[ADRN Working Paper] Rendición de Cuentas Vertical: Reforma de la Representación en Filipinas (Informe Provisional)

1. Introducción

El panorama político de Filipinas está dominado por los ricos y famosos. Esta desafortunada situación se ve favorecida por el carácter subdesarrollado de los partidos políticos en el país. Los partidos políticos son actores importantes en un sistema democrático. Se espera que proporcionen una vía organizativa para la agregación de intereses, la formulación de opciones políticas, el cultivo de líderes y la participación de los ciudadanos en los procesos electorales y la rendición de cuentas de los gobiernos por sus acciones.

Sin embargo, la evidencia histórica indica que los partidos políticos filipinos frecuentemente priorizan el objetivo limitado de proporcionar vehículos partidistas para los candidatos que buscan ser elegidos, en lugar de movilizar al público en busca de programas políticos coherentes que beneficien a la población en general. En consecuencia, los candidatos son seleccionados por su capacidad para comandar recursos y su potencial de éxito en una elección, en lugar de por la solidez de su compromiso con políticas, valores y principios específicos.

El débil sistema de partidos en Filipinas ha contribuido al auge del populismo y a la erosión de los controles y equilibrios esenciales que son vitales para una democracia vibrante. Dada la falta de estructuras disciplinarias efectivas dentro de los partidos políticos, los políticos, incluidos los legisladores, suelen alinearse con el partido o los partidos del candidato presidencial ganador. Esto facilita el deterioro de la supervisión legislativa y el avance de la aggrandización ejecutiva. Es imperativo que se promulgue una Ley de Desarrollo de Partidos Políticos para reforzar el sistema de partidos políticos y fomentar el crecimiento de las instituciones democráticas. La legislación de una Ley de Reforma de la Financiación de Campañas serviría para regular las contribuciones de campaña y promover la transparencia con respecto a las fuentes de fondos y los gastos de campaña. Además, son necesarias reformas para alinear el sistema de listas de partidos con el objetivo de amplificar las voces de los sectores marginados a través del proceso electoral.

Para detallar estos puntos, intentaremos abordar las siguientes preguntas: ¿Hasta qué punto son efectivos los partidos políticos en la agregación de intereses, la elaboración de políticas, el cultivo de líderes y la participación de los ciudadanos para hacer que los gobiernos rindan cuentas a través del proceso electoral? ¿Qué medidas se podrían tomar para mejorar la eficacia de los partidos políticos como instituciones de representación en la democracia filipina? ¿Qué reformas electorales se requieren para promover la voz y la rendición de cuentas?

2. Entre Ciudadanos y Líderes: La Cuestión de la Representación

La cuestión de las relaciones entre ciudadanos y líderes es un aspecto fundamental de la democracia representativa. La forma en que los ciudadanos perciben su relación con los líderes, las interacciones entre los representados y los representantes, y las expectativas de los ciudadanos comunes con respecto al papel de los funcionarios electos como representantes del bien público son aspectos fundamentales que dan forma a la dinámica y las actividades de las élites dentro de dicho sistema (cf. Dovi 2012). Schmitter (2015, 36) lo resume como un sistema bidireccional, en el que los ciudadanos “con iguales derechos y obligaciones políticas tienen a su disposición medios regulares y fiables para acceder a la información, exigir justificaciones y aplicar sanciones a sus gobernantes”, quienes a su vez pueden disfrutar de legitimidad política y un nivel de apoyo a pesar de las críticas del público.

Vinculada a una interpretación schumpeteriana de la democracia como un proceso de circulación de élites políticas a través de elecciones competitivas, la cuestión de las relaciones ciudadano-líder se considera íntimamente ligada a la de la rendición de cuentas electoral. Ashworth (2012) postula que la rendición de cuentas electoral puede interpretarse como un sistema de recompensas y castigos que puede garantizar que los responsables políticos sigan respondiendo a la voluntad y el bienestar de sus electores. En esencia, es una congruencia entre los intereses y la conducta de los responsables políticos y sus electores (cf. Hellwig y Samuels 2008).

A pesar de los ideales que sustentan dicho esquema, la circulación de élites puede resultar en la consolidación del poder en manos de unos pocos si las condiciones desempoderan al ciudadano común (Borja 2015, 2017). En otras palabras, la rendición de cuentas electoral puede colapsar bajo el peso de la asimetría de poder. En consecuencia, un círculo vicioso de este tipo puede resultar en una crisis democrática impulsada por el desempoderamiento de los gobernados y la falta de obligaciones y rendición de cuentas entre los gobernantes (Stoker 2006; Stoker y Evans 2014; Schmitter 2015).

