[ADRN工作论文] 垂直问责：菲律宾的代表制改革（临时报告）

1. 引言

菲律宾的政治格局被富人和名人所主导。这种不幸的局面因该国不发达的政党体系而加剧。政党是民主体系中的重要参与者。它们应提供一个组织化的渠道，用于整合利益、制定政策选择、培养领导者，以及动员公民参与选举进程并追究政府的责任。

然而，历史证据表明，菲律宾的政党频繁优先考虑其作为党派工具的狭隘目标，为寻求当选的候选人提供支持，而不是动员公众追求有益于广大民众的连贯政策项目。因此，候选人的选择是基于他们调动资源的能力和在选举中获胜的潜力，而不是基于他们对特定政策、价值观和原则的承诺的坚定程度。

菲律宾薄弱的政党体系助长了民粹主义的兴起，并侵蚀了充满活力的民主所必需的基本制衡机制。鉴于政党内部缺乏有效的纪律结构，包括立法者在内的政治家通常会与赢得总统大选的候选人所属的政党结盟。这导致了立法监督的恶化和行政权力的扩张。必须颁布《政党发展法》，以加强政党体系并促进民主制度的增长。颁布《竞选财务改革法》将有助于规范竞选捐款，并提高资金来源和竞选支出的透明度。此外，改革对于使“政党名单”体系与通过选举进程放大边缘群体声音的目标相一致是必要的。

为详细阐述这些观点，我们将尝试回答以下问题：政党在整合利益、制定政策、培养领导者以及动员公民通过选举进程追究政府责任方面有多有效？可以采取哪些措施来提高政党作为菲律宾民主代表机构的效能？需要哪些选举改革来促进民意表达和问责？

2. 公民与领导者之间：代表权问题

公民与领导者之间的关系问题是代议制民主的一个基本方面。公民如何看待他们与领导者的关系、被代表者与代表者之间的互动，以及普通公民对民选官员作为公共利益代表的角色的期望，是塑造此类体系中精英动态和活动的基本方面（参见 Dovi 2012）。Schmitter（2015, 36）将其总结为一个双向体系，其中公民“拥有平等的政治权利和义务，并有常规可靠的途径来获取信息、要求解释并对他们的统治者实施制裁”，而统治者则可以在公众批评的情况下享有政治合法性和一定程度的支持。

与熊彼特式的民主观（即政治精英通过竞争性选举轮替）紧密相连，公民与领导者之间的关系问题可以被视为与选举问责制密切相关。Ashworth（2012）认为，选举问责制可以被理解为一个奖惩体系，以确保政策制定者对选民的意愿和福祉保持响应。本质上，这是政策制定者及其选民的利益和行为之间的一致性（参见 Hellwig and Samuels 2008）。

尽管存在支持这种模式的理想，但精英的轮替可能导致权力集中在少数人手中，如果条件剥夺了普通公民的权力（Borja 2015, 2017）。换言之，选举问责制可能在权力不对称的重压下崩溃。因此，这种恶性循环可能导致民主危机，其表现为被统治者的权力被剥夺，以及统治者缺乏义务和问责（Stoker 2006; Stoker and Evans 2014; Schmitter 2015）。

总的来说，从结构分析和政治心理学的角度来看，选举问责制成为一个关于价值观、期望和制度安排的问题，这些制度安排可以促进公民选民的决策过程与政策制定者之间的对抗（参见 Svolik 2013）。在选举周期中，问题在于选举问责制是在良性（即民主化）还是恶性（即寡头化）条件下追求的。

转向菲律宾这个被视为有缺陷的民主（Rivera 2016; Teehankee and Calimbahin 2020）的案例，它比民主更寡头化，本短文阐述了Arugay（2005）所指出的问责赤字。这种赤字指的是政府官员缺乏问责，导致了滥用权力和腐败。从历史和结构的角度来看，这可以被视为长期以来寡头统治的结果，他们的问责感主要面向彼此之间的关系（例如，精英间的恩庇），而不是面向他们的选民（参见 Hutchcroft and Rocamora 2012; Rivera 2016）。

那么，从结构和政治心理因素的角度来看，菲律宾的选举问责制面临哪些挑战？以下部分将从结构和心理两个角度来探讨这个问题。本节将说明，除了菲律宾选举体系的局限性之外，还存在一种价值体系，允许领导者逃避作为公仆的问责。

