[ADRN Working Paper] Вертикальная подотчетность: Реформа представительства на Филиппинах (Промежуточный отчет)

1. Введение

Политический ландшафт Филиппин доминируют богатые и знаменитые. Эта печальная ситуация усугубляется неразвитым характером политических партий в стране. Политические партии являются важными акторами в демократической системе. Ожидается, что они будут предоставлять организационные возможности для агрегирования интересов, формирования политических альтернатив, воспитания лидеров и вовлечения граждан в избирательные процессы, а также привлечения правительств к ответственности за их действия.

Однако исторические данные свидетельствуют о том, что филиппинские политические партии часто отдают приоритет узкой цели предоставления партийных инструментов для кандидатов, стремящихся к избранию, а не мобилизации общественности для реализации последовательных политических программ, которые принесли бы пользу всему населению. Следовательно, кандидаты отбираются на основе их способности управлять ресурсами и их потенциала для успеха на выборах, а не на основе силы их приверженности конкретным политическим курсам, ценностям и принципам.

Слабая партийная система на Филиппинах способствовала росту популизма и эрозии основных сдержек и противовесов, жизненно важных для динамичной демократии. Учитывая отсутствие эффективных дисциплинарных структур в политических партиях, политики, включая законодателей, обычно присоединяются к партии или партиям победившего кандидата в президенты. Это способствует ухудшению парламентского надзора и усилению исполнительной власти. Необходимо принять Закон о развитии политических партий для укрепления системы политических партий и содействия росту демократических институтов. Принятие Закона о реформе финансирования избирательных кампаний будет служить для регулирования предвыборных взносов и обеспечения прозрачности в отношении источников средств и расходов на предвыборную кампанию. Кроме того, необходимы реформы для приведения системы партий-списков в соответствие с целью усиления голосов маргинализированных слоев населения посредством избирательного процесса.

Чтобы подробно осветить эти моменты, мы попытаемся ответить на следующие вопросы: В какой степени политические партии эффективны в агрегировании интересов, разработке политики, воспитании лидеров и вовлечении граждан в привлечение правительств к ответственности посредством избирательного процесса? Какие меры могут быть приняты для повышения эффективности политических партий как институтов представительства в филиппинской демократии? Какие избирательные реформы необходимы для содействия гласности и подотчетности?

2. Между гражданами и лидерами: Вопрос представительства

Вопрос об отношениях между гражданами и лидерами является фундаментальным аспектом представительной демократии. То, как граждане воспринимают свои отношения с лидерами, взаимодействие между представленными и представителями, а также ожидания обычных граждан относительно роли избранных должностных лиц как представителей общественного блага, являются фундаментальными аспектами, формирующими динамику и деятельность элит в такой системе (см. Dovi 2012). Шмиттер (2015, 36) суммирует это как двустороннюю систему, в которой граждане «с равными политическими правами и обязанностями имеют в своем распоряжении регулярные и надежные средства для доступа к информации, требования обоснований и применения санкций к своим правителям», которые, в свою очередь, могут пользоваться политической легитимностью и определенным уровнем поддержки, несмотря на критику со стороны общественности.

Связанный со шюмпетерианской интерпретацией демократии как процесса смены политических элит посредством конкурентных выборов, вопрос об отношениях между гражданами и лидерами можно рассматривать как тесно связанный с вопросом избирательной подотчетности. Эшворт (2012) утверждает, что избирательная подотчетность может рассматриваться как система вознаграждений и наказаний, которая может обеспечить, чтобы политики оставались отзывчивыми к воле и благосостоянию своих избирателей. По сути, это соответствие между интересами и поведением политиков и их избирателей (см. Hellwig and Samuels 2008).

Несмотря на идеалы, лежащие в основе такой схемы, смена элит может привести к консолидации власти в руках немногих, если условия станут лишающими силы обычного гражданина (Borja 2015, 2017). Другими словами, избирательная подотчетность может рухнуть под тяжестью асимметрии власти. Следовательно, такой порочный круг может привести к демократическому кризису, вызванному лишением власти управляемых и отсутствием обязательств и подотчетности среди управляющих (Stoker 2006; Stoker and Evans 2014; Schmitter 2015).

