[ADRN Working Paper] Rendición de cuentas vertical en el caso de Corea del Sur (Informe provisional)

1. Introducción

¿Hasta qué punto cumplen las instituciones políticas de Corea del Sur la norma democrática de rendición de cuentas vertical? ¿Demuestran realmente rendición de cuentas ante los votantes? Si las instituciones de jure de rendición de cuentas vertical no se alinean con el desempeño de facto de dicha rendición de cuentas, ¿dónde residen las discrepancias? A pesar de la importancia teórica y práctica de la rendición de cuentas en el sistema político, pocos estudios han proporcionado evidencia empírica tanto sobre las instituciones de jure de rendición de cuentas vertical como sobre su desempeño de facto.

Para abordar esta brecha, este proyecto examina las instituciones de jure de rendición de cuentas vertical y el desempeño de facto de la rendición de cuentas vertical en Corea del Sur. Específicamente, el estudio aborda cuatro preguntas de investigación: (1) ¿Qué mecanismos constitucionales y legales exigen rendición de cuentas al gobierno coreano? (rendición de cuentas de jure) (2) ¿Hasta qué punto funcionan eficazmente estos mecanismos de rendición de cuentas? (rendición de cuentas de facto) (3) ¿Existen discrepancias entre la rendición de cuentas de jure y de facto? (4) ¿Qué remedios a corto plazo y reformas a largo plazo podrían abordar estas discrepancias? Como primer paso para responder a estas preguntas, este memorando revisa la rendición de cuentas electoral en Corea del Sur.

En cuanto a la metodología, este memorando emplea métodos mixtos. La revisión de la rendición de cuentas de jure se basa en artículos y capítulos de la constitución y leyes pertinentes.[1] Para evaluar la rendición de cuentas de facto, utilizo datos de Varieties of Democracy (V-Dem) de 1980 a 2022. También se realizarán comparaciones transnacionales para proporcionar una comprensión más completa del caso coreano. Se utiliza el desempeño medio de tres conjuntos de países como comparación: (1) países de la OCDE, (2) participantes de la ADRN y (3) 18 democracias de la tercera ola: Indonesia, Mongolia, Filipinas, Corea del Sur, Taiwán, Tailandia, Bulgaria, República Checa, Hungría, Polonia, Rumania, Eslovaquia, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. Estos 18 casos consisten en las seis democracias de la tercera ola más grandes de cada región. El criterio de selección sigue a Kim (2022).

La estructura de este memorando es la siguiente. El próximo capítulo define la rendición de cuentas vertical y describe sus subtipos, dominios y los elementos utilizados para evaluar cada uno. El capítulo 3 revisa la rendición de cuentas electoral de jure y de facto en Corea, mientras que el capítulo 4 discute la rendición de cuentas diagonal. El capítulo final discute los remedios a corto plazo y las reformas a largo plazo que podrían mitigar las discrepancias entre la rendición de cuentas de jure y de facto en Corea del Sur.

2. Definiciones y subtipos de rendición de cuentas vertical

Dado que la rendición de cuentas es fundamental para la gobernanza democrática y la formulación de políticas, numerosos estudios han definido la rendición de cuentas y sus subtipos. Por ejemplo, Luhrmann et al. (2020) definen la rendición de cuentas como "restricciones de facto al uso del poder político por parte del gobierno a través de requisitos de justificación de sus acciones y sanciones potenciales" (Luhrmann et al. 2020, 811). Los subtipos de rendición de cuentas se organizan según la relación espacial entre el gobierno y los votantes, los órganos dentro del gobierno y el gobierno y la sociedad civil. En primer lugar, la rendición de cuentas entre el gobierno y los votantes se denomina rendición de cuentas vertical o rendición de cuentas electoral. Schedler y colegas la definen como "la capacidad de la población de un estado para exigir cuentas a su gobierno a través de elecciones y partidos políticos" (Schedler et al. 1999). Por lo tanto, el nivel de rendición de cuentas electoral depende de la calidad de las elecciones y los partidos políticos.

