[ADRN工作论文] 亚洲的横向问责：国家案例（最终报告Ⅱ）

2022年，亚洲民主研究网络（ADRN）将横向问责（国家机构问责行政部门的能力）和纵向问责（通过选举、政党和公民参与）选定为在亚洲实现健全和可持续民主的要求。

在此背景下，ADRN发布本报告，通过研究亚洲区域横向问责的现象及其影响，以及其在不久的将来将采取的关键改革，来评估该区域横向问责的当前趋势和轨迹。

本报告探讨了当今的一些问题，例如：

● 哪些宪法和法律制度机制能够使行政政府问责？

● 横向问责的宪法和法律机制在多大程度上实现了其预期的约束行政部门成员行为的功能？

● 横向问责绩效的决定因素是什么？

● 应该采取哪些措施来改善横向问责绩效的状况？

本报告借鉴了丰富的资源和数据，提供了国家层面的具体分析，强调了需要改进的领域，并提出了政策建议，以在其各自国家和更广泛的亚洲地区实现横向问责的方法。

评估蒙古的横向问责：

软弱的司法机构打击腐败

Tamir Chultemsuren[1]，Dolgion Aldar[2]

蒙古独立研究所

1. 引言

蒙古近期的社会经济和政治转变描绘了一幅令人担忧的民主价值观被侵蚀的轨迹。曾经承诺的、根植于透明、问责和正义的民主制度，现在似乎面临威胁。与许多新兴民主国家一样，蒙古也面临着多重挑战。这些挑战的核心是制度设计及其运作的微妙平衡，其中横向问责成为一个关键概念。这一原则确保国家机构相互制约，防止权力滥用，并保证其在法律框架内运作。

该国的法律基础经历了相当大的变化。自2000年以来，《蒙古宪法》——其民主制度的基石——已进行了四次修正。值得注意的是，其中三次修正发生在2019年至2023年之间，由蒙古人民党主导，并且通常是在有限的公众咨询下进行的。历史上，《蒙古宪法》一直被誉为中亚民主的支柱，确保了行政、立法和司法部门之间权力的均衡分配。然而，近期的观点表明担忧日益加剧。正如2023年报道的那样，那些被委托维护宪法的人现在似乎正在破坏它（Tumurtogoo 2023）。2019年后的修正案普遍削弱了总统权力，加强了行政权力，并危及了各部门之间权力的基础平衡。尽管这些变化被合理化为增强国家政策所有权、确保稳定和提高行政部门问责制的措施，但它们对行政、立法和司法部门之间的权力平衡构成了风险。

在公众信任下降和法律不断变化的这些时期，关于蒙古司法和监督机构的作用和权力的辩论尤为突出。一方面，人们越来越担心这些机构的效率低下和潜在偏见，并由于信任度下降而呼吁对司法和监督机构进行权力下放、削减资金和人员。另一方面，也有观点认为，健全且资源充足的司法和监督机构是维持制衡的关键，尤其是在监督行政部门方面。赋权这些机构不仅对治理至关重要，而且对于恢复公众信任也至关重要。

这些挑战体现在每年披露的涉及巨额挪用公款的腐败丑闻中，这些丑闻动摇了蒙古社会的根基。因此，本文旨在通过使用Luhrmann、Marquardt和Mechkova（2020）的框架来评估蒙古横向问责的现状，该框架将横向问责定义为国家机构问责行政部门的能力（Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020）。在此过程中，本文将重点关注司法机构在蒙古开发银行（DBM）案例中监督和打击政府内部腐败丑闻的有效性。本文横向问责分析的范围如图1所示，其中突出了本文所分析框架的关键变量。

图1. 横向问责框架

来源：Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020, p. 814

注：矩形代表显变量；圆形代表潜变量。斜体代表V-Dem代码。本文包含的变量已突出显示。

选择DBM案例是因为它提供了蒙古反腐败斗争中政治、法律和经济因素复杂相互作用的一个关键例子。因此，本文通过考察公众对司法机构的信任程度、司法机构的独立性和公正性、机构能力、司法机构在处理腐败问题方面的响应能力、向公众提供信息的透明度以及执法和纠正措施，为持续的辩论做出贡献。

在回答这些问题时，本文依赖于对来自各种渠道的二手和公开信息的审查，包括媒体报道、司法机构的在线数据门户、总检察长办公室、司法总理事会、蒙古政府的官方网站以及已发表的新闻文章。此外，本文还审查了密切关注所选腐败案例的国际机构、非政府组织的意见以及专家学者的评论和分析。公众看法调查结果以及国际指数被用来提供关于司法机构和横向问责的背景和历史信息。

2. 腐败丑闻：蒙古开发银行案例

近年来，蒙古被一系列备受瞩目的腐败丑闻所震惊，这表明该国政治和金融体系存在根深蒂固的系统性问题。其中最著名的案例包括揭露的“600亿图格里克”贿赂计划、中小企业基金挪用案、“煤炭黑手党”丑闻，以及对蒙古开发银行（DBM）正在进行的广泛调查。

2017年，在总统选举前夕，“600亿图格里克（MNT）”（2500万美元）交易被曝光，当时有高层官员计划通过安排政府职位进行贿赂的录音被公布。2019年，在议长因涉及MNT 600亿案而下台，该案涉及为竞选融资出售关键政府职位后，几名执政党成员被地方法院判处四年监禁。然而，在上诉法院的裁决中，该判决被驳回（首都上诉法院2019）。

2018年，一家独立媒体曝光了2018年的“中小企业基金挪用”腐败丑闻。地方法院也在2020年对相关官员提起诉讼。一名议员被判处两年半监禁，但因“健康原因”获释。

一项名为“煤炭黑手党”的新丑闻于2022年12月爆发。该丑闻的规模和深度前所未有，据称涉及40万亿图格里克（超过10亿美元）（Tuguldur 2022）。

DBM案例是一项全面的调查，围绕着国家运营的金融机构DBM内部涉嫌金融不当行为和腐败展开，该机构的使命是促进蒙古的经济增长和发展。DBM成立于2011年，由蒙古人民党（MPP）设立，旨在通过中长期贷款和金融服务支持符合国家发展愿景的优先领域，增加增值出口，并提高经济竞争力（蒙古政府2010）。

DBM在不同的政治管理下运作，包括2010-2012年的蒙古人民党、2012-2016年的民主党，以及2016-2024年再次由蒙古人民党执政。DBM最初旨在促进国家繁荣，但其运作却卷入了争议，并最终导致了蒙古最广泛和最具影响力的法律调查之一。

腐败丑闻的出现及其促成因素。 DBM案例的出现背景是政治权力的更迭和金融格局的演变。DBM案例的背景是2012年大选后政治格局的变化。在此次选举中，民主党获得了多数席位，这一权力转变对银行的运作产生了影响，因为它恰逢一个重要的筹款时期。[3] DBM案例的起源可以追溯到2014年，当时腐败丑闻首次出现，独立反腐败机构（IAAC）开始进行调查，其中包括对前经济发展部长的调查。

DBM的治理结构和管理依赖于政治派别（“蒙古经济”2012-10-16）。董事会成员的构成在2016-2020年期间变动频繁。2017年发生了一项重要变化，独立董事会成员的数量从三人增加到四人。尽管进行了这项调整，但最终的任命过程取决于政治动机和派别，这引发了对这些成员真正独立性的质疑。在行政管理方面，领导层发生了几次变动，与不同政党有关联的领导人担任了首席执行官的职务（Munkhtsetseg 2022）。这些变动以及2017年的法律修正案，给DBM的领导层结构带来了不稳定性，影响了该机构有效应对挑战的能力。蒙古经济 2012-10-16)。董事会成员构成在2016-2020年期间变动频繁。2017年的一项重要变动是修订案将独立董事人数从三名增加到四名。尽管进行了此项调整，最终的任命过程仍取决于政治动机和派别关系，这引发了关于这些成员真正独立性的质疑。在行政管理方面，领导层发生了数次更迭，与不同政党有关联的领导人担任了首席执行官一职（Munkhtsetseg 2022）。这些变动以及2017年的法律修订，给DBM的领导层结构带来了不稳定性，影响了该机构有效应对挑战的能力。

导致DBM金融不当行为的另一个关键因素是其规避财政政策法规的作用。2013年，《财政稳定法》出台，旨在通过具体规则控制财政政策。《财政稳定法》规定结构性财政赤字不得超过国内生产总值的2%，债务与国内生产总值之比不得超过40%。然而，2%的赤字限制立即被打破，导致政府通过DBM转移支出，将其排除在预算之外。这一策略破坏了《财政稳定法》的意图，并导致经济过热，到2014年公共债务占国内生产总值的比例达到55.2%（世界银行2014年12月引用的财政部内部数据）。

关于DBM的贷款决策，在透明度和遵守规则方面存在问题。项目实施企业的选择缺乏明确性，贷款发放未遵循正规程序，信用风险数据在未进行研究的情况下准备，并且对贷款的使用缺乏充分的控制。这导致具有政治影响力的个人游说贷款，并做出不按规定进行的贷款决策，从而出现了无抵押贷款和非法信贷委员会决定的情况。大多数贷款接受者直接与政治家有关（arslan.mn 2022-02-09），并面临腐败和滥用职权的指控。

议会和政府机构的视察。 议会已就DBM案例成立了四个工作组：

● 2015年：DBM成立仅四年后，议会成立了一个工作组（蒙古议会2015）。该小组调查了项目和计划的选择与进展、贷款使用情况、成本效益计算以及项目实施情况。然而，没有采取进一步的具体行动（“VIP76”2015-11-26）。VIP76 2015-11-26。

● 2018年：由当时的司法部副部长领导的另一个工作组开始调查DBM。此次调查结果揭示了违规行为，包括项目选择过程不明确、贷款不符合相关法律法规、缺乏信用风险评估和预算研究。贷款接受者绩效的监测机制也被发现存在问题（Uyanga 2018）。

● 2019年：蒙古总理提交了对DBM活动进行视察的报告。他宣布打算将该工作组的调查结果（涉及在DBM视察期间发现的违规行为）移交给所有可能违反法律的企业和公民。这些信息将提供给IAAC和其他相关执法和控制机构（政府媒体和公共关系部2019）。

● 2022年：议会第20号令成立了另一个工作组，负责收集和分析与DBM融资项目相关的审计报告和建议。议会组织了一次重要的公开听证会，以进行证据分析和审查DBM资助的项目，并检查开发银行发放的贷款（蒙古议会2022）。结果在议会2023年春季会议上公布。

调查和法院程序。在2022年公开听证会之后，开发银行案件进入了一个关键阶段，涉及80名个人、四家法人实体和460起个人诉讼的调查（Amarjargal 2023）。国有DBM一直在努力偿还截至2023年底约8亿美元的巨额债券。截至2022年初，DBM的不良贷款已升至5亿美元（Adiya 2022）。

这包括处理425份投诉和请求，对47家企业和61名个人进行198次法院禁令听证会，并对664件动产、763辆汽车、104个银行账户和25家企业股份实施了行动限制，所有这些都得到了检察官的授权（总检察长办公室2022a）。法律诉讼于2023年4月17日开始，在蒙古的腐败丑闻背景下引起了公众的关注和审视。这些诉讼被直播，并在剧院式的环境中进行，以解决权力动态和公众对问责的要求。

包括DBM在内的几起腐败案件表明，即使在今天，对于卷入腐败丑闻的执政党成员及其附属人员，也没有明确的法院判决和起诉。每起丑闻的后果通常会引发公众的强烈不满，并常常导致大规模抗议和媒体的广泛关注（Adiya 2022; Bayartsogt 2018; Bekmurzaev 2023; Dierkes 2022; Lkhaajav 2017）。这些广泛的问责呼吁常常被忽视，实际结果很少实现。

3. 蒙古的横向问责趋势

3.1. 蒙古的横向问责指数

为了说明蒙古国行政和司法部门的权力分配和行使情况，《宪法项目》的行政权力指数和司法权力指数，以及V-Dem的横向问责指数被用于分析。

《宪法项目》侧重于国家宪法的具体内容及其确立的正式制度安排。其横向问责指标，如行政权力、立法权力、司法独立和司法权力，均源自宪法规定。这些指标根据宪法的明确文本，衡量授予行政、立法和司法部门的权力和独立性程度。评估内容包括发布法令、提出立法、司法审查能力以及保护司法独立等因素（Comparative Constitutions Project 2024a）。下文将概述蒙古国的横向问责情况（Comparative Constitutions Project 2024b）。

行政权力指数衡量国家行政部门的立法权力范围，该指数从0到7不等，基于七个关键方面。在蒙古国，行政部门的得分是6分，表明权力高度集中，包括提出立法、发布法令、提议修宪、宣布紧急状态、行使否决权、质疑立法合宪性以及解散立法机关的能力。这一得分显著高于4分的全球平均水平，表明行政部门在影响立法和宪法事务方面比许多其他国家拥有更广泛的能力。

立法权力指数根据授予立法机关的权力程度进行评估，得分越高表示权力越大。蒙古国立法权力的得分为30%，这反映了其相对有限的权力范围。该得分是32个二元要素的平均值，突显了立法机关在立法、监督和其他政府职能方面的细微差别。这些要素的具体细节对于理解蒙古国立法机关在国家治理框架内的确切限制和能力至关重要。

司法独立对于确保司法部门能够独立运作、不受其他政府部门不当影响至关重要。蒙古国在该指数上的得分为4分（满分6分），超过了《宪法项目》记录的平均得分2分。这一较高得分表明存在保护司法独立的宪法机制，包括明确的司法独立声明、法官的终身任命、最高法院法官的复杂任命程序、严格的罢免保护措施、对罢免理由的限制以及免受薪资削减的保护。这些特征共同作用，有助于司法部门独立运作，加强了蒙古国治理体系内的制衡。

在概述了蒙古国的正式宪法框架和权力之后，有必要考察这些结构在实践中是如何运作的。《民主多样性》（V-Dem）项目的横向问责指数提供了一种更广泛的方法，基于专家调查，涵盖了“法律上（法律/正式）和“事实上（实践/实际）的横向问责维度。该指数提供了一个经验指标，用于衡量一个国家内国家实体之间相互问责的程度。

对1990年至2022年蒙古国数据的分析揭示了有趣的趋势和波动，这些趋势和波动为了解该国不断变化的治理结构和民主实践提供了见解。虽然20世纪90年代标志着制度化制衡的良好开端，但随后的几年则呈现出挑战与恢复并存的局面。最近的下降表明可能需要重新强调加强确保国家实体相互问责的机制。

图2。 V-Dem横向问责指数：蒙古国1992-2022

来源：V-Dem国家图表数据集，2023

• 初期激增（1990-1992年）：1990年得分0.686，1992年急升至0.909。这一时期对应蒙古国向民主转型，急剧上升表明旨在引入制衡的制度改革迅速推进。

• 稳定和微小波动（1993-1999年）：在初期激增之后，该指数稳定在0.8至0.9的较高范围内。这一时期反映了巩固阶段，蒙古国努力维持国家机构之间的权力平衡。