В целом, как с точки зрения структурного анализа, так и с точки зрения политической психологии, избирательная подотчетность становится вопросом ценностей, ожиданий и институциональных механизмов, которые могут способствовать столкновению между процессами принятия решений гражданами-избирателями и политиками (см. Svolik 2013). В рамках избирательных циклов вопрос заключается в том, преследуется ли избирательная подотчетность в добродетельных (т.е. демократизирующих) или порочных (т.е. олигархических) условиях.

Переходя к случаю Филиппин как дефектной демократии (Rivera 2016; Teehankee and Calimbahin 2020), которая является более олигархической, чем демократической, это краткое эссе освещает дефицит подотчетности, выявленный Аругаем (2005). Этот дефицит относится к отсутствию подотчетности среди государственных должностных лиц, что привело к злоупотреблениям и коррупции. С исторической и структурной точки зрения это можно рассматривать как следствие давнего правления олигархов, чье чувство подотчетности в первую очередь ориентировано на их отношения друг с другом (например, межэлитное патронаж), а не на их избирателей (см. Hutchcroft and Rocamora 2012; Rivera 2016).

Таким образом, каковы проблемы, стоящие перед избирательной подотчетностью на Филиппинах с точки зрения как структурных, так и психополитических факторов? Следующий раздел посвящен этому вопросу с точки зрения как структуры, так и психологии. В этом разделе будет показано, что наряду с ограничениями избирательной системы Филиппин существует система ценностей, которая позволяет лидерам избегать подотчетности как государственных служащих.

3. Проблемы избирательной подотчетности на Филиппинах

Согласно базе данных «Varieties of Democracy» (V-Dem) (Coppedge et al. 2023), индекс вертикальной подотчетности Филиппин составляет в среднем 0,76 за период с 1986 по 2023 год (период после Маркоса). Индекс масштабируется от низкого до высокого (0-1), измеряя избирательную подотчетность (т.е. качество выборов, избирательное право и прямое избрание главы исполнительной власти) и общее качество политических партий (т.е. барьеры для формирования партий и автономия партий от правящего режима).

Этот результат, однако, сопоставляется со следующим: во-первых, средний балл по индексу партийной институционализации составляет 0,19. Этот индекс оценивает следующие аспекты действующей системы политических партий: (1) партийная организация, (2) связи с гражданским обществом, (3) наличие четких партийных платформ и (4) партийная сплоченность в избранном законодательном органе. Средний балл указывает на то, что, хотя филиппинская политика отличается динамичной избирательной системой, она в основном основана на влиянии отдельных лидеров, а не на развитии партийной политики.

Во-вторых, Филиппины также имеют низкий балл по индексу партисипативной демократии, в среднем 0,35. Это говорит о том, что политическое участие в основном ограничивается избирательным процессом. Недавнее исследование Борха, Торнео и Хеситы (2024) дает дополнительное представление об этом явлении, иллюстрируя, как для многих филиппинцев политическое участие в основном ограничивается избирательным бюллетенем. После голосования большинство людей возвращаются к молчанию в качестве наблюдателей за политикой, которую они считают выходящей за рамки их способности контролировать или понимать.

Наконец, в отношении ценности, придаваемой личности президента (приписывают ли лидеру исключительные характеристики и способности), Филиппины демонстрируют относительно низкий балл 1,99 по шкале от 1 до 4 (от низкого до высокого). Однако наблюдался заметный рост с 2016 по 2021 год, при этом текущее значение превысило 2,0 и составило 2,32. Всплеск 2016 года отражает влияние популизма Родриго Дутерте на существующие у филиппинцев тенденции к сосредоточению на лидерах (Borja 2023). Миф, созданный вокруг него как сильного лидера, усугубил акцент на отдельных лидерах, связанный с фанатизмом среди сторонников представительной политики на Филиппинах.

Кроме того, всплеск не вернулся к додутертевскому уровню из-за двух возможных факторов. Семья Дутерте продолжает оказывать влияние на политическую арену: Родриго Дутерте, его дочь, вице-президент Сара Дутерте, и сын, мэр Давао Сити Себастьян Дутерте, представляют особый стиль лидерства семьи. Напротив, действующий президент Фердинанд Маркос-младший воплощает собой длинную тень, отбрасываемую авторитарным наследием его отца и тезки – тень объединяющего и сильного руководства (Teehankee 2023).