El segundo subtipo es la rendición de cuentas horizontal, donde las instituciones estatales exigen rendición de cuentas al poder ejecutivo del gobierno. Este tipo de rendición de cuentas consiste en los controles y equilibrios entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, así como la supervisión judicial del poder ejecutivo. Esto puede incluir demandas de información y sanción de conductas indebidas (O’Donnell 1998; Rose-Ackerman 1996).

El tercer subtipo es la rendición de cuentas diagonal, en la cual la sociedad civil exige rendición de cuentas al gobierno, por ejemplo, proporcionando información sobre el gobierno o presionándolo para que cambie sus políticas (Grimes 2013; Malena y Forster 2004; Peruzzotti y Smulovitz 2006). La rendición de cuentas electoral describe el poder de los ciudadanos para exigir rendición de cuentas al gobierno participando a través de canales formales como las elecciones. En contraste, la rendición de cuentas diagonal denota la capacidad o el poder de los ciudadanos para exigir rendición de cuentas al gobierno a través de herramientas no electorales e informales.

Cabe señalar que este memorando conceptualiza la rendición de cuentas vertical de manera amplia, abarcando tanto la rendición de cuentas electoral como la diagonal. Esto se basa en la premisa de que la rendición de cuentas vertical debe capturar tanto las vías formales como informales a través de las cuales los ciudadanos pueden exigir rendición de cuentas al gobierno.

Cada subtipo de rendición de cuentas vertical tiene varios dominios. La rendición de cuentas electoral tiene dos dominios: la calidad de las elecciones y la calidad de los partidos políticos. Esto se debe a que el principal mecanismo a través del cual los ciudadanos exigen rendición de cuentas al gobierno es mediante el voto. La evaluación de la calidad de las elecciones se centra típicamente en la elegibilidad de los votantes, la facilidad del proceso de votación, la equidad y competitividad de las elecciones, la regularidad y conducta pacífica de las elecciones, y la supervisión de los procesos electorales por parte de un órgano de gestión electoral capaz y autónomo. La evaluación de la calidad de los partidos políticos se centra en la formación de partidos y la independencia de la oposición respecto al régimen gobernante. Para evaluar las características de jure y de facto de las elecciones utilizando evidencia empírica, se seleccionan elementos que reflejan estos dos dominios de las variables de V-Dem, como se indica en la Tabla 1.

Los dominios de la rendición de cuentas diagonal se centran en la medida en que los ciudadanos pueden participar en procesos de formulación de políticas que van más allá de la participación electoral. Se evalúan observando la libertad de prensa, las organizaciones de la sociedad civil (OSC), la libertad de expresión y la participación ciudadana en la política. Los elementos que evalúan la rendición de cuentas diagonal se enumeran en la Tabla 1.

Tabla 1. Dominios y elementos para evaluar la rendición de cuentas vertical

3. Rendición de cuentas electoral de jure y de facto en Corea

3.1. Calidad de jure de las elecciones

En Corea del Sur, la calidad de jure de las elecciones está garantizada por la Constitución y las leyes electorales. En primer lugar, el derecho de voto es la principal medida de la calidad de las elecciones, como si existen restricciones al derecho de voto y cuán preciso es el registro de votantes. El artículo 15 de la Ley de Elecciones de Funcionarios Públicos establece que todos los ciudadanos coreanos mayores de 18 años tienen igual derecho de voto. Además, el registro de votantes es sencillo; todos los ciudadanos coreanos mayores de 18 años se registran automáticamente como votantes de acuerdo con el Capítulo 5 de la Ley de Elecciones de Funcionarios Públicos.

En segundo lugar, el proceso democrático de las elecciones está bien institucionalizado en Corea. Las elecciones multipartidistas están dictadas por el artículo 8 de la Constitución, que establece que "el establecimiento de partidos políticos será libre y se garantizará el sistema multipartidista".[2] Las elecciones libres y justas también están garantizadas por los artículos 41 y 67 de la Constitución, que declaran elecciones libres, justas y directas para el poder legislativo y el Presidente, respectivamente. La Ley de Elecciones de Funcionarios Públicos define los principios y normas para todas las elecciones. El artículo 1 de la Ley establece que el objetivo de la ley es hacer que todas las elecciones sean libres, justas y democráticas. El artículo 7 estipula que los candidatos y los partidos deben competir de manera justa y cumplir la ley.

