[ADRN工作论文] 韩国的纵向问责案例（中期报告）

1. 引言

韩国的政治制度在多大程度上符合纵向问责的民主规范？它们是否真正对选民负责？如果纵向问责的法定制度与这种问责的实际绩效不符，那么差异何在？尽管问责制在政治体系中具有理论和实践重要性，但很少有研究能提供关于纵向问责的法定制度及其实际绩效的实证证据。

为弥补这一不足，本项目考察了韩国的纵向问责法定制度及其实际绩效。具体而言，本研究旨在回答四个研究问题：（1）哪些宪法和法律机制能够追究韩国政府的责任？（法定问责）（2）这些问责机制在多大程度上有效运作？（实际问责）（3）法定问责与实际问责之间是否存在差异？（4）哪些短期补救措施和长期改革可以解决这些差异？作为回答这些问题的第一步，本备忘录回顾了韩国的选举问责制。

在方法论方面，本备忘录采用了混合方法。对法定问责的审查基于宪法相关条款和法律条文。[1]为评估实际问责，我使用了20世纪80年代至2022年的民主多样性（V-Dem）数据。还将进行跨国比较，以更全面地理解韩国案例。使用三组国家的平均绩效作为比较：(1) OECD国家，(2) ADRN参与者，以及 (3) 18个第三波民主国家：印度尼西亚、蒙古、菲律宾、韩国、台湾、泰国、保加利亚、捷克共和国、匈牙利、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁。这18个案例包括每个地区规模最大的六个第三波民主国家。选择标准遵循Kim (2022)。

本备忘录的结构如下。下一章将定义纵向问责，并描述其子类型、领域以及用于评估各项的指标。第三章回顾了韩国的法定和实际选举问责制，第四章讨论了对角问责制。结论章将讨论可以缓解韩国法定和实际问责之间差异的短期补救措施和长期改革。

2. 纵向问责的定义和子类型

由于问责制是民主治理和政策制定的核心，许多研究都对问责制及其子类型进行了定义。例如，Luhrmann等人（2020）将问责制定义为“通过要求对其行为进行辩护和潜在制裁来对政府的政治权力使用施加的实际限制”（Luhrmann et al. 2020, 811）。问责制的子类型根据政府与选民、政府内部机构以及政府与公民社会之间的空间关系进行组织。首先，政府与选民之间的问责被称为纵向问责或选举问责。Schedler及其同事将其定义为“一国人口通过选举和政党追究其政府责任的能力”（Schedler et al. 1999）。因此，选举问责的水平取决于选举和政党的质量。

第二种子类型是横向问责，即国家机构追究政府行政部门的责任。这种问责制包括行政部门与立法部门之间的制衡，以及司法部门对行政部门的监督。这可能包括要求提供信息和惩罚不当行为（O’Donnell 1998; Rose-Ackerman 1996）。

第三种子类型是对角问责，即公民社会追究政府的责任，例如通过提供政府信息或向政府施压要求其改变政策（Grimes 2013; Malena and Forster 2004; Peruzzotti and Smulovitz 2006）。选举问责描述了公民通过选举等正式渠道追究政府责任的能力。相比之下，对角问责指的是公民通过非选举性和非正式工具追究政府责任的能力或权力。

值得注意的是，本备忘录将纵向问责概念化为一个广义的概念，涵盖了选举问责和对角问责。这是基于纵向问责应包含公民追究政府责任的正式和非正式渠道的假设。

每个纵向问责子类型都有几个领域。选举问责有两个领域：选举质量和政党质量。这是因为公民追究政府责任的主要机制是投票。对选举质量的评估通常关注选民资格、投票过程的便捷性、选举的公平性和竞争性、选举的规律性和和平进行性，以及由一个有能力且自主的选举管理机构对选举过程的监督。对政党质量的评估侧重于政党形成以及反对党与执政政权之间的独立性。为了使用实证证据评估选举的法定和实际特征，将从V-Dem变量中选择反映这两个领域的指标，如表1所示。