Как можно осмыслить эти, казалось бы, противоречивые тенденции, связанные с вопросом вертикальной подотчетности? Чтобы ответить на это, важно отметить, что ожидания играют решающую роль в формировании спроса на избирательную подотчетность. Тем не менее, ожидания не являются изолированными явлениями; они формируются множеством когнитивных факторов. Такое отношение, в свою очередь, может формировать оценку всей политической системы (Svolik 2013). Следствием многократного столкновения с коррупционной и злоупотребляющей практикой политиков является то, что граждане-избиратели могут начать воспринимать всех политиков как коррумпированных. Следовательно, это может привести к повсеместному пессимизму в отношении правительства, что, в свою очередь, может способствовать установлению более низких барьеров для реальных мошенников.

Исходя из идей Сволика (2013) по этому вопросу, мы выделяем две общие проблемы: структурные и психополитические факторы, формирующие ожидания, и барьеры, составляющие избирательную подотчетность. При рассмотрении в совокупности возникает вопрос, могут ли граждане-избиратели эффективно (т.е. желают ли они этого, и существуют ли институциональные механизмы, удовлетворяющие такому спросу) налагать издержки и сдерживающие факторы на избранных должностных лиц посредством избирательного бюллетеня. Как мы продемонстрируем, проблема избирательной подотчетности на Филиппинах может рассматриваться как порочный круг слабых институтов и отсутствия спроса со стороны обычных граждан-избирателей.

С точки зрения структурно-институциональных факторов, Филиппины сталкиваются с двумя значительными проблемами: слабой партийной системой и плюралистической избирательной системой. Эти два фактора могут подорвать основополагающие принципы правления большинства как по качеству, так и по количеству.

Слабая партийная система, обусловленная укоренившимися структурами патронажа и клиентелизма, характеризует филиппинскую политику (Hutchcroft and Rocamora 2012; Rivera 2016). Это, в свою очередь, составляет суть того, что Тиханки и Калимахин (2020) определяют как дефектную демократию филиппинской политики, где регулярные выборы служат лишь для легитимации членов олигархии. Более того, это явление способствует анархии политических партий, основанных на распространении таких организаций, которые движимы скорее отношениями патрон-клиент, денежной политикой и перебежчиками (смена партийной принадлежности), чем партийной дисциплиной и четкими политическими программами (Kasuya and Teehankee 2020). В целом, структуры представительной политики на Филиппинах порождают ограниченную систему подотчетности, которая больше направлена на поддержание правления элит, чем на привлечение политиков к ответственности перед их избирателями.

В дополнение к этому, плюралистическая избирательная система Филиппин «победитель получает все» ставит правительство в ситуацию «победитель получает все». В сочетании с патронажем и перебежчиками как нормами правящей элиты, эта плюралистическая система сочетает слабый народный мандат с супербольшинством в законодательном органе. Это может привести к ослаблению голоса критики и оппозиции в коридорах власти. Следовательно, это также приводит к снижению подотчетности политиков перед гражданами-избирателями после выборов. Это особенно актуально для тех, кто становится членами супербольшинства, движимого патронажем. В целом, хотя существует недостаток стимулов для поддержания прочной цепи подотчетности между избирателями и избранными, для избранных должностных лиц существует больше стимулов для присоединения к патрону.

Что касается психополитических тенденций, лежащих в основе стремления к избирательной подотчетности, то очевидно, что многие филиппинцы демонстрируют нелиберальные установки по отношению к своим лидерам и действующим институтам (Borja 2023). Многие готовы наделять абсолютной властью тех, кого они считают «морально праведными», несмотря на поддержку сохранения действующих институтов для политического представительства. Более того, многие филиппинцы воспринимают политическую легитимность как обусловленную открытыми и конкурентными выборами, а не добродетелью и способностями без избирательной конкуренции. Проще говоря, привлекательность политики сильного лидера сопоставляется с искаженным пониманием представительства и избирательной легитимности.

