[ADRN工作论文] 印度尼西亚民主的纵向问责分析（中期报告）

1. 引言

从概念上讲，所有政权类型的公民都可以行使政府问责制（Lindberg 2013）。在民主国家，尤其是在垂直问责制方面，获得政府问责制 Thus is more likely to happen. The reason is luminous since elections have been the core of democratic governments where the citizens transfer their power to the elected officials to govern. This act of delegating authority empowers the government to perform its authority legally. On the other hand, it generates the responsibility of the government to be responsible and accountable for its doings. Therefore, vertical accountability is reflected by the ability of the citizens to hold their government accountable through elections.

与许多民主国家一样，印度尼西亚自1995年以来一直举行选举，以选举国家层面的行政和立法成员。然而，只有立法选举实行直接选举制度，而总统和副总统由人民协商会议（MPR）的任命者选出。在1998年改革派、学者和学生成功进行改革后，该制度得到了改进，随后建立了行政和立法成员的直接选举制度。在改革后时期，政府每五年在地方和国家层面持续举行定期选举。自1998年以来，印度尼西亚已举行了大约六次全国性选举，分别是1999年、2004年、2009年、2014年、2019年和2024年。

理想情况下，印度尼西亚举行定期选举的经验越丰富，其公民获得政府问责制Thus is越强大。然而，在1999年后的时期经历了重大停滞之后，印度尼西亚的垂直问责制得分未能提高。根据V-Dem关于印度尼西亚垂直问责制指数的数据，在0-1的尺度上，印度尼西亚的得分为0.85，这意味着公民有权通过选举或其他政治参与渠道追究政府的责任。然而，自2018年以来，这一得分略有下降，显示出在将垂直问责制推向最高水平方面没有取得进展，如下图所示。

图1。印度尼西亚的垂直问责制指数

这种垂直问责制下降的趋势与全球范围内民主制度的衰落，特别是在新兴民主国家中的衰落是一致和并行的。因此，为了防止印度尼西亚的民主衰落，必须改善垂直问责制。理论概述参考O’Donnel（1998），他认为缺乏垂直问责制的民主国家有定期的选举、社会动员和媒体监督；然而，这些只是周期性的、不规律的，并且可能不可靠。在这方面，学者们通常认为存在威权主义行政部门的情况，当垂直问责制得以体现时。另一位学者Anderson（2008）以尼加拉瓜为例，重点关注了前总统Alemán的非法行政行为。她的研究发现，选举和民众动员加强了立法机构的独立性。然而，事实证明，垂直问责制机制在遏制行政威权主义和促进横向问责制机构方面比预期更有效。尼加拉瓜的案例表明，公民可以利用权力平衡和分离总统民主的制度授权来限制威权主义。

因此，提高垂直问责制的良方在于选举的有效性，作为公民利用的渠道，以赋权民选官员，同时追究责任并控制民选行政和立法人员滥用权力或任何不当行为的可能性。在这方面，选举的有效性取决于选举本身的质量。当选举质量高时，它将产生负责任的民选官员。然而，在选举舞弊的情况下，建立民主政府的目标将消失。为了确保选举的质量和完整性，特别是政党的质量、媒体自由的质量、公民社会组织（CSOs）的质量以及言论自由以及人民的参与，应采取许多方面。这些因素构成了本文的主要内容，旨在考察印度尼西亚的垂直问责制实践。

垂直问责制是民主治理的重要组成部分，在确保民选代表对选民的意愿和需求保持响应方面发挥着至关重要的作用，无论是在印度尼西亚还是在其他民主国家。基于此背景，本研究将涵盖主要的分析焦点，包括选举和政党的质量（前者）以及媒体自由、公民社会组织、言论自由以及公民参与选举和政治的质量。本研究旨在确定印度尼西亚民主案例中垂直问责制的制度机制与实际绩效之间的差距，特别是分析选举、政党、媒体自由、公民社会组织以及言论自由和公民参与政治的质量。

