[ADRNワーキングペーパー] 韓国における垂直的アカウンタビリティ（中間報告）

1. はじめに

韓国の政治制度は、どの程度まで民主主義の規範である垂直的アカウンタビリティを満たしているのだろうか。それは実際に有権者に対するアカウンタビリティを示しているのだろうか。もし垂直的アカウンタビリティの形式的（de jure）制度が、その実質的（de facto）なアカウンタビリティのパフォーマンスと整合しない場合、その乖離はどこにあるのだろうか。アカウンタビリティは政治システムにおいて理論的にも実践的にも重要であるにもかかわらず、垂直的アカウンタビリティの形式的制度とその実質的パフォーマンスの両方について、実証的な証拠を提供した研究はほとんどない。

このギャップを埋めるため、本プロジェクトでは、韓国における垂直的アカウンタビリティの形式的制度と実質的パフォーマンスを検討する。具体的には、本研究は4つの研究課題に取り組む。(1) 韓国政府にアカウンタビリティを負わせる憲法上および法的なメカニズムは何か（形式的アカウンタビリティ）。(2) これらのアカウンタビリティのメカニズムはどの程度効果的に機能しているか（実質的アカウンタビリティ）。(3) 形式的アカウンタビリティと実質的アカウンタビリティの間には乖離があるか。(4) これらの乖離に対処するために、どのような短期的な救済策および長期的な改革が可能か。これらの問いに答えるための第一歩として、本メモでは韓国における選挙的アカウンタビリティを概観する。

方法論に関しては、本メモは混合手法を採用している。形式的アカウンタビリティの概観は、憲法および関連法の条文および章に基づいている。[1] 実質的アカウンタビリティを評価するために、2022年までの1980年から Varieties of Democracy (V-Dem) のデータを使用する。より包括的な韓国の事例の理解を提供するために、国際比較も実施する。3つの国群の平均パフォーマンスを比較対象として使用する。(1) OECD諸国、(2) ADRN参加国、(3) 18の第三波民主主義国：インドネシア、モンゴル、フィリピン、韓国、台湾、タイ、ブルガリア、チェコ共和国、ハンガリー、ポーランド、ルーマニア、スロバキア、アルゼンチン、ブラジル、チリ、コロンビア、メキシコ、ペルー。これら18の事例は、各地域における第三波民主主義国のうち、規模の大きい6カ国で構成される。選定基準はKim (2022) に従う。

本メモの構成は以下の通りである。次章では、垂直的アカウンタビリティを定義し、その下位分類、領域、およびそれぞれを評価するために使用される項目を説明する。第3章では、韓国における形式的および実質的な選挙的アカウンタビリティを概観し、第4章では対角線的アカウンタビリティについて論じる。結論の章では、韓国における形式的アカウンタビリティと実質的アカウンタビリティの間の乖離を緩和するための短期的な救済策と長期的な改革について論じる。

2. 垂直的アカウンタビリティの定義と下位分類

アカウンタビリティは民主的統治と政策決定の中心であるため、数多くの研究がアカウンタビリティとその下位分類を定義している。例えば、Luhrmann et al. (2020) はアカウンタビリティを「正当化の要求と潜在的な制裁を通じて、政府の権力行使に対する実質的な制約」と定義している（Luhrmann et al. 2020, 811）。アカウンタビリティの下位分類は、政府と有権者、政府内の機関、そして政府と市民社会との空間的関係に従って整理される。第一に、政府と有権者との間のアカウンタビリティは、垂直的アカウンタビリティまたは選挙的アカウンタビリティと呼ばれる。Schedlerらはこれを「国家の人口が選挙と政党を通じて政府にアカウンタビリティを負わせる能力」と定義している（Schedler et al. 1999）。したがって、選挙的アカウンタビリティのレベルは、選挙と政党の質に依存する。

第二の下位分類は水平的アカウンタビリティであり、国家機関が政府の行政府をアカウンタビリティを負わせる。このタイプのアカウンタビリティは、行政府と立法府との間のチェック・アンド・バランス、および行政府に対する司法府の監督から成る。これには、情報提供の要求や不正行為の処罰が含まれる場合がある（O’Donnell 1998; Rose-Ackerman 1996）。

