[ADRN Working Paper] Responsabilité verticale : Réformer la représentation aux Philippines (Rapport intérimaire)

1. Introduction

Le paysage politique des Philippines est dominé par les riches et les célèbres. Cette situation malheureuse est favorisée par le caractère sous-développé des partis politiques dans le pays. Les partis politiques sont des acteurs importants dans un système démocratique. Ils sont censés fournir une voie organisationnelle pour l'agrégation des intérêts, la formulation des choix politiques, la culture des dirigeants et l'engagement des citoyens dans les processus électoraux et la tenue des gouvernements responsables de leurs actions.

Cependant, les preuves historiques indiquent que les partis politiques philippins privilégient fréquemment l'objectif étroit de fournir des véhicules partisans aux candidats cherchant à être élus plutôt que de mobiliser le public dans la poursuite de programmes politiques cohérents qui bénéficieraient à la population générale. Par conséquent, les candidats sont sélectionnés en fonction de leur capacité à commander des ressources et de leur potentiel de succès électoral, plutôt que sur la force de leur engagement envers des politiques, des valeurs et des principes spécifiques.

Le système de partis faible aux Philippines a contribué à la montée du populisme et à l'érosion des contrôles et contrepoids essentiels à une démocratie dynamique. Compte tenu du manque de structures disciplinaires efficaces au sein des partis politiques, les politiciens, y compris les législateurs, s'alignent généralement avec le ou les partis du candidat présidentiel gagnant. Cela facilite la détérioration de la surveillance législative et l'avancement de l'agrandissement exécutif. Il est impératif qu'une loi sur le développement des partis politiques soit promulguée pour renforcer le système de partis politiques et favoriser la croissance des institutions démocratiques. La législation d'une loi sur la réforme du financement des campagnes servirait à réglementer les contributions de campagne et à promouvoir la transparence concernant les sources de fonds et les dépenses de campagne. De plus, des réformes sont nécessaires pour aligner le système de liste de partis avec l'objectif d'amplifier les voix des secteurs marginalisés par le biais du processus électoral.

Pour développer ces points, nous tenterons de répondre aux questions suivantes : Dans quelle mesure les partis politiques sont-ils efficaces pour agréger les intérêts, élaborer des politiques, cultiver des dirigeants et engager les citoyens à tenir les gouvernements responsables par le biais du processus électoral ? Quelles mesures pourraient être prises pour améliorer l'efficacité des partis politiques en tant qu'institutions de représentation dans la démocratie philippine ? Quelles réformes électorales sont nécessaires pour promouvoir la voix et la responsabilité ?

2. Entre citoyens et dirigeants : La question de la représentation

La question des relations entre citoyens et dirigeants est un aspect fondamental de la démocratie représentative. La manière dont les citoyens perçoivent leur relation avec les dirigeants, les interactions entre les représentés et les représentants, et les attentes des citoyens ordinaires concernant le rôle des élus en tant que représentants du bien public sont des aspects fondamentaux qui façonnent la dynamique et les activités des élites au sein d'un tel système (cf. Dovi 2012). Schmitter (2015, 36) résume cela comme un système bidirectionnel, où les citoyens « ayant des droits et obligations politiques égaux ont à leur disposition des moyens réguliers et fiables pour accéder à l'information, demander des justifications et appliquer des sanctions à leurs dirigeants », qui à leur tour peuvent jouir de la légitimité politique et d'un certain soutien malgré les critiques du public.

Lié à une interprétation schumpétérienne de la démocratie comme un processus de circulation des élites politiques par des élections compétitives, la question des relations citoyen-dirigeant peut être considérée comme intimement liée à celle de la responsabilité électorale. Ashworth (2012) postule que la responsabilité électorale peut être interprétée comme un système de récompenses et de punitions qui peut garantir que les décideurs politiques restent réactifs à la volonté et au bien-être de leurs électeurs. Essentiellement, il s'agit d'une congruence entre les intérêts et la conduite des décideurs politiques et de leurs électeurs (cf. Hellwig et Samuels 2008).

Malgré les idéaux qui sous-tendent un tel schéma, la circulation des élites peut entraîner la consolidation du pouvoir entre les mains de quelques-uns si les conditions deviennent déresponsabilisantes pour le citoyen ordinaire (Borja 2015, 2017). En d'autres termes, la responsabilité électorale peut s'effondrer sous le poids de l'asymétrie de pouvoir. Par conséquent, un tel cercle vicieux peut entraîner une crise démocratique alimentée par la déresponsabilisation des gouvernés et un manque d'obligations et de responsabilité parmi les gouvernants (Stoker 2006 ; Stoker et Evans 2014 ; Schmitter 2015).