• 下降和相对稳定（2000-2012年）：2000年开始出现明显下滑，2005年降至0.839的低点。这一下降趋势可能表明维持制度制衡方面面临挑战，可能归因于政治或经济因素。指数在0.8的中间范围内开始波动，到2012年略有上升至0.869，表明为加强横向问责机制所做的努力。

• 下降和高峰（2013-2020年）：这一时期以显著波动为特征，从2013年的0.825的低点到2019-2020年的反弹。这种波动表明影响权力平衡的政治变革和制度改革。

• 近期下降（2021-2022年）：在过去两年中观察到令人担忧的下降，指数在2022年降至0.724，为数据集中最低点。这一下降表明在确保横向问责方面近期面临挑战或挫折。

3.2. 公众对机构的信任度

虽然公众的看法并不直接衡量司法部门问责行政部门的能力，但它们，特别是当基于具体事件时，可以提供对其绩效的宝贵见解。这些备受瞩目的腐败丑闻以及迟缓且不明确的法院判决导致公众对法院不信任。然而，自三十多年前民主转型以来，对司法体系的不信任感一直很高。

• 根据 Konrad Adenauer基金会和科学院于1994年进行的一项调查，在苏木（soum）一级，法院是第二大腐败机构（Mont 2002）。苏木级别（Mont 2002）。

• 2005年，“司法改革计划”的一部分公众意见调查发现，90%的受访者认为法院判决偏袒富裕和有影响力的人，而非普通民众（Chimid 2006，第157页）。

• 2008年，开放社会基金会调查了司法体系的专业人士，发现54%的参与者认为“蒙古国未满足公正和独立的条件”（White 2009）。对于“其他国家机关和政客的干预程度很高”的说法，42%的人表示同意，38%的人表示不确定。该研究还收集了匿名法官关于知名政治人物如何直接试图干预其判决的轶事证据。

• 2018年亚洲晴雨表调查发现，表示信任法院的受访者比例为36.7%，略高于对议会的信任度（34.7%），远低于对总统和总理的信任度（68.0%）。图3显示，对法院的信任度一直低于其他机构（Asian Barometer Survey 2002, 2006, 2010, 2014, 2018）。

• 根据Sant Maral基金会2007年至2022年的公众意见调查显示，表示信任法院的受访者比例高于上述亚洲晴雨表调查的报告。然而，与对其他机构的信任度相比，对法院的信任度较低的趋势是相似的。

图3。 受访者对亚洲晴雨表调查中蒙古国不同机构的信任度比例，2002-2018年

来源：亚洲晴雨表调查，作者计算

图4。 蒙古国机构信任度，2000-2022年

来源：Sant Maral基金会，1992-2022年

此外，根据2023年对包括法官、检察官、律师、辩护律师和学者在内的法律专业人士进行的一项调查，他们中的大多数人认为，在过去两年中，公民对司法系统的信心有所下降（Bayansuren 2023）。

与行政部门和公务员相比，公众对立法和司法部门等关键横向问责机构的信任度较低，这可能会增加蒙古国行政部门权力扩张的风险。这种对横向问责机构接受度的缺乏，凸显了加强这些机构以防止民主崩溃的必要性。近期行政部门权力扩张的例子包括行政部门提出的设立腐败和滥用权力案件特别法庭的建议（Oyun-Erdene 2023），批评者认为这可能会破坏司法部门的基本职能，并被用作压制政治对手的工具。行政部门以紧急状态的名义引入法律并对体系进行重大改革的这种趋势，进一步加剧了对行政部门主导地位的担忧（Saruuldul 2023）。

4. 司法部门的独立性和绩效

为评估司法部门的独立性，我们考察了影响其独立性的因素，包括司法体系的立法和结构、预算分配、法官的选拔和罢免程序以及法官的道德和纪律程序。蒙古国宪法（1992年）在其第48至55条中保证了司法体系的结构和独立性。蒙古国的三级司法体系包括最高法院、省和首都法院以及苏木（soum）和地区法院。如第48条所述，法院根据特定法律运作，从国家预算中获得资金，国家保障其经济运作。2012年的《法院法》管辖这些机构，直至2021年《司法法》取代了它。省和首都法院，以及苏木（soum）和地区法院。如第48条所述，法院根据特定法律运作，从国家预算中获得资金，国家保障其经济运作。2012年的《法院法》管辖这些机构，直至2021年《司法法》取代了它。苏木和地区法院。如第48条所述，法院根据特定法律运作，从国家预算中获得资金，国家保障其经济运作。2012年的《法院法》管辖这些机构，直至2021年《司法法》取代了它。

表1。 蒙古国司法部门概览

4.1. 司法独立与公正

要理解司法部门在处理蒙古开发银行和其他重大腐败案件时是否保持了独立性和公正性，就需要了解其历史和立法背景。宪法第49条第2款规定：“法官应保持公正，并仅受法律约束。任何个人或官员——包括总统、国民议会议员、政府官员、政党代表或其他志愿组织成员——干预法官职责均属禁止。” 司法总委员会在保障司法独立、监督法官遴选和保护法官宪法权利方面发挥着至关重要的作用（第49条）。然而，第49条的实际执行情况，而非仅仅是口头承诺，仍然值得怀疑。

虽然司法总委员会进行初步遴选并提出候选人，但国民议会进行提名。最终由蒙古国总统任命。一些学者认为，由于司法总委员会负责初步推荐，这确保了法官在一定程度上独立于政治影响。然而，包括欧洲安全与合作组织（OSCE）（Borkowski, Vogler and Sajo 2021）在内的反对意见强调，总统在法院组织、法官地位、任命和解雇等方面拥有相当大的影响力。众多国际监督机构已强调改进蒙古国法官遴选和任命程序以排除政治实体，特别是总统和国民议会。然而，司法总委员会的结构和法官遴选程序的修改表明政治影响依然存在。值得注意的是，此前对蒙古国司法改革（包括其独立性）的评估，均指出了政党的影响以及该国司法精英对捐助方资助的司法改革倡议的收编（White 2009）。

司法总委员会的自主权历来受到质疑。2019年，立法修正案授予国家安全委员会（由总统、总理和国民议会议长组成）关于法官任命和解雇的权力。这些修正案导致2019年6月17名法官被罢免。包括透明国际在内的许多公民社会组织对此表示不满，认为这对法治构成了重大威胁（Transparency International 2019）。尽管如此，2021年改革后的《法院法》为司法任命提供了更清晰的指导方针，并加强了确保司法独立的措施（Bertelsmann Stiftung 2022）。前议员Lundendorj在提及1992年宪法草案时指出，联合国人权理事会曾警告司法总委员会结构模糊，并警告可能被执政党操纵（Lundendorj 2021）。

在三十多年里，司法总委员会的结构经历了五次显著变化，如表2所示。

表2. 司法总委员会结构的关键特征

将上述变化与V-Dem数据集的相关指标进行比较，可以得到有趣的启示。[4]“高等法院独立性”和“下级法院独立性”评估司法部门的自主权，其中较低的分数（0）意味着判决主要反映政府意愿，而较高的分数（4）意味着判决从不采纳政府的立场。“司法清洗”指标评估法官的罢免情况，区分正当理由（如腐败证据）或任意理由（通常出于政治动机）。回应被分为0（表示大规模、任意的清洗）到4（表示法官未被罢免）的等级。

图5. V-Dem关于司法清洗、高等法院独立性和下级法院独立性的指标（1992-2022年）

来源：V-Dem国家图表数据集，2023年

在早期阶段（1992-1996年），专家评估指出存在显著的司法清洗，表明可能存在政治干预。高等法院和下级法院表现出中等程度的独立性，在一定程度上符合政府的意愿。随后，从1996年到2012年，尽管仍有司法清洗的迹象，但有所改善，这可能与促进自治的努力有关。专家评估和评分在此期间变化不大。高等法院独立性保持中等水平，而下级法院独立性略低。

2012年至2020年期间，权力集中在总统手中，司法事务中持续存在政治影响。尽管如此，专家对高等法院独立性的看法略有改善，而下级法院独立性基本保持不变。2021年至今，在新治理模式的过渡期间，有迹象表明存在持续的司法清洗。高等法院独立性呈现出更大的自主性趋势，尽管它仍然通常反映政府的意愿。与前几年相比，下级法院独立性也略有改善。

总体而言，司法清洗得分一直高于2.5，表明多年来法官的任意罢免虽然有限但值得注意。尽管存在波动，但它们通常在此范围内。高等法院独立性得分也变化不大。平均得分接近2.5，表明高等法院一直做出在一定程度上反映政府意愿的判决，但并非完全如此。同样，下级法院独立性得分变化也很小，平均约为2.3。这表明专家认为下级法院的判决在一定程度上与政府的意愿一致。

在2023年对蒙古国193名法官进行的一项调查中，他们对司法总委员会的结构独立性及其执行有效性之间存在差异。大多数人（45%）肯定理事会独立于政治影响，包括总统、国民议会和行政部门的影响，而一小部分人（17%）持怀疑态度。然而，当涉及到理事会在维护司法独立、保持公正和保障法官权利方面的作用时，信心水平有所下降。只有27%的人认为理事会充分履行了其职责，而33%的人表示怀疑，这表明对其实际履行职责存在担忧（Bayansuren 2023）。

法官们对理事会在保护司法自主权和维护其独立性方面的实际行动（或缺乏行动）表示担忧。根据调查，在法官纪律制度的独立性和有效性方面存在意见分歧，同意和不同意的人数几乎相等（分别为34%和33%）。此外，尽管大多数人承认任命是基于功绩（56%），但对任命过程的公正性存在相当大的怀疑（30%）。这种分歧表明对理事会执行公平遴选和纪律程序的有效性存在疑虑，并担心外部因素可能影响这些关键程序。

人们普遍担心司法部门的保护措施是否充分。有44%的法官对法院和法官的安全机制的有效性持不同意见，甚至更多人（35%）怀疑其个人和家庭安全的保障措施，这表明法官感到脆弱。这表明人们对理事会确保司法官员安全环境的能力感到担忧。法官们注意到，当有影响力的个人或媒体提出毫无根据的指控时，司法总委员会似乎未能积极反驳。当有影响力的政治家或记者无根据地批评法院和法官时，似乎缺乏有效的反驳或向公众传播准确信息。这种被动性加剧了人们对理事会未能有效维护司法声誉的看法。

在法律界的各个部门进行的同一项调查突显了一个司法部门面临不当影响和利益冲突风险的局面。法学院的教职员工指出，那些因非法行为或受权威人物影响而获得任命的法官，缺乏公正的保障，“实际上成为了确保其职位的人的仆人”。律师们也表达了同样的担忧，认为司法总委员会的运作和法官案件的处理经常受到个人偏见的影响，而不是法律原则，这意味着司法部门容易受到政治操纵。与此同时，检察官们强调了司法机构内部的利益冲突，他们认为这造成了令人担忧的依赖性（Bayansuren 2023）。

本节提出的调查结果表明，外部专家和各法律职业群体之间存在共同的观点，这表明蒙古国的司法部门尚未达到实现公正和独立的法律体系所必需的自主权水平，该体系能够处理诸如蒙古开发银行案件等事务而不受不当影响。

4.2. 腐败犯罪的报告、调查和法院判决

根据反腐败独立署（IAAC）向国家统计局报告的数据显示，截至2023年，共记录了569起腐败相关犯罪，其中182起案件在2023年已作出法院判决（IAAC/NSO 2024）。如图6所示，腐败犯罪总数呈明显上升趋势，从2020年的314起增至2023年的569起，每年都在持续增长。这代表了四年间增长了81%以上。这些记录在案的犯罪增加可能表明人们对腐败犯罪的认识不断提高，或者监管监督得到加强。正如一位政府官员解释的记录在案的腐败犯罪增加，“这是由于该类犯罪的侦破有所改善，政府机构的透明度有所提高，以及公民不再容忍不公正的态度”（Gansuld 2023）。

图6. 蒙古国记录的腐败犯罪总数（2003-2023年）

来源：反腐败独立署、国家统计局，2024年

此外，对记录的腐败犯罪总数进行细分表明以下情况。最主要的腐败犯罪类别是公职人员滥用权力和职权。这一类犯罪也逐年增加，在2023年达到顶峰，有423起案件。被动受贿和主动行贿均有所增加。被动受贿（收受贿赂）的案件从2020年的67起增至2023年的99起。主动行贿（提供贿赂）在2020年至2021年有所增加，2022年有所下降，但到2023年又升至53起。数量最少的一类是法人滥用权力，从2020年的3起显著增至2023年的19起。国家非预算资金的不当支出和非法致富的发生率较低，但两类均呈上升趋势。

图7. 记录的腐败犯罪按犯罪主体分类（2022-2023年）

来源：反腐败独立署、国家统计局，2024年

图8. 腐败犯罪的法院判决数量（2018-2022年）

来源：司法总委员会、国家统计局，2024年

仅在2023年上半年，法院就审结了61起腐败案件，涉及153人，通过对被判犯有腐败罪和官员犯罪的人处以罚款，向国家预算转移了11.02亿图格里克。值得注意的是，被定罪者中有52.9%是公务员，其中大部分（71.9%）年龄在31-50岁之间。定罪细分显示，涉及腐败的部门多种多样。在153名被定罪者中，4人来自政治服务部门，33人来自公共行政服务部门，19人来自特殊国家服务部门，25人来自公共服务（服务提供人员），41人来自私营部门，31人来自其他部门（司法总委员会新闻稿，2023年，引自Shuud.mn）。

同一时期，总检察长办公室提供了关于犯罪活动的更多见解。他们监测了276起洗钱案件，起诉了45起并移交法院。此外，76.4%的腐败犯罪被认定为滥用职权和有政治影响力的官员所为。这些犯罪造成的经济损失巨大，估计损失达3.6万亿图格里克。在调查期间，查封了价值2351亿图格里克的资产，没收了90亿图格里克，并赔偿了2.3万亿图格里克的损失（Batchimeg 2023）。

响应性和及时性。在蒙古国，程序法规定争议解决的期限为90-180天。令人担忧的是，约有26%的案件（包括各种类型的争议）的审理时间超过了规定的6个月期限（司法研究、分析和培训中心，2020年）。这种延长的审理时间引起了人们对司法程序效率和适应性的担忧。

特别是腐败案件，面临严重的延误。透明国际2018年的一项评估显示，只有24%的腐败案件得到了起诉，而76%的案件被检察官撤销。一些与腐败相关的争议在法院系统内拖延了惊人的69个月（Transparency International 2019）。正如一些专家所指出的（Merkle 2018），这些延误引发了关于建立一个资源充足、专门的反腐败法院的讨论。

一项涉及90名法律专业人士的调查，包括律师、检察官、法学院教授和学者，揭示了他们对法院案件快速判决的看法。只有11%的受访者认为法院案件的快速审结有所改善，而高达44%的受访者表示不同意。对正在进行的司法改革的批评集中在法院工作量大导致的处理时间延长。许多案件的延误长达四个月或更长时间，远远超过了法定60天的审理期限。司法改革的有效性受到质疑，改革侧重于人事改革而非更全面的解决方案。必须迅速采取行动，尤其是在备受瞩目的案件中（Bayansuren 2023）。