3. 菲律宾选举问责制的挑战

根据“民主多样性”（V-Dem）数据库（Coppedge et al. 2023），菲律宾的垂直问责指数在1986年至2023年（后马科斯时期）的平均得分为0.76。该指数的范围是从低到高（0-1），衡量选举问责制（即选举质量、投票权和国家元首的直接选举）以及政党总体质量（即组建政党的障碍和政党对执政政权的自主性）。

然而，这一结果与以下几点形成对比：首先，政党制度化指数的平均得分为0.19。该指数评估了现任政党体系的以下方面：（1）政党组织、（2）与公民社会的联系、（3）明确的政党纲领的存在以及（4）在民选立法机构内的党派凝聚力。平均得分表明，尽管菲律宾政治享有充满活力的选举体系，但它主要基于个人领导者的影响力，而不是基于政党政治的发展。

其次，菲律宾的参与式民主指数得分也较低，平均为0.35。这表明政治参与主要局限于选举过程。Borja、Torneo和Hecita（2024）最近的一项研究进一步阐述了这一现象，说明了为什么对许多菲律宾人来说，政治参与主要局限于投票箱。在投票后，大多数人又回到沉默，成为他们认为自己无法控制或理解的政治的旁观者。

最后，在对总统个人价值的评价方面（即他们是否赋予领导者非凡的特征和能力），菲律宾的得分相对较低，为1.99（1-4的量表，低到高）。然而，从2016年到2021年，得分有所增加，当前值超过2.0，达到2.32。2016年的激增反映了罗德里戈·杜特尔特民粹主义对菲律宾人中已有的以领导者为中心的倾向的影响（Borja 2023）。围绕他作为强人的神话，加剧了对菲律宾代议制政治支持者中狂热的个人领导者的强调。

此外，由于两个可能因素，这种激增并未回落到杜特尔特之前的水平。杜特尔特家族继续在政治领域施加影响，罗德里戈·杜特尔特、他的女儿副总统萨拉·杜特尔特和儿子达沃市市长塞巴斯蒂安·杜特尔特，代表着该家族独特的领导风格。相反，现任总统小费迪南德·马科斯继承了他同名父亲威权主义遗产的漫长阴影——一个统一和强硬领导风格的阴影（Teehankee 2023）。

如何理解围绕垂直问责问题的这些看似矛盾的倾向？要解决这个问题，重要的是要注意期望在产生对选举问责的需求方面起着至关重要的作用。尽管如此，期望并非孤立现象；它们受到多种认知因素的影响。这些态度反过来又会影响对整个政治体系的评价（Svolik 2013）。反复接触政策制定者的腐败和滥用行为，可能导致公民选民认为所有政治家都是腐败的。因此，这可能导致对政府的普遍悲观情绪，进而可能为实际的罪犯降低门槛。

根据Svolik（2013）的见解，我们确定了两个普遍关注的问题：塑造期望的结构性和政治心理因素，以及构成选举问责制的障碍。综合来看，问题在于公民选民是否能够通过投票箱有效地（即他们渴望这样做，并且有适应这种需求的制度安排）对民选官员施加成本和威慑。正如我们将要展示的，菲律宾选举问责制的挑战可以被视为弱制度和普通公民选民需求不足的恶性循环。

在结构制度因素方面，菲律宾面临两个重大挑战：薄弱的政党体系和多元化的选举体系。这两个因素都有可能破坏多数统治的基本原则，无论是在质量还是数量上。

菲律宾政治的特点是根深蒂固的恩庇和clientelism（恩庇政治）结构所驱动的薄弱政党体系（Hutchcroft and Rocamora 2012; Rivera 2016）。这反过来又构成了Teehankee和Calimbahin（2020）所指出的菲律宾政治缺陷民主的本质，在这种民主中，定期的选举仅仅是为了合法化寡头集团的成员。此外，这种现象导致了政党混乱，政党组织泛滥，其驱动力更多是恩庇关系、金钱政治和跳槽主义（改变党派归属），而不是党纪和明确的政治纲领（Kasuya and Teehankee 2020）。总的来说，菲律宾代议制政治的结构催生了一个有限的问责体系，该体系更多地是为了维持精英统治，而不是让政策制定者对其选民负责。