Dans l'ensemble, du point de vue de l'analyse structurelle et de la psychologie politique, la responsabilité électorale devient une question de valeurs, d'attentes et d'arrangements institutionnels qui peuvent faciliter une confrontation entre les processus de prise de décision des citoyens-électeurs et des décideurs politiques (cf. Svolik 2013). Placé dans des cycles électoraux, la question devient de savoir si la responsabilité électorale est poursuivie dans des conditions vertueuses (c'est-à-dire démocratiques) ou vicieuses (c'est-à-dire oligarchiques).

En ce qui concerne le cas des Philippines, une démocratie défectueuse (Rivera 2016 ; Teehankee et Calimbahin 2020) qui est plus oligarchique que démocratique, ce court essai élucide le déficit de responsabilité identifié par Arugay (2005). Ce déficit fait référence au manque de responsabilité des responsables gouvernementaux qui a conduit à des abus et à la corruption. D'un point de vue historique et structurel, cela peut être considéré comme une conséquence d'une règle de longue date par des oligarques dont le sens de la responsabilité est principalement orienté vers leurs relations mutuelles (par exemple, le patronage inter-élites) plutôt que vers leurs électeurs (cf. Hutchcroft et Rocamora 2012 ; Rivera 2016).

Ainsi, quels sont les défis auxquels est confrontée la responsabilité électorale aux Philippines du point de vue des facteurs structurels et psychologiques ? La section suivante aborde cette question d'un point de vue structurel et psychologique. Cette section illustrera qu'en plus des limites du système électoral des Philippines, il existe un système de valeurs qui permet aux dirigeants d'éviter la responsabilité en tant que serviteurs publics.

3. Défis à la responsabilité électorale aux Philippines

Selon la base de données «Varieties of Democracy » (V-Dem) (Coppedge et al. 2023), l'indice de responsabilité verticale des Philippines obtient une moyenne de 0,76 de 1986 à 2023 (période post-Marcos). L'indice est gradué entre faible et élevé (0-1), mesurant la responsabilité électorale (c'est-à-dire la qualité des élections, l'enrôlement électoral et l'élection directe du chef de l'exécutif) et la qualité générale des partis politiques (c'est-à-dire les obstacles à la formation des partis et l'autonomie des partis vis-à-vis du régime en place).

Ce résultat est cependant juxtaposé avec les éléments suivants : premièrement, il y a un score moyen de 0,19 pour l'indice d'institutionnalisation des partis. Cet indice évalue les aspects suivants du système de partis politiques en place : (1) l'organisation du parti, (2) les liens avec la société civile, (3) la présence de plateformes partisanes distinctes et (4) la cohésion du parti au sein d'une législature élue. Le score moyen indique que si la politique philippine bénéficie d'un système électoral dynamique, elle est principalement basée sur l'influence des dirigeants individuels plutôt que sur le développement de la politique partisane.

Deuxièmement, les Philippines présentent également un faible score concernant l'indice de démocratie participative, avec une moyenne de 0,35. Cela suggère que la participation politique est largement limitée au processus électoral. L'étude récente de Borja, Torneo et Hecita (2024) fournit un aperçu supplémentaire de ce phénomène, illustrant comment pour de nombreux Philippins, la participation politique se limite largement au bulletin de vote. Après avoir déposé leur vote, la plupart des individus redeviennent silencieux, spectateurs d'une politique qu'ils jugent hors de leur capacité de contrôle ou de compréhension.

Enfin, en ce qui concerne la valeur accordée à la personne du président (qu'il soit investi le dirigeant de caractéristiques et d'aptitudes extraordinaires), les Philippines obtiennent un score relativement faible de 1,99 sur une échelle de 1 à 4 (faible à élevé). Cependant, il y a eu une augmentation notable de 2016 à 2021, la valeur actuelle dépassant 2,0 à 2,32. Le pic de 2016 reflète l'impact du populisme de Rodrigo Duterte sur les tendances préexistantes centrées sur le leader chez les Philippins (Borja 2023). Le mythe construit autour de lui en tant qu'homme fort a exacerbé l'accent mis sur les dirigeants individuels, associé à un fanatisme chez les partisans de la politique représentative aux Philippines.