公开和透明的程度 在庭审程序中的程度是任何司法体系的关键方面。根据同一项调查的受访者，只有18%的人认为庭审完全公开，56%的人认为部分公开，25%的人认为既不公开也不透明（Bayansuren 2023）。

在“向公众提供法律信息”方面，法律专业人士确定的前三种首选方法包括：改进司法机构官方网站（42.2%）、通过易于访问的社交渠道定期分发法律信息（39.2%）以及总结备受瞩目案件的法院记录并附带专业评论以供公众分发（32.1%）。此外，还有建议司法总委员会设立一名经过专门培训的新闻发言人法官（12.7%）。法律专业人士强调，公民从官方法院网站获取准确信息的重要性，而不是依赖非官方来源。他们还强调，有必要及时为公众关注的案件解释判决理由（Bayansuren 2023）。

DBM的案件。与开发银行相关的腐败案件调查已持续很长时间。这些调查范围广泛、复杂，由一个专门的工作组领导，涉及多名检察官和侦探。有三个案件值得阐明DBM相关法院判决所面临的障碍。

首先，在2017年涉及开发银行前首席执行官和董事会主席的案件中，事件时间线揭示了几个重要方面。检察官办公室花了大约两个月时间审查该案，然后于2017年12月将其移交给法院。然而，该案在法律体系中并未顺利推进。总检察长办公室在该案上花费的最初两个月时间似乎是合理的，但随后的延误和漫长的法律诉讼过程使人们对司法机构及时处理腐败案件的能力产生了怀疑。该案未能在法院得到解决，而是经历了包括上诉和复审在内的多个阶段，这表明可能存在法律挑战或复杂性。这凸显了需要健全的法律框架和法律专业人士的专业知识来有效处理此类案件。

其次，2018年涉及两名前部长和一名议员的案件揭示了法律程序中的多次延期和挑战，最终导致案件被退回检察官。2018年9月，相关刑事案件被移交给法院。2019年1月，案件排定审理但被推迟。2019年2月，法院因严重违反法律程序而将案件退回检察官。2019年9月，IAAC报告称，该案“被法院以超过诉讼时效为由延期”（Enerel 2019）。该案遇到了程序问题，包括要求更换律师以及需要进一步审查案件材料。这些挑战导致了延误和推迟，影响了案件的进展。诉讼时效的适用，即五年期限，对案件产生了关键影响。由于诉讼时效已过，案件被退回检察官，这引发了关于法律框架在处理长期腐败案件方面的充分性的疑问。案件的结果，受诉讼时效和程序问题的影响，导致公众对法律体系在追究腐败相关犯罪行为的个人责任方面的能力表示担忧，尤其是在时间过去很久的情况下。

第三，涉及80名个人和四家法人实体的开发银行案件，检察官办公室花了近10个月的时间准备并提交起诉书。调查和法院审理在2022年和2023年继续进行如下：

• 2022年1月20日：总检察长办公室收到IAAC移交的与DBM相关的案件。

• 截至2022年3月，检察官办公室正在监督29起询问案件和12起调查案件，涉及总计74家获得贷款的企业，贷款金额达23830亿蒙古图格里克。他们已向法院提交了对七名DBM官员和四名公司官员采取预防措施的建议，导致了严格的羁押措施。此外，为弥补国家损失，查封了包括数百处房产、车辆、银行账户、企业股份以及61名个人资产在内的各种资产，并限制其流动（总检察长办公室 2022a）。

• 2022年11月，总检察长办公室宣布，IAAC和总警察局的侦探以及检察官正在调查43起与DBM贷款相关的案件。他们正在评估贷款活动是否符合法律规定以及官员是否履行了职责。调查过程包括审查和处理案件参与者及其律师提出的425项投诉和请求。在这项广泛的调查中，任命了62名具有专业知识的个人担任专家进行财务分析。这些分析耗时不同，从2到165天不等，平均每项分析耗时23天。总共，这62项分析花费了1429天（Gansuld 2023）。关于对调查速度的批评，提到了几个因素，包括案件的复杂性、广泛的范围、大量的证据收集以及外部执法行动（总检察长办公室 2022b）。

• 2023年1月25日：首都检察官办公室将刑事案件移交给苏赫巴托区初审刑事法院。

• 2023年4月17日：苏赫巴托区初审刑事法院启动了涉及80名个人和四家法人实体的庭审程序。在庭审开始时，国家检察官提出了对施加刑事责任的建议。值得注意的是，由于蒙古国接连不断的腐败丑闻，庭审引起了公众的关注和审视。与DBM不良贷款相关的民事庭审通过Facebook进行了直播[5]，并在剧院式的环境中进行。这些庭审旨在评估DBM管理层和行政部门的权力行使情况，反映了公众对问责制的要求。

• 2023年6月26日：披露了与开发银行案件相关的起诉结果，其中80名被告中有48人被判无罪，32名公民和四家法人实体被判有罪。值得注意的判决包括四名高级政界人士的无罪释放，其中包括两名现任议员、一名前总理和一名部长，他们最初被指控滥用政治职位。例如，与一起导致国家财政损失的道路建设项目估值过高相关的指控未能得到证实，并且贷款被认为已用于其预期目的并已全额偿还（Amarjargal 2023）。相比之下，只有一名议员被判犯有受贿和积累不当财富罪。开发银行前董事会主席被判犯有受贿罪，并在董事会会议期间就特定事件进行讨论。此外，在一届总统任期内，一名政府办公室前副主任面临伪造文件罪（Amarjargal 2023）。

腐败犯罪的复杂性给司法体系带来了独特的挑战。这些犯罪的性质涉及秘密性，并且以高度复杂的方式进行，需要广泛且资源密集型的调查方法（Gansuld 2023）。近期趋势表明，腐败、经济和职务犯罪日益组织化和跨国化，涉及多方参与者，通常是有影响力的人物和专业人士，并采用有效隐藏其非法活动的方法（Duri 2021）。正如检察官Gansuld所指出的，腐败的调查和诉讼并非易事，通常跨越很长时期，有时从一到十年不等。它们需要一种综合方法，包括获取专家意见、国际法律合作、详细的证人访谈、资产没收和损害赔偿（Gansuld 2023）。从司法角度来看，正如总检察长办公室所强调的，这些调查涉及的工作量巨大。由于全国性腐败调查的侦探和检察官数量有限（IAAC有60名，总检察长办公室有15-16名），每位检察官每年平均要处理150份投诉和案件。这项工作量涉及大量的文书工作、漫长的法庭出庭以及提交大量投诉和异议的必要性（Gansuld 2023）。

除了上述限制之外，法院审判程序实践也受到了一波普遍批评。法庭行为因其所谓的缺乏专业性而受到批评。证人、参与者，特别是受害者代表和律师，被指控对被告表现出不尊重和嘲笑。这种行为引发了对审判公平性和完整性的担忧，导致对司法程序的质疑（Bat-Osor 2023）。其他人则指出，司法程序没有发生严重违规行为。法院给了案件参与者充分的发言机会，给予了他们适当的休息时间，并且在宣判听证会上没有要求被告长时间站立（Bayaraa 2023）。

一些法律专家和观察家指出了法律适用方面存在的重要问题。一个值得注意的例子是，被告被指控从事与2014年贷款程序相关的行为，而当时相关的法律修正案尚未出台。这凸显了起诉方对法律原则的根本性误解（Bayaraa 2023）。此外，《刑法》第22.1条关于滥用权力和职权的规定，由于其广泛的范围，将劳动纪律、刑事等各种责任混为一谈，使其成为一个包罗万象的条款，削弱了其特定的法律效力。

审判进一步引发了关于系统性问题与个人责任的讨论。被告在陈述中表示，银行的决策过程是系统运作的结果，而非个人不当行为。这一观点挑战了追究个人责任的基础，表明需要审视制度性失败。正如一位作家在其比喻中所强调的，“在这个笼子里[DBM案件]，既有被指控的乌鸦，也有受压迫的无辜鸽子。但还有许多鸽子”（Bayaraa 2023）。例如，前总理N. Altankhuyag表示，“让我成为最后一个因整个内阁的决定而受审判的总理”（Eaglenews 2023-06-21）。他担心将如此多的人（80人）带上法庭是不公平的，并且通过散布审判是针对那些被指控抢劫开发银行的人的信念，是在玩弄他们的命运。他警告说，这种情况开创了一个先例，即任何人都可以以类似的指控受到不公平的针对和起诉（Eaglenews 2023-06-21）。

在这些法律和程序争议中，人们越来越认为这次审判是一场政治动机的表演，是在选举前策划的。这种观点削弱了审判的可信度，将其视为一场闹剧而非对正义的追求。选择性起诉和审判中明显的政治偏见也是一个争议点。批评者认为，审判针对某些个人，同时又方便地忽视了那些享有政治保护的人，这表明法律面前缺乏公平和平等对待。此外，一些关键人物被注意到缺席和涉嫌逃避法庭传唤。这引起了对涉及高级官员的操纵和缺乏问责制的怀疑（Bat-Osor 2023）。

截至2024年3月，首都刑事上诉法院已收到36份被告和律师就DBM相关案件提出的申诉，以及检察官办公室的一份异议，但尚未安排开庭日期（Tseesuren 2024）。随着这些程序的进行，公众将继续等待该国实际问责制的实施。

5. 结论

对蒙古国横向问责制的评估，特别是关注司法机构在打击开发银行腐败丑闻中的作用，突显了几个关键点。

虽然宪法和后续的立法修正案声称司法机构的公正和独立，但这些条款的实际应用表明存在重大的政治影响。司法机构摆脱政治影响的独立性对于有效审查和惩罚行政不当行为至关重要。然而，政治人物参与司法任命以及历史和立法背景的影响，都引发了对司法机构公正性的担忧。司法总委员会不断变化的结构及其政治影响的波动，凸显了这些担忧。

司法机构有效履行其法定职责的能力受到多种因素的阻碍。首都法院（上诉法院）和地区法院（初审法院）的工作量过大。此外，检察官办公室每年处理大量案件，导致效率低下和延误，尤其是在腐败案件中。这些程序上的延误，加上腐败犯罪的复杂性，削弱了司法机构的响应能力和及时性。目前的状况表明在处理广泛而复杂的腐败案件方面存在局限性。制裁和纠正措施的执行似乎不一致，进一步影响了司法机构的有效性。

公众对司法机构和IAAC的信任程度是衡量其有效性的关键指标。调查结果表明，需要提高决策的透明度并加强法律信息的传播，以培养公众的信任。公众的看法提供了对司法机构绩效的宝贵见解。备受瞩目的腐败丑闻以及延迟、不明确的法院判决导致公众对司法机构的不信任。这种不信任并非近期现象，因为它自蒙古国三十多年前向民主转型以来一直存在。这发生在各种横向问责指数近期下降和记录在案的腐败犯罪增加的背景下。

开发银行案件是蒙古国反腐斗争中政治、法律和经济因素复杂相互作用的一个关键范例。该案引起了公众的广泛关注，并引发了对其政治影响的猜测。分析人士担心，如果那些被指控滥用权力并从开发银行获得贷款的政界人士没有受到追究，可能会导致问题升级，并可能威胁到政府的稳定。这种情况引出了一个问题：该案是否是执政党精心策划的政治策略，旨在影响公众看法和政治动态？

根据本案例研究的调查结果，为改善横向问责制绩效提出的建议包括：

鉴于2019年至2023年的宪法修正案，对这些修正案进行全面评估对于理解其对三权分立和横向问责制的影响至关重要。这项审查应在未来四年内进行，以便评估其对蒙古国横向问责制的影响。

必须推进循证决策，以促进定期问责并避免政治化诉讼。应优先实施系统有效和监督机制，以监督行政部门的运作，特别是涉及与各种国家基金和国有实体（如DBM）相关的重大财务活动。

• 允许巨额损失（包括滥用公共资金）累积后再启动广泛的调查和法院诉讼，这会使司法机构和IAAC在腐败案件中政治化。这种做法不仅破坏了对这些机构的信任，而且为它们被用作反对派的政治武器打开了大门。

• 国家和国际公民社会组织强调需要进行改革，以加强国有企业的透明度和问责制——通过对政府和金融机构的运作进行定期、独立的审计，这将有助于维持持续的监督和问责。

• 这些由外部实体进行的审计，不仅对财务合规至关重要，而且对于评估绩效、解决透明度问题以及确保贷款和项目符合既定程序也至关重要。

• 为提高这些审计的有效性，让公民社会和独立观察员更积极地参与该过程非常重要。

必须加强而非削弱司法机构和监督机构，包括立法部门：

• 这些努力应包括预算增加，以及有效实施最近的法律更新，如2021年《法院法》。

• 具体改革可以侧重于确保司法预算满足其运作需求，最大限度地减少政治干预，特别是通过加强司法总委员会的运作来选拔和任命法官。

• 通过专门处理腐败案件的培训来提高机构能力，强调调查技巧和道德考量至关重要。提高决策透明度并改善司法机构的及时性和响应能力，也将是确保有效行政问责制的关键。

• 制定战略计划，向公众通报司法机构的运作情况，培养对司法判决的信任。

必须增加检察官的独立性和问责制，并对检察系统进行重大改革。

• 这包括审查程序法以消除处理腐败案件的瓶颈，并倡导使检察程序更能免受政治影响。

• 检察官办公室在解决争端方面至关重要，但近二十年来未进行实质性改革（Mendsaikhan 2023），并面临政治影响、腐败案件处理延误和复杂化等挑战。借鉴其他转型民主国家的经验，增加检察官独立于行政部门的权力至关重要（全球议员行动倡议 n.d.）。

• 这可能包括立法变革，以确保决策基于法律标准，设立一个独立的机构来监督检察官的任命和行为，并采纳国际最佳实践以提高透明度和问责制。

• 定期审查检察官办公室的绩效，重点关注透明度和独立性，将建立公众信任并有助于建立一个更负责任、更有效的司法体系。

从长远来看，要重新获得公众信任，就必须在民主环境中促进对司法机构和监督机构重要性的认识。投资于公民责任方面的教育项目，并提高公众对问责机制的理解，可以培养参与文化。此外，使腐败诉讼透明化，包括播放审判过程和让公民代表参与其中，都是至关重要的（Mendsaikhan 2023）。

为了保护横向问责制和民主机构，政治领导人，包括总理和议员，必须采取审慎的言行。他们的行为和言语有可能严重影响横向问责机构的完整性。近期政治人物对司法机构的破坏，凸显了民主规范逐渐被侵蚀的令人担忧的趋势。这种趋势威胁着民主赖以存在的基本制衡机制（Levitsky and Ziblatt 2018），可能损害支持其基础机构的民主文化，并为民主原则的蓬勃发展创造一个不利的环境。■

参考文献

Adiya, Amar. 2022. "Backlash over Development Bank of Mongolia Exposes Social and Political Tensions." Mongolia Weekly. April 27. https://www.mongoliaweekly.org/post/backlash-over-development-bank-of-mongolia-exposes-social-and-political-tensions (Accessed June 15, 2023)