Cualquier interferencia intencional en el proceso electoral está sujeta a sanción legal. Los artículos 237 a 239 de la Ley de Elecciones de Funcionarios Públicos detallan las acciones consideradas obstrucciones a la libertad de elecciones y prescriben las sanciones para dichas acciones.

En tercer lugar, la calidad de las elecciones está determinada por la autonomía y capacidad del Órgano de Gestión Electoral (EMB). Para determinar la autonomía de jure del EMB, se debe realizar una evaluación de las regulaciones relativas al nombramiento de miembros, los límites de mandato y la protección del EMB contra la presión política. La Constitución define el establecimiento y el propósito del EMB. El artículo 114, párrafo 2, describe el proceso de nombramiento de nueve miembros para el EMB, tres por el Presidente, con tres nombramientos realizados por la Asamblea Nacional y tres por el Presidente del Tribunal Supremo. Sus mandatos de seis años están garantizados en el artículo 114, párrafo 3. También cabe destacar que los mandatos de los miembros están protegidos a menos que cometan un delito grave.[3] El artículo 114, párrafo 6, y el artículo 115, párrafo 1, proporcionan una base legal para mejorar la capacidad del EMB, citando la autoridad legal del EMB para establecer regulaciones y emitir instrucciones relativas a la administración de las elecciones.[4] Además, el artículo 5 de la Ley de Elecciones de Funcionarios Públicos permite al EMB solicitar asistencia de cualquier oficina gubernamental con prioridad. Esto confiere una capacidad adicional al EMB. La segunda fila de la Tabla 1 resume las cualidades de jure y de facto de las elecciones en Corea.

3.2. Calidad de facto de las elecciones

La evaluación de la calidad de facto de las elecciones en Corea del Sur se basa en ocho variables de V-Dem, como se ilustra en las Figuras 1 y 2. Las figuras muestran la trayectoria temporal de ocho variables de 1981 a 2022. El sufragio universal se instituyó a partir de las primeras elecciones en 1948. La inscripción universal de adultos en el registro de votantes es fácil y clara. Las elecciones se han llevado a cabo de manera libre y justa desde la democratización del país en 1987.

Antes de la década de 1970, las elecciones celebradas bajo regímenes autoritarios habían sido competitivas, con importantes partidos de oposición. Sin embargo, los partidos de oposición se debilitaron tras el autogolpe del dictador Park Chung-hee en 1972, que resultó en la disolución de todos los partidos y la legislatura (Kim 2008). Se produjo un salto en la calidad de las elecciones multipartidistas en 1985, cuando las 12ª elecciones legislativas terminaron con la victoria inesperada de un incipiente partido de oposición. Se produjo un segundo salto en 1987, cuando se celebraron las elecciones presidenciales inaugurales totalmente democráticas. Desde entonces, Corea del Sur ha obtenido altas puntuaciones en el elemento de elecciones multipartidistas.

Figura 1. Calidad de facto de las elecciones

Las irregularidades intencionales se definen como casos en los que los partidos en el poder y/o de oposición participan en acciones intencionales que interrumpen el proceso electoral. Estas acciones pueden incluir el uso de identificaciones duplicadas, una falta intencional de material de votación, la manipulación de boletas, la notificación errónea de votos o la tabulación falsa de votos. Si bien algunas irregularidades se observaron antes del año 2000, ha habido pocas instancias de tales ocurrencias desde esa fecha, con una excepción notable. La repentina caída en la puntuación de irregularidades entre 2012 y 2015 refleja el escándalo de manipulación de la opinión pública del Servicio Nacional de Inteligencia (NIS). En este escándalo, agentes del NIS, actuando en nombre del entonces candidato presidencial en funciones Park Geun-hye, participaron en la vigilancia ilegal de algunos políticos de la oposición y publicaron opiniones progubernamentales en las redes sociales para influir en la opinión pública.[5]

La intimidación y el acoso se refieren a situaciones en las que los partidos de la oposición son objeto de represión, intimidación, violencia o acoso por parte del gobierno o del partido gobernante. Tales incidentes fueron frecuentes bajo el régimen autoritario, pero se volvieron menos frecuentes tras la democratización. Desde 1996, no ha habido incidentes documentados de intimidación y acoso.

