[ADRN Working Paper] La responsabilité verticale dans le cas de la Corée du Sud (Rapport intérimaire)

1. Introduction

Dans quelle mesure les institutions politiques sud-coréennes respectent-elles la norme démocratique de la responsabilité verticale ? Démontrent-elles réellement une responsabilité envers les électeurs ? Si les institutions de jure de la responsabilité verticale ne correspondent pas à la performance de facto de cette responsabilité, où se situent les écarts ? Malgré l'importance théorique et pratique de la responsabilité dans le système politique, peu d'études ont fourni de preuves empiriques sur les institutions de jure de la responsabilité verticale et leur performance de facto.

Pour combler cette lacune, ce projet examine les institutions de jure de la responsabilité verticale et la performance de facto de la responsabilité verticale en Corée du Sud. Plus précisément, l'étude aborde quatre questions de recherche : (1) Quels mécanismes constitutionnels et juridiques tiennent le gouvernement coréen responsable ? (responsabilité de jure) (2) Dans quelle mesure ces mécanismes de responsabilité fonctionnent-ils efficacement ? (responsabilité de facto) (3) Existe-t-il des écarts entre la responsabilité de jure et la responsabilité de facto ? (4) Quelles solutions à court terme et quelles réformes à long terme pourraient remédier à ces écarts ? Comme première étape pour répondre à ces questions, ce mémo examine la responsabilité électorale en Corée du Sud.

En termes de méthodologie, ce mémo emploie des méthodes mixtes. L'examen de la responsabilité de jure est basé sur des articles et chapitres de la constitution et des lois pertinentes.[1] Pour évaluer la responsabilité de facto, j'utilise les données de Varieties of Democracy (V-Dem) de 1980 à 2022. Des comparaisons transnationales seront également effectuées pour fournir une compréhension plus complète du cas coréen. La performance moyenne de trois ensembles de pays est utilisée comme comparaison : (1) les pays de l'OCDE, (2) les participants à l'ADRN, et (3) 18 démocraties de la troisième vague : Indonésie, Mongolie, Philippines, Corée du Sud, Taïwan, Thaïlande, Bulgarie, République tchèque, Hongrie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Argentine, Brésil, Chili, Colombie, Mexique et Pérou. Ces 18 cas comprennent les six plus grandes démocraties de la troisième vague dans chaque région. Le critère de sélection suit Kim (2022).

La structure de ce mémo est la suivante. Le chapitre suivant définit la responsabilité verticale et décrit ses sous-types, ses domaines et les éléments utilisés pour évaluer chacun d'eux. Le chapitre 3 examine la responsabilité électorale de jure et de facto en Corée, tandis que le chapitre 4 discute de la responsabilité diagonale. Le chapitre de conclusion discute des solutions à court terme et des réformes à long terme qui pourraient atténuer les écarts entre la responsabilité de jure et de facto en Corée du Sud.

2. Définitions et sous-types de la responsabilité verticale

Comme la responsabilité est au centre de la gouvernance démocratique et de l'élaboration des politiques, de nombreuses études ont défini la responsabilité et ses sous-types. Par exemple, Luhrmann et al. (2020) définissent la responsabilité comme « des contraintes de facto sur l'utilisation du pouvoir politique par le gouvernement par des exigences de justification de ses actions et des sanctions potentielles » (Luhrmann et al. 2020, 811). Les sous-types de responsabilité sont organisés selon la relation spatiale entre le gouvernement et les électeurs, les organes au sein du gouvernement, et le gouvernement et la société civile. Premièrement, la responsabilité entre le gouvernement et les électeurs est appelée responsabilité verticale ou responsabilité électorale. Schedler et ses collègues la définissent comme « la capacité de la population d'un État à tenir son gouvernement responsable par le biais d'élections et de partis politiques » (Schedler et al. 1999). Ainsi, le niveau de responsabilité électorale dépend de la qualité des élections et des partis politiques.