2. 印度尼西亚垂直问责制机制的法律框架

在印度尼西亚议会背景下的垂直问责制，是指立法部门与公民或选民之间的关系。它是一种允许人民追究其民选代表责任的机制，包括总统、副总统以及地方各级行政官员（省长、摄政王或市长）。对于民选官员而言，公民作为“垂直”要素，有能力表达他们的期望、担忧和评价。这一过程通常包括定期选举、公众咨询以及议员与其选民之间的互动。所有这些垂直问责制机制都已在印度尼西亚宪法（1945年宪法）以及各种法律中得到法律规定，包括选举法（“Undang-Undang Pemilu 7/2017）、立法法（“Undang-Undang Pembuatan Undang-Undang”）以及关于议员角色的法律（“人民协商会议、人民代表会议、区域代表理事会和地方人民代表会议法/MD3法”）。

关于选举法（“Undang-Undang 7/2017”），全国性选举每五年举行一次（定期选举），以选出总统和副总统。印度尼西亚人民通过这些立法选举直接选举总统和副总统。每五年，印度尼西亚人还投票选举人民协商会议（Majelis Permusyawaratan Rakyat: MPR）的成员，该会议由区域代表理事会（Dewan Perwakilan Daerah: DPD）和人民代表理事会（Dewan Perwakilan Rakyat: DPR）组成。DPR是下议院，由民选议员组成，而DPD代表印度尼西亚的各个地区。

a. 总统和副总统选举：这些全国性选举每五年举行一次。印度尼西亚人民直接选举总统和副总统。

b. 立法选举：每五年，印度尼西亚人还投票选举人民协商会议（MPR）的成员，该会议由区域代表理事会（DPD）和人民代表理事会（DPR）组成。DPR是下议院，由民选议员组成，而DPD代表印度尼西亚的各个地区。

c. 地方选举：印度尼西亚在区域层面举行选举，包括选举省长、市长和摄政王。

d. 村级选举：在基层，印度尼西亚人参加村和分区选举，以选出村长和社区领袖。这些选举每六年举行一次。

除了选举法，新闻法规定了媒体自由。1999年的新闻法结束了苏哈托时代的审查和信息控制。它进一步促成了新闻委员会的成立，这是一个独立于政府的新闻委员会，多年来，它已成为一个有能力在庭外解决大多数媒体相关纠纷的机构。然而，记者仍然必须应对一项亵渎神明法，该法使得批评宗教变得困难，以及《信息和电子交易法》（“Informasi dan Transaksi Elektronik”：ITE法），根据该法，记者可能因在线诽谤（第27条）或在线仇恨言论（第28条）而被判入狱长达六年。然而，这些罪行没有明确的定义。2022年12月通过的新刑法对新闻自由的行使构成了新的威胁，其中几项关于亵渎神明的规定以及旨在打击“假新闻”的条款，这些条款按其现状严重危害了调查性新闻。与此同时，立法法《13/2022号法》规定了公众参与和公民参与。

3. 印度尼西亚定期选举的质量

然而，深入的分析必须揭示印度尼西亚民主的垂直问责制质量是否受到最近宪法法院一项决定的影响，该决定为现任总统之子成为2024年选举副总统候选人提供了途径。

印度尼西亚每五年定期举行一次选举的经验，成功地在全球范围内树立了印度尼西亚日益民主的形象；然而，事实是，选举过程在某种程度上受到政治精英和现任总统的干预，因此选举结果常常动员行政部门。其结果是，结果离公众利益的理想状态相去甚远。选举后成立的政府因此服务于政治党派精英或总统联盟的利益。从这个意义上说，很难确保选举机制能够追究政府的责任，因为民选官员的形成更多地取决于政治党派精英和现任总统。这种情况如今可以在2024年最近选举的政治动态中看到。最近，总统作为行政官员，利用其权力操纵宪法法院，改变了总统和副总统候选人所需的年龄限制。这一意图源于支持总统的联盟，使总统之子有资格参加最近的副总统竞选。当总统之子参加竞选时，选举的公正性将受到公众的质疑，从而影响对印度尼西亚民主程序的评价。

尽管选举结果取决于人民，因为印度尼西亚在选举设计中采用了多数制，但公民在通过投票参与正式渠道以及通过示威或请愿等非正式工具表达意见方面，并不容易自由表达他们的参与。最近的新闻报道称，宪法法院法官Saldi Isra因在决定总统和副总统候选人年龄限制的裁决中表达了其异议法律意见而受到道德违规的指控。这种情况表明，政府不再支持不同的表达方式。与这种情况相关的是，印度尼西亚的垂直问责制绩效正处于关键点。因此，需要进行深入分析，以防止威权主义行政部门在印度尼西亚的民主中出现。