Figura 2. Calidad de facto de las elecciones

Un aspecto crucial pero poco estudiado de la calidad electoral en Corea es la autonomía y capacidad del Órgano de Gestión Electoral (EMB). Desde la democratización, el EMB ha aumentado gradualmente su capacidad y autonomía. Para evaluar el aumento de la capacidad y autonomía del EMB, las Figuras 3 y 4 presentan una comparación entre la autonomía y la capacidad del EMB de Corea con los valores medios de las democracias de la tercera ola, los países de la OCDE y los participantes de la ADRN, respectivamente. Como consecuencia de la democratización ocurrida en numerosos países a finales de la década de 1980, el nivel de autonomía aumentó en los países de la tercera ola y en los participantes de la ADRN, incluida Corea del Sur.

Figura 3. Comparación de la autonomía de los EMB

Figura 4. Comparación de la capacidad de los EMB

Un punto interesante de aumento se produjo en 1998. La expansión gradual de la autoridad legal y la experiencia del EMB contribuyeron a un aumento de su autonomía y capacidad. En 1992, se promulgó una nueva ley que permitía a los miembros del EMB emitir suspensiones o advertencias y solicitar investigaciones sobre violaciones de las leyes electorales en virtud del Artículo 14, Párrafo 2 de la Ley de la Comisión Electoral.[6] En 1994, la Ley de Elecciones de Funcionarios Públicos fusionó varias leyes electorales existentes, reforzando así la capacidad del EMB para supervisar el proceso electoral e investigar cualquier actividad ilícita relacionada con él. De acuerdo con esta autoridad legal, el EMB asumió la responsabilidad de monitorear todos los procesos electorales, prevenir cualquier violación de la ley electoral y sancionar la manipulación electoral ilegal. La Comisión Nacional Electoral (NEC) ha solicitado en numerosas ocasiones que los fiscales presenten cargos penales utilizando sus registros de investigación sobre delitos electorales cometidos por políticos de alto rango, tanto dentro del gobierno como en los partidos de oposición.

Un análisis de Choi y Cho (2020) planteó una justificación adicional para el elevado grado de autonomía y capacidad del EMB. En un análisis comparativo de 35 países basado en datos de ELECT de 2016, se encontró que el EMB de Corea del Sur tenía el cuarto mayor personal y el segundo mayor presupuesto. La inversión sustancial en capital humano y recursos financieros serviría para mejorar el poder del EMB.

La Tabla 2 proporciona un resumen de la calidad de jure y de facto de las elecciones en Corea.

Tabla 2. Calidad de Jure y de Facto de las Elecciones

3.3. Calidad de Jure de los Partidos

La calidad de los partidos evalúa la independencia de la oposición y la existencia de barreras para la formación de partidos políticos. La calidad de jure está garantizada por el Artículo 8 de la Constitución. El Artículo 8, Párrafo 1, establece que la creación de partidos políticos será libre y se garantizará el sistema de pluralidad de partidos. Además, la Ley de Partidos Políticos, Capítulo VI, proporciona una base legal que garantiza las actividades de los partidos políticos. El Artículo 37, Párrafo 1 de la Ley de Partidos Políticos establece que los partidos políticos tendrán libertad en las actividades previstas en la Constitución y las leyes.

Tanto la Constitución como la Ley de Partidos Políticos proporcionan una base legal para garantizar la independencia de los partidos al exigir que el gobierno apoye sus actividades. El Artículo 8, Párrafo 3 de la Constitución otorga la protección del Estado a los partidos políticos y también exige que el gobierno proporcione apoyo financiero a los partidos. Dicho apoyo proporciona independencia financiera a los partidos de la oposición. El Artículo 37, Párrafo 2 de la Ley de Partidos Políticos consagra la libertad de actividades de los partidos, estipulando que actividades como la captación de miembros del partido y la promoción de políticas y temas de actualidad a través de material impreso, instalaciones y publicidad deben garantizarse como actividades normales de los partidos políticos.[7]