Amarjargal, M. 2023. “36 found guilty and 48 not guilty in Development.” The UB Post. 2023年6月28日。 https://www.pressreader.com/mongolia/the-ub-post/20230628/281483575818443 (访问日期：2024年4月3日)

arslan.mn. 2022年。 “If the politicians who took loans from the Development Bank are not held accountable, will the government resign?” 2月9日。 https://www.arslan.mn/index.php?choose=politics&type=news&id=634359&ext=shtml (访问日期：2023年10月11日)

Asian Barometer Survey. n.d. Asian Barometer Survey database. Asian Barometer Survey database Waves 1-5亚洲晴雨表调查。Batchimeg, M. 2023. “17名政府官员卷入洗钱案。”ikon.mn. 7月18日。 https://ikon.mn/n/2wwf (访问日期：2023年10月19日)

Bat-Osor. 2023. “The wretched victims of the so-called Development Bank case.” News.mn. 5月12日。 https://news.mn/r/2647492/ (访问日期：2023年9月16日)

Bayansuren, Z. 2023. 司法现状的监测研究（Ш??хийн ?н??гийн н?хц?л байдлын тандалт судалгаа）. 乌兰巴托：司法行政培训与研究中心。 https://www.judcouncil.mn/site/research (访问日期：2024年4月3日)

Bayaraa, Battuvshin. 2023. Baabar.mn. 5月8日。 Х?гжлийн банкны ш??х хурал: 15 ?д?р, 15 онцлох ?йл явдал. http://baabar.mn/article/khugjliin-banknii-shuukh-khural-15-udur-15-ontslokh-uil-yawdal (访问日期：2023年11月9日)

Bayartsogt, Khaliun. 2018. A scandal in Mongolia: heads roll in government after US$1.3m SME fund embezzlement. South China Morning Post. 11月6日。 https://www.scmp.com/news/asia/east-asia/article/2171965/scandal-mongolia-heads-roll-government-after-us13m-sme-fund (访问日期：2023年6月10日)

Bekmurzaev, N. 2023. Mongolia embroiled in a major corruption scandal over the allocation of educational loans. GlobalVoices. 5月29日。 https://www.scribd.com/article/649063238/Mongolia-Embroiled-In-A-Major-Corruption-Scandal-Over-The-Allocation-Of-Educational-Loans (访问日期：2023年6月10日)

Bertelsmann Stiftung. 2022. BTI 2022 Country Report: Mongolia. Bertelsmann Stiftung。 https://www.ecoi.net/en/file/local/2069674/country_report_2022_MNG.pdf (访问日期：2023年6月10日)

Borkowski, G., Vogler, R., & Sajo, A. 2021. Opinion on the Law on the Judiciary: Mongolia. 华沙：民主制度和人权办公室。

Capital City Court of Civil Appeals. 2019. Capital City Court of Civil Appeals. https://appealcourt.mn/site/huraangui/ (访问日期：2023年3月6日)

Chimid, B. 2006. Монгол Улсын Ш??хийн эрх мэдлийн стратеги т?л?вл?г??ний биелэлтийг зохион байгуулсан нь. 乌兰巴托。

Comparative Constitutions Project. 2024a. Comparative Constitutions Project. https://www.constituteproject.org/ (访问日期：2024年2月29日)

______. 2024b. Constitute. https://constituteproject.org/countries/Asia/Mongolia (访问日期：2024年2月29日)

Damdin-Ochir, B. 2023. “在开发银行案中将有多少人被定罪，多少人被宣告无罪？” Olloo.mn. 6月26日. http://www.olloo.mn/n/89917.html# (访问日期：2023年9月20日)

Dierkes, J. 2022. 蒙古大规模抗议活动谴责“煤炭黑手党”和腐败. The Diplomat. 12月6日. https://thediplomat.com/2022/12/mass-protests-in-mongolia-decry-coal-mafia-corruption/ (访问日期：2023年6月10日)

Duri, Jorum. 2021. 透明国际反腐败求助热线答复：腐败与经济犯罪. 透明国际. https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/kproducts/2021-Corruption-and-economic-crime_final.pdf (访问日期：2024年4月3日)

Eaglenews. 2023年. “N. Altankhuyag：让我成为最后一个因内阁决定而受审判的总理。” 6月21日. https://eagle.mn/r/116199 (访问日期：2023年11月11日)

Enerel, B. 2019年. “B. Garamgaibaatar和N. Batbayar的案件被驳回”Б.Гарамгайбаатар, Н.Батбаяр нарын хэргийг хэрэгсэхг?й болгожээ. 9月10日. shuud.mn: https://www.shuud.mn/a/512307 (访问日期：2023年4月9日)

Gansuld, Ts. 2023年. “Ts. Gansuld：在多人参与下，腐败犯罪已变得更加有组织化并被国际化。” 蒙古总检察长办公室. 12月8日. https://prokuror.mn/post/111591 (访问日期：2023年12月19日)

Gantsetseg, E. 2023年. “52.9%的腐败犯罪涉案人员为政府官员。” Shuud.mn. 7月26日. https://www.shuud.mn/a/551250 (访问日期：2023年10月19日)

政府媒体与公众关系部. 2019年. “开发银行的检查结论和材料已移交IAAC。” News.mn. 5月22日. https://news.mn/r/2139776/ (访问日期：2023年11月18日)

蒙古国政府. 2010年. “蒙古开发银行条例。” 第195号决议（2011年第151号决议宣布无效）. https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=202713&showType=1 (访问日期：2024年4月3日)

IAAC/NSO. 2024年. “蒙古国记录在案的腐败犯罪。” 蒙古国家统计局. https://www.1212.mn/en/statistic/statcate/573071/table-view/DT_NSO_2300_001A1 (访问日期：2024年4月3日)

司法总委员会. 2024年. “已决罪行，按罪行类型分类。” 蒙古国家统计局: https://www.1212.mn/mn/statistic/statcate/573071/table-view/DT_NSO_2300_040V1 (访问日期：2024年4月5日)

司法研究、分析和培训中心. 2020年. 公民对司法系统的信心：公众意见调查报告. 乌兰巴托：司法总委员会. https://www.judcouncil.mn/file/research/1__Ш??хэд_итгэх_иргэдийн_итгэл_судалгааны_тайлан_2020_01_docx.pdf (访问日期：2024年4月5日)

Levitsky, S., and Ziblatt , D. 2018年. 民主的丧失. 纽约：皇冠出版社。

Lkhaajav, B. 2017. 总统大选前夕，蒙古腐败丑闻出现新转折. The Diplomat. 6月19日。 https://thediplomat.com/2017/06/ahead-of-presidential-election-mongolia-corruption-scandal-has-a-new-twist（访问日期：2023年6月15日）

Luhrmann, Anna, Kyle L Marquardt, and Valeriya Mechkova. 2020. “约束政府：垂直、水平和对角线问责制的新指数。” American Political Science Review 114, 3: 811-820。DOI: https://doi.org/10.1017/S0003055420000222（访问日期：2024年4月3日）

Lundendorj, N. 2021. Н. Л?ндэндорж: ШЕЗ-д нэртэйгээр нь оруулахг?й гээд журамдаа биччихг?й яасан юм бол гэж инээд х?рч сууна. Ikon.mn. 12月13日。 https://ikon.mn/n/2ep5（访问日期：2023年6月19日）

Mendsaikhan, T. 2023. T. Mendsaikhan：如果采纳总理的提议，只有20人将处理所有腐败案件（Т.Мэндсайхан: Ер?нхий сайдынхаар явбал б?х авлигын хэргийг 20 х?н л шийдэх нь, энэ хамгийн аюултай）. iToim. 12月7日。 https://itoim.mn/a/2023/12/06/court/pgl（访问日期：2024年3月12日）

Merkle, O. 2018. 蒙古：腐败与反腐败概览. Transparency International。 https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/kproducts/Country-Profile-Mongolia_2018.pdf（访问日期：2024年4月5日）

Mongolian Economy. 2012. “开发银行董事会主席被任命。” 10月16日。 https://news.mn/r/611203/（访问日期：2023年10月8日）

Mont, R. L. 2002. 蒙古司法腐败的一些解决办法. http://pdc.ceu.hu/archive/00002274/01/Judicial_Corruption_in_Mongolia.pdfMunkhtsetseg, E. 2022. “开发银行六名董事中有三人被拘留，一人被调查，另外两人……” iToim. 2月21日。 https://itoim.mn/article/e1nYy/31895（访问日期：2023年10月4日）

Oyun-Erdene, L. 2023. “L. Oyuun-Erdene: 作为总理，我认为蒙古有必要设立一个专门处理腐败的法院。” 蒙古政府。11月30日。 https://mongolia.gov.mn/news/view/26866（访问日期：2024年1月19日）

蒙古议会。2015年。“关于设立联合工作组的第01/02号决议。”1月15日。

______. 2022年。 关于蒙古开发银行融资项目的总体监督听证会报告. 乌兰巴托：蒙古议会。https://www.parliament.mn/files/411d374bf1e84cfba7d5e7413bbd5360/?d=0（访问日期：2024年4月3日）

议员全球行动组织。无日期。 民主原则的侵蚀. 民主防御议会工具箱：议员全球行动组织。https://www.pgaction.org/dgi/drhr/parliamentary-toolbox-for-democracy-defense/（访问日期：2024年3月14日）

总检察长办公室。2022a。“关于开发银行相关案件的信息。”3月23日。 https://prokuror.mn/post/110027（访问日期：2023年10月9日）

______. 2022b。“A. Enhjargal：检察官正在审查将开发银行相关刑事案件移交法院的提议。”11月9日。 https://prokuror.mn/post/110783（访问日期：2023年10月9日）

Sant Maral Foundation。1992-2022年。Politbarometer数据库。乌兰巴托：Sant Maral Foundation。https://www.santmaral.org/publications (访问日期：2024年4月5日)

Saruuldul, N. 2023. “关于设立腐败法院的言论。”iToim。2023年12月11日。https://itoim.mn/a/2023/12/10/politic/tak (访问日期：2024年1月19日)

Transparency International. 2019. 蒙古国法治与司法独立受到威胁。7月4日。https://www.transparency.org/en/press/rule-of-law-and-independence-of-judiciary-under-threat-in-mongolia (访问日期：2023年6月19日)

Tuguldur, D. 2022. 涉嫌煤炭盗窃的40万亿蒙古图格里克资产的分解（Н??рсний хулгайн гэх 40 их наяд т?гр?гийн ЗАДАРГАА）。12月11日。gogo.mn。https://gogo.mn/r/3nx53 (访问日期：2023年6月19日)

Tseesuren, A. 2024. “正在审理开发银行前管理层。”News.mn。2月29日。https://news.mn/r/2705748/ (访问日期：2024年3月14日)

Uyanga, S. 2018. “开发银行的新债券能否保持投资者信心？”ikon.mn。10月31日。https://ikon.mn/n/1f6l (访问日期：2024年4月8日)

White, B. T. 2009. “烂透了：项目俘获与蒙古司法改革的失败。”East Asia Law Review 4, 2: 209-275.

Vip76。2015年。“成吉思汗”和“武士”债券：开发银行欺诈。11月26日。https://vip76.mn/content/36800 (访问日期：2023年11月18日)

World Bank. 2014. 蒙古经济展望。华盛顿特区：世界银行集团。https://www.worldbank.org/en/country/mongolia/publication/mongolia-economic-update-december-2014 (访问日期：2024年4月5日)

[1]蒙古国立大学文理学院副院长

[2]蒙古独立研究所（IRIM）理事会成员

[3]开发银行通过发行“成吉思汗债券”成功筹集了15亿美元，并通过外国贷款和债券发行筹集了约13亿美元，以支持雄心勃勃的经济刺激计划（世界银行2014年）。

[4]应指出的是，此处提供的数据具有说明性，由于其主观性质，基于有限的专家评估数量，因此不具有统计严谨性。

[5] https://www.facebook.com/watch/?v=183283124591058

尼泊尔的横向问责

Tirupati Pariyar[1]

Samata Foundation

1. 引言

问责制是全球治理领域中一个被广泛使用的词语。问责制概念尤其在发展中国家得到了迅速普及。通俗地说，问责制是回答和/或提供答案的责任。从概念上讲，问责制是指负责任的个人就其行为或决定向直接或间接对此行动感兴趣的当局或利益相关者承担责任的行为。从更广阔的视角来看，它会升级到国家治理机制中权力行使的问题。

根据剑桥大学出版社出版的研究论文《约束政府：纵向、横向和对角线问责制的新指数》，问责制被定义为“通过要求对其行为进行辩护以及公民和监督机构的潜在制裁，对政府的政治权力行使进行事实上的约束。”该定义强调了政府行使的权力，这种权力受到该国人民或现有监督机构的密切关注。

本文试图深入探讨尼泊尔在宪法规定、国家机关、其构成、结构以及它们之间的相互关系方面的横向问责制现状。同样，也研究了各种机构在问责行动过程中的作用。最后，本文试图找出横向问责制存在的差距、造成现有差距的原因以及加强尼泊尔横向问责制的可能建议。

尼泊尔在21世纪初经历了重大的政治转型，从君主专制转向联邦民主共和国。这一转型最终于2015年通过了新宪法，该宪法建立了一个由联邦、省和地方政府组成的多层次治理体系。根据“宪法项目”的数据，与许多西方国家相比，尼泊尔的宪法历史非常年轻。事实上，该宪法的年限远低于全球现行宪法总年数的平均值。从君主制宪法向联邦社会主义共和国宪法的转变并非没有挑战，包括政治不稳定、治理体系薄弱以及社会和经济不平等。由于宪法实践在尼泊尔地理上是新的，它在其发展历程中仍将经历动荡和中断。印度在很大程度上启发了尼泊尔的宪政主义，这表明尼泊尔的宪法问题无疑会追随印度的趋势。

宪法早期以及尼泊尔权力行使的频繁变化，随着时间的推移逐渐发展了其规定和机制。在国王的直接统治时期，存在着在理想情况下不应行使的各种行政权力。由“宪法项目”提供的图表显示，国家各机关的这些权力行使已经改变并已到位。同样，该图表显示，立法权最近已生效，并在其理想的验证尼泊尔政治实践历史发展的作用方面具有重要意义。尼泊尔的司法实践可以追溯到行政执行，而宫廷在很大程度上控制着其运作。然而，尼泊尔司法史上曾有过国家元首的不合法和不民主举动被谴责和纠正的先例。

尽管发生了这些重大变化，但转型过程却伴随着政治不稳定，政府频繁更迭，政策制定缺乏连续性。这种不稳定也导致了问责制和透明度的缺失，在解决腐败和确保有效服务交付方面进展甚微。社会和经济不平等也是尼泊尔长期存在的挑战。该国的人类发展指标仍是南亚最低之列，贫困率高，营养不良和文盲普遍。种姓歧视和边缘化也是一个严重问题。

联邦制度的实施也面临挑战，联邦、省级和地方政府之间的权力与资源划分存在争议。人们对地方政府有效提供服务的能力表示担忧，资源分配一直是一个有争议的问题，有人指责联邦政府未能向省级和地方政府提供足够资源。尼泊尔治理的关键挑战之一是政府机构的能力和资源不足。各级政府机构，包括联邦、省级和地方机构，都面临技术人员短缺、预算不足和基础设施不足的问题，导致服务交付不力、监管体系薄弱以及行政效率低下。