印度尼西亚的垂直问责制通过定期选举得以实现，并通过公众听证会、市民大会和议员与其选民之间的直接沟通渠道来行使。公民有权表达他们的担忧，要求透明度，并期望他们的代表能够为他们的最佳利益行事。这种问责结构确保印度尼西亚议会能够响应人民的需求和愿望，有助于维护民主程序的完整性。它还作为公民参与塑造国家政策和立法的重要机制，通过追究民选官员的行为、投票和整体绩效的责任来做到这一点。

印度尼西亚可以通过以下渠道实践垂直问责制：

1. 立法会议，议会通过公开的立法会议讨论拟议的法案和政策。这些会议向公众开放，并经常被电视转播或在线直播。

2. 公众听证会为公民和利益团体就特定立法事项表达意见提供了一个平台。这些听证会允许议员与公众直接互动。

3. 每位议员通常都有一个提供选民服务的办公室。选民可以访问这些办公室寻求帮助、表达担忧或就各种问题请求支持。

4. 议员可能会在其各自选区组织公众咨询。这些会议允许选民讨论担忧并就立法事项提供意见。

5. 议会维护一个官方网站，提供有关立法活动、议员、拟议法案和联系方式的信息。选民可以通过该网站获取重要信息和资源。

6. 许多议员使用社交媒体平台与选民互动。他们通过X（前身为Twitter）、Facebook和Instagram等平台分享最新动态、举办问答环节并与公众互动。

7. 在各地组织市民大会，允许选民与议员面对面交流，就立法问题提问和分享意见。

8. 选民可以通过信件、电子邮件或其他形式的通信方式向其代表表达担忧、寻求帮助或就立法事项提供反馈。

9. 议员参与社区外展计划，参加当地活动和会议，以保持可及性并了解选民的担忧。议员可能会访问其选区，直接与选民互动，了解当地问题和需求。

10. 议员经常出现在媒体上，包括电视和广播节目，讨论立法事务并与公众互动。

11. 议会定期提供关于其活动的报告和更新，例如通过法案、委员会工作和预算讨论。这些报告可能会分发给公众或在线提供。

4. 政党的质量

垂直问责制对于维持印度尼西亚健康而充满活力的民主至关重要。它确保政党与选民保持联系，响应他们的需求，并对其运作保持透明。它还鼓励政党履行其承诺，在公民中建立信任和合法性。垂直问责制是民主治理的基石，使印度尼西亚的公民能够影响政党的行动和政策，并最终塑造国家的政治格局。不幸的是，这些尝试很难实现，因为政党存在一些问题，破坏了它们满足人民愿望以影响公共政策的能力。

制度方面的问题，包括个人化问题、寡头政治、透明度和内部民主，构成了政党的问题。此外，许多研究表明，改革时期的政党未能成为展现其对选民责任的公共机构。与改革前的政权相比，在新秩序时期，政党成为统治政治机器，更多地致力于维持现状的利益。与此同时，进入改革时期，政党面临着来自社会的巨大需求，而政党尚未准备好建立良好的制度。有几个因素意味着政党的制度层面尚未得到良好发展。现有的政党通常相对较新，因此政党基础设施尚未得到充分发展。此外，政党经常经历冲突，耗费精力和时间，因此没有时间来建立政党制度。政党精英尚未制定管理政党的党章和规章。

考虑到这些问题，政党无法发挥其最佳功能。政党缺乏动员和代表公民利益或将公民与政府联系起来的能力。因此，政党的状况降低了公众对政党、政党精英及其代表成员的信任。党派认同（party ID）的基本水平证明了这种情况。根据“Indikator Politik”于2021年进行的一项全国性调查结果显示，政党认同率约为7%。数据显示，在印度尼西亚所有省份的1200名受访者中，只有6.8%的人表示有一个他们感觉亲近的政党。其余92.3%的数据显示，没有人与任何政党有联系。

5. 媒体自由的质量

媒体自由被定义为记者自由报道公众利益事务的能力，是民主的关键指标。在这方面，自由的媒体对于建立垂直问责制至关重要，因为它能够告知公民其领导人的成功或失败，向政府机构传达人民的需求和愿望，并为信息和思想的开放交流提供平台。当媒体自由受到限制时，这些重要的功能就会崩溃，导致领导人和公民双方做出糟糕的决策和有害的后果。其结果是，公民将缺乏信息来参与政府议程。

