[ADRN Working Paper] Вертикальная подотчетность на примере Южной Кореи (промежуточный отчет)

1. Введение

В какой степени политические институты Южной Кореи соответствуют демократической норме вертикальной подотчетности? Демонстрируют ли они фактическую подотчетность избирателям? Если де-юре институты вертикальной подотчетности не соответствуют де-факто реализации такой подотчетности, где кроются расхождения? Несмотря на теоретическую и практическую важность подотчетности в политической системе, лишь немногие исследования предоставили эмпирические данные как о де-юре институтах вертикальной подотчетности, так и об их де-факто реализации.

Для устранения этого пробела данный проект исследует де-юре институты вертикальной подотчетности и де-факто реализацию вертикальной подотчетности в Южной Корее. В частности, исследование отвечает на четыре исследовательских вопроса: (1) Какие конституционные и правовые механизмы обеспечивают подотчетность корейского правительства? (де-юре подотчетность) (2) В какой степени эти механизмы подотчетности функционируют эффективно? (де-факто подотчетность) (3) Существуют ли расхождения между де-юре и де-факто подотчетностью? (4) Какие краткосрочные меры и долгосрочные реформы могли бы устранить эти расхождения? В качестве первого шага к ответам на эти вопросы в данном меморандуме рассматривается электоральная подотчетность в Южной Корее.

С точки зрения методологии, данный меморандум использует смешанные методы. Обзор де-юре подотчетности основан на статьях и главах конституции и соответствующих законах.[1] Для оценки де-факто подотчетности используются данные Varieties of Democracy (V-Dem) за период с 1980 по 2022 год. Будут также проведены межстрановые сравнения для более полного понимания корейского случая. В качестве сравнения используется средняя эффективность трех групп стран: (1) страны ОЭСР, (2) участники ADRN и (3) 18 демократий третьей волны: Индонезия, Монголия, Филиппины, Южная Корея, Тайвань, Таиланд, Болгария, Чешская Республика, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Аргентина, Бразилия, Чили, Колумбия, Мексика и Перу. Эти 18 случаев включают шесть крупнейших демократий третьей волны в каждом регионе. Критерий отбора соответствует Kim (2022).

Структура данного меморандума следующая. В следующей главе дается определение вертикальной подотчетности и описываются ее подтипы, области и элементы, используемые для оценки каждого. Глава 3 рассматривает де-юре и де-факто электоральную подотчетность в Корее, а Глава 4 посвящена диагональной подотчетности. В заключительной главе обсуждаются краткосрочные меры и долгосрочные реформы, которые могли бы смягчить расхождения между де-юре и де-факто подотчетностью в Южной Корее.

2. Определения и подтипы вертикальной подотчетности

Поскольку подотчетность находится в центре демократического управления и разработки политики, многочисленные исследования дали определения подотчетности и ее подтипов. Например, Лухрманн и др. (2020) определяют подотчетность как «де-факто ограничения на использование правительством политической власти посредством требований обоснования своих действий и потенциальных санкций» (Luhrmann et al. 2020, 811). Подтипы подотчетности организованы в соответствии с пространственным отношением между правительством и избирателями, органами в рамках правительства, а также между правительством и гражданским обществом. Во-первых, подотчетность между правительством и избирателями называется вертикальной подотчетностью или электоральной подотчетностью. Шедлер и коллеги определяют ее как «способность населения государства привлекать свое правительство к ответственности посредством выборов и политических партий» (Schedler et al. 1999). Таким образом, уровень электоральной подотчетности зависит от качества выборов и политических партий.

Второй подтип — горизонтальная подотчетность, при которой государственные институты привлекают к ответственности исполнительную ветвь власти. Этот тип подотчетности включает сдержки и противовесы между исполнительным и законодательным органами, а также судебный надзор за исполнительным органом. Это может включать требования информации и наказание за неправомерное поведение (O’Donnell 1998; Rose-Ackerman 1996).

Третий подтип — диагональная подотчетность, при которой гражданское общество привлекает правительство к ответственности, например, путем предоставления информации о правительстве или оказания на него давления с целью изменения его политики (Grimes 2013; Malena and Forster 2004; Peruzzotti and Smulovitz 2006). Электоральная подотчетность описывает способность граждан привлекать правительство к ответственности, участвуя через формальные каналы, такие как выборы. В отличие от этого, диагональная подотчетность обозначает способность или власть граждан привлекать правительство к ответственности с помощью неэлекторальных и неформальных инструментов.