De plus, le pic n'est pas revenu aux niveaux d'avant Duterte en raison de deux facteurs possibles. La famille Duterte continue d'exercer une influence dans la sphère politique, avec Rodrigo Duterte, sa fille la vice-présidente Sara Duterte et son fils le maire de Davao City Sebastian Duterte, représentant le style de leadership distinct de la famille. Inversement, le président actuel Ferdinand Marcos Jr. incarne la longue ombre projetée par l'héritage autoritaire de son père et homonyme – l'ombre d'une forme de leadership unificateur et autoritaire (Teehankee 2023).

Comment ces tendances apparemment contradictoires entourant la question de la responsabilité verticale peuvent-elles être comprises ? Pour y répondre, il est important de noter que les attentes jouent un rôle crucial dans la génération de la demande de responsabilité électorale. Néanmoins, les attentes ne sont pas des phénomènes isolés ; elles sont façonnées par une multitude de facteurs cognitifs. De telles attitudes peuvent à leur tour façonner l'évaluation de l'ensemble du système politique (Svolik 2013). Une conséquence de l'exposition répétée aux pratiques corrompues et abusives des décideurs politiques est que les citoyens-électeurs peuvent finir par percevoir tous les politiciens comme corrompus. Par conséquent, cela peut conduire à un pessimisme généralisé à l'égard du gouvernement, ce qui peut à son tour faciliter l'établissement de barrières plus basses pour les véritables escrocs.

D'après les aperçus de Svolik (2013) sur la question, nous identifions deux préoccupations générales : les facteurs structurels et psycho-politiques qui façonnent les attentes et les obstacles qui constituent la responsabilité électorale. Considérée collectivement, la question se pose de savoir si les citoyens-électeurs peuvent efficacement (c'est-à-dire s'ils le souhaitent et s'il existe des arrangements institutionnels qui répondent à une telle demande) imposer des coûts et des désincitations aux élus par le biais du bulletin de vote. Comme nous le démontrerons, le défi de la responsabilité électorale aux Philippines peut être interprété comme un cercle vicieux d'institutions faibles et d'un manque de demande de la part des citoyens-électeurs ordinaires.

En termes de facteurs structurels-institutionnels, les Philippines sont confrontées à deux défis importants : un système de partis faible et un système électoral pluraliste. Ces deux facteurs ont le potentiel de saper les principes fondamentaux de la règle de la majorité, tant en termes de qualité que de quantité.

Un système de partis faible, alimenté par des structures de patronage et de clientélisme bien ancrées, caractérise la politique philippine (Hutchcroft et Rocamora 2012 ; Rivera 2016). Ceci, à son tour, constitue l'essence de ce que Teehankee et Calimbahin (2020) identifient comme la démocratie défectueuse de la politique philippine, où les élections régulières servent simplement à légitimer les membres d'une oligarchie. De plus, ce phénomène contribue à l'anarchie des partis politiques qui sont fondés sur une prolifération de telles organisations, qui sont davantage motivées par les relations patron-client, la politique de l'argent et le transfugisme (changement d'affiliation partisane) plutôt que par la discipline du parti et des programmes politiques distincts (Kasuya et Teehankee 2020). Dans l'ensemble, les structures de la politique représentative aux Philippines engendrent un système de responsabilité limité qui vise davantage à maintenir le règne des élites plutôt qu'à tenir les décideurs responsables devant leurs électeurs.

En outre, le système électoral pluraliste « premier arrivé, premier servi » des Philippines place le gouvernement dans une situation de « le gagnant prend tout ». Lié au patronage et au transfugisme comme normes de l'élite dirigeante, ce système pluraliste combine un mandat populaire faible avec des super-majorités au pouvoir législatif. Cela peut entraîner une diminution de la voix de la critique et de l'opposition au sein des institutions gouvernementales. Par conséquent, cela entraîne également une responsabilité diminuée des décideurs politiques envers les citoyens-électeurs après les élections. C'est particulièrement le cas pour ceux qui deviennent membres de super-majorités motivées par le patronage. Dans l'ensemble, bien qu'il y ait un manque d'incitations à maintenir une chaîne de responsabilité solide entre les électeurs et les élus, il y a de plus grandes incitations pour les élus à s'aligner sur un patron.

Concernant les tendances psycho-politiques qui sous-tendent la poursuite de la responsabilité électorale, il est évident que plusieurs Philippins manifestent des attitudes illibérales envers leurs dirigeants et les institutions en place (Borja 2023). Beaucoup sont prêts à conférer un pouvoir absolu à ceux qu'ils jugent « moralement droits », tout en soutenant le maintien des institutions en place pour la représentation politique. De plus, de nombreux Philippins perçoivent la légitimité politique comme contingente à des élections ouvertes et compétitives, plutôt qu'à la vertu et à la capacité sans compétition électorale. En termes simples, l'attrait de la politique de l'homme fort est juxtaposé à une compréhension déformée de la représentation et de la légitimité électorale.