不幸的是，印度尼西亚的媒体自由状况不佳。根据“无国界记者”（RSF）的一项调查结果，印度尼西亚在180个国家中排名第108位。这一数据似乎与印度尼西亚新闻委员会发布的2022年《新闻自由指数》（“Indeks Kemerdekaan Pers”：IKP）的数据一致，该指数显示印度尼西亚得分为77.88，比前一年高1.86分。根据新闻委员会的数据，在过去五年（2018-2022年）中，IKP有所增加，表明国家新闻界在传播信息和新闻方面享有足够的自由。IKP最高的几个省份包括东加里曼丹（83.78）、占碑（83.68）和中加里曼丹（83.23）。IKP最低的省份是西巴布亚（69.23）、北马鲁古（69.84）和东爪哇（72.88），这表明印度尼西亚的记者面临着严峻的形势，他们在调查腐败案件或与担任政府职务的政治精英有关的案件时，很可能面临恐吓、逮捕和人身暴力。

印度尼西亚刑法（“Kitab Undang-Undang Hukum Pidana（KUHP）和《信息与电子交易法》（Informasi dan Transaksi Elektronik：ITE），其中包含数项威胁新闻自由、并威胁记者和新闻公司在履行新闻职责时将作为犯罪行为的实施者的条款。此外，2022年7月底还出现了八个平台的封锁，影响了记者的工作。与此同时，针对记者的袭击事件仍在继续。印尼记者联盟（AJI Indonesia）记录显示，2022年发生了61起案件，涉及97名记者和14家媒体组织。这一数字高于2021年的43起案件。从2023年1月到4月，已发生33起针对记者的袭击案件。这一数字高于2022年同期发生的15起案件。针对记者的袭击包括禁止报道的威胁、骚扰和起诉、删除报道、人身攻击、性/性别暴力、数字攻击以及恐吓和威胁。

6. 公民社会组织（CSOs）的质量

群众组织因其在提供基本服务方面的参与而贴近社区，特别是为那些政府未能触及的群体提供服务。此外，群众组织通常基于相似的特征（如宗教或民族）而成立，因此与成员的联系更加紧密。公众对群众组织的看法往往基于其活动、行为，甚至其政治观点的方向。群众组织也可以是人们选择不参与实际政治而进入政治的途径。印度尼西亚群众组织有趣的特点是政治干部培养和社区赋权。在许多国家，干部培养和社区赋权是区分政党与群众组织或一般利益组织的主要因素。在印度尼西亚，大型群众组织有能力进行干部培养，这从它们在公共职位上的代表性可以看出。这种能力很重要，尤其是在群众组织占主导地位的特定领域。

现有的法律法规（《地方政府法》、《群众组织法》和《政党中的社区参与法》）足以适应群众组织的持续发展，包括参与政治进程。然而，需要关注的是其实施。在地区层面，地区政府需要有强烈意愿让群众组织参与制定地区政策，特别是那些对社会产生影响的战略性政策。地区政府需要提供便捷的信息获取渠道，以便群众组织愿意并能够参与制定这些政策。此外，还可以为群众组织成员提供政治教育，以提高群众组织政治参与的质量，并促进与政党和政党附属组织的协同作用。

不幸的是，群众组织的数量与印度尼西亚的人口不成正比这一事实，伴随着提高群众组织政治参与质量的条件。截至2023年10月，内政部的数据显示，已获得法人资格的群众组织数量仅为561,020个，这意味着，理想情况下在政治教育、监督和即将举行的选举实施中发挥非常重要作用的群众组织数量，不足以显著地守护拥有2亿多人口的印度尼西亚人民。

7. 言论自由的质量

言论自由的质量正面临重大挑战，因为自由之家（Freedom House）在2023年捕捉到的印度尼西亚民主得分下降的数据，源于印度尼西亚言论自由得分的降低。印度尼西亚公民自由空间收窄至少有三个迹象，包括通过媒体集团化和压制记者来削弱新闻业，剥夺作为人权一部分的数字自由，以及校园学术自由的侵蚀。