Le deuxième sous-type est la responsabilité horizontale, où les institutions de l'État tiennent le pouvoir exécutif du gouvernement responsable. Ce type de responsabilité comprend les contrôles et équilibres entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ainsi que le contrôle judiciaire de l'exécutif. Cela peut inclure des demandes d'information et des sanctions pour comportement inapproprié (O’Donnell 1998; Rose-Ackerman 1996).

Le troisième sous-type est la responsabilité diagonale, dans laquelle la société civile tient le gouvernement responsable, par exemple, en fournissant des informations sur le gouvernement ou en le pressant de changer ses politiques (Grimes 2013; Malena et Forster 2004; Peruzzotti et Smulovitz 2006). La responsabilité électorale décrit le pouvoir des citoyens de tenir le gouvernement responsable en participant par des canaux formels tels que les élections. En revanche, la responsabilité diagonale désigne la capacité ou le pouvoir des citoyens de tenir le gouvernement responsable par des outils non électoraux et informels.

Il convient de noter que ce mémo conceptualise la responsabilité verticale de manière large, englobant à la fois la responsabilité électorale et la responsabilité diagonale. Ceci est basé sur la prémisse que la responsabilité verticale devrait capturer à la fois les voies formelles et informelles par lesquelles les citoyens peuvent tenir le gouvernement responsable.

Chaque sous-type de responsabilité verticale a plusieurs domaines. La responsabilité électorale a deux domaines : la qualité des élections et la qualité des partis politiques. En effet, le principal mécanisme par lequel les citoyens tiennent le gouvernement responsable est le vote. L'évaluation de la qualité des élections concerne généralement l'éligibilité des électeurs, la facilité du processus de vote, l'équité et la compétitivité des élections, la régularité et le déroulement pacifique des élections, et la supervision des processus électoraux par un organe de gestion électorale compétent et autonome. L'évaluation de la qualité des partis politiques se concentre sur la formation des partis et l'indépendance de l'opposition vis-à-vis du régime en place. Pour évaluer les caractéristiques de jure et de facto des élections à l'aide de preuves empiriques, des éléments reflétant ces deux domaines sont sélectionnés parmi les variables V-Dem, comme indiqué dans le Tableau 1.

Les domaines de la responsabilité diagonale se concentrent sur la mesure dans laquelle les citoyens peuvent s'engager dans des processus d'élaboration de politiques qui vont au-delà de la participation électorale. Ils sont évalués en observant la liberté des médias, les organisations de la société civile (OSC), la liberté d'expression et l'engagement des citoyens dans la politique. Les éléments qui évaluent la responsabilité diagonale sont énumérés dans le Tableau 1.

Tableau 1.Domaines et éléments pour évaluer la responsabilité verticale

3. Responsabilité électorale de jure et de facto en Corée

3.1. Qualité de jure des élections

En Corée du Sud, la qualité de jure des élections est assurée par la Constitution et les lois électorales. Premièrement, le droit de vote est la principale mesure de la qualité des élections, par exemple, s'il existe des restrictions au droit de vote et quelle est l'exactitude du registre électoral. L'article 15 de la loi sur l'élection des fonctionnaires stipule que tous les citoyens coréens âgés de 18 ans et plus ont un droit de vote égal. De plus, le registre électoral est simple ; tous les citoyens coréens âgés de 18 ans et plus sont automatiquement enregistrés comme électeurs conformément au chapitre 5 de la loi sur l'élection des fonctionnaires.

Deuxièmement, le processus démocratique des élections est bien institutionnalisé en Corée. Les élections multipartites sont dictées par l'article 8 de la Constitution, qui stipule que « la création de partis politiques est libre, et le système multipartite est garanti ». Les élections libres et équitables sont également garanties par les articles 41 et 67 de la Constitution, qui déclarent des élections libres, équitables et directes pour le corps législatif et le Président, respectivement.[2] La loi sur l'élection des fonctionnaires définit les principes et les règles de toutes les élections. L'article 1 de la loi stipule que l'objectif de la loi est de rendre toutes les élections libres, équitables et démocratiques. L'article 7 stipule que les candidats et les partis doivent concourir équitablement et respecter les lois.