对角问责的领域集中在公民参与超越选举参与的政策制定过程的程度。它们通过观察媒体自由、公民社会组织（CSOs）、言论自由和公民参与政治来评估。评估对角问责的指标列于表1。

表1.评估纵向问责的领域和指标

3. 韩国的法定和实际选举问责制

3.1. 法定选举质量

在韩国，选举的法定质量通过宪法和选举法得到保障。首先，投票权是衡量选举质量的主要标准，例如是否存在投票权限制以及选民登记册的准确性。根据《公职人员选举法》第15条规定，所有年满18周岁的韩国公民都享有平等的投票权。此外，选民登记册也很简单；根据《公职人员选举法》第五章，所有年满18周岁的韩国公民都自动登记为选民。

其次，韩国的选举民主进程制度化程度很高。多党选举由宪法第8条规定，“政党自由成立，并保障多党制”。宪法第41条和第67条也保障了自由、公平和直接的选举，分别针对立法机构和总统。[2]《公职人员选举法》规定了所有选举的原则和规则。该法案第1条声明，该法的目的是使所有选举自由、公平和民主。第7条规定，候选人和政党应公平竞争并遵守法律。

任何故意干扰选举过程的行为都将受到法律制裁。《公职人员选举法》第237至239条详细列出了被视为妨碍选举自由的行为，并规定了对这些行为的处罚。

第三，选举质量取决于选举管理机构（EMB）的自主性和能力。为了确定选举管理机构的法定自主性，必须评估有关成员任命、任期限制以及保护选举管理机构免受政治压力的规定。宪法规定了选举管理机构的设立和宗旨。第114条第2款描述了任命九名选举管理机构成员的过程，其中三名由总统任命，三名由国民议会任命，三名由大法院院长任命。根据第114条第3款，他们的六年任期得到保障。还值得注意的是，除非他们犯下严重罪行，否则成员的任期受到保护。[3]第114条第6款和第115条第1款为提高选举管理机构的能力提供了法律依据，引用了选举管理机构制定规章和发布关于选举管理的指示的法律权力。[4]此外，《公职人员选举法》第5条允许选举管理机构优先请求任何政府部门的协助。这赋予了选举管理机构额外的能力。表1的第二行总结了韩国选举的法定和实际质量。

3.2. 实际选举质量

对韩国实际选举质量的评估基于V-Dem的八个变量，如图1和图2所示。这些图显示了从1981年到2022年这八个变量的时间轨迹。自1948年首次选举以来就实行了普选。选民登记册的普选登记简便明了。自1987年国家民主化以来，选举一直以自由和公平的方式进行。

在20世纪70年代之前，威权政府统治下的选举一直具有竞争力，存在重要的反对党。然而，在朴正熙独裁者于1972年发动不流血政变并解散所有政党和立法机构后，反对党变得软弱（Kim 2008）。1985年，随着第12届立法选举意外地由一个新兴的反对党获胜，多党选举的质量出现了一个飞跃。1987年举行了首次完全民主的总统选举，又出现了一个飞跃。自那时以来，韩国在多党选举项目上的得分一直很高。

图1.实际选举质量

故意造成的违规行为被定义为执政党和/或反对党故意采取干扰选举进程的行为。这些行为可能包括使用重复的身份证件、故意缺乏投票材料、塞选票、谎报选票或虚假汇总选票。虽然在2000年之前观察到了一些违规行为，但自那时以来，此类事件的发生次数很少，但有一个显著的例外。2012年至2015年间违规行为得分的突然下降反映了国家情报院（NIS）操纵民意丑闻。在此丑闻中，国家情报院的特工代表时任执政总统候选人朴槿惠，对一些反对派政治家进行了非法监视，并在社交媒体上发布亲政府言论以影响公众舆论。[5]

恐吓和骚扰是指反对党受到政府或执政党的压迫、恐吓、暴力或骚扰的情况。此类事件在威权主义政权下频繁发生，但在民主化之后发生频率降低。自1996年以来，没有发生过记录在案的恐吓和骚扰事件。