En general, desde las perspectivas del análisis estructural y la psicología política, la rendición de cuentas electoral se convierte en una cuestión de valores, expectativas y los arreglos institucionales que pueden facilitar una confrontación entre los procesos de toma de decisiones de los ciudadanos-votantes y los responsables políticos (cf. Svolik 2013). Situada en ciclos electorales, la cuestión se plantea si la rendición de cuentas electoral se persigue en condiciones virtuosas (es decir, democratizadoras) o viciosas (es decir, oligárquicas).

Pasando al caso de Filipinas como una democracia defectuosa (Rivera 2016; Teehankee y Calimbahin 2020) que es más oligárquica que democrática, este breve ensayo dilucida el déficit de rendición de cuentas identificado por Arugay (2005). Este déficit se refiere a la falta de rendición de cuentas de los funcionarios gubernamentales que ha llevado a abusos y corrupción. Desde una perspectiva histórica y estructural, esto puede considerarse una consecuencia del dominio de larga data de los oligarcas, cuyo sentido de rendición de cuentas se orienta principalmente hacia sus relaciones mutuas (por ejemplo, el patrocinio inter-élites) en lugar de hacia sus electores (cf. Hutchcroft y Rocamora 2012; Rivera 2016).

Por lo tanto, ¿cuáles son los desafíos que enfrenta la rendición de cuentas electoral en Filipinas desde las perspectivas de los factores estructurales y psicológicos-políticos? La siguiente sección aborda este problema desde ambas perspectivas. Esta sección ilustrará que, junto con las limitaciones en el sistema electoral de Filipinas, existe un sistema de valores que permite a los líderes evitar la rendición de cuentas como servidores públicos.

3. Desafíos para la Rendición de Cuentas Electoral en Filipinas

Según la base de datos de "Varieties of Democracy" (V-Dem) (Coppedge et al. 2023), el índice de rendición de cuentas vertical de Filipinas obtiene una puntuación promedio de 0.76 de 1986 a 2023 (período post-Marcos). El índice se escala entre bajo y alto (0-1), midiendo la rendición de cuentas electoral (es decir, la calidad de las elecciones, el sufragio y la elección directa del jefe ejecutivo) y la calidad general de los partidos políticos (es decir, las barreras a la formación de partidos y la autonomía de los partidos del régimen gobernante).

Este resultado se yuxtapone, sin embargo, con lo siguiente: en primer lugar, existe una puntuación promedio de 0.19 para el índice de institucionalización de partidos. Este índice evalúa los siguientes aspectos del sistema de partidos políticos en ejercicio: (1) organización del partido, (2) vínculos con la sociedad civil, (3) presencia de plataformas partidistas distintas y (4) cohesión del partido dentro de una legislatura electa. La puntuación promedio indica que, si bien la política filipina goza de un sistema electoral vibrante, se basa principalmente en la influencia de líderes individuales en lugar del desarrollo de la política de partidos.

En segundo lugar, Filipinas también presenta una baja puntuación en el índice de democracia participativa, con un promedio de 0.35. Esto sugiere que la participación política se limita en gran medida al proceso electoral. El estudio reciente de Borja, Torneo y Hecita (2024) proporciona una mayor perspectiva sobre este fenómeno, ilustrando cómo para muchos filipinos, la participación política se limita en gran medida a las urnas. Después de emitir sus votos, la mayoría de los individuos vuelven al silencio como espectadores de una política que consideran fuera de su capacidad de control o comprensión.

Por último, en relación con el valor atribuido a la persona del presidente (si se le otorgan al líder características y habilidades extraordinarias), Filipinas presenta una puntuación relativamente baja de 1.99 en una escala de 1 a 4 (bajo a alto). Sin embargo, hubo un aumento notable de 2016 a 2021, con el valor actual superando los 2.0 con 2.32. El pico de 2016 refleja el impacto del populismo de Rodrigo Duterte en las tendencias preexistentes centradas en el líder entre los filipinos (Borja 2023). El mito construido a su alrededor como un hombre fuerte exacerbó el énfasis en los líderes individuales ligado al fanatismo entre los partidarios de la política representativa en Filipinas.

Además, el pico no revirtió a los niveles anteriores a Duterte debido a dos factores posibles. La familia Duterte continúa ejerciendo influencia en la esfera política, con Rodrigo Duterte, su hija la Vicepresidenta Sara Duterte y su hijo el Alcalde de Davao, Sebastian Duterte, representando el estilo de liderazgo distintivo de la familia. Por el contrario, el actual Presidente Ferdinand Marcos Jr. encarna la larga sombra proyectada por el legado autoritario de su padre y homónimo: la sombra de una forma de liderazgo unificadora y de mano dura (Teehankee 2023).