En se concentrant sur ce dernier point, les données des vagues 3 et 4 de l'enquête «Asia Barometer Survey » (ABS) indiquent qu'une proportion importante de la population perçoit les dirigeants gouvernementaux comme des fiduciaires autonomes, chargés de la responsabilité d'identifier et de poursuivre les intérêts de leurs électeurs, plutôt que comme des délégués liés par l'obligation d'exécuter les demandes de leurs électeurs. De plus, le gouvernement est considéré comme une figure parentale, qui peut décider de ce qui est « bon » pour le public plutôt que comme un employé. En développant ce dernier point, la vague 5 de l'ABS précise la question de la responsabilité. Elle demande aux répondants s'il est plus important pour les citoyens de tenir le gouvernement responsable, même si cela entraîne une prise de décision plus lente, ou vice versa, en faveur d'une plus grande décision au détriment de la responsabilité. La plupart des répondants des Philippines (53,1 %) ont indiqué une préférence pour la décision plutôt que pour la responsabilité. D'après ces observations, les fondements psycho-politiques de la politique électorale aux Philippines sont presque de nature césarienne, avec un accent mis sur les dirigeants au détriment des institutions libérales en place.

Dans l'ensemble, la structure de la politique philippine et les valeurs politiques détenues par les citoyens-électeurs ont rendu le système incapable de générer une demande de responsabilité électorale. Du point de vue des cycles et des habitudes, on peut soutenir que cette condition est auto-perpétuelle, créant un cercle vicieux qui rend la responsabilité politique non pertinente pour de nombreux Philippins, y compris les citoyens-électeurs et les décideurs politiques. Comment un tel cycle peut-il être brisé ? Cet essai se termine par quelques orientations générales pour la réforme.

4. Orientations générales pour la réforme

Il est évident que les changements ne se produisent pas instantanément. Cependant, ce dicton dissimule la réalité selon laquelle la relation entre les structures et l'agence individuelle est façonnée par le rôle des habitudes. En d'autres termes, la question de la responsabilité électorale aux Philippines devient une question de perturbation des habitudes des décideurs politiques et des citoyens-électeurs qui dévalorisent la responsabilité elle-même. Beaucoup a été écrit sur la possibilité de réformer le système politique aux Philippines, en particulier en relation avec le système de partis politiques. Des propositions ont été avancées pour renforcer la discipline des partis en imposant des sanctions pour les défections et en encourageant les partis à adopter une approche plus programmatique des élections.

De plus, les partis de masse continuent de représenter l'étalon-or des efforts réformistes. Un tel système ne peut fonctionner efficacement que si les partis politiques peuvent servir de conduit véritablement démocratique entre les citoyens ordinaires et le processus de prise de décision. Cette fonction démocratique doit être double. Premièrement, les partis politiques doivent faciliter la participation politique en dehors du processus électoral. Une telle implication n'a pas besoin d'être conditionnée à une adhésion formelle au parti. Néanmoins, il est impératif que les partis politiques soient en mesure de faciliter des modes de participation non électoraux efficaces. Deuxièmement, les partis de masse doivent veiller à ce que la représentation soit conditionnée à la responsabilité, plutôt qu'à l'idolâtrie ou à l'acquiescement. Il est possible qu'un parti politique soit de masse sans être responsable. Cela peut entraîner la formation d'un mouvement de masse dépendant du leadership charismatique d'une seule figure. Cela représente un avenir potentiel pour la politique partisane aux Philippines, compte tenu des tendances soutenues centrées sur le leader parmi ses citoyens.

Par conséquent, pour aborder les questions de la politique centrée sur la personnalité et le leader, ainsi que la prévalence du patronage et du clientélisme aux Philippines, il est nécessaire de développer un système de partis politiques qui englobe à la fois les dirigeants et les citoyens sous l'égide d'une approche axée sur les politiques de la politique électorale.