腐败是尼泊尔治理面临的另一个重大挑战。尽管有法律法规来防止腐败，但仍然缺乏执行这些法律法规的政治意愿。尼泊尔的腐败现象普遍存在，政府官员和政客经常卷入腐败活动，导致公众对政府和公共机构失去信任。尼泊尔在政治稳定方面也面临重大挑战。自2015年宪法通过以来，该国经历了多次政府更迭，包括两任总理辞职，导致治理缺乏连续性，这也影响了政策和计划的实施，导致经济和社会发展缓慢。

如前所述，近年来，人们一直在努力应对尼泊尔的治理挑战。政府已启动了各种改革计划，以提高行政效率、服务交付和问责制。这些计划包括公务员改革计划、地方治理与社区发展计划以及经济治理与发展计划。此外，公民社会组织（CSOs）在加强尼泊尔治理方面至关重要。然而，公民社会组织的运作也面临挑战，包括政府干预和对其活动的限制。

尼泊尔治理面临的另一个重大挑战是该国的地理条件，崎岖的地形使得服务交付困难，尤其是在偏远地区。政府已启动了各种举措来解决这一问题，包括提供移动服务、扩展道路网络和建立卫星办事处。

在尼泊尔，横向问责机制是指政府各分支机构或机构之间旨在遏制权力滥用的制衡体系。这些机制在维护法治、促进透明度和保障民主理想方面发挥着至关重要的作用。尼泊尔的宪法和法律框架建立了几项旨在维护横向问责制的制度机制，尽管其有效性可能有所不同。

2. 尼泊尔横向问责的制度机制

2.1. 宪法框架

2015年颁布的《尼泊尔宪法》包含多项旨在建立一个包容、社会公正和保障基本权利的联邦民主共和国的特征。第4至7条将尼泊尔确立为联邦民主共和国，并将国家划分为七个省，并将大量权力下放给地方政府。第4条宣布尼泊尔为世俗国家，保障宗教自由和平等对待所有宗教。它禁止宗教歧视，促进宗教社群之间的和谐与宽容。同样，第18条和第42条明确涵盖了包容和参与，确保达利特人、原住民、妇女和少数民族等边缘化社群的代表性和保护。平权行动和比例代表制的规定促进了他们在治理和公共生活中的参与。第16至48条保障了一系列全面的基本权利，包括平等权（第18条）、言论和表达自由权（第19条）、知情权（第27条）、受教育权（第31条）和社会公正权（第42条）。这些权利保护所有公民的尊严、自由和福祉。

同样，第53至114条建立了一个政府行政、立法和司法分支之间的分权体系。每个分支都有明确的角色和责任，以防止权力集中并确保制衡。

第83至108条概述了议会治理体系，该体系拥有由众议院（下议院）和国民议会（上议院）组成的双院制立法机构。第97条设立了多个议会委员会，包括公共账目委员会和发展委员会，负责监督政府支出、政策和计划，并确保透明度和问责制。在尼泊尔联邦议会中，有16个专门委员会负责治理和监督的各个方面。这些委员会分布在众议院和国民议会之间，有两个联合委员会代表两院的议员。其中一个联合委员会是议会听证委员会（PHC）。在众议院，有十个专门委员会，涵盖财政、国际关系、工业、商业、法律、司法、人权、农业、合作与自然资源、妇女与社会问题、国家事务、发展、技术、教育和卫生以及公共账目等领域。每个委员会在监督各部委的活动和政策、确保透明度和促进善治方面都发挥着至关重要的作用。

同时，国民议会也有自己的委员会，包括可持续发展与善治委员会、法规管理委员会、国家事务与协调委员会以及政府保证委员会，这些委员会侧重于尼泊尔立法和治理事务的特定方面。第86条规定了国民议会的职责，包括审查众议院通过的法案、监督政府活动以及确保问责制。

众议院多数党任命总理为政府首脑。第53条规定了部长会议对立法议会的问责制，要求部长们集体和个人回答问题、参与辩论并提供必要的信息。

第109至114条保障了司法机构的独立性，并确立最高法院为最高司法权威。司法机构有权解释宪法、裁决争端并维护法治。

第238至265条设立了多个宪法机构，以确保问责制、透明度和善治。最重要的是，第293条规定宪法机构的负责人和官员必须对联邦议会负责。众议院的委员会可以监督和评估宪法机构（不包括国家级机构）的运作，包括其报告。[2]

权力分立

权力分立原则是尼泊尔宪法框架的基础。第53至118条对权力分立有明确规定。它确保没有任何一个政府分支机构积累过多的权力。以总理为首的行政部门负责执行法律；由议会组成的立法部门负责制定法律；司法部门，包括最高法院，负责解释法律并确保其合宪性。第231至237条对权力结构以及各级国家之间的相互关系有透明的解释。

同样，《2015年尼泊尔宪法》载有与问责制相关的各项规定，以确保治理的透明度、诚信和责任感。第27条“知情权”（RTI）保障每位公民有权要求获取关于任何公共关注事项的信息，但须遵守法律规定的某些限制。宪法中的多项条款规定了总理、部长和其他公职人员在就职前必须宣誓或承诺，誓言维护和遵守宪法和法律，并以诚实和正直的态度履行职责。第298条规定了总理的职能、职责和权力，包括确保宪法和法律得到实施以及监督部长会议的职能。第七部分专门阐述了部长的职能、职责和权力，包括确保政府政策、法律和决定的实施，并对立法议会集体负责。

2.2. 议会监督

尼泊尔议会在追究行政部门责任方面发挥着至关重要的作用。它通过质询、议会委员会以及关于政府政策和行动的辩论等多种方式行使监督权。诸如公共账目委员会等委员会审查政府支出，而其他委员会则监督卫生、教育和财政等特定领域。

议会听证委员会（PHC）

议会听证是旨在追究国家行政部门责任和问责制的重要民主程序。该程序涉及立法机构审查政府推荐担任关键公共职位的人员的能力、效力和诚信。尼泊尔宪法第292条第1款规定，议会听证适用于根据宪法委员会的推荐任命的最高法院首席大法官和法官、司法委员会成员、宪法机构的负责人和成员，以及联邦法律规定的驻外大使等职位。

同一条款的第2款规定，为执行第1款，必须根据联邦法律组建一个由联邦议会两院议员组成的15人联合委员会。此外，该条款的第3款规定，第2款下的联合委员会成员在联邦议会任职期间不得在最高法院执业。

该委员会由15名成员组成，其中3名代表国民议会，12名代表众议院（HoR）。成员从议会政党中选出，其代表配额有明确划分。每个政党赢得的总席位比例决定了其在委员会规模中的权重。

根据《尼泊尔宪法》第292条第1款的规定，议会听证适用于最高法院首席大法官和法官、司法委员会成员、根据宪法委员会的推荐任命的宪法机构负责人和成员，以及根据联邦议会联席会议和联合委员会的规定，在联邦法律中规定的驻外大使。

由于政治利益高度影响委员会的组成，曾出现过委员会组成延迟的情况，从而影响了重要官员的任命。

公共账目委员会（PAC）

公共账目委员会（PAC）负责审查政府如何管理其资金和资源。该委员会成立于1960年，是政府为确保流程公平透明地完成所做努力的一部分。

PAC有27名成员，由众议院议长挑选并经众议院批准。总理是该委员会的当然成员。委员会成员自行选举其领导人。该委员会监督政府的财务记录，并审查审计长（负责监督政府如何支出其资金）的报告。

公共账目委员会确保政府资金的正确使用，并确保一切公开公平，从而确保国家层面的透明度和问责制。它主要关注政府组织，包括那些获得政府资助的组织或负责管理公共资金的组织。

审计长办公室（OAG）

根据1958年宪法任命的第一位审计长导致了尼泊尔审计长办公室的设立。在此之前，一个名为“Kumari Chowk Adda”的机构负责检查政府的财务记录。Kumari Chowk可能始于1769年尼泊尔统一之后，甚至可能在此之前就存在审计机构。审计长办公室的关键成员包括担任主席的总理、首席大法官和立法议会议长，以及由总理选出的三名部长。审计长办公室的主要职能是审计尼泊尔政府的财务记录，并就加强公共财政规划和支出提出适当建议。

审计长办公室的年度报告显示，在联邦政府办公室、省级政府办公室、地方政府办公室以及其他委员会和机构中，确定的违规总额为1197.77亿尼泊尔卢比。总审计金额约为7.1381674万亿尼泊尔卢比（相当于5350万美元），涉及6546个政府实体。除了联邦和省级政府办公室、地方政府办公室以及其他委员会和机构的违规行为外，今年与审计积压、税收欠款以及可偿还的外国赠款和贷款相关的待采取行动的累计金额已达到3724.513亿尼泊尔卢比。

在联邦政府办公室下运作的报告了违规支出的机构总数中，排名前十的部门占了总违规支出的95.12%。同样，省级政府办公室的总违规数字与审计数字相比为2.30%，其中卡纳利省最高，为3.92%，甘达基省最低，为1.23%。地方层面的总违规数字与审计数字相比为3.88%。根据报告，540个地方层面的违规率低于5%，205个地方层面的违规率为5%至15%，只有6%的违规率高于15%。

尽管审计长办公室的记录显示并标记了违规支出，但并未实施任何处罚。从道德上讲，所有存在违规支出的政府和政府当局都应受到联邦政府的资金削减，但资金削减并未付诸实践。

公共服务委员会

《宪法》第242条规定了尼泊尔的公共服务委员会。根据该条款，委员会由一名主席和四名成员组成。总统根据宪法委员会的建议任命这些人。在进行这些任命时，委员会成员中至少有一半必须在政府部门工作满二十年或以上。其余成员应来自科学、技术、艺术、文学、法律和公共行政等不同领域，或者他们应该是对国家产生积极影响的研究、教学或社会学等领域做出重大贡献的个人。委员会的主要职能是建立公共服务的招聘流程并管理公共服务交付，包括政策行动。

选举委员会

尼泊尔选举委员会负责监督选举、政党和候选人。它成立于1950年革命之后，并于1951年正式成立，其规则随着时间的推移有所变化。根据尼泊尔宪法，委员会由六名成员组成，任期六年。尽管它因处理2008年制宪会议选举而受到批评，但总体上因有效管理选举而受到认可。

根据该国宪法，尼泊尔选举委员会是负责管理尼泊尔选举的关键机构。宪法强调了竞争性多党政治、成年人投票权和定期选举等关键民主原则。根据这些宪法规则，委员会根据具体的选举制度，负责监督各级（包括国家、地区和地方）选举的组织工作。

总检察长办公室

总检察长是尼泊尔政府的法律代表和倡导者。总检察长的任命依据《尼泊尔宪法》、《民事刑事诉讼法典》2017年、《民事刑事诉讼规则》2018年以及《政府律师条例》2020年。在总检察长任命的四名主任的指导下，该办公室设有四个不同的部门：

办公室和人力资源管理部：该部门负责人力资源管理、国际关系、评估培训、地区行政、内部行政、经济行政、登记和图书馆等职能。其职责包括管理总检察长办公室、人事管理、为办公室工作人员提供基本培训以及监督内部行政事务。

规划与监测部：该部门下设规划研究与监测司、信息技术司、研究司、年度报告与出版物司、战略规划实施与监测司、实物行政司以及政府律师与对话司。该部门在塑造总检察长办公室的职能、协调实物基础设施开发、监测办公室活动、实施战略计划以及发布详细说明所有办公室活动的年度报告方面发挥着关键作用。

人权保护、法律意见和善治部：该部门负责保护人权、监督善治和司法原则、管理法律意见、维护法律意见记录、监测司法理论、保护受害者和证人以及监督羁押事务。其主要职能包括监测和保护羁押情况下的人权、提供必要指导、根据各办公室的要求提供法律培训以及确保受害者保护。

案件管理部：该部门负责起诉监督与评估、案件管理、上诉程序、案件处理、零售以及记录与收集等职能。其职责包括监督和评估政府律师的起诉、案件管理、向最高法院上诉、案件解决以及各种申请的登记。此外，由副总检察长领导的刑事科学研究所负责法律和司法领域的研究。

除了这些部门外，还有高级政府法律办公室，该办公室根据《司法行政法》2073年第5条运作。该办公室与各高等法院及其法律从业人员密切合作，以确保遵守尼泊尔的政府代表和法规。目前，高级政府法律办公室由18名官员组成，由尼泊尔司法服务政府律师团的高级成员领导。这些官员担任公诉人和授权代表，该办公室还雇佣了各级工作人员来履行其职能。

2.3. 司法监督

宪法序言明确阐述了尼泊尔国家的三大机构，它们拥有“公正、独立和称职”的司法体系。司法机构通过司法审查的权力对行政和立法部门进行制衡。尼泊尔最高法院有权解释宪法和法律，确保其符合宪法原则。它还可以宣布违宪的法律或行政行为无效，从而防止权力滥用。

司法机构以单一制安排组织，设有最高法院、高等法院和地方法院。最高法院设有宪法合议庭，负责处理政府间的管辖权争议。最高法院是该国最高法院。它监督所有其他法院，并拥有解释尼泊尔宪法和法律以确保正义的最终权力。最高法院还监督和指导下级法院以及司法系统内其他机构。它有权审查和裁决各种法律事务，包括与基本权利有关的问题。最高法院由包括首席大法官在内的最多二十名法官组成。

尼泊尔的每个省都有自己的高等法院。七个省共有七个高等法院，以及九个高等法院分庭和两个临时高等法院分庭。高等法院可以处理藐视法庭案件，即个人阻碍法律程序或无视法院命令。高等法院还行使特别权力来保护基本权利和强制执行合法权利。高等法院既有普通管辖权，也有上诉（审查）管辖权。

尼泊尔所有77个区都设有地方法院。这些法院处理各种案件，包括涉及政府和私人当事方的刑事和民事案件。地方法院还受理来自地方司法机构的上诉。在地方层面，设有司法委员会，由地方政府的副市长或副主席担任主席，并由两名民选代表担任委员。该委员会的管辖权仅限于非刑事案件。

司法审查

司法审查的原则是宪法是根本大法，指导国家机构严格遵守其规定和有限政府的概念。因此，司法审查赋予宪法法律上的实质。本质上，司法审查授予司法机构在立法超出立法机构在权力分配中所规定的管辖范围，或违反基本权利或宪法的任何基本规定时，宣布其无效的权力。在尼泊尔的背景下，第1条明确确立了宪法至上原则，声称任何与宪法相抵触的法律都将被视为无效。因此，司法审查代表了司法部门对政府立法和行政部门的约束。

司法审查本质上是一个法律程序，法官通过该程序评估公共实体所做决定或采取行动的合法性。在尼泊尔，《1990年尼泊尔王国宪法》将司法审查（JR）确立为宪法不可剥夺的一部分，这被认为是不可篡改的。2015年《尼泊尔宪法》通过第133条继续沿用此规定。同样，宪法第144条授予高等法院司法审查的权力。司法审查体系的本质主要取决于司法机构的独立性。司法独立通过司法审查体系得到维护，使其成为宪政和法治的基石。宪法第133条解释说，任何尼泊尔公民都可以向最高法院（SC）提起人身保护令诉讼，以挑战立法行为和行政行为，并要求在与宪法不符的范围内宣布其无效。