第三の下位分類は対角線的アカウンタビリティであり、市民社会が政府にアカウンタビリティを負わせる。例えば、政府に関する情報を提供したり、政策変更を圧力をかけたりすることによって（Grimes 2013; Malena and Forster 2004; Peruzzotti and Smulovitz 2006）。選挙的アカウンタビリティは、市民が選挙のような正式なチャネルを通じて参加することによって、政府にアカウンタビリティを負わせる市民の能力を記述する。対照的に、対角線的アカウンタビリティは、市民が非選挙的および非公式な手段を通じて政府にアカウンタビリティを負わせる能力または権力を意味する。

本メモでは、選挙的アカウンタビリティと対角線的アカウンタビリティの両方を含む、広範な意味で垂直的アカウンタビリティを概念化することに留意すべきである。これは、垂直的アカウンタビリティが、市民が政府にアカウンタビリティを負わせることができる正式および非正式な経路の両方を捉えるべきであるという前提に基づいている。

各垂直的アカウンタビリティの下位分類には、いくつかの領域がある。選挙的アカウンタビリティには、選挙の質と政党の質の2つの領域がある。これは、市民が政府にアカウンタビリティを負わせる主要なメカニズムが投票であるためである。選挙の質の評価は、通常、有権者の適格性、投票プロセスの容易さ、選挙の公平性と競争性、選挙の定期的かつ平和的な実施、そして有能で自律的な選挙管理委員会による選挙プロセスの監督に関係する。政党の質の評価は、政党の形成と、野党の支配政権からの独立に焦点を当てる。実証的な証拠を用いて選挙の形式的および実質的な特性を評価するために、表1に示すように、V-Dem変数からこれらの2つの領域を反映する項目が選択される。

対角線的アカウンタビリティの領域は、市民が選挙参加を超えた政策決定プロセスに関与できる程度に集中している。これらは、メディアの自由、市民社会組織（CSO）、表現の自由、および政治への市民の関与を観察することによって評価される。対角線的アカウンタビリティを評価する項目は、表1にリストされている。

表1.垂直的アカウンタビリティの評価のための領域と項目

3. 韓国における形式的および実質的な選挙的アカウンタビリティ

3.1. 選挙の形式的（de jure）な質

韓国では、選挙の形式的な質は憲法と選挙法によって保障されている。第一に、投票権の制限の有無や選挙人名簿の正確性などが、選挙の質の主要な指標である。公職選挙法第15条は、18歳以上のすべての韓国国民が平等な投票権を有すると規定している。さらに、選挙人名簿は簡潔であり、公職選挙法第5章に従い、18歳以上のすべての韓国国民は自動的に有権者として登録される。

第二に、選挙の民主的プロセスは韓国で十分に制度化されている。複数政党制選挙は、憲法第8条によって規定されており、「政党の設立は自由であり、複数政党制が保障される」と述べている。自由で公正な選挙は、憲法第41条および第67条によっても保障されており、それぞれ立法府と大統領の自由、公正、直接選挙を宣言している。[2] 公職選挙法は、すべての選挙の原則と規則を定義している。同法第1条は、法律の目的がすべての選挙を自由、公正、民主的にすることであると宣言している。第7条は、候補者と政党が公正に競争し、法律を遵守しなければならないと規定している。

選挙プロセスへのいかなる意図的な干渉も、法的制裁の対象となる。公職選挙法第237条から第239条は、選挙の自由を妨げる行為とみなされる行為を詳述し、そのような行為に対する罰則を規定している。

第三に、選挙の質は、選挙管理委員会の自律性と能力によって決定される。選挙管理委員会の形式的な自律性を判断するためには、委員の任命、任期、および選挙管理委員会を政治的圧力から保護することに関する規則の評価を実施する必要がある。憲法は、選挙管理委員会の設立と目的を定義している。第114条第2項は、9人の委員を選任するプロセスを説明しており、大統領が3人、国会が3人、最高裁判所長官が3人を選任する。彼らの6年間の任期は、第114条第3項によって保障されている。委員の任期は、重大な犯罪を犯さない限り保護されていることも注目に値する。[3] 第114条第6項および第115条第1項は、選挙管理委員会が規則を制定し、選挙の管理に関する指示を発行する法的権限を引用することにより、選挙管理委員会の能力強化のための法的根拠を提供している。[4] さらに、公職選挙法第5条は、選挙管理委員会が優先的にあらゆる政府機関に支援を要請することを許可している。これは、選挙管理委員会にさらなる能力を付与する。表1の2行目は、韓国の選挙の形式的および実質的な質をまとめたものである。