La Constitución no impone ninguna restricción a la formación de partidos políticos, excepto en los casos en que las acciones de un partido se consideren una violación del orden democrático. El Párrafo 4 define una condición para la disolución de un partido, estableciendo que el Tribunal Constitucional puede disolver un partido cuyo propósito o actividades sean contrarios al orden democrático fundamental.[8]

3.4. Calidad de Facto de los Partidos

La calidad de facto de los partidos políticos en Corea puede evaluarse utilizando ocho variables de V-Dem, como se ilustra en las Figuras 5 y 6. Desde el advenimiento de la democracia, ha habido un aumento notable en la autonomía de los partidos de la oposición. Esto ha resultado en un nivel relativamente estable de independencia de los partidos, que está ligeramente por encima de la media de los países de la OCDE, como se muestra en la Figura 5. La Figura 6 representa el grado de obstáculos para la formación de partidos, con puntuaciones más altas que indican una falta de barreras. Desde la transición del país a la democracia, no ha habido impedimentos discernibles para la formación de partidos políticos en Corea del Sur. Como se ilustra en la Figura 6, la puntuación del país para esta variable está en estrecha alineación con la media de los países de la OCDE.

Figura 5. Comparación de la independencia de los partidos de la oposición

Figura 6. Comparación de barreras para la formación de partidos

La Tabla 3 proporciona un resumen de la calidad de jure y de facto de los partidos. Con respecto a la independencia de los partidos de la oposición y la cuestión de la formación de partidos, se puede concluir que no existe ninguna amenaza para la rendición de cuentas vertical en Corea basándose en la calidad de los partidos en cuestión.

Tabla 3. Calidad de Jure y de Facto de los Partidos

4. Observaciones finales

El objetivo de este proyecto es abordar los siguientes temas con respecto a los mecanismos constitucionales y legales de rendición de cuentas vertical en Corea del Sur: el desempeño de facto de la rendición de cuentas, cualquier discrepancia entre la rendición de cuentas de jure y de facto, y las soluciones que podrían resolver tales discrepancias. Como primer paso para lograr este objetivo, este memorando ha examinado inicialmente las instituciones de jure de rendición de cuentas electoral y el desempeño de facto de la rendición de cuentas electoral en Corea del Sur. Las instituciones de jure de rendición de cuentas electoral están bien diseñadas y garantizadas por la Constitución y la legislación pertinente, incluida la Ley Electoral y la Ley de Partidos Políticos. Además, el desempeño de facto de la rendición de cuentas electoral en Corea del Sur es comparable o supera los valores medios observados entre los países de la OCDE. En algunos casos, el desempeño de Corea del Sur supera los valores medios observados entre las democracias de la tercera ola y los países de la ADRN. No se observan discrepancias evidentes entre las dimensiones de jure y de facto de la rendición de cuentas en Corea. Con respecto a la rendición de cuentas electoral, el sistema democrático en Corea está funcionando eficazmente.

A la luz de estos hallazgos, el siguiente memorando realizará un análisis comparativo de los mecanismos de rendición de cuentas diagonal de jure y de facto en Corea. ■

Referencias

Choi, Jaedong, y Jinman Cho. 2020. “¿El diseño institucional y la fuerza laboral de la Comisión Nacional Electoral tienen un impacto en la integridad electoral?” Journal of Parliamentary Research 15, 2: 145-170.

Forster, Reiner, Carmen Malena y Janamejay Singh. 2004. “Rendición de cuentas social: una introducción al concepto y la práctica emergente”. Documento de trabajo del Banco Mundial N.º 31042. https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/327691468779445304/social-accountability-an-introduction-to-the-concept-and-emerging-practice (Consultado el 14 de agosto de 2024)

Grimes, Marcia. 2013. “Las contingencias de la rendición de cuentas social: examinando el vínculo entre la sociedad civil y el buen gobierno”. Studies in Comparative International Development 48, 4: 380-402.

Kim, Jung. 2023. “Rendición de cuentas horizontal y resiliencia democrática: el caso de Corea del Sur en perspectiva comparada”. Serie de Documentos de Trabajo de la ADRN. 11 de mayo. http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=312 (Consultado el 14 de agosto de 2024)

Kim, Soo Jin. 2008. “Un estudio de la oposición en la era de Park Chung Hee”. Korea and World Politics 24, 4: 27-59.