Следует отметить, что данный меморандум концептуализирует вертикальную подотчетность в широком смысле, охватывая как электоральную, так и диагональную подотчетность. Это основано на предпосылке, что вертикальная подотчетность должна охватывать как формальные, так и неформальные каналы, через которые граждане могут привлекать правительство к ответственности.

Каждый подтип вертикальной подотчетности имеет несколько областей. Электоральная подотчетность имеет две области: качество выборов и качество политических партий. Это связано с тем, что основной механизм, с помощью которого граждане привлекают правительство к ответственности, — это голосование. Оценка качества выборов обычно касается права голоса избирателей, простоты процесса голосования, справедливости и конкурентности выборов, регулярности и мирного проведения выборов, а также надзора за избирательными процессами со стороны компетентного и автономного избирательного органа. Оценка качества политических партий фокусируется на формировании партий и независимости оппозиции от правящего режима. Для оценки де-юре и де-факто характеристик выборов с использованием эмпирических данных из переменных V-Dem выбираются элементы, отражающие эти две области, как указано в Таблице 1.

Области диагональной подотчетности концентрируются на степени, в которой граждане могут участвовать в процессах разработки политики, выходящих за рамки электорального участия. Они оцениваются путем наблюдения за свободой СМИ, организациями гражданского общества (ОГО), свободой выражения мнений и участием граждан в политике. Элементы, оценивающие диагональную подотчетность, перечислены в Таблице 1.

Таблица 1. Области и элементы для оценки вертикальной подотчетности

3. Де-юре и де-факто электоральная подотчетность в Корее

3.1. Де-юре качество выборов

В Южной Корее де-юре качество выборов обеспечивается Конституцией и избирательными законами. Во-первых, право голоса является основным показателем качества выборов, например, существуют ли ограничения права голоса и насколько точен реестр избирателей. Статья 15 Закона о выборах государственных должностных лиц гласит, что все граждане Кореи старше 18 лет имеют равные избирательные права. Кроме того, реестр избирателей прост; все граждане Кореи старше 18 лет автоматически регистрируются в качестве избирателей в соответствии с Главой 5 Закона о выборах государственных должностных лиц.

Во-вторых, демократический процесс выборов хорошо институционализирован в Корее. Многопартийные выборы предусмотрены Статьей 8 Конституции, которая гласит: «создание политических партий свободно, и многопартийная система гарантируется». Свободные и справедливые выборы также гарантируются Статьями 41 и 67 Конституции, которые объявляют свободные, справедливые и прямые выборы законодательного органа и Президента соответственно.[2] Закон о выборах государственных должностных лиц определяет принципы и правила всех выборов. Статья 1 Закона гласит, что цель закона — сделать все выборы свободными, справедливыми и демократическими. Статья 7 устанавливает, что кандидаты и партии должны соревноваться честно и соблюдать законы.

Любое преднамеренное вмешательство в избирательный процесс влечет за собой юридическую ответственность. Статьи с 237 по 239 Закона о выборах государственных должностных лиц определяют действия, считающиеся препятствиями для свободы выборов, и устанавливают наказания за такие действия.

В-третьих, качество выборов определяется автономией и потенциалом Избирательного Комитета (ЭИК). Для определения де-юре автономии ЭИК необходимо провести оценку положений, касающихся назначения членов, сроков полномочий и защиты ЭИК от политического давления. Конституция определяет создание и цель ЭИК. Параграф 2 Статьи 114 описывает процесс назначения девяти членов ЭИК: трое назначаются Президентом, трое — Национальным собранием и трое — Главным судьей Верховного суда. Их шестилетние сроки полномочий гарантированы согласно Параграфу 3 Статьи 114. Также следует отметить, что сроки полномочий членов защищены, если они не совершают серьезных преступлений.[3] Параграф 6 Статьи 114 и Параграф 1 Статьи 115 предоставляют правовую основу для повышения потенциала ЭИК, ссылаясь на юридическое право ЭИК устанавливать правила и издавать инструкции относительно администрирования выборов.[4] Кроме того, Статья 5 Закона о выборах государственных должностных лиц разрешает ЭИК запрашивать помощь у любого государственного органа с приоритетом. Это наделяет ЭИК дополнительным потенциалом. Вторая строка Таблицы 1 содержит сводку де-юре и де-факто качеств выборов в Корее.