3.2. 選挙の実質的（de facto）な質

韓国における選挙の実質的な質の評価は、図1および図2に示すように、V-Demの8つの変数に基づいている。これらの図は、1981年から2022年までの8つの変数の時間的推移を示している。普通選挙は1948年の最初の選挙から導入された。選挙人名簿への成人全員の登録は容易かつ明確である。1987年の民主化以来、選挙は自由かつ公正に実施されている。

1970年代以前は、権威主義体制下で実施された選挙は、重要な野党が存在し、競争的であった。しかし、1972年に朴正煕（パク・チョンヒ）独裁者が自らクーデターを起こし、すべての政党と議会が解散させられた後、野党は弱体化した（Kim 2008）。複数政党制選挙の質は、1985年に第12回総選挙で新興野党が予想外の勝利を収めた際に急上昇した。1987年には、初の完全民主的な大統領選挙が実施され、2度目の急上昇が見られた。それ以来、韓国は複数政党制選挙の項目で高いスコアを維持している。

図1.選挙の実質的（de facto）な質

意図的な不正行為とは、現職政党および／または野党が選挙プロセスを妨害する意図的な行為に従事する事例を指す。これらの行為には、重複した身分証明書の使用、投票用紙の意図的な不足、不正な投票、投票結果の虚偽報告、または投票集計の虚偽などが含まれる可能性がある。2000年以前には一部の不正行為が見られたが、近年では例外を除き、そのような事例はほとんど報告されていない。2012年から2015年にかけて不正行為のスコアが急激に低下したのは、国家情報院（NIS）による世論操作スキャンダルを反映している。このスキャンダルでは、当時の現職大統領候補であった朴槿恵（パク・クネ）氏のために活動していたNISのエージェントが、一部の野党政治家に対する違法な監視活動を行い、世論を操作するためにソーシャルメディア上で政府寄りの意見を投稿した。[5]

威嚇およびハラスメントとは、野党が政府または与党による弾圧、威嚇、暴力、またはハラスメントの対象となる状況を指す。このような事件は権威主義体制下では頻繁に発生したが、民主化以降は減少した。1996年以降、威嚇およびハラスメントの事例は記録されていない。

図2。 実質的な選挙の質

韓国における選挙の質の重要な、しかし十分に研究されていない側面は、選挙管理機関（EMB）の自律性と能力である。民主化以降、選挙管理機関の能力と自律性は徐々に向上してきた。選挙管理機関の能力と自律性の向上を評価するため、図3および図4は、韓国の選挙管理機関の自律性と能力を、それぞれ第三波民主主義国、OECD諸国、およびADRN参加国の平均値と比較して示している。1980年代後半に多くの国で発生した民主化の結果として、韓国を含む第三波民主主義国およびADRN参加国において、自律性のレベルは向上した。

図3。選挙管理機関の自律性の比較

図4。選挙管理機関の能力の比較

1998年に興味深い増加が見られた。選挙管理機関の法的権限と経験の漸進的な拡大が、その自律性と能力の向上に寄与した。1992年には、選挙管理委員会法の第14条第2項に基づき、選挙管理機関の委員が停止または警告を発し、選挙法違反の調査を要求することを可能にする新しい法律が制定された。[6] 1994年には、公職選挙法により既存の複数の選挙法が統合され、選挙管理機関が選挙プロセスを監督し、それに関連する不正行為を調査する能力が強化された。この法的権限に基づき、選挙管理機関は、すべての選挙プロセスの監視、選挙法違反の防止、および不正な選挙改竄の処罰の責任を負った。中央選挙管理委員会（NEC）は、政府内および野党内の双方の政界高官による選挙犯罪に関する調査記録を用いて、検察に刑事告発を行うよう数回要請している。