Toute interférence intentionnelle avec le processus électoral est passible de sanctions légales. Les articles 237 à 239 de la loi sur l'élection des fonctionnaires décrivent les actions considérées comme des obstructions à la liberté des élections et prescrivent les peines pour de telles actions.

Troisièmement, la qualité des élections est déterminée par l'autonomie et la capacité de l'Organe de Gestion Électorale (OGE). Pour déterminer l'autonomie de jure de l'OGE, une évaluation des réglementations relatives à la nomination des membres, aux limites de mandat et à la protection de l'OGE contre les pressions politiques doit être effectuée. La Constitution définit la création et le but de l'OGE. L'article 114, paragraphe 2, décrit le processus de nomination de neuf membres à l'OGE, trois par le Président, trois nommés par l'Assemblée nationale, et trois par le président de la Cour suprême. Leurs mandats de six ans sont garantis par l'article 114, paragraphe 3. Il est également à noter que les mandats des membres sont protégés à moins qu'ils ne commettent une infraction grave.[3] L'article 114, paragraphe 6, et l'article 115, paragraphe 1, fournissent une base légale pour améliorer la capacité de l'OGE, citant l'autorité légale de l'OGE à établir des règlements et à émettre des instructions concernant l'administration des élections.[4] De plus, l'article 5 de la loi sur l'élection des fonctionnaires permet à l'OGE de demander l'assistance de tout bureau gouvernemental avec priorité. Cela confère une capacité supplémentaire à l'OGE. La deuxième ligne du Tableau 1 résume les qualités de jure et de facto des élections en Corée.

3.2. Qualité de facto des élections

L'évaluation de la qualité de facto des élections en Corée du Sud est basée sur huit variables de V-Dem, comme illustré dans les Figures 1 et 2. Les figures montrent la trajectoire temporelle de huit variables de 1981 à 2022. Le suffrage universel a été institué dès les premières élections en 1948. L'inscription universelle des adultes sur le registre électoral est facile et claire. Les élections se déroulent de manière libre et équitable depuis la démocratisation du pays en 1987.

Avant les années 1970, les élections menées sous des régimes autoritaires étaient compétitives, avec des partis d'opposition importants. Cependant, les partis d'opposition sont devenus faibles après le coup d'État de Park Chung-hee en 1972, qui a entraîné la dissolution de tous les partis et de la législature (Kim 2008). Un bond dans la qualité des élections multipartites a eu lieu en 1985, lorsque les 12e élections législatives se sont soldées par la victoire inattendue d'un parti d'opposition naissant. Un deuxième bond s'est produit en 1987, lors des premières élections présidentielles entièrement démocratiques. Depuis lors, la Corée du Sud a obtenu des scores élevés sur l'indicateur des élections multipartites.

Figure 1.Qualité de facto des élections

Les irrégularités intentionnelles sont définies comme les cas où les partis au pouvoir et/ou d'opposition s'engagent dans des actions intentionnelles qui interrompent le processus électoral. Ces actions peuvent inclure l'utilisation de doublons d'identité, un manque intentionnel de matériel de vote, le bourrage d'urnes, la falsification des résultats du vote ou la compilation erronée des votes. Bien que certaines irrégularités aient été observées avant l'an 2000, il y a eu peu d'incidents de ce type depuis lors, à une exception notable près. La baisse soudaine du score des irrégularités entre 2012 et 2015 reflète le scandale de manipulation de l'opinion publique par le National Intelligence Service (NIS). Dans ce scandale, des agents du NIS, agissant pour le compte du candidat présidentiel sortant de l'époque, Park Geun-hye, se sont livrés à une surveillance illégale de certains opposants politiques et ont publié des opinions pro-gouvernementales sur les réseaux sociaux pour influencer l'opinion publique.[5]

L'intimidation et le harcèlement font référence aux situations dans lesquelles les partis d'opposition sont soumis à la répression, à l'intimidation, à la violence ou au harcèlement par le gouvernement ou le parti au pouvoir. De tels incidents étaient fréquents sous le régime autoritaire, mais sont devenus moins fréquents après la démocratisation. Depuis 1996, aucun incident d'intimidation et de harcèlement n'a été documenté.