图2。 事实上的选举质量

韩国选举质量一个关键但研究不足的方面是选举管理机构（EMB）的自主性和能力。自民主化以来，选举管理机构的能力和自主性逐渐增强。为了评估选举管理机构能力和自主性的提高，图3和图4分别比较了韩国选举管理机构的自主性和能力与第三波民主化国家、经合组织国家和ADRN参与者的平均值。由于20世纪80年代末许多国家发生的民主化，包括韩国在内的第三波民主化国家和ADRN参与者的自主性水平有所提高。

图3。 选举管理机构自主性比较

图4。 选举管理机构能力比较

1998年出现了一个有趣的增长点。选举管理机构的法律权威和经验的逐步扩大有助于提高其自主性和能力。《选举委员会法》第14条第2款规定，1992年颁布的一项新法律允许选举管理机构成员发布暂停或警告，并要求对违反选举法的行为进行调查。[6]1994年，《公职人员选举法》合并了几项现有的选举法律，从而加强了选举管理机构监督选举进程和调查与之相关的任何非法活动的能力。根据这项法律授权，选举管理机构承担了监测所有选举进程、防止任何违反选举法的行为以及惩罚非法选举操纵的责任。在涉及政府和反对党高层政治家所犯罪行的选举案件中，国家选举委员会（NEC）曾多次要求检察官根据其调查记录提起刑事诉讼。

崔和赵（2020）的分析提出了选举管理机构高度自主性和能力的一个额外理由。在对35个国家基于2016年ELECT数据的比较分析中，韩国选举管理机构拥有第四大员工队伍和第二大预算。在人力资本和财政资源方面的巨额投资将有助于提升选举管理机构的权力。

表2总结了韩国选举的法律质量和事实质量。

表2。 法律和事实上的选举质量

3.3. 政党的法律质量

政党质量评估了反对党的独立性以及是否存在组建政党的任何障碍。《宪法》第8条确保了法律上的质量。第8条第1款规定，政党的成立是自由的，并保证多党制。此外，《政党法》第六章为保障政党活动提供了法律依据。《政党法》第37条第1款规定，政党在宪法和法律规定的活动中享有自由。

《宪法》和《政党法》都为保障政党独立性提供了法律依据，要求政府支持其活动。《宪法》第8条第3款授予国家对政党的保护，并要求政府向政党提供财政支持。此类支持为反对党提供了财政独立。《政党法》第37条第2款规定了政党活动的自由，规定招募党员以及通过印刷材料、设施和广告推广政策和时事等活动应作为政党的正常活动得到保障。[7]

《宪法》对政党的成立不施加任何限制，除非政党的行为被认为违反了民主秩序。第4款定义了政党解散的条件，规定宪法法院可以解散其宗旨或活动与基本民主秩序相悖的政党。[8]

3.4. 政党的实际质量

韩国政党的实际质量可以通过图5和图6所示的V-Dem的八个变量来评估。自民主化以来，反对党的自主性有了显著提高。这导致了政党独立性水平相对稳定，略高于经合组织国家的平均水平，如图5所示。图6描绘了组建政党的障碍程度，分数越高表示障碍越少。自该国向民主过渡以来，韩国在组建政党方面没有遇到任何明显的障碍。如图6所示，该国在此变量上的得分与经合组织国家的平均水平非常接近。

图5。 反对党独立性比较

图6。 组建政党的障碍比较

表3总结了政党的法律质量和实际质量。关于反对党的独立性和政党组建问题，可以得出结论，基于所讨论的政党质量，韩国的垂直问责制不存在威胁。

表3。 政党的法律和事实质量

4. 结论性意见

本项目旨在探讨韩国垂直问责的宪法和法律机制，具体涉及问责的实际表现、法律上的问责与实际上的问责之间的任何差异，以及能够解决这些差异的解决方案。作为实现这一目标的第一步，本备忘录初步审查了韩国的法律上的选举问责制度及其事实上的表现。法律上的选举问责制度设计良好，并受到宪法和相关立法（包括《选举法》和《政党法》）的保障。此外，韩国事实上的选举问责表现可与经合组织（OECD）国家的平均水平相媲美，甚至超越了平均水平。在某些情况下，韩国的表现甚至超过了第三波民主国家和ADRN国家的平均水平。在韩国，问责的法律维度和事实维度之间未观察到明显的差异。就选举问责而言，韩国的民主制度运行有效。

鉴于以上发现，接下来的备忘录将对韩国法律上的和事实上的对角线问责机制进行比较分析。■

参考文献

崔宰東、趙振萬。2020年。“國家選舉委員會的制度設計和工作人員是否對選舉廉潔性產生影響？”Journal of Parliamentary Research 15, 2: 145-170.