¿Cómo se pueden dar sentido a estas tendencias aparentemente contradictorias en torno a la cuestión de la rendición de cuentas vertical? Para abordar esto, es importante señalar que las expectativas juegan un papel crucial en la generación de la demanda de rendición de cuentas electoral. No obstante, las expectativas no son fenómenos aislados; están moldeadas por una multitud de factores cognitivos. Tales actitudes pueden, a su vez, dar forma a la evaluación de todo el sistema político (Svolik 2013). Como consecuencia de la exposición repetida a las prácticas corruptas y abusivas de los responsables políticos, los ciudadanos-votantes pueden llegar a percibir a todos los políticos como corruptos. En consecuencia, esto puede conducir a un pesimismo generalizado sobre el gobierno, lo que a su vez puede facilitar el establecimiento de barreras más bajas para los delincuentes reales.

A partir de las ideas de Svolik (2013) sobre el asunto, identificamos dos preocupaciones generales: los factores estructurales y psico-políticos que dan forma a las expectativas y las barreras que constituyen la rendición de cuentas electoral. Cuando se consideran colectivamente, surge la pregunta de si los ciudadanos-votantes pueden imponer efectivamente (es decir, si lo desean y existen arreglos institucionales que acomoden tal demanda) costos y desincentivos a los funcionarios electos a través de las urnas. Como demostraremos, el desafío para la rendición de cuentas electoral en Filipinas puede interpretarse como un círculo vicioso de instituciones débiles y falta de demanda por parte de los ciudadanos-votantes comunes.

En términos de factores estructurales-institucionales, Filipinas se enfrenta a dos desafíos significativos: un sistema de partidos débil y un sistema electoral pluralista. Estos dos factores tienen el potencial de socavar los principios fundamentales del gobierno de la mayoría, tanto en términos de calidad como de cantidad.

Un sistema de partidos débil, impulsado por estructuras arraigadas de patrocinio y clientelismo, caracteriza la política filipina (Hutchcroft y Rocamora 2012; Rivera 2016). Esto, a su vez, constituye la esencia de lo que Teehankee y Calimbahin (2020) identifican como la democracia defectuosa de la política filipina, donde las elecciones regulares sirven meramente para legitimar a los miembros de una oligarquía. Además, este fenómeno contribuye a la anarquía de los partidos políticos que se fundan sobre una proliferación de tales organizaciones, impulsadas más por relaciones patrón-cliente, política monetaria y transfuguismo (cambio de afiliación partidista) que por disciplina partidista y programas políticos distintos (Kasuya y Teehankee 2020). En general, las estructuras de la política representativa en Filipinas generan un sistema limitado de rendición de cuentas que se enfoca más en sostener el gobierno de las élites que en hacer que los responsables políticos rindan cuentas a sus electores.

Además de esto, el sistema electoral pluralista de "el primero en llegar, el primero en ser elegido" de Filipinas coloca al gobierno en una situación de "el ganador se lo lleva todo". Vinculado al patrocinio y al transfuguismo como normas de la élite gobernante, este sistema pluralista combina un mandato popular débil con supermayorías en la rama legislativa. Esto puede resultar en una disminución de la voz de la crítica y la oposición dentro de los pasillos del gobierno. En consecuencia, también resulta en una menor rendición de cuentas de los responsables políticos ante los ciudadanos-votantes después de las elecciones. Este es particularmente el caso de aquellos que se convierten en miembros de supermayorías impulsadas por el patrocinio. En general, si bien hay una falta de incentivos para mantener una cadena sólida de rendición de cuentas entre electores y elegidos, existen mayores incentivos para que los funcionarios electos se alineen con un patrón.

En cuanto a las tendencias psico-políticas que sustentan la búsqueda de la rendición de cuentas electoral, es evidente que varios filipinos exhiben actitudes iliberales hacia sus líderes e instituciones en ejercicio (Borja 2023). Muchos están dispuestos a conferir poder absoluto a aquellos que consideran "moralmente íntegros", a pesar de apoyar el sostenimiento de las instituciones en ejercicio para la representación política. Además, muchos filipinos perciben la legitimidad política como contingente a elecciones abiertas y competitivas, en lugar de a la virtud y la capacidad sin competencia electoral. En pocas palabras, el atractivo de la política del hombre fuerte se yuxtapone con una comprensión distorsionada de la representación y la legitimidad electoral.