Figure 2. Qualité de facto des élections

Un aspect crucial mais sous-étudié de la qualité électorale en Corée est l'autonomie et la capacité de la Commission Électorale Indépendante (CEI). Depuis la démocratisation, la CEI a progressivement accru sa capacité et son autonomie. Pour évaluer l'augmentation de la capacité et de l'autonomie de la CEI, les Figures 3 et 4 présentent une comparaison entre l'autonomie et la capacité de la CEI coréenne avec les valeurs moyennes pour les démocraties de la troisième vague, les pays de l'OCDE et les participants à l'ADRN, respectivement. En conséquence de la démocratisation survenue dans de nombreux pays à la fin des années 1980, le niveau d'autonomie a augmenté dans les pays de la troisième vague et les participants à l'ADRN, y compris la Corée du Sud.

Figure 3. Comparaison de l'autonomie des CEI

Figure 4. Comparaison de la capacité des CEI

Un point d'augmentation intéressant s'est produit en 1998. L'expansion progressive de l'autorité légale et de l'expérience de la CEI a contribué à une augmentation de son autonomie et de sa capacité. En 1992, une nouvelle loi a été promulguée, autorisant les membres de la CEI à émettre des suspensions ou des avertissements et à demander des enquêtes sur les violations des lois électorales en vertu de l'article 14, paragraphe 2 de la loi sur la Commission Électorale.[6] En 1994, la loi sur les élections des fonctionnaires publics a fusionné plusieurs lois électorales existantes, renforçant ainsi la capacité de la CEI à superviser le processus électoral et à enquêter sur toute activité illicite liée à celui-ci. Conformément à cette autorité légale, la CEI a assumé la responsabilité de surveiller tous les processus électoraux, de prévenir toute violation de la loi électorale et de punir les fraudes électorales illégales. La Commission Électorale Nationale (NEC) a à de nombreuses reprises demandé aux procureurs de porter des accusations criminelles en utilisant leurs dossiers d'enquête concernant les crimes électoraux commis par des politiciens de haut rang, tant au sein du gouvernement que dans les partis d'opposition.

Une analyse de Choi et Cho (2020) a avancé une raison supplémentaire pour le degré élevé d'autonomie et de capacité de la CEI. Dans une analyse comparative de 35 pays basée sur les données ELECT de 2016, la CEI sud-coréenne disposait du quatrième plus grand personnel et du deuxième plus grand budget. L'investissement substantiel dans le capital humain et les ressources financières servirait à renforcer le pouvoir de la CEI.

Le Tableau 2 fournit un résumé de la qualité de jure et de facto des élections en Corée.

Tableau 2. Qualité de jure et de facto des élections

3.3. Qualité de jure des partis

La qualité des partis évalue l'indépendance de l'opposition et l'existence de toute barrière à la formation de partis politiques. La qualité de jure est assurée par l'article 8 de la Constitution. L'article 8, paragraphe 1, stipule que la création de partis politiques est libre et que le système multipartite est garanti. De plus, la loi sur les partis politiques, chapitre VI, fournit une base légale garantissant les activités des partis politiques. L'article 37, paragraphe 1, de la loi sur les partis politiques stipule que les partis politiques ont la liberté dans les activités prévues par la Constitution et les statuts.

La Constitution et la loi sur les partis politiques fournissent une base légale pour garantir l'indépendance des partis en exigeant que le gouvernement soutienne leurs activités. L'article 8, paragraphe 3, de la Constitution accorde la protection de l'État aux partis politiques et exige également que le gouvernement fournisse un soutien financier aux partis. Un tel soutien assure l'indépendance financière des partis d'opposition. L'article 37, paragraphe 2, de la loi sur les partis politiques consacre la liberté des activités des partis, stipulant que les activités telles que le recrutement de membres du parti et la promotion de politiques et de questions d'actualité par le biais de matériel imprimé, d'installations et de publicités doivent être garanties comme activités normales des partis politiques.[7]