崔（Choi）と趙（Cho）による分析（2020年）は、選挙管理機関の自律性と能力の高度化に追加的な根拠を提示している。2016年のELECTデータに基づき35カ国を比較分析した結果、韓国の選挙管理機関はスタッフ数が4番目に多く、予算規模は2番目に大きいことが判明した。人的資本と財政資源への多大な投資は、選挙管理機関の権限強化に資するであろう。

表2は、韓国における選挙の法定的質および実質的質の概要を示している。

表2。選挙の法定的質および実質的質

3.3. 政党の法定的質

政党の質は、野党の独立性と政党結成に対する障壁の有無を評価する。法定的質は憲法第8条によって保証されている。憲法第8条第1項は、政党の設立は自由であり、複数政党制が保障されると規定している。さらに、政党法第6章は、政党の活動を保障する法的根拠を提供している。政党法第37条第1項は、政党は憲法および法令で定められた活動において自由を有すると規定している。

憲法および政党法は、政府が政党の活動を支援することを要求することにより、政党の独立性を確保するための法的根拠を提供している。憲法第8条第3項は、政党に対する国家の保護を認め、政府が政党に財政的支援を提供するよう要求している。このような支援は、野党に財政的独立性を提供する。政党法第37条第2項は、政党活動の自由を明記し、党員募集や印刷物、施設、広告を通じた政策および時事問題の広報などの活動が、政党の正常な活動として保障されるべきであると規定している。[7]

憲法は、政党の活動が民主的秩序に違反するとみなされる場合を除き、政党の結成に制限を課していない。同条第4項は、政党の解散条件を定義しており、憲法裁判所は、政党の目的または活動が根本的な民主的秩序に反する場合、その政党を解散させることができると規定している。[8]

3.4. 政党の実質的質

韓国における政党の実質的質は、図5および図6に示すように、V-Demの8つの変数を用いて評価することができる。民主化以降、野党の自律性は著しく向上した。その結果、図5に示すように、OECD諸国の平均値をわずかに上回る比較的安定した政党独立性が実現している。図6は、政党結成に対する障壁の程度を示しており、スコアが高いほど障壁が少ないことを意味する。同国が民主化に移行して以来、韓国における政党結成に対する顕著な障害は存在しない。図6に示すように、この変数に対する同国のスコアは、OECD諸国の平均値とほぼ一致している。

図5。野党の独立性の比較

図6。政党結成に対する障壁の比較

表3は、政党の法定的質および実質的質の概要を示している。野党の独立性と政党結成の問題に関して、政党の質に基づけば、韓国における垂直的説明責任に対する脅威はないと結論付けることができる。

表3。政党の法定的質および実質的質

4. 結論

本プロジェクトの目的は、韓国における垂直的説明責任の憲法上および法的なメカニズムに関して、説明責任の事実上の遂行、法制度上の説明責任と事実上の説明責任との間のいかなる乖離、およびそのような乖離を解決しうる解決策という以下の主題に取り組むことである。この目的を達成するための第一歩として、本メモはまず韓国における選挙による説明責任の法制度上のメカニズムと事実上の遂行を検討した。選挙による説明責任の法制度上のメカニズムは、選挙法および政党法を含む憲法および関連法規によって十分に設計され、保障されている。さらに、韓国における選挙による説明責任の事実上の遂行は、OECD諸国で見られる平均値に匹敵するか、それを上回る。特定の事例では、韓国の遂行は第三波民主主義国およびADRN諸国で見られる平均値を上回っている。韓国における説明責任の法制度上の側面と事実上の側面との間には、明白な乖離は観察されない。選挙による説明責任に関して、韓国の民主主義システムは効果的に機能している。

これらの発見に鑑み、次回のメモでは韓国における水平的説明責任の法制度上のメカニズムと事実上のメカニズムとの比較分析を行う。■

参考文献

Choi, Jaedong, and Jinman Cho. 2020. 「韓国の選挙管理委員会の制度設計と人的資源は、選挙の公正性に影響を与えるのか？」Journal of Parliamentary Research 15, 2: 145-170.