尼泊尔宪法明确规定了公众利益诉讼（PIL），这是司法能动主义的一种高度发达的形式，在许多发达和强大的国家宪法中并不存在。

司法体系在促进民主和联邦制方面的作用

在一次重要裁决中，尼泊尔最高法院于2021年2月23日裁定，时任总理K.P. Sharma Oli解散议会的举动违反了《尼泊尔宪法》。法院认为，解散议会的企图是在未考虑宪法中可用选项的情况下做出的，并且将花费人民的钱来举行新选举。由于这项裁决，政府在政治任命和其他事项上所做的所有决定都已被取消，因为它们不合法。法院还命令议会必须在13天内，即2021年3月8日前复会。议会得以恢复，最高法院的判决在该国树立了先例，维护了宪法、民主和联邦制。

2.4. 监察员机构

尼泊尔2015年宪法设想设立13个宪法委员会。设立这些委员会旨在赋权并保护边缘化社区、落后社区和其他弱势群体的权利。行政、司法和立法部门在职能独立性和自主性方面享有平等地位，能够进行制衡。然而，这13个委员会虽然可以与公民社会密切合作以实现社会民主化，但尚未真正惠及民众并有效制约政府，它们仅限于其管辖范围并拥有建议权，但无行政权力。这13个委员会包括：反腐败调查委员会（CIAA）、审计长、公共服务委员会、选举委员会、国家人权委员会、国家自然资源和财政委员会。然而，国家妇女委员会、国家达利特委员会、国家包容性委员会、原住民委员会、马德西委员会、塔鲁委员会和穆斯林委员会每十年接受一次审查。

反腐败调查委员会（CIAA）负责调查和起诉政府及公共部门内部的腐败案件。该机构通过追究官员滥用职权或从事腐败行为的责任，来确保问责制。反腐败调查委员会（CIAA）是国家重要的监管机构。其主要职责是通过调查政府和公共服务部门人员滥用职权的行为来打击腐败。该委员会被认为是独立的，并遵循尼泊尔宪法。宪法，特别是第97条和第98条，为设立该委员会作为政府反腐败努力的关键组成部分提供了依据。该委员会通过多种方式开展工作，例如调查腐败相关人员、预防腐败、促进道德行为以及提升机构能力。

委员会由一名首席专员和四名专员组成。总统根据宪法委员会的推荐任命他们。这些专员任期六年，可担任职务直至年满65岁。他们也可根据需要获得连任。他们的免职方式与最高法院法官类似。

尼泊尔政府秘书长负责委员会的行政管理。委员会设有12个不同部门，包括调查、处理申诉和法律事务、评估财产、执行决定、人力资源管理、技术方面测试、政策规划和国际关系，以及与警察事务相关的部门。

委员会与其他机构的关系

根据宪法和法律规定，各机构之间存在直接或间接的相互关联，并履行其职能以控制腐败和维护国家善治。与反腐败调查委员会在反腐败方面联系最密切的主要机构包括最高法院、特别法院、议会代表院的秩序与善治委员会、总理办公室和内阁、国家监察中心以及特别检察官办公室。

此外，委员会还与联邦政府和省级政府的各部委、国家图书馆、税务调查局、洗钱调查局、尼泊尔中央银行、金融情报单位、尼泊尔警察等机构进行信息往来和细节交换。根据尼泊尔宪法，如果委员会的调查发现公职人员犯有腐败行为，则可向相关法院提起诉讼。根据该规定，委员会调查投诉，如果发现腐败罪行，则在特别法院立案。在这方面，规定特别检察官办公室将进行辩论。如有必要，委员会将向最高法院提起上诉或复审申请。

根据议会代表院委员会监督宪法机构的宪法规定，联邦议会代表院的秩序与善治委员会负责监督委员会的活动。该委员会讨论委员会年度报告中提出的建议的执行情况。同样，为了使反腐败工作充满活力和有效，并解决在促进善治和道德方面出现的问题，该委员会与相关机构进行讨论和互动，并提出必要的决定/指示。根据《预防腐败法》（2059 BS）的规定，国家监察中心负责监督公职人员是否在每个财政年度结束后的六十天内向相关机构提交财产申报，并向委员会报告。

根据法律，委员会对未披露上述报告中提及的财产细节的公职人员处以罚款。在调查公职人员的腐败相关行为时，委员会从尼泊尔政府的各机构获取必要的信息和细节。

根据委员会的请求，尼泊尔政府各部委和公民图书馆，委员会从保存记录和细节的机构（如税务调查局、资产洗钱调查局和尼泊尔中央银行）获取必要细节。同样，如果委员会收到被认为属于其他机构管辖范围的投诉，委员会将书面将其转交相关机构处理。这些机构包括相关部委/部门/办公室、大学、洗钱调查局、税务调查局、尼泊尔警察和其他监管机构。

3. 横向问责机制的差距

尼泊尔联邦制的核心是宪法和法律制度化的横向机制。这些机制在不同领域随着时间的推移，其预期效果与其实际表现之间的差距是巨大的，因为这些差距加剧了政府内部建立健全制衡的挑战，对社会和繁荣造成了严重且不可逆转的损害。以下是尼泊尔在实施层面横向问责机制方面的实际差距。

3.1. 政治干预和不稳定

当前的尼泊尔宪法是长达数十年的危机以及权力与身份认同斗争的结果；然而，它未能阻止政策层面的腐败，为政客在追求和行使权力时留下了漏洞。政治危机、腐败和政治两极分化，这些都严重影响着尼泊尔的发展步伐，构成了其当前的政治格局。

政治干预和关于国家行政部门的薄弱宪法规定，直接影响政府对其他国家机关的问责。尼泊尔联邦议会和尼泊尔七个省的省级议会，均由直接选举产生，构成了间接选举总统的选举团，这使得政党能够决定总统的任命。总统的职责是保护宪法，尽管其权力的象征性性质限制了其作用。同样，作为行政机构首脑的总理被赋予了更大的权力。总理和总统之间的勾结可以通过法令对立法和司法机制产生难以想象的改变。宪法规定未能确保直接选举总理，为政党提供了充足的操纵空间。

尼泊尔领导人普遍存在不耐烦和对权力的渴望。自1959年BP Koirala领导的尼泊尔第一个民选政府成立以来，尼泊尔经历了40多个政府的更迭。政府领导层已更迭41次，包括在不同的法律或政治框架下重新选举和重新任命同一位总理。将此完全归咎于政党或多党制的失败是不准确的，因为即使在潘查亚特时代（君主专制），尼泊尔政府也难以维持稳定。此外，尼泊尔公民一贯给予某些政党明确的多数席位，但没有一个政党能够完成其完整的任期。通过组建联合政府的规定是导致尼泊尔不稳定的主要障碍。

通过宪法委员会对司法部门首长的政治任命，为政治领导人在立法领域施加影响和行使政治权力提供了平台。同样，军队首长的任命是宪法规定中又一个漏洞的例子，这导致这些机构的首长在关键的政治、行政和其他事务上偏袒政党和领导人。

政党对其议会成员的控制是尼泊尔政治文化和权力动态的另一个主要弊端。党鞭制度极大地影响了议员们决定和投票的正确性。同样，议会委员会长期处于功能失调状态，直接影响议会的立法过程。通过建立共识来选择成员的做法会产生有偏见的委员会。

此外，对重大犯罪的政治化，通过成立高级别委员会进行调查，为实际需要进行的调查提供了不同的方向。在最近的黄金走私案件中，据推测，通过高级别委员会进行的调查及其耗时的程序为“大鱼”提供了逃脱的机会。尽管人们认为尼泊尔警察和/或犯罪调查局应处理刑事案件，但实际罪犯却逃脱了。

作为监察员机构，CIAA在确认尼泊尔的问责机制方面发挥着至关重要的作用，但宪法未能使其免受政治影响。CIAA负责人的政治任命在为政客施加影响方面起着重要作用。反腐败机构在起诉未经适当调查的案件时，其成功率仅为33%。CIAA还因仅定罪低级别公职人员而受到批评，而高级官员却常常逍遥法外。统计数据显示，委员会在特别法院登记的腐败案件中只有33%得到了解决。

3.2. 薄弱的议会监督

尼泊尔议会负责提供监督，但党派政治、资源匮乏和能力不足等因素限制了其有效性。政党的决定严重影响议员的议会职能。议会委员会由于党派利益和专业知识的缺乏，在进行彻底调查和追究行政部门责任方面经常面临挑战。因此，行政部门的行为可能不受检查，导致潜在的权力滥用。

3.3. 反腐措施执行不力

尼泊尔设有反腐败机构，即反腐败调查委员会（CIAA）；然而，资源有限、政治干预和有罪不罚的文化阻碍了其有效打击腐败。备受瞩目的腐败案件经常面临延误或受到政治影响，导致人们对政府打击腐败的承诺表示怀疑。最近，新任命的CIAA专员已有多项腐败指控。此次任命直接影响了这些指控，该专员很可能会被“洗白”。同样，新任命的内政部长也已卷入伪造信息护照问题。他还被指控与合作基金的欺诈和腐败有关。任命这样一个人担任如此有影响力的职位将对调查过程产生明显影响。预计针对他的指控和指控将被撤销或解除。任命CIAA专员和内政部长是为联盟争取权力的政治策略。虽然这一行动直接影响了大规模腐败调查，并在尼泊尔的治理和法治状况方面造成了结构性真空，但它也促成了政府的形成。

世界正义项目“法治指数”

世界正义项目（WJP）是一个独立的组织，其使命是促进世界范围内的法治。每年，WJP都会发布一份报告，根据一套全面的指标评估不同国家的法治状况。在最近的报告中，尼泊尔在126个国家中排名第105位。

该报告根据八个因素评估国家：政府权力制约、无腐败、开放政府、基本权利、秩序与安全、监管执行、民事司法和刑事司法。尼泊尔在这些因素上的表现差异很大。尼泊尔表现不佳的领域之一是腐败。报告发现，腐败是尼泊尔的一个重大问题，尤其是在公共部门。缺乏有效的反腐措施是导致这一问题的主要因素。尼泊尔在民事司法领域也得分较低。报告发现，该国的法院系统缓慢、效率低下且缺乏独立性。人们还对司法救济的可及性表示担忧，特别是对于边缘化和弱势群体。

另一方面，尼泊尔在基本权利方面得分相对较高。该国在宪法上承诺保护基本权利，充满活力的公民社会也倡导这些权利。然而，人们对这些权利的实施和执行方式表示担忧，特别是对边缘化群体而言。尼泊尔在其他指标上的表现好坏参半。该国在秩序与安全方面得分相对较高，但人们对执法机构过度使用武力表示担忧。尼泊尔在监管执行方面也得分相对较高，但在某些领域缺乏有效监管方面存在担忧。

总的来说，WJP报告强调了尼泊尔在法治方面需要改进的几个领域。特别是，该国需要采取更有效的措施打击腐败，提高法院系统的效率和独立性。此外，还需要改善司法救济的可及性，并确保所有公民的基本权利得到有效保护，包括边缘化和弱势群体。为了解决这些问题，尼泊尔政府和公民社会需要共同努力，实施促进法治的改革，这可能包括加强司法独立性、提高执法机构的有效性以及促进政府更大的透明度和问责制。还需要提高公众对法治重要性的认识，并争取公众对这些改革的更大支持。

腐败感知指数

根据透明国际发布的2023年腐败感知指数（CPI），尼泊尔在180个国家中排名第108位，得分为35分（满分100分）。这一排名将尼泊尔置于感知腐败的中低水平。虽然需要注意的是，与往年相比，尼泊尔已取得进展，但在有效打击腐败方面仍有许多工作要做。

图1. 2012年以来尼泊尔的CPI得分

来源：CPI 2023

尼泊尔在2023年腐败感知指数中得分为35分，而丹麦得分为90分，这表明腐败仍然是尼泊尔面临的严峻挑战。虽然与往年相比，尼泊尔已取得进展，但在有效打击腐败方面仍有许多工作要做。解决腐败问题不仅是道义上的义务，而且对于经济发展、政治稳定和建立对政府机构的信任至关重要。

加强机构、制定和执行反腐败立法、促进透明度以及动员公民社会参与对于在尼泊尔打击腐败至关重要。国际合作和技术应用在反腐败斗争中也能发挥关键作用。尼泊尔必须优先考虑这些努力，以提高其CPI排名，改善其公民的生活质量，并建立一个更透明、更负责任的社会。

4. 尼泊尔横向问责机制差距的根本原因

尽管有适当的宪法措施和制度机制，但尼泊尔横向问责机制的制度规范与其绩效的政治现实之间的差异归因于几个相互关联的因素，这些因素深深植根于尼泊尔的政治文化和实践，原因多种多样。

4.1. 政治文化和权力动态

以权力集中为核心的政治文化，常常破坏问责机制的有效运作。精英政治中心优先考虑自身利益而非机构的完整性和问责制，这导致制衡机制被操纵或破坏。尼泊尔的历史见证了粗暴的权力过渡，有时建立了君主制。与此同时，宫廷一直奉行分而治之的策略，削弱了理想的政治。因此，政治文化一直不道德；相反，它一直专注于获取权力。因此，一小部分人一直在关键职位上轮换，他们滥用权力来巩固自己的地位，这对尼泊尔政治文化的发展产生了严重影响。

4.2. 机构能力薄弱

尼泊尔的许多机构，包括议会、司法机构和反腐败机构，都面临资源、能力和专业知识不足的问题。薄弱的机构能力阻碍了它们有效和独立地履行职责的能力，使它们依赖于外部影响和政治压力。由于尼泊尔的联邦制尚处于初级阶段，自2007年成立以来，它缺乏强大的议会文化和坚实的基础。议会在其被解散期间，尽管有能力自救，但却多次未能发挥作用。

4.3. 法律模糊和执法挑战

如上所述，尼泊尔政治缺乏强大和道德的政治文化，政策腐败是由于政党的党派利益造成的。法律框架的模糊性、立法漏洞以及执法机制的不规律性为政府官员逃避问责创造了机会。法律法规执行不力，加上监督有限，以及腐败事件中政治利益的支持，使得权力滥用不受制约，并强化了有罪不罚的文化。近期高级别委员会参与黄金走私调查和土地征用指控的例子，证明了由于政治利益导致的执法挑战。

5. 结论

宪政、其实施以及法治对尼泊尔而言尚属年轻，但短期内已出现重大挫折。回顾现有的横向机制、宪法框架、现有差距以及全球为解决当前问题而采取的措施，可以为解决横向问责方面的差距和挑战提出具体建议。

短期补救措施包括加强议会委员会的能力，以严格监督行政部门，包括定期举行听证会、调查和报告政府行动。议会代表院的正常运作将极大地促进其有效性。同样，通过避免政治利益干预最高法院和法院法官的任命，引入保护法官免受政治干预的措施，为法院提供充足的资源，并加快案件的解决，以增强公众对司法系统的信任，将极大地有助于加强司法在问责措施中的作用。