Сосредоточившись на последнем пункте, данные из волн 3 и 4 «Asia Barometer Survey» (ABS) показывают, что значительная часть населения воспринимает правительственных лидеров как автономных доверенных лиц, которым поручено выявление и преследование интересов своих избирателей, а не как делегатов, связанных обязательством выполнять требования своих избирателей. Кроме того, правительство рассматривается как фигура родителя, который может решать, что «хорошо» для общества, а не как наемный работник. Развивая последнее, волна 5 ABS уточняет вопрос подотчетности. Она спрашивает респондентов, что важнее: чтобы граждане привлекали правительство к ответственности, даже если это приведет к замедлению принятия решений, или наоборот, в пользу большей решительности за счет подотчетности. Большинство респондентов с Филиппин (53,1%) предпочли решительность подотчетности. Исходя из этих наблюдений, психополитические основы избирательной политики на Филиппинах почти кесаристские по своей ориентации, с акцентом на лидеров, который осуществляется за счет действующих либеральных институтов.

В целом, структура филиппинской политики и политические ценности, разделяемые гражданами-избирателями, сделали систему неспособной генерировать спрос на избирательную подотчетность. С точки зрения циклов и привычек можно утверждать, что это состояние самоподдерживающееся, создающее порочный круг, который делает политическую подотчетность неактуальной проблемой для многих филиппинцев, включая как граждан-избирателей, так и политиков. Как можно разорвать такой цикл? Это эссе завершается некоторыми общими направлениями для реформ.

4. Общие направления реформ

Очевидно, что изменения не происходят мгновенно. Однако это изречение скрывает реальность того, что отношения между структурами и индивидуальным действием формируются ролью привычек. Другими словами, вопрос избирательной подотчетности на Филиппинах становится вопросом нарушения привычек политиков и граждан-избирателей, которые обесценивают саму подотчетность. Многое написано о возможности реформирования политической системы на Филиппинах, особенно в отношении системы политических партий. Были выдвинуты предложения по усилению партийной дисциплины путем введения санкций за дезертирство и поощрения партий к принятию более программного подхода к выборам.

Более того, массовые партии продолжают представлять золотой стандарт для реформаторских усилий. Такая система может функционировать эффективно только в том случае, если политические партии могут служить подлинно демократическим каналом между рядовыми гражданами и процессом принятия решений. Эта демократическая функция должна быть двусторонней. Во-первых, политические партии должны способствовать политическому участию за пределами избирательного процесса. Такое участие не обязательно должно зависеть от формального членства в партии. Тем не менее, крайне важно, чтобы политические партии могли способствовать эффективным неэлекторальным формам участия. Во-вторых, массовые партии должны гарантировать, что представительство зависит от подотчетности, а не от идолопоклонства или молчаливого согласия. Массовая партия может существовать без подотчетности. Это может привести к формированию массового движения, зависящего от харизматического лидерства одной фигуры. Это представляет собой потенциальное будущее партийной политики на Филиппинах, учитывая устойчивые тенденции, ориентированные на лидеров, среди ее граждан.

Следовательно, решение проблем личностно-ориентированной и лидеро-ориентированной политики, а также распространенности патронажа и клиентелизма на Филиппинах требует развития системы политических партий, которая охватывает как лидеров, так и граждан под эгидой политического подхода к избирательной политике, ориентированного на политику.

Мы поддерживаем эти призывы и подчеркиваем необходимость интеграции подотчетности как фундаментального элемента гражданско-политического образования на Филиппинах. Учитывая идеи Сволика (2013) об ожиданиях, крайне важно, чтобы гражданско-политическое образование на Филиппинах было направлено на повышение ожиданий граждан-избирателей относительно идеала избирательной подотчетности. Тем не менее, такой подход требует предоставления примеров; граждане-избиратели должны наблюдать и испытывать возможность привлечения избранных должностных лиц к ответственности в периоды до, во время и после выборов. Таким образом, мы возвращаемся к вопросу о действующих институтах, особенно тех, которые связаны с правосудием. Это порождает вопрос о разрыве. Если мы рассматриваем дефицит избирательной подотчетности как форму цикла, то в каких точках этот процесс наиболее уязвим и восприимчив к реформам? Мы оставляем этот вопрос для будущих исследований. ■

Список литературы

Аругай, Ариес. 2005. «Дефицит подотчетности на Филиппинах: последствия и перспективы консолидации демократии».Philippine Political Science Journal 26, 1: 63-88.