3.2. Де-факто качество выборов

Оценка де-факто качества выборов в Южной Корее основана на восьми переменных из V-Dem, как показано на Рисунках 1 и 2. На рисунках показана временная траектория восьми переменных с 1981 по 2022 год. Всеобщее избирательное право было введено начиная с первых выборов в 1948 году. Всеобщее зачисление совершеннолетних в реестр избирателей является простым и понятным. Выборы проводятся свободно и справедливо с момента демократизации страны в 1987 году.

До 1970-х годов выборы, проводившиеся при авторитарных режимах, были конкурентными, с участием значительных оппозиционных партий. Однако оппозиционные партии ослабли после автопереворота диктатора Пак Чон Хи в 1972 году, который привел к роспуску всех партий и законодательного органа (Kim 2008). Скачок в качестве многопартийных выборов произошел в 1985 году, когда 12-е законодательные выборы закончились неожиданной победой зарождающейся оппозиционной партии. Второй скачок произошел в 1987 году, когда состоялись первые полностью демократические президентские выборы. С тех пор Южная Корея демонстрирует высокие показатели по показателю многопартийных выборов.

Рисунок 1. Де-факто качество выборов

Преднамеренные нарушения определяются как случаи, когда правящая и/или оппозиционная партии совершают преднамеренные действия, прерывающие избирательный процесс. Эти действия могут включать использование дубликатов удостоверений личности, преднамеренное отсутствие избирательных материалов, вброс бюллетеней, искажение результатов голосования или ложное суммирование голосов. Хотя некоторые нарушения наблюдались до 2000 года, с тех пор таких случаев было немного, за заметным исключением. Резкое снижение показателя нарушений между 2012 и 2015 годами отражает скандал с манипулированием общественным мнением, связанный с Национальной разведывательной службой (НРС). В рамках этого скандала агенты НРС, действуя от имени тогдашнего кандидата в президенты от правящей партии Пак Кын Хе, занимались незаконным наблюдением за некоторыми оппозиционными политиками и размещали проправительственные мнения в социальных сетях, чтобы повлиять на общественное мнение.[5]

Запугивание и преследование относятся к ситуациям, когда оппозиционные партии подвергаются репрессиям, запугиванию, насилию или преследованию со стороны правительства или правящей партии. Такие инциденты были частыми при авторитарном режиме, но стали реже после демократизации. С 1996 года задокументированных случаев запугивания и преследования не было.

Рисунок 2. Фактическое качество выборов

Важным, но недостаточно изученным аспектом качества выборов в Корее является автономия и потенциал Избирательной комиссии (ИК). С момента демократизации ИК постепенно наращивала свой потенциал и автономию. Для оценки увеличения потенциала и автономии ИК на рисунках 3 и 4 представлено сравнение автономии и потенциала ИК Кореи со средними значениями для демократий третьей волны, стран ОЭСР и участников ADRN соответственно. В результате демократизации, произошедшей во многих странах в конце 1980-х годов, уровень автономии повысился в странах третьей волны и среди участников ADRN, включая Южную Корею.

Рисунок 3. Сравнение автономии ИК

Рисунок 4. Сравнение потенциала ИК

Интересный момент увеличения произошел в 1998 году. Постепенное расширение юридических полномочий и опыта ИК способствовало росту ее автономии и потенциала. В 1992 году был принят новый закон, который позволил членам ИК издавать приказы о приостановке или предупреждения и запрашивать расследования нарушений избирательного законодательства в соответствии со статьей 14, пунктом 2 Закона об избирательной комиссии.[6] В 1994 году Закон о выборах государственных должностных лиц объединил несколько существующих избирательных законов, тем самым укрепив потенциал ИК по надзору за избирательным процессом и расследованию любой связанной с ним незаконной деятельности. В соответствии с этими юридическими полномочиями ИК взяла на себя ответственность за мониторинг всех избирательных процессов, предотвращение нарушений избирательного законодательства и наказание за незаконные фальсификации выборов. Национальная избирательная комиссия (НИК) неоднократно обращалась к прокурорам с просьбой возбудить уголовные дела на основании своих следственных материалов в отношении избирательных преступлений, совершенных высокопоставленными политиками как в правительстве, так и в оппозиционных партиях.

Анализ, проведенный Чхве и Чо (2020), предложил дополнительное обоснование повышенной степени автономии и потенциала ИК. В сравнительном анализе 35 стран на основе данных ELECT за 2016 год было установлено, что ИК Южной Кореи имеет четвертый по величине штат и второй по величине бюджет. Существенные инвестиции в человеческий капитал и финансовые ресурсы способствовали бы усилению власти ИК.