在机构层面，应通过多层筛选使CIAA专员的任命更加严格。优先执行反腐败法律，并赋予CIAA足够的资源、更多的调查权和自主权，以迅速调查和起诉腐败案件，这将是CIAA确认机构间横向问责的理想环境。同样，有奉献精神的个人可以通过追究公职人员的责任、培养诚信文化和确保决策过程的透明度来发挥主导作用，以发展政治文化并在政府机构内促进道德领导。通过跨平台核实政府机构的决策及其执行情况，也可以使其决策过程透明化。

从长远来看，可以通过修宪、制定控制政策腐败的法律框架和强有力的惩罚制度来实现最终的补救。此外，全面的宪法改革将加强权力分立，使机构的角色和责任更加清晰，并加强政府各分支机构之间的权力制衡。改革法律框架，包括利用关键政策解决法律体系中的漏洞、不一致和薄弱环节，以及采取措施简化法律程序、加强执法机制并确保所有公民都能获得司法救济。

同样，通过培训计划、交流、招聘具备明确资格的合格人员以及整合流程并向公众开放信息，来建设包括议会、司法机构和反腐败委员会在内的政府机构的能力，将是横向机制中的关键。此外，引入选举改革以提高选举过程的诚信度和公平性，包括规范竞选资金、提高政治党派资金的透明度以及促进选举问责制，这将是一个更长的过程，但会带来实质性的改进。应停止并取消议会发展基金，因为这类松散的资金为立法者参与可能发生腐败的实施或执行层面的活动提供了机会，减少了他们在立法过程中的参与，并危及了他们的职能作用。

促进公民教育可以带来几代人的转变，同时也有助于逐渐培养民族主义和塑造政治文化。在课程中纳入反腐败主题，开展大众宣传活动以教育公民了解其权利和责任，并强调追究政府官员责任的重要性，这些都是微小的行动，但随着时间的推移会产生更大的影响。

最后，立法和司法部门在尼泊尔的治理体系中发挥着关键作用，以抵制行政部门的扩张并维护制衡职能。立法机构有权通过各种议会程序审查行政部门的行动。立法机构利用人民通过选举和宪法赋予的授权，可以确保行政部门对其决定和政策负责，最终防止行政部门的扩张。同样，通过在政党与各议会委员会之间保持距离，议会可以通过预算程序控制公共资金的分配和支出。通过审查财政计划和拨款，议会可以限制行政部门非法和/或不道德地扩大其权力的能力。

2018年，尼泊尔政府提议一项法令，修订《国家人权委员会法》，赋予政府更大的权力来任命和管理国家人权委员会（NHRC）。然而，议会作为行政权力的制衡者，否决了该法令，理由是担心可能侵犯国家人权委员会的独立性和自主性。

最后，确保司法独立性，特别是最高法院的独立性，将赋予其审查法律、行政行为及其决定的合宪性的权力。通过司法审查，司法机构可以推翻违反宪法的法律或行政命令，从而限制行政部门的扩张。■

参考文献

Almeida Lopes Fernandes, Gustavo Andrey, Marco Antonio Carvalho Teixeira, Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes, and Fabiano Angélico。2020年。“南半球国家次国家层面的横向问责失灵：一项来自全球南方的视角。”Development in Practice 30, 5: 687-693. https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09614524.2020.1773764?journalCode=cdip20 (Accessed March 20, 2023)

Amnesty International Nepal. 2019. “尼泊尔：无地农民的土地/关于1964年土地法修正案的评论和建议。”https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/05/ASA3112212019ENGLISH.pdf (访问日期：2023年1月9日)

Bhattarai, Prakash. 2019. “尼泊尔新联邦体制：优质治理的挑战与机遇。” External Democracy Promotion: EDP. 4月23日。https://www.external-democracy-promotion.eu/the-new-federal-structure-in-nepal-challenges-and-opportunities-for-quality-governance/ (访问日期：2024年5月3日)

Bhusal, Thaneshwar. 2017. “为女性铺路：尼泊尔地方选举的影响。”BroadAgenda。6月6日。https://www.broadagenda.com.au/2017/paving-the-way-for-women-implication-of-nepals-local-electionsnew-blog-post/ (访问日期：2024年5月3日)

Commission for Investigation of Abuse of Authority. 2022. “第32份年度报告 – 2078/079。”https://ciaa.gov.np/publications/7 (访问日期：2023年9月5日。)

Constitute Project. n.d. “尼泊尔 – 亚洲。”https://constituteproject.org/countries/Asia/Nepal (访问日期：2024年5月3日)

Election Commission Nepal. n.d. “选举立法。”https://election.gov.np/en/page/electoral-legislation (访问日期：2023年9月5日)

______. 2017 (2074 BS)。选举结果。加德满都：尼泊尔选举委员会。

______. 2022 (2079 BS)。选举结果。加德满都：尼泊尔选举委员会。

Gurung, Mahendra Man. 2021. “知情权。”The Kathmandu Post。9月27日。https://kathmandupost.com/columns/2021/09/27/the-right-to-know#:~:text=Nepal%20is%20the%20first%20country,fundamental%20right%20of%20the%20citizen (访问日期：2023年3月20日)

Hossain, M. A. 2023. “尼泊尔的政治不稳定及其地缘政治影响。”South Asia Journal。4月2日。https://southasiajournal.net/the-political-instability-in-nepal-and-its-geopolitical-implications/ (访问日期：2024年5月3日)

Human Rights Watch. 2021. “尼泊尔：问责制缺失破坏法治。” 1月13日。https://www.hrw.org/news/2021/01/13/nepal-lack-accountability-undermining-rule-law (访问日期：2024年5月3日)

Informal Sector Service Centre: INSEC. 2023. “2023年尼泊尔人权年鉴。”https://inseconline.org/en/wp-content/uploads/2023/YB2023/Contents_YB2023.pdf (访问日期：2023年3月21日。)

Jha, Hari Bansh. 2021. “尼泊尔：最高法院关于解散议会的裁决及新兴局势。” Observer Research Foundation. 2月26日。https://www.orfonline.org/expert-speak/nepal-supreme-court-verdict-dissolution-parliament-emerging-situation/#:~:text=Sharma%20Oli’s%20decision%20to%20dissolve,the%20people%20for%20fresh%20elections (访问日期：2023年3月3日)

Kisan, Yam Bahadur, Ram Bahadur Charmakar, and Prakash Nepali. 2014. “尼泊尔：达利人的司法救助途径。”Samata Foundation Equity Watch 2014。https://samatafoundation.org/wp-content/uploads/2020/09/Equity-Watch-2014_Nepal_Access-to-Justice-for-Dalits_English-1.pdf (访问日期：2023年3月20日)

Lührmann, A., Marquardt, K. L., and Mechkova, V. 2020. “约束政府：垂直、水平和对角问责的新指数。”American Political Science Review 114, 3: 811-820.

Ministry of Finance Department of Customs. 2016. https://www.customs.gov.np/ (访问日期：2024年5月3日)

National Human Rights Commission – Nepal. n. d. “关于我们。”https://www.nhrcnepal.org/aboutus (访问日期：2024年5月3日)

Nepali Law. 2021. “尼泊尔的司法系统。” 7月25日。https://nepalilaw.com/judicial-systеm-of-nepal/ (访问日期：2023年8月22日)

尼泊尔行政学院。2018年。“尼泊尔国家治理调查-2018年。”访问日期：2023年3月21日。https://www.nasc.org.np/nngs-2018 (访问日期：2024年5月3日)

尼泊尔法律委员会。2015年。“尼泊尔宪法。”https://lawcommission.gov.np/en/wp-content/uploads/2021/01/Constitution-of-Nepal.pdf (访问日期：2023年3月20日)

______。无日期。“年度报告。”https://oag.gov.np/menu-category/926/en (访问日期：2024年5月3日)

______。无日期。“审计长办公室”https://nepal.gov.np:8443/NationalPortal/view-page?id=103 (访问日期：2023年9月5日)

总检察长办公室（OAG - 尼泊尔）| Devex。无日期。https://www.devex.com/organizations/office-of-the-attorney-general-oag-nepal-127891 (访问日期：2023年9月5日)

Paswan, Bhola。2017年。“技术上包含，实际上被排除在外。”The Record。5月13日。https://www.recordnepal.com/technically-included-practically-left-out (访问日期：2023年3月21日)

Paudel, Ramesh C.，和Anil Kumar Gupta。2019年。“官僚机构问责制的决定因素：以尼泊尔为例。”Modern Economy 10, 9: 2085-2109。https://www.scirp.org/journal/paperinformation.aspx?paperid=95234 (访问日期：2024年5月3日)

Poudel, Keshab。2022年。“随处可见的宪法机构，无处不在。”Spotlight Nepal。5月1日。https://www.spotlightnepal.com/2022/05/01/constituioal-bodies-everywhere-nowhere/ (访问日期：2024年5月3日)

公共账目委员会2074。无日期。访问日期：2023年9月5日。https://hr.parliament.gov.np/en/committees/Public-Account-Committee-2074 (访问日期：2024年5月3日)

公共事务委员会。无日期。访问日期：2023年9月5日。https://psc.gov.np/index.php?action=bigyapan (访问日期：2024年5月3日)

Sijapati, Bandita。2017年。“尼泊尔实现全民社会保障的探索：挑战与机遇。”Indian Journal of Human Development 11, 1: 17–36。https://doi.org/10.1177/0973703017696378 (访问日期：2024年5月3日)

“尼泊尔最高法院。”无日期。尼泊尔最高法院。https://supremecourt.gov.np/web/yearlyreps (访问日期：2023年9月5日)

Thapa, Deepak, Nyima Dorjee Bhotia, Binay Jung Thapa, Vibhav Pradhan, Shalini Gupta, 和 Manesh Shrestha。2021年。有韧性的社会保障促进包容性发展。加德满都：Himal Books。

The Kathmandu Post。2023a。“CIAA揭露‘政策决定伪装下的腐败’。”12月21日。https://kathmandupost.com/national/2023/12/21/ciaa-calls-out-corruption-in-guise-of-policy-decision (访问日期：2024年5月3日)

______。2023b。“社论：稳定的不稳定。”6月26日。https://kathmandupost.com/editorial/2023/06/25/stable-instability (访问日期：2024年5月3日)

Timilsina, Krishna Prasad。2020年。“尼泊尔地方司法委员会的问题与前景。”Journal of Political Science 20: 124–141。https://doi.org/10.3126/jps.v20i0.31798 (访问于 2024 年 5 月 3 日)

透明国际 (Transparency International)。2023年。“腐败感知指数：尼泊尔”。https://www.transparency.org/en/cpi/2023/index/npl (访问于 2024 年 5 月 3 日)

世界正义项目 (World Justice Project)。无日期。“WJP 法治指数”。https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global (访问于 2023 年 4 月 30 日)

[1]项目经理，Samata 基金会

[2]尼泊尔宪法 2015 年，第 293 条

横向问责面临风险：

菲律宾的行政权力扩张

Francisco A. Magno[1]，Martin Josef E. Vivo[2]

De La Salle 大学；INCITEGov

1. 引言

菲律宾在 1972 年至 1986 年间处于费迪南德·马科斯总统的威权统治之下。这是该国独立后政治中行政权力扩张的顶峰。在此期间，马科斯不受阻碍地同时行使行政、立法和司法职能。这种治理形式是在宪法威权主义的幌子下推行的。它是一种通过戒严法规定授予总统的紧急权力来为威权统治辩护的言辞理由（Navera 2018）。1986 年的 EDSA 人民力量革命使民主得以回归。1987 年批准的新宪法包含严格的程序，禁止在任总统随意宣布戒严。为促进横向问责制提供了一系列机制，特别是通过加强民主制衡体系中的立法和司法机构。还设立了负责政府支出财务审计、检查公职人员腐败以及调查国家行为者侵犯人权行为的监督机构，以对行政权力进行制度限制。

1987 年宪法提供的保障受到了威权民粹主义思潮的威胁。评估国家机构（包括政府的立法和司法部门以及其他监督机构）在形式民主制度下遏制行政权力扩张（尽管是以形式民主制度）的能力至关重要。在 2023 年民主报告中，民主多样性（V-Dem）研究所将菲律宾与印度、尼日利亚、巴基斯坦、俄罗斯和土耳其一起归类为选举专制国家（Papada et al. 2023, 12），这表明与 1987 年宪法制定之初设想的民主类型相比，存在令人担忧的偏离。

本研究通过考察政府的以下部门，研究了菲律宾的横向问责制及其相关风险：第一，菲律宾国会在执行公共政策和计划方面对行政部门进行立法监督的效力；第二，最高法院在运用司法权力制裁行政部门非法决定方面的独立性；第三，监察员办公室、审计委员会（COA）和人权委员会（CHR）等监督机构追究行政部门责任的能力。它描绘了菲律宾横向问责制的细致图景，并提出了加强横向问责机制和遏制行政权力扩张的政策建议。

本研究采用了以下数据收集方法。首先，对书籍、期刊文章、政策报告和会议论文进行了案头审查，以了解自 1986 年威权政权垮台以来，菲律宾的横向问责机制和行政权力扩张的尝试是如何演变的。其次，考察了比较宪法项目（Comparative Constitutions Project）（Elkins and Ginsburg 2022；Elkins, Ginsburg and Melton, n.d.）和 V-Dem 研究所的横向问责指数（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020；V-Dem 代码手册 2023；V-Dem 数据集 2023）汇编的三个相关宪法指数，以评估菲律宾横向问责制和行政权力扩张的现状。历史概述为支持宪法指数中看到的趋势提供了背景，这些指数提供了自 1986 年以来该国横向问责制和行政权力扩张不断演变的水平的快照。这两个数据集通过暗示不断演变的水平的因素，提供了更全面的图景。

本文分为五个部分。第一部分讨论了横向问责制和行政权力扩张的概念。第二部分解释了横向问责制的实证测量和指标。第三部分阐述了菲律宾自 1986 年以来的横向问责制历史。第四部分审查了实证指标的数据，揭示了该国横向问责制和行政权力扩张的现状。第五部分包含关于加强菲律宾横向问责制和民主的建议。

尽管有宪法保障，菲律宾从未实现真正的民主，这在很大程度上是由于其未能有效实施这些保障和其他类似承诺。自现行宪法批准以来已超过三十年，但腐败和侵犯人权的问题，无论大小，在菲律宾治理中仍然普遍存在。有些人甚至可能呼应“菲律宾是一个‘不变的土地’”（参见 Timberman 1991）的说法。同时，本研究通过调查横向问责制和行政权力扩张的现状是否因近期政府更迭而发生显著变化，为更广泛的文献做出了贡献。