Ashworth, Scott. 2012. “Electoral accountability: Recent theoretical and empirical work.” Annual Review of Political Science 15: 183-201.

Борха, Энтони Лоуренс. 2015. «Реконцептуализация политического отчуждения: о зрителях, зрелищах и публичных протестах».Theoria 62, 144: 40-59.

______. 2017. «Это всего лишь привычка в неконсолидированной демократии: привычное голосование, политическое отчуждение и зрительство».Theoria 64, 150: 19-40.

______. 2023. “Political Illiberalism in the Philippines: Analyzing Illiberal Political Values.” Asia-Pacific Social Science Review 23, 1: 63-78.

Борха, Энтони Лоуренс, Адор Торнео и Иэн Джейсон Эсита. 2024. «Проблемы демократизации с точки зрения политической пассивности: понимание политического бессилия и гражданства на Филиппинах».Journal of Current Southeast Asian Affairs. https://doi.org/10.1177/18681034241239060 (Accessed August 12, 2024)

Коппедж, Майкл, Джон Герринг, Карл Хенрик Кнутсен, Стаффан И. Линдберг, Ян Теорелл и др. 2023. «V-Dem [Страна-Год/Страна-Дата] Набор данных v13» Проект «Разновидности демократии» (V-Dem). https://doi.org/10.23696/vdemds23 (Дата обращения: 12 августа 2024 г.)

Dovi, Suzanne. 2012. The Good Representative. West Sussex: John Wiley & Sons Publications.

Hellwig, Timothy, and David Samuels. 2008. «Electoral accountability and the variety of democratic regimes». British Journal of Political Science 38, 1: 65-90.

Hutchcroft, Paul, and Joel Rocamora. 2012. «Patronage-based parties and the democratic deficit in the Philippines: origins, evolution, and the imperatives of reform». In R. Robison (Ed.) Routledge Handbook of Southeast Asian Politics (pp. 97-119). New York: Routledge.

Kasuya, Yuko, and Julio Teehankee. 2020. «Duterte Presidency and the 2019 midterm election: An anarchy of parties?» Philippine Political Science Journal 41, 1–2: 106–126.

Rivera, Temario. 2016. «Philippine democratization: Summing-up key conceptual, institutional, and developmental issues». In F. Miranda & T. Rivera (Eds.), Chasing the wind: Assessing Philippine Democracy(pp. 246–262). Кесон-Сити: Комиссия по правам человека Филиппин (CHRP) и Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН).

Schmitter, Philippe. 2015. “Crisis and transition, but not decline.” Journal of Democracy 26, 1: 32-44.

Schneider, Carsten, and Philippe Schmitter. 2004. «Liberalization, transition and consolidation: Measuring the components of democratization». Democratization 11, 5: 59–90.

Stoker, Gerry, and Mark Evans. 2014. «The “democracy-politics paradox”: The dynamics of political alienation». Democratic Theory 1, 2: 26-36.

Stoker, Gerry. 2006. “Explaining political disenchantment: Finding pathways to democratic renewal.” The Political Quarterly 77, 2: 184–194.

Svolik, Milan. 2013. «Learning to love democracy: Electoral accountability and the success of democracy». American Journal of Political Science 57, 3: 685-702.

Teehankee, Julio, and Cleo Anne Calimbahin. 2020. “Mapping the Philippines’ Defective Democracy.” Asian Affairs: An American Review 47, 2: 97–125.

Teehankee, Julio. 2023. Beyond nostalgia: the Marcos political comeback in the Philippines. Southeast Asia Working Paper Series (7). London School of Economics and Political Science: London.

■ Francisco A. Magno — профессор Университета Де Ла Саль.

■ Anthony Lawrence Borja — доцент Университета Де Ла Саль.

■ Jeuny Mari D. Custodio — студент магистратуры по политологии Университета Де Ла Саль.

■ Под редакцией Hansu Park, научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 204) | hspark@eai.or.kr