Таблица 2 содержит сводку формального (de jure) и фактического (de facto) качества выборов в Корее.

Таблица 2. Формальное и фактическое качество выборов

3.3. Формальное качество партий

Качество партий оценивает независимость оппозиции и наличие каких-либо барьеров для формирования политических партий. Формальное качество обеспечивается статьей 8 Конституции. Статья 8, пункт 1 гласит, что создание политических партий свободно, и гарантируется многопартийная система. Кроме того, Закон о политических партиях, глава VI, обеспечивает правовую основу, гарантирующую деятельность политических партий. Статья 37, пункт 1 Закона о политических партиях гласит, что политические партии имеют свободу в деятельности, предусмотренной Конституцией и законами.

И Конституция, и Закон о политических партиях предоставляют правовую основу для обеспечения независимости партий, требуя от правительства поддержки их деятельности. Статья 8, пункт 3 Конституции предоставляет защиту государства политическим партиям, а также требует от правительства финансовой поддержки партий. Такая поддержка обеспечивает финансовую независимость оппозиционных партий. Статья 37, пункт 2 Закона о политических партиях закрепляет свободу партийной деятельности, предусматривая, что такие действия, как набор членов партии и продвижение политики и текущих вопросов через печатные материалы, объекты и рекламу, должны гарантироваться как нормальная деятельность политических партий.[7]

Конституция не налагает никаких ограничений на создание политических партий, за исключением случаев, когда действия партии признаются нарушающими демократический порядок. Пункт 4 определяет условие роспуска партии, заявляя, что Конституционный суд может распустить партию, цель или деятельность которой противоречит фундаментальному демократическому порядку.[8]

3.4. Фактическое качество партий

Фактическое качество политических партий в Корее может быть оценено с использованием восьми переменных из V-Dem, как показано на рисунках 5 и 6. С момента наступления демократии наблюдается заметное увеличение автономии оппозиционных партий. Это привело к относительно стабильному уровню партийной независимости, который немного выше среднего показателя для стран ОЭСР, как показано на рисунке 5. Рисунок 6 изображает степень препятствий для формирования партий, причем более высокие баллы указывают на отсутствие барьеров. С момента перехода страны к демократии в Южной Корее не было заметных препятствий для формирования политических партий. Как показано на рисунке 6, показатель страны по этой переменной находится в тесной связи со средним показателем среди стран ОЭСР.

Рисунок 5. Сравнение независимости оппозиционных партий

Рисунок 6. Сравнение барьеров для формирования партий

Таблица 3 содержит сводку формального и фактического качества партий. В отношении независимости оппозиционных партий и вопроса о формировании партий можно сделать вывод, что в Корее нет угрозы вертикальной подотчетности, основанной на качестве рассматриваемых партий.

Таблица 3. Формальное и фактическое качество партий

4. Заключительные замечания

Цель данного проекта — рассмотреть следующие вопросы, касающиеся конституционных и правовых механизмов вертикальной подотчетности в Южной Корее: фактическое осуществление подотчетности, любые расхождения между юридической и фактической подотчетностью, а также решения, которые могли бы устранить такие расхождения. В качестве первого шага для достижения этой цели в данной записке первоначально были рассмотрены юридические институты избирательной подотчетности и фактическое осуществление избирательной подотчетности в Южной Корее. Юридические институты избирательной подотчетности хорошо разработаны и закреплены в Конституции и соответствующем законодательстве, включая Закон о выборах и Закон о политических партиях. Кроме того, фактическое осуществление избирательной подотчетности в Южной Корее сопоставимо со средними значениями, наблюдаемыми среди стран ОЭСР, или превышает их. В некоторых случаях показатели Южной Кореи превышают средние значения, наблюдаемые среди демократий третьей волны и стран ADRN. Существенных расхождений между юридическими и фактическими аспектами подотчетности в Корее не наблюдается. В отношении избирательной подотчетности демократическая система в Корее функционирует эффективно.

В свете этих выводов в следующей записке будет проведен сравнительный анализ юридических и фактических механизмов диагональной подотчетности в Корее. ■

Список литературы

Choi, Jaedong, and Jinman Cho. 2020. «Влияют ли институциональный дизайн и кадровый состав Национальной избирательной комиссии на честность выборов?» Journal of Parliamentary Research 15, 2: 145-170.