La Constitution n'impose aucune restriction à la formation de partis politiques, sauf dans les cas où les actions d'un parti sont jugées en violation de l'ordre démocratique. Le paragraphe 4 définit une condition de dissolution d'un parti, stipulant que la Cour constitutionnelle peut dissoudre un parti dont le but ou les activités sont contraires à l'ordre démocratique fondamental.[8]

3.4. Qualité de facto des partis

La qualité de facto des partis politiques en Corée peut être évaluée à l'aide de huit variables de V-Dem, comme illustré dans les Figures 5 et 6. Depuis l'avènement de la démocratie, il y a eu une augmentation notable de l'autonomie des partis d'opposition. Cela a abouti à un niveau relativement stable d'indépendance des partis, qui est légèrement supérieur à la moyenne des pays de l'OCDE, comme le montre la Figure 5. La Figure 6 représente l'étendue des obstacles à la formation des partis, avec des scores plus élevés indiquant une absence d'obstacles. Depuis la transition du pays vers la démocratie, il n'y a eu aucun obstacle discernable à la formation de partis politiques en Corée du Sud. Comme l'illustre la Figure 6, le score du pays pour cette variable est en étroite corrélation avec la moyenne des pays de l'OCDE.

Figure 5. Comparaison de l'indépendance des partis d'opposition

Figure 6. Comparaison des obstacles à la formation des partis

Le Tableau 3 résume la qualité de jure et de facto des partis. Concernant l'indépendance des partis d'opposition et la question de la formation des partis, on peut conclure qu'il n'y a aucune menace pour la responsabilité verticale en Corée sur la base de la qualité des partis en question.

Tableau 3. Qualité de jure et de facto des partis

4. Remarques finales

L'objectif de ce projet est d'examiner les mécanismes constitutionnels et juridiques de la reddition de comptes verticale en Corée du Sud, en abordant la performance de facto de la reddition de comptes, les écarts éventuels entre la reddition de comptes de jure et de facto, et les solutions pour résoudre ces écarts. Première étape de cet objectif, ce mémo a initialement examiné les institutions de jure de la reddition de comptes électorale et la performance de facto de la reddition de comptes électorale en Corée du Sud. Les institutions de jure de la reddition de comptes électorale sont bien conçues et garanties par la Constitution et la législation pertinente, y compris la Loi électorale et la Loi sur les partis politiques. De plus, la performance de facto de la reddition de comptes électorale en Corée du Sud est comparable, voire supérieure, aux valeurs moyennes observées parmi les pays de l'OCDE. Dans certains cas, la performance de la Corée du Sud dépasse les valeurs moyennes observées parmi les démocraties de la troisième vague et les pays de l'ADRN. Aucun écart évident n'est observé entre les dimensions de jure et de facto de la reddition de comptes en Corée. En ce qui concerne la reddition de comptes électorale, le système démocratique en Corée fonctionne efficacement.

À la lumière de ces conclusions, le mémo suivant entreprendra une analyse comparative des mécanismes de reddition de comptes diagonale de jure et de facto en Corée. ■

Références

Choi, Jaedong, et Jinman Cho. 2020. « L'architecture institutionnelle et les effectifs de la Commission électorale nationale ont-ils un impact sur l'intégrité électorale ? » Journal of Parliamentary Research 15, 2 : 145-170.

Forster, Reiner, Carmen Malena et Janamejay Singh. 2004. « Social Accountability: An Introduction to the Concept and Emerging Practice ». Document de travail de la Banque mondiale n° 31042. https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/327691468779445304/social-accountability-an-introduction-to-the-concept-and-emerging-practice (Consulté le 14 août 2024)

Grimes, Marcia. 2013. « The Contingencies of Societal Accountability: Examining the Link between Civil Society and Good Government ». Studies in Comparative International Development 48, 4 : 380-402.

Kim, Jung. 2023. « Horizontal Accountability and Democratic Resilience: The Case of South Korea in Comparative Perspective ». Série de documents de travail de l'ADRN. 11 mai. http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=312 (Consulté le 14 août 2024)

Kim, Soo Jin. 2008. « Une étude sur le parti d'opposition à l'ère de Park Chung Hee ». Korea and World Politics 24, 4 : 27-59.