公民自由空间日益狭窄，主要是因为仍然存在许多侵犯言论和集会自由的事件。例如，一系列禁止集会或示威、信息封锁、强制解散、组织限制和恐吓行为。参考由印尼法律援助基金会（YLBHI）通过遍布16个省份的公民社会组织收集的数据（Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia：印度尼西亚法律援助基金会），2019年全年公民权利侵犯的最高数据是公共言论自由和集会自由，受害者达6,128人。受害者详情为：43%是学生，9%是活动家，1%是记者。与此同时，侵犯行为的施加者最多的是警察，占69%。

至少有30多名是儿童，约51人被宣布死亡。Asfinawati表示，这一数据高于去年，并强调在佐科政府执政期间，公民自由侵犯事件日益严重。由于YLBHI目前仅收集16个省份的案件数据，因此数据可能还会更高。刑事定罪率也很高，这通常发生在人们为了维护自身权利而发声时。例如，当国家以发展为名没收土地时，就会导致刑事定罪。然后在2019年反对采矿的运动中，发生了劳工行动和改革行动。

2019年全年，共有47起针对平民的刑事定罪案件，受害者达1,019人。经常发生的刑事定罪包括执法人员任意逮捕。当局还搜捕参加行动并准备回家的民众。对被指控为罪犯的人进行搜捕，搜遍他们家、办公室，到处搜查。即使他们自愿报案，也会受到严厉对待。被警察抓获的活动家通常会被任意逮捕和殴打。事实上，根据YLBHI的说法，几乎所有被捕者都遭到殴打，这被认为是野蛮的。YLBHI建议，如果受害者完全不反抗并投降，则无需使用暴力。

8. 公民参与政治的质量

公民参与通常被称为公民行动，它涉及所有与公民相关的行动，无论是个人还是团体进行的，以支持政府制定的政策，并通过社区的各种活动。公民参与需要政府愿意开放公众参与的空间，尤其是在公共政策制定方面。印度尼西亚有几种公民参与的渠道，例如在国家层面制定政策时的公众听证会。

规范而言，社区参与制定法规是通过《P3法》规定的提供意见来实现的。与此同时，《2022年第13号法律》已扩展到包括制定法规的所有阶段，包括规划、起草、讨论、批准或颁布以及公布。最关键的接收社区意见的阶段是规划、讨论和准备阶段。根据《2022年第13号法律》（关于《立法法规制定法》第二次修正案）第96条第(1)款的规定，社区享有这些权利（Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan/UU P3）。《UU P3》中关于公众参与的规定相当充分，因为立法者不可能在法律中确定更具技术性的事项。因此，《UU P3》第96条第(9)款规定，每个机构都必须提出一项法律草案，以规范有关公众参与立法机构、地区代表理事会和总统法规的更具技术性的事项。

不幸的是，在实施过程中，公众参与政策制定通常被认为在影响政府政策制定过程方面效果不佳。这是因为议会中的政治游说通常发生在封闭的房间里，而不是在议会房间里公开讨论。例如，《综合法》的制定最终引发了公众的广泛反应。

9. 结论

在印度尼西亚政府中建立纵向问责制具有挑战性，因为前面列出的所有方面都存在阻碍公民发挥其在监督政府问责制方面的作用的条件。尽管自1999年以来改革运动一直在进行，但民主制度的改善未能维持纵向问责制。最近的选举动态也表明，公众要求政府，特别是现任总统，不要干预选举进程，尤其是在让其未成年儿子竞选总统方面。最终，政府对2024年选举的干预仍然存在。

这种情况侵犯了选举本身的本质，因为公众必须通过投票机制表达自己的声音，但由于这种干预，他们的声音变得毫无意义。另一方面，政党似乎已经疏远了公民，未能履行其带来公众议程的职责，因此成功地切断了为公民确保政党代表在议会中履行问责要求的渠道。政党的功能失调伴随着议会公开论坛在政策制定中未能有效吸引公民参与。媒体自由的状况加剧了这种情况，记者进行信息发布和调查的独立性在一定程度上有所下降。

基于选举、政党、公众参与和媒体自由的质量，这四个方面对于实现纵向问责制至关重要。政府必须采取严肃措施来改善这四个条件。■

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■ Devi Darmawan 是印度尼西亚研究与创新署政治研究中心的研究员。

■ Sri Nuryanti是印度尼西亚研究与创新署区域研究与创新政策主任。

■ 编辑：Hansu Park，研究员

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