此外，菲律宾的多元化“简单多数制”选举体系使政府处于“赢者通吃”的局面。这种多元化体系与统治精英的恩庇和跳槽主义规范相结合，导致了微弱的民众授权与立法部门的超级多数相结合。这可能导致政府内部批评和反对声音的减弱。因此，在选举后，政策制定者对公民选民的问责也随之减弱。对于那些成为由恩庇驱动的超级多数成员的人来说，情况尤其如此。总的来说，虽然缺乏激励措施来维持选民与当选者之间强有力的问责链，但当选官员有更大的动力去与恩庇者结盟。

关于支撑选举问责制追求的政治心理倾向，显而易见的是，许多菲律宾人对他们的领导者和现行制度持有非自由主义的态度（Borja 2023）。许多人愿意授予他们认为是“道德正直”的人绝对权力，尽管他们支持维持现行制度以实现政治代表。此外，许多菲律宾人认为政治合法性取决于公开和竞争性的选举，而不是美德和能力（不考虑选举竞争）。简单地说，强人政治的吸引力与对代表权和选举合法性的扭曲理解并存。

聚焦于后一点，来自“亚洲晴雨表调查”（ABS）第三波和第四波的数据表明，相当一部分人口认为政府领导人是自主的受托人，负责识别和追求其选民的利益，而不是作为受义务约束以执行其选民要求的代表。此外，政府被视为一个可以决定对公众“好”的家长式人物，而不是一个雇员。进一步阐述后者，ABS第五波调查指出了问责问题。它询问受访者，是公民问责政府更重要，即使这会导致决策缓慢，还是反之，为了更大的决策效率而牺牲问责制。菲律宾的大多数受访者（53.1%）倾向于效率而非问责。从这些观察来看，菲律宾选举政治的政治心理基础几乎是凯撒主义导向的，侧重于领导者，而牺牲了现行的自由主义制度。

总的来说，菲律宾政治的结构和公民选民持有的政治价值观使得该体系无法产生对选举问责的需求。从周期和习惯的角度来看，可以认为这种情况是自我维持的，形成了一个恶性循环，使得政治问责对许多菲律宾人（包括公民选民和政策制定者）来说都不是一个问题。如何打破这种循环？本文最后提出一些改革的总体方向。

4. 改革的总体方向

显然，改变不会瞬间发生。然而，这一格言掩盖了结构与个体能动性之间关系受习惯作用影响的现实。换句话说，菲律宾的选举问责制问题变成了一个如何打破政策制定者和公民选民那些贬低问责制本身的习惯的问题。关于改革菲律宾政治体系的可能性，特别是与政党体系相关的方面，已经有很多论述。已经提出了加强党纪的建议，包括对退党行为施加处罚，并鼓励政党采取更具政策导向的选举方法。

此外，大众化政党仍然是改革努力的黄金标准。这种体系只有在政党能够成为普通公民与政策制定过程之间真正民主的渠道时才能有效运作。这种民主功能必须是双重的。首先，政党必须促进选举过程之外的政治参与。这种参与不必依赖于正式的政党成员身份。尽管如此，政党必须能够促进有效的非选举性参与方式。其次，大众化政党必须确保代表权取决于问责制，而不是基于崇拜或默许。一个政党可以是大规模的，但却不负责任。这可能导致一个依赖于单一人物魅力型领导的大众运动的形成。考虑到菲律宾公民中持续存在的以领导者为中心的倾向，这代表了菲律宾政党政治的一个潜在未来。

因此，要解决菲律宾以个人为中心和以领导者为中心的政治问题，以及恩庇和clientelism（恩庇政治）的普遍存在，就必须发展一个政党体系，该体系将领导者和公民都纳入以政策为导向的选举政治方法之下。

我们支持这些呼吁，并强调将问责制作为菲律宾公民政治教育基本要素的必要性。考虑到Svolik（2013）关于期望的见解，菲律宾的公民政治教育必须致力于提高公民选民对选举问责制理想的期望。尽管如此，这种方法需要提供榜样；公民选民必须在选举前、选举期间和选举后观察并体验追究民选官员责任的可能性。因此，我们回到现行制度的问题，特别是那些涉及司法的制度。这就引出了“断裂”的问题。如果我们把选举问责赤字看作一种周期，那么在哪些节点上这个过程更容易受到改革的影响和脆弱？我们将这个问题留给未来的研究。■

参考文献

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■ Francisco A. Magno 是德拉萨尔大学教授。

■ Anthony Lawrence Borja 是德拉萨尔大学副教授。

■ Jeuny Mari D. Custodio 是德拉萨尔大学政治学硕士生。

■ 编辑：Hansu Park，研究员

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