Luhrmann, Anna, Kyle Marquardt y Valeriya Mechkova. 2020. “Restringiendo a los gobiernos: nuevos índices de rendición de cuentas vertical, horizontal y diagonal”. American Political Science Review 114, 3:811-820.

O’Donnell, Guillermo A. 1998. “Rendición de cuentas horizontal en nuevas democracias”. Journal of Democracy 9, 3: 112-126.

Peruzzotti, Enrique y Smulovitz Catalina, eds. 2006. Haciendo cumplir el Estado de derecho: Rendición de cuentas social en las nuevas democracias latinoamericanas. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press.

Rose-Ackerman, Susan. 1996. “Democracia y corrupción ‘grandiosa’”. International Social Science Journal 48, 149: 365-380.

Schedler, Andreas, Larry Diamond y Marc Plattner. 1999. El Estado autocontenido: Poder y rendición de cuentas en nuevas democracias. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers.

[1] Para las traducciones al inglés de las leyes coreanas, me baso en el Centro de Traducción de Leyes de Corea fundado por el Instituto de Investigación Legislativa de Corea, https://elaw.klri.re.kr/kor_service/main.do.

[2] El Artículo 41, Párrafo 1 establece que “la Asamblea Nacional estará compuesta por miembros elegidos por sufragio universal, igual, directo y secreto por los ciudadanos”. El Artículo 67, Párrafo 1 establece que “el Presidente será elegido por sufragio universal, igual, directo y secreto por el pueblo”.

[3] El Párrafo 5 del Artículo 114 establece que “Ningún miembro de la Comisión será destituido de su cargo, excepto por destitución o sentencia de prisión sin trabajos forzados o pena más grave”.

[4] El Párrafo 6 del Artículo 114 establece que “La Comisión Nacional Electoral podrá establecer, dentro del límite de las Leyes y decretos, reglamentos relativos a la gestión de elecciones, referendos nacionales y asuntos administrativos relacionados con los partidos políticos y también podrá establecer reglamentos relativos a la disciplina interna que sean compatibles con la Ley”. El Párrafo 1 del Artículo 115 establece que “Las comisiones electorales de cada nivel podrán impartir las instrucciones necesarias a los organismos administrativos pertinentes con respecto a los asuntos administrativos relativos a elecciones y referendos nacionales, como la preparación de los censos electorales”.

[5] Véase este artículo de noticias para más detalles: https://www.bbc.com/news/world-asia-40824793 (Consultado el 2 de marzo de 2024).

[6] El Artículo 14, Párrafo 1 (Suspensión, Advertencia, etc. por Violaciones de las Leyes Electorales) establece que cuando un miembro o personal de cada comisión electoral descubra una violación de una ley electoral en el curso de la realización de sus funciones, deberá detener la violación, emitir una advertencia u orden correctiva, y podrá solicitar a la autoridad de investigación competente que inicie una investigación o presente una denuncia penal si dicha violación se considera perjudicial para la imparcialidad de una elección o si no se cumple una orden de suspensión, advertencia o corrección.

[7] La Ley de Partidos Políticos, Artículo 37, Párrafo 2, establece que las actividades de los partidos políticos que promueven sus propias políticas y cuestiones políticas actuales sin apoyar y recomendar a los partidos políticos específicos o a los candidatos a cargos públicos (incluidas las personas que pretenden ser candidatos) o oponerse a ellos utilizando material impreso, instalaciones, publicidad, etc., y las actividades para reclutar miembros del partido (excluidas las visitas puerta a puerta) se garantizarán como actividades normales de los partidos políticos.

[8]El Artículo 37, Párrafo 4 de la Ley de Partidos Políticos establece que si los propósitos o actividades de un partido político son contrarios al orden democrático fundamental, el Gobierno puede interponer una acción contra él ante el Tribunal Constitucional para su disolución, y el partido político será disuelto de acuerdo con la decisión del Tribunal Constitucional.

■ Sunkyoung Park es Profesora en la División de Estudios Coreanos Globales de la Universidad de Corea.

■ Editado por Hansu Park, Investigador Asociado

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