Nous approuvons ces appels et soulignons la nécessité d'intégrer la responsabilité comme un élément fondamental de l'éducation civique et politique aux Philippines. Compte tenu des aperçus de Svolik (2013) sur les attentes, il est impératif que l'éducation civique et politique aux Philippines vise à élever les attentes des citoyens-électeurs concernant l'idéal de la responsabilité électorale. Néanmoins, une telle approche nécessite la fourniture d'exemples ; les citoyens-électeurs doivent observer et expérimenter la possibilité de tenir les élus responsables dans les périodes précédant, pendant et après les élections. Ainsi, nous revenons à la question des institutions en place, en particulier celles qui concernent la justice. Cela soulève la question de la rupture. Si nous considérons le déficit de responsabilité électorale comme une forme de cycle, à quels points ce processus est-il plus vulnérable et susceptible de réforme ? Nous laissons cette question aux recherches futures. ■

Références

Arugay, Aries. 2005. « Le déficit de responsabilité aux Philippines : Implications et perspectives de consolidation démocratique. » Philippine Political Science Journal 26, 1: 63-88.

Ashworth, Scott. 2012. “Electoral accountability: Recent theoretical and empirical work.” Annual Review of Political Science 15: 183-201.

Borja, Anthony Lawrence. 2015. « Re-conceptualiser l'aliénation politique : Spectateurs, spectacles et manifestations publiques. »Theoria 62, 144: 40-59.

______. 2017. « Ce n'est qu'une habitude dans une démocratie non consolidée : Vote habituel, aliénation politique et spectateur. »Theoria 64, 150: 19-40.

______. 2023. “Political Illiberalism in the Philippines: Analyzing Illiberal Political Values.” Asia-Pacific Social Science Review 23, 1: 63-78.

Borja, Anthony Lawrence, Ador Torneo, et Ian Jayson Hecita. 2024. « Les défis de la démocratisation du point de vue de l'inaction politique : Perspectives sur le désinvestissement politique et la citoyenneté aux Philippines. »Journal of Current Southeast Asian Affairs. https://doi.org/10.1177/18681034241239060 (Consulté le 12 août 2024)

Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, et al. 2023. « V-Dem [Année/Date par pays] Dataset v13 » Projet Varieties of Democracy (V-Dem). https://doi.org/10.23696/vdemds23 (Consulté le 12 août 2024)

Dovi, Suzanne. 2012. The Good Representative. West Sussex : John Wiley & Sons Publications.

Hellwig, Timothy, et David Samuels. 2008. « Electoral accountability and the variety of democratic regimes. » British Journal of Political Science 38, 1 : 65-90.

Hutchcroft, Paul, et Joel Rocamora. 2012. « Patronage-based parties and the democratic deficit in the Philippines: origins, evolution, and the imperatives of reform. » Dans R. Robison (éd.) Routledge Handbook of Southeast Asian Politics (pp. 97-119). New York : Routledge.

Kasuya, Yuko, et Julio Teehankee. 2020. « Duterte Presidency and the 2019 midterm election: An anarchy of parties? » Philippine Political Science Journal 41, 1–2 : 106–126.

Rivera, Temario. 2016. « Philippine democratization: Summing-up key conceptual, institutional, and developmental issues. » Dans F. Miranda & T. Rivera (éd.), Chasing the wind: Assessing Philippine Democracy (pp. 246–262). Quezon City : Commission on Human Rights of the Philippines (CHRP) et United Nations Development Programme (UNDP).

Schmitter, Philippe. 2015. « Crisis and transition, but not decline. » Journal of Democracy 26, 1 : 32-44.

Schneider, Carsten, et Philippe Schmitter. 2004. « Liberalization, transition and consolidation: Measuring the components of democratization. » Democratization 11, 5 : 59–90.

Stoker, Gerry, et Mark Evans. 2014. « The “democracy-politics paradox”: The dynamics of political alienation. » Democratic Theory 1, 2 : 26-36.

Stoker, Gerry. 2006. « Explaining political disenchantment: Finding pathways to democratic renewal. » The Political Quarterly 77, 2 : 184–194.

Svolik, Milan. 2013. « Learning to love democracy: Electoral accountability and the success of democracy. » American Journal of Political Science 57, 3 : 685-702.

Teehankee, Julio, et Cleo Anne Calimbahin. 2020. « Mapping the Philippines’ Defective Democracy. » Asian Affairs: An American Review 47, 2 : 97–125.

Teehankee, Julio. 2023. Beyond nostalgia: the Marcos political comeback in the Philippines. Southeast Asia Working Paper Series (7). London School of Economics and Political Science : London.

■ Francisco A. Magno est Professeur à la De La Salle University.

■ Anthony Lawrence Borja est Professeur agrégé à la De La Salle University.

■ Jeuny Mari D. Custodio est étudiante en Master de Sciences Politiques à la De La Salle University.

■ Publié sous la direction de Hansu Park, Chercheur associé

    Pour toute demande : 02 2277 1683 (ext. 204) | hspark@eai.or.kr