Luhrmann, Anna, Kyle Marquardt et Valeriya Mechkova. 2020. « Constraining Governments: New Indices of Vertical, Horizontal, and Diagonal Accountability ». American Political Science Review 114, 3 : 811-820.

O’Donnell, Guillermo A. 1998. « Horizontal Accountability in New Democracies ». Journal of Democracy 9, 3 : 112-126.

Peruzzotti, Enrique et Smulovitz Catalina, dir. 2006. Enforcing the Rule of Law: Social Accountability in the New Latin American Democracies. Pittsburgh, PA : University of Pittsburgh Press.

Rose-Ackerman, Susan. 1996. « Democracy and ‘Grand’ Corruption ». International Social Science Journal 48, 149 : 365-380.

Schedler, Andreas, Larry Diamond et Marc Plattner. 1999. The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder, CO : Lynne Rienner Publishers.

[1] Pour les traductions en anglais des lois coréennes, je me réfère au Korean Law Translation Center fondé par le Korea Legislation Research Institute, https://elaw.klri.re.kr/kor_service/main.do.

[2] L'article 41, paragraphe 1, stipule que « l'Assemblée nationale est composée de membres élus par le suffrage universel, égal, direct et secret des citoyens ». L'article 67, paragraphe 1, stipule que « le Président est élu par le suffrage universel, égal, direct et secret du peuple ».

[3] Le paragraphe 5 de l'article 114 stipule qu'« aucun membre de la Commission ne peut être destitué de ses fonctions, sauf par mise en accusation ou par condamnation à une peine d'emprisonnement sans travail pénitentiaire ou plus lourde ».

[4] Le paragraphe 6 de l'article 114 stipule que « la Commission électorale nationale peut établir, dans les limites des lois et décrets, des règlements relatifs à la gestion des élections, des référendums nationaux et des affaires administratives concernant les partis politiques, et peut également établir des règlements relatifs à la discipline interne compatibles avec la loi ». Le paragraphe 1 de l'article 115 stipule que « les commissions électorales à chaque niveau peuvent donner des instructions nécessaires aux agences administratives concernées en ce qui concerne les affaires administratives relatives aux élections et aux référendums nationaux, telles que la préparation des listes électorales ».

[5] Voir cet article de presse pour plus de détails : https://www.bbc.com/news/world-asia-40824793 (Consulté le 2 mars 2024).

[6] L'article 14, paragraphe 1 (Suspension, avertissement, etc. pour violation des lois électorales) stipule que lorsqu'un membre ou un employé de chaque commission électorale découvre une violation d'une loi électorale dans l'exercice de ses fonctions, il doit interrompre la violation, émettre un avertissement ou un ordre de correction, et peut demander à l'autorité d'enquête compétente de lancer une enquête ou de porter plainte au pénal si une telle violation est jugée préjudiciable à l'impartialité d'une élection ou si un ordre de suspension, d'avertissement ou de correction n'est pas respecté.

[7] L'article 37, paragraphe 2, de la Loi sur les partis politiques stipule que les activités des partis politiques qui promeuvent leurs propres politiques et les questions politiques actuelles sans soutenir et recommander les partis politiques spécifiques ou les candidats aux fonctions publiques (y compris les personnes ayant l'intention de devenir candidats) ou s'y opposer en utilisant des documents imprimés, des installations, des publicités, etc., et les activités de recrutement de membres du parti (à l'exclusion des visites porte-à-porte) sont garanties en tant qu'activités normales des partis politiques.

[8]L'article 37, paragraphe 4, de la loi sur les partis politiques stipule que si les objectifs ou les activités d'un parti politique sont contraires à l'ordre démocratique fondamental, le gouvernement peut intenter une action contre celui-ci devant la Cour constitutionnelle en vue de sa dissolution, et le parti politique sera dissous conformément à la décision de la Cour constitutionnelle.

■ Sunkyoung Park est professeur à la Division des études coréennes mondiales de l'Université de Corée.

■ Publié par Hansu Park, chercheur

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