Forster, Reiner, Carmen Malena, and Janamejay Singh. 2004. «Социальная подотчетность: введение в концепцию и зарождающуюся практику». Рабочий документ Всемирного банка № 31042. https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/327691468779445304/social-accountability-an-introduction-to-the-concept-and-emerging-practice (Accessed August 14, 2024)

Grimes, Marcia. 2013. «Зависимости общественной подотчетности: анализ связи между гражданским обществом и надлежащим управлением».Studies in Comparative International Development 48, 4: 380-402.

Kim, Jung. 2023. «Горизонтальная подотчетность и демократическая устойчивость: случай Южной Кореи в сравнительной перспективе». Рабочая серия документов ADRN. 11 мая. http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=312 (Accessed August 14, 2024)

Kim, Soo Jin. 2008. “A Study of Opposition Party in Park Chung Hee Era.” Korea and World Politics 24, 4: 27-59.

Luhrmann, Anna, Kyle Marquardt, and Valeriya Mechkova. 2020. «Ограничение правительств: новые индексы вертикальной, горизонтальной и диагональной подотчетности».American Political Science Review 114, 3:811-820.

O’Donnell, Guillermo A. 1998. “Horizontal Accountability in New Democracies.” Journal of Democracy 9, 3: 112-126.

Peruzzotti, Enrique, and Smulovitz Catalina, eds. 2006. Enforcing the Rule of Law: Social Accountability in the New Latin American Democracies. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press.

Rose-Ackerman, Susan. 1996. “Democracy and ‘Grand’ Corruption.” International Social Science Journal 48, 149: 365-380.

Schedler, Andreas, Larry Diamond, and Marc Plattner. 1999. The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers.

[1] Для английских переводов корейских законов я полагаюсь на Корейский центр перевода законов, основанный Корейским научно-исследовательским институтом законодательства, https://elaw.klri.re.kr/kor_service/main.do.

[2] Статья 41, пункт 1 гласит: «Национальное собрание состоит из членов, избираемых гражданами путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования». Статья 67, пункт 1 гласит: «Президент избирается народом путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования».

[3] Пункт 5 статьи 114 гласит: «Ни один член Комиссии не может быть отстранен от должности, кроме как путем импичмента или приговора к тюремному заключению без исправительных работ или более строгому наказанию».

[4] Пункт 6 статьи 114 гласит: «Национальная избирательная комиссия может устанавливать в пределах, установленных законами и указами, правила, касающиеся проведения выборов, национальных референдумов и административных дел, связанных с политическими партиями, а также может устанавливать правила внутреннего распорядка, совместимые с Законом». Пункт 1 статьи 115 гласит: «Избирательные комиссии на каждом уровне могут издавать необходимые инструкции соответствующим административным органам в отношении административных дел, связанных с выборами и национальными референдумами, таких как подготовка списков избирателей».

[5] Подробнее см. в этой новостной статье: https://www.bbc.com/news/world-asia-40824793 (Дата доступа: 2 марта 2024 г.).

[6] Статья 14, пункт 1 (Приостановка, предупреждение и т. д. за нарушения избирательных законов) гласит, что если член или сотрудник каждой избирательной комиссии обнаружит нарушение избирательного закона при исполнении своих обязанностей, он должен остановить нарушение, вынести предупреждение или предписание об исправлении и может обратиться в компетентный орган расследования с просьбой начать расследование или подать уголовное обвинение, если такое нарушение будет признано существенно вредным для беспристрастности выборов или если предписание о приостановке, предупреждении или исправлении не будет выполнено.

[7] Статья 37, пункт 2 Закона о политических партиях гласит, что деятельность политических партий по продвижению своих собственных политических программ и текущих политических вопросов без поддержки и рекомендации конкретных политических партий или кандидатов на государственные должности (включая лиц, намеревающихся стать кандидатами) или противодействия им с использованием печатных материалов, объектов, рекламы и т. д., а также деятельность по привлечению членов партии (за исключением посещения на дому) гарантируются как нормальная деятельность политических партий.

[8] Закон о политических партиях, статья 37, пункт 4 гласит, что если цели или деятельность политической партии противоречат основополагающему демократическому порядку, Правительство может возбудить против нее дело в Конституционном суде о ее роспуске, и политическая партия будет распущена в соответствии с решением Конституционного суда.

■ Сункён Пак является профессором на кафедре глобальных корейских исследований в Университете Корё.

■ Под редакцией Хансу Пак, научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 204) | hspark@eai.or.kr