Forster, Reiner, Carmen Malena, and Janamejay Singh. 2004. “社會問責：概念與新興實踐介紹。” 世界銀行工作論文，第31042號。https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/327691468779445304/social-accountability-an-introduction-to-the-concept-and-emerging-practice (Accessed August 14, 2024)

Grimes, Marcia. 2013年。“社會問責的權變因素：審視公民社會與良政之間的聯繫。”Studies in Comparative International Development 48, 4: 380-402.

金政。2023年。“橫向問責與民主韌性：從比較視角看韓國的案例。” ADRN工作論文系列。5月11日。http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=312 (Accessed August 14, 2024)

Kim, Soo Jin. 2008. “A Study of Opposition Party in Park Chung Hee Era.” Korea and World Politics 24, 4: 27-59.

Luhrmann, Anna, Kyle Marquardt, and Valeriya Mechkova. 2020年。“約束政府：垂直、橫向和對角線問責的新指數。”American Political Science Review 114, 3:811-820.

O’Donnell, Guillermo A. 1998. “Horizontal Accountability in New Democracies.” Journal of Democracy 9, 3: 112-126.

Peruzzotti, Enrique, and Smulovitz Catalina, eds. 2006. Enforcing the Rule of Law: Social Accountability in the New Latin American Democracies. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press.

Rose-Ackerman, Susan. 1996. “Democracy and ‘Grand’ Corruption.” International Social Science Journal 48, 149: 365-380.

Schedler, Andreas, Larry Diamond, and Marc Plattner. 1999. The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers.

[1] 韩国法律翻译中心（由韩国立法研究所创立）提供的英文法律翻译，网址：https://elaw.klri.re.kr/kor_service/main.do.

[2] 第41条第1款规定：“国会由公民通过普遍、平等、直接和秘密投票选出的议员组成。”第67条第1款规定：“总统由人民通过普遍、平等、直接和秘密投票选出。”

[3] 第114条第5款规定：“委员会成员不得被弹劾或判处无劳动监禁或更重刑罚。”

[4] 第114条第6款规定：“中央选举委员会可在法律和法令范围内，就有关全国性选举、国民投票以及政党行政事务的规定，并可制定符合法律的内部纪律规定。”第115条第1款规定：“各级选举委员会可就与选举和国民投票有关的行政事务（如选民名册的准备）向有关行政机构发出必要的指示。”

[5] 更多详情请参见此新闻报道：https://www.bbc.com/news/world-asia-40824793 (访问日期：2024年3月2日)。

[6] 第14条第1款（对违反选举法的行为的暂停、警告等）规定，如各选举委员会成员或工作人员在履行职责过程中发现违反选举法的行为，应立即制止该违法行为，发出警告或纠正令，并可要求主管调查机关进行调查，或在认为该违法行为对选举的公正性造成重大损害，或不遵守暂停、警告或纠正令时，可提起刑事诉讼。

[7] 《政党法》第37条第2款规定，政党利用印刷品、设施、广告等宣传自身政策和时事政治，但不支持和推荐特定政党或公职候选人（包括有意成为候选人者）或反对他们的活动，以及招募党员的活动（不包括挨户访问），应被保障为政党的正常活动。

[8]《政党法》第37条第4款规定，如果政党的宗旨或活动违反了根本的民主秩序，政府可以向宪法法院提起诉讼要求解散该政党，该政党将根据宪法法院的裁决予以解散。

■ Sunkyoung Park是韩国大学全球韩国学专业的一名教授。

■ 编辑： Hansu Park，研究员

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