Forster, Reiner, Carmen Malena, and Janamejay Singh. 2004. 「社会的アカウンタビリティ：概念と新たな実践の入門」World Bank Working Paper No. 31042。https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/327691468779445304/social-accountability-an-introduction-to-the-concept-and-emerging-practice (Accessed August 14, 2024)

Grimes, Marcia. 2013. 「社会的なアカウンタビリティの偶発性：市民社会とグッドガバナンスとの関連性の検証」Studies in Comparative International Development 48, 4: 380-402.

Kim, Jung. 2023. 「水平的アカウンタビリティと民主主義の回復力：比較の視点から見た韓国の事例」ADRN Working Paper Series。2023年5月11日。http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=312 (Accessed August 14, 2024)

Kim, Soo Jin. 2008. “A Study of Opposition Party in Park Chung Hee Era.” Korea and World Politics 24, 4: 27-59.

Luhrmann, Anna, Kyle Marquardt, and Valeriya Mechkova. 2020. 「政府を制約する：垂直的、水平的、対角線的アカウンタビリティの新たな指標」American Political Science Review 114, 3:811-820.

O’Donnell, Guillermo A. 1998. “Horizontal Accountability in New Democracies.” Journal of Democracy 9, 3: 112-126.

Peruzzotti, Enrique, and Smulovitz Catalina, eds. 2006. Enforcing the Rule of Law: Social Accountability in the New Latin American Democracies. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press.

Rose-Ackerman, Susan. 1996. “Democracy and ‘Grand’ Corruption.” International Social Science Journal 48, 149: 365-380.

Schedler, Andreas, Larry Diamond, and Marc Plattner. 1999. The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers.

[1] 韓国の法律の英訳については、韓国立法調査院が設立した韓国法律翻訳センター（https://elaw.klri.re.kr/kor_service/main.do）に依拠する。https://elaw.klri.re.kr/kor_service/main.do。

[2] 第41条第1項は、「国会は、国民の普通、平等、直接、秘密の投票によって選挙された議員で構成される。」と規定している。第67条第1項は、「大統領は、国民の普通、平等、直接、秘密の投票によって選挙される。」と規定している。

[3] 第114条第5項は、「委員は、弾劾または懲役もしくはそれ以上の刑罰によらなければ罷免されない。」と規定している。

[4] 第114条第6項は、「中央選挙管理委員会は、法律および法令の範囲内で、国民投票、政党に関する行政事務、および政党の内部規律に関する規則を制定することができ、また、法律と両立する規則を制定することもできる。」と規定している。第115条第1項は、「各級選挙管理委員会は、選挙人名簿の作成など、選挙および国民投票に関する行政事務に関して、関係行政機関に必要な指示を出すことができる。」と規定している。

[5]詳細については、この記事を参照のこと：https://www.bbc.com/news/world-asia-40824793https://www.bbc.com/news/world-asia-40824793 (2024年3月2日アクセス)。

[6] 第14条第1項（選挙法違反に対する停止、警告等）は、各選挙管理委員会の委員または職員が職務遂行中に選挙法違反を発見した場合、その違反を停止させ、警告または是正命令を発し、管轄捜査機関に捜査を依頼するか、または選挙の公正性に著しく有害であると認められる違反、もしくは停止、警告、または是正命令が遵守されない場合には、刑事告発を提起することができると規定している。

[7]政党法第37条第2項は、印刷物、施設、広告等を利用して、特定の政党または公職の候補者（候補者となる意思を有する者を含む）を支持し推薦すること、またはこれらに反対することなく、自らの政策および現在の政治課題を推進する政党の活動（党員募集活動を除く（戸別訪問を除く））は、政党の正常な活動として保障されると規定している。

[8]政治政党法第37条第4項は、政党の目的または活動が民主的秩序の基本原則に反する場合、政府は憲法裁判所にその解散を求める訴訟を提起することができ、憲法裁判所の決定に従って当該政党は解散されると規定している。

■ 朴善敬は、韓国大学グローバル韓国学部の教授である。

■ 編集者：朴漢秀、研究員

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