Centrándonos en este último punto, los datos de las Oleadas 3 y 4 de la encuesta "Asia Barometer Survey" (ABS) indican que una proporción significativa de la población percibe a los líderes gubernamentales como fideicomisarios autónomos, encargados de identificar y perseguir los intereses de sus electores, en lugar de delegados obligados a ejecutar las demandas de sus electores. Además, el gobierno es considerado como una figura paterna, que puede decidir lo que es "bueno" para el público en lugar de un empleado. Profundizando en esto último, la Oleada 5 de la ABS aclara el asunto de la rendición de cuentas. Pregunta a los encuestados si es más importante que los ciudadanos hagan que el gobierno rinda cuentas, incluso si eso resulta en una toma de decisiones más lenta, o viceversa, a favor de una mayor decisión a expensas de la rendición de cuentas. La mayoría de los encuestados de Filipinas (53.1%) indicaron una preferencia por la decisión sobre la rendición de cuentas. A partir de estas observaciones, los fundamentos psico-políticos de la política electoral en Filipinas tienen una orientación casi cesarista, con un enfoque en los líderes a expensas de las instituciones liberales en ejercicio.

En general, la estructura de la política filipina y los valores políticos sostenidos por los ciudadanos-votantes han hecho que el sistema sea incapaz de generar una demanda de rendición de cuentas electoral. Desde la perspectiva de los ciclos y hábitos, se puede argumentar que esta condición se perpetúa a sí misma, creando un círculo vicioso que convierte la rendición de cuentas política en un tema no relevante para muchos filipinos, tanto ciudadanos-votantes como responsables políticos. ¿Cómo se puede romper tal ciclo? Este ensayo concluye con algunas direcciones generales para la reforma.

4. Direcciones Generales para la Reforma

Es evidente que los cambios no ocurren instantáneamente. Sin embargo, este dictamen oculta la realidad de que la relación entre las estructuras y la agencia individual está moldeada por el papel de los hábitos. En otras palabras, la cuestión de la rendición de cuentas electoral en Filipinas se convierte en una cuestión de interrumpir los hábitos de los responsables políticos y los ciudadanos-votantes que devalúan la rendición de cuentas en sí misma. Se ha escrito mucho sobre la posibilidad de reformar el sistema político en Filipinas, particularmente en relación con el sistema de partidos políticos. Se han presentado propuestas para fortalecer la disciplina de los partidos mediante la imposición de sanciones por defecciones y alentando a los partidos a adoptar un enfoque más programático para las elecciones.

Además, los partidos de masas siguen representando el estándar de oro para los esfuerzos reformistas. Tal sistema solo puede funcionar eficazmente si los partidos políticos pueden servir como un conducto genuinamente democrático entre los ciudadanos comunes y el proceso de toma de decisiones. Esta función democrática debe ser doble. En primer lugar, los partidos políticos deben facilitar la participación política fuera del proceso electoral. Dicha participación no tiene por qué depender de la membresía formal del partido. No obstante, es imperativo que los partidos políticos puedan facilitar modos de participación no electorales efectivos. En segundo lugar, los partidos de masas deben garantizar que la representación dependa de la rendición de cuentas, en lugar de basarse en la idolatría o la aquiescencia. Es posible que un partido político sea de masas sin ser responsable. Esto puede resultar en la formación de un movimiento de masas que dependa del liderazgo carismático de una sola figura. Esto representa un futuro potencial para la política de partidos en Filipinas, dadas las continuas tendencias centradas en el líder entre sus ciudadanos.

En consecuencia, abordar las cuestiones de la política centrada en la personalidad y en el líder, así como la prevalencia del patrocinio y el clientelismo en Filipinas, requiere el desarrollo de un sistema de partidos políticos que abarque tanto a líderes como a ciudadanos bajo el paraguas de un enfoque orientado a las políticas para la política electoral.

Apoyamos estos llamados y subrayamos la necesidad de integrar la rendición de cuentas como un elemento fundamental de la educación cívico-política en Filipinas. Considerando las ideas de Svolik (2013) sobre las expectativas, es imperativo que la educación cívico-política en Filipinas se oriente a elevar las expectativas de los ciudadanos-votantes con respecto al ideal de la rendición de cuentas electoral. No obstante, tal enfoque requiere la provisión de ejemplos; los ciudadanos-votantes deben observar y experimentar la posibilidad de hacer que los funcionarios electos rindan cuentas en los períodos previos, durante y posteriores a las elecciones. Por lo tanto, volvemos a la cuestión de las instituciones en ejercicio, especialmente las relacionadas con la justicia. Esto da lugar a la cuestión de la ruptura. Si consideramos el déficit de rendición de cuentas electoral como una forma de ciclo, ¿en qué puntos es este proceso más vulnerable y susceptible de reforma? Dejamos esta pregunta para futuras investigaciones. ■

Referencias

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■ Francisco A. Magno es Profesor en la De La Salle University.

■ Anthony Lawrence Borja es Profesor Asociado en la De La Salle University.

■ Jeuny Mari D. Custodio es Estudiante de Maestría en Ciencias Políticas en la De La Salle University.

■ Editado por Hansu Park, Investigador Asociado

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