2. 横向问责制和行政权力扩张

横向问责制被定义为政府同等部门之间的问责关系网络，通常是一方面是同等的行政部门，另一方面是立法和司法部门（O’Donnell 1998；Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020；Bovens 2005, 196-200）。横向问责制通过正式规则和制度来运作，通过这些规则和制度可以对政府行为进行监督（Slater and Arugay 2018, 93）。这与“纵向”问责制不同，后者衡量公民通过选举过程、政党体系以及其他形式和机构的公共政治参与来追究政府责任的能力（O’Donnell 1998, 112；Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。这也不同于“对角线”问责制，即非国家行为者（如公民社会和媒体）通过调查、信息传播以及其他旨在提供和传播有关政府及其活动的信息的活动来追究政府责任的能力（O’Donnell 1998, 112；Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。因此，行政部门受到高度关注，因为它是在法律、政策和议程的执行方面拥有权力和责任的部门（Lührmann, Marquardt and Mechkova 2020, 812；参见 O’Donnell 1998 和 Bovens 2021）。在正常运作的民主国家中，可能会发生一些民主侵蚀，但如果问责机制协同作用以制衡在任者并阻止他们进一步侵蚀（Laebens and Lührmann 2021），则不会达到破裂的程度。然而，有证据表明，一种混合了横向和纵向问责制的模式最能描述民主治理，因为这两种问责制都被认为存在于政府行为者之间（Reddick, Demir, and Perlman 2020）。

必须记住，所有形式的问责制都有古代和现代的根源。也许明智的做法是，问责制在历史上是通过现代会计学科和更古老的簿记实践（Bovens 2005；Hayne and Salterio 2014 在 Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 2）产生的。这里重要的是，会计和簿记都围绕着“账目”展开，这可以从两个方面来理解：一是重要项目或对象的计数，如资源、财产、债务、承诺和协议；二是计数背后的背景和故事，特别是关于这些对象是如何获得或接收、保存或交换、丢失或给予的。根据义务，会计师和簿记员的任务是准确记录所委托的账目，以便所有使用这些账目的人都能决定下一步该怎么做。这种做法可以追溯到文明的黎明时期，当时的记录保存系统演变成了书面语言，不仅用于记录谷物和羊等物质的计数，还用于记录故事和历史（Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 3）。现代英语中问责制的概念，则始于《末日审判书》，这是威廉征服者登上英国王位后于 1085 年对英格兰进行的人口普查（Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 3）。所有这些例子都表明，记录保存是如何演变成讲故事，然后又演变成社会权力关系的。而且，由于代议制民主作为一种治理体系，假定公民是最终的主权者，而不是政府（其最高层由公民的民选代表组成），因此，政府的主要目的之一是准确地掌握公共账目，这是合乎逻辑的。

与此同时，行政权力扩张是指名义上由民主选举产生的在任者，几乎完全是国家行政部门，利用政治权力来集中权力并削弱他们的一切形式的反对（Bermeo 2016, 10-11；Croissant 2020）。行政权力扩张的四个主要目标是：1）报答政治盟友；2）惩罚政治敌人、批评者和持不同政见者；3）限制独立新闻媒体以及公民和政治自由；以及 4）削弱宪法制衡和法治（Croissant 2020）。它通常通过法律和宪法途径（如议会、全民公决和现有的司法机构）实现的制度变革来完成，从而使这些巩固行为具有民主授权和合法性的外表（Bermeo 2016, 10-11）。根深蒂固的制度功能失调和对制度能力的攻击可能导致严重的行政权力扩张，甚至可能导致新的威权主义（Froomkin and Shapiro 2021），而薄弱的政党体系是这种制度功能失调的一个突出例子（Ufen 2022）。进一步支持行政权力扩张的是民众支持，特别是来自那些受益于该体系的社会群体或占主导地位的社会群体的个人和团体（Schafer 2021）。因此，行政权力扩张与民主背道而驰，特别是它持续要求制衡和政府的整体问责制。横向、纵向和对角线问责制对于维持真正的民主都是必不可少的，而民主的设计和定义本身就总是充满争议和分歧。这适用于社会经济分歧和意识形态差异等传统问题，也适用于关于民选官员权力的使用、滥用和误用的现代问题（Slater and Arugay 2018）。据观察，当一个国家走向专制统治时，这些机制通常是第一个被破坏和瓦解的（Sato et al. 2022）。

全球趋势表明一种新兴的民主退化模式。Bermeo（2016）已经注意到，新兴的去民主化模式正朝着更渐进的方法发展，例如行政权力扩张和战略性选举操纵。Chu 等人（2020）观察到一种更令人担忧的趋势，即 2005 年至 2016 年间“第三波民主化浪潮的退潮”比专家调查所显示的更为严重，这表明了对民主进程的不满以及随后对民粹主义领导人的支持。Diamond（2020）进一步支持了这一观点，认为民主的倒退在全球范围内更为普遍，甚至在 G20 国家中那些所谓的成熟民主国家也是如此。Albertus 和 Grossman（2021）在阿根廷、巴西、墨西哥甚至美国都发现了行政权力扩张和民主侵蚀的相同模式，这与 2016 年以来全球民粹主义的兴起相吻合，其特点是所谓的国家纯洁人民与腐败精英之间的意识形态分裂（Guriev and Papaioannou 2022）。

然而，这并不意味着去民主化是不可阻挡的；正如 Croissant 和 Kim（2020）所指出的，韩国和台湾尽管持续存在威权主义倾向，但通过其民主斗争，已先后遏制了去民主化和行政权力扩张的企图。这些模式也并不意味着总统制本身就是一种危险的制度，正如 Bünte 和 Thompson（2018）在其对东南亚总统制的研究中所强调的那样，而是这些制度受到了机会主义和越轨政客的挑战，他们试图最大化压力。

3. 横向问责制的衡量标准

衡量各国横向问责制的强度以及行政权力扩张的风险和现实，有几种方法。其中一种方法是根据比较宪法项目（Comparative Constitutions Project）（Elkins and Ginsburg 2022）建立和借鉴的，通过考察自 1789 年以来的世界各国宪法文本来比较政府的正式规则（尽管联合王国的未成文宪法被列为最古老的，采用年份为 1215 年）。以下三个指标是值得关注的（Elkins, Ginsburg, and Melton n.d.）：

1. 行政权力：一个从 0 到 7 的累加指数，用于衡量七项重要的行政立法权的存在与否：(1) 启动立法的权力；(2) 发布法令的权力；(3) 启动宪法修正案的权力；(4) 宣布紧急状态的权力；(5) 否决权；(6) 挑战立法合宪性权；以及 (7) 解散立法机构的权力。

2. 立法权力：一个指数，用于衡量宪法赋予立法机构的正式权力程度，基于 M. Steven Fish 和 Mathew Kroenig 在“国家立法机构手册：全球调查”（剑桥大学出版社 2009 年出版）中开发的调查中的 32 个二元变量的平均值；以及

3. 司法独立性：一个从 0-6 的累加指数，用于衡量宪法中是否存在六项被认为能增强司法独立性的特征：(1) 司法独立性的明确声明；(2) 终身任职的法官；(3) 最高法院法官的任命涉及司法委员会或两个（或更多）行为者；(4) 对法官罢免的限制；(5) 对法官罢免原因的限制；以及 (6) 对法官薪资的保护。

这三个指标直接关系到行政部门与立法和司法部门之间的正式制衡。

横向问责制的另一个实证衡量标准是 V-Dem 研究所开发的“横向问责指数”（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020；V-Dem 代码手册 2023；V-Dem 数据集 2023）。该指数“通过将每个因素建模为独立的分层节点，来捕捉司法、立法和其他监督机构追究政府责任的程度”，并考虑立法机构、司法机构和监察员、检察官和审计长等特定监督机构作为指数中包含的问责制的“关键代理人”。V-Dem 代码手册 2023, 291)。该指数由更广泛的民主制度项目 (Varieties of Democracy project) 中派生的八项指标组成，这些指标如下（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020；V-Dem 代码手册 2023）：

1. 行政部门尊重宪法：行政部门（国家元首、政府首脑和内阁部长）是否尊重宪法？（0-4；0=从不，4=总是）

2. 立法机构两院制：立法机构包含多少个议院？（0至2）

3. 立法机构实际调查：如果行政部门从事违宪、非法或不道德的行为，立法机构（可能是整个议院，也可能是委员会，无论是否与政府结盟）在多大程度上会进行调查并做出不利于行政部门的决定或报告？（0-4；0=极不可能，4=确定或几乎确定）

4. 立法机构实际质询官员：在实践中，立法机构是否例行质询行政部门官员？（0-1；0=从不至很少；1=例行）

5. 遵守最高法院裁决：政府在多大程度上遵守其不同意的最高法院的重要裁决？（0-4；0=从不，4=总是）

6. 遵守司法机构裁决：政府在多大程度上遵守其不同意的其他法院的重要裁决？（0-4；0=从不，4=总是）

7. 最高法院独立性：当司法系统中的最高法院在对政府重要的案件中做出裁决时，在多大程度上其裁决仅仅反映政府的意愿，而不管其对法律记录的真实看法？（0-4；0=总是，4=从不）

8. 下级法院独立性：当最高法院以外的法官在对政府重要的案件中做出裁决时，在多大程度上其裁决仅仅反映政府的意愿，而不管其对法律记录的真实看法？（0-4；0=总是，4=从不）

9. 行政监督：如果行政部门官员从事违宪、非法或不道德的行为，其他非立法机构（如审计长、总检察长或监察员）在多大程度上会对其进行质询或调查并发布不利的决定或报告？（0-4；0=极不可能，4=确定或几乎确定）

这八项指标可分为以下几类：指标1为“行政部门”节点，涉及行政部门本身的性质；指标2至4构成“立法部门”节点，捕捉了对行政部门行为影响很大的立法机构的权力和特征；指标5至8代表“司法部门”节点，侧重于司法机构的作用和性质；指标9提供了“监督”节点，捕捉了其他监督机构（见V-Dem 代码手册 2023, 291-292）。

宪法项目 (Constitute Project) 的宪法指数被选来描绘横向问责制的正式规则，因为这些指数清晰简洁地描绘了这些规则。诚然，这些指数是有限的，因为它只关注正式的书面规则，而不关注实际情况。然而，这些指标可以指向理想化的安排，然后可以与该国的实际实践和情况进行比较。它还将受到限制，因为对于每个指数，手头的案例只有一个数据点，因为当前的宪法被选为本章涵盖的起点，并且自1987年通过以来，宪法尚未进行任何修正或修订。为了补充这一点，将引用对宪法相关条款以及因此相关的机构的分析。

与此同时，V-Dem Institute 的指数被选用于量化描绘菲律宾横向问责制的实际情况。这应该进一步补充宪法指数，以评估菲律宾当前的横向问责制体系，并提供该体系的总结性指标。然而，仅凭该指数不足以详细描述这样一个体系，尤其是在一段时间内。因此，分析中包含了决定该指数的八项指标，因为这些指标描绘了构成该国横向问责制关切的问题。通过这些指数、数据以及横向问责制的历史和该国机制的当前表现，可以更清晰地了解菲律宾横向问责制的现状。

4. 菲律宾当前的法律和宪法机制

首先，有必要阐述当前的横向问责机制，所有这些都始于宪法。现行宪法将菲律宾政府定义为一个总统制体系，立法权、行政权和司法权分别由国会（第六条）、总统（第七条）以及最高法院和各级法院（第八条）分离。以国会为例，除了普遍立法权外，它还拥有弹劾权，如宪法第十一号第2条所述。该条款规定，在众议院提出弹劾条款并在参议院定罪后，总统、副总统、最高法院成员、宪法委员会成员和监察员等任何失职的可弹劾官员将被免职。同时，第六条第18款规定了任命委员会的组成：“参议院议长为当然主席，十二名参议员和十二名众议院议员”，赋予国会权力检查和确认总统任命的政府职位。同样，第七条第18款规定在发生入侵或叛乱时可暂停人身保护令或实施戒严法，但明确规定国会或法院均不得推翻，前者有权决定是否延长或撤销任何一项规定。税收和国家预算也属于国会的职权范围，尽管总统可以否决年度拨款中的任何一项条款或提议某些预算供审议（第六条第24、25、27(2)和28款）。最后，总统否决的法案在将其异议转交原议院后，可由国会以三分之二的独立投票推翻并成为法律（第六条第27(1)款）。

最高法院同样通过政治司法化在保障民主方面发挥着至关重要的作用，确保基本人权免受政府的任何武断行为侵害，例如法外处决（Orosa 2012）。这一点在第八条第1款中对“司法权”的定义中尤为明显：

司法权包括各级法院有责任解决涉及合法可要求和可强制执行的权利的实际争议，并确定政府的任何部门或机构是否存在滥用职权、导致管辖权缺失或超限的情况。

最高法院还对“提交特许令、禁止令、强制令、搜查令、人身保护令的诉讼”拥有“初审管辖权”（第八条第5(1)款），并审查和决定“任何条约、国际或行政协定、法律、总统令、公告、命令、指示、条例或规章的合宪性或有效性”（第八条第5(2a)款）。司法机构还享有财政自主权，其拨款不得减少，并且“自动且定期发放”（第八条第3款）。

虽然宪法指数中未提及，但必须指出存在宪法确立和授权的监督机构。宪法第九条完全致力于其设立的三个宪法委员会——公务员制度委员会（CSC）、选举委员会（COMELEC）和审计委员会（COA）——其中最后一个与横向问责制最为相关。正如其名称所示，审计委员会（COA）根据宪法第九条D款第2款第1项的规定，被赋予了：

审查、审计和结算所有与政府及其任何分支机构、机构或工具，包括国有和受控公司拥有的或信托持有的收入和收据，以及资金和财产的使用或支出相关的账户的权力、权威和职责。

此外，政府的任何实体或子公司都不能豁免于审计委员会的审计和管辖权（宪法第九条D款，第3款）。

除了宪法委员会之外，监察员和人权委员会（CHR）构成了菲律宾横向问责制体系的一部分。监察员根据宪法第十一部分第5至14条以及第1987年监察员法案（第6770号共和国法案）设立和组织。宪法第十一部分第13条阐述了监察员的各项职责，特别是调查和起诉任何被指控犯有任何罪行，尤其是贪污腐败的政府官员。该条款特别指出了以下权力和职能及职责：

1. 自行或根据任何人的投诉，调查任何公职人员、雇员、办公室或机构的行为或不行为，当该行为或不行为似乎是非法的、不公正的、不当的或效率低下的。

2. 根据投诉或自行决定，指示政府的任何公职人员或雇员，或其任何分支机构、机构或工具，以及任何拥有原始章程的国有或受控公司，履行和加速法律要求的任何行为或职责，或阻止、防止和纠正履行职责中的任何滥用或不当行为。

3. 指示有关官员对有过错的公职人员或雇员采取适当行动，并建议将其免职、停职、降级、罚款、申斥或起诉，并确保其遵守。

4. 在适当的情况下，并根据法律可能提供的限制，指示有关官员向其提供涉及公共资金或财产的支出或使用的合同或交易的文件副本，并向审计委员会报告任何违规行为以采取适当行动。

监察员由几位副监察员和特别检察官办公室协助（宪法第十一部分，第7和8条）。除非有初步证据表明某项调查超出了监察员的管辖范围，否则任何法院不得阻止监察员进行调查，而只有最高法院可以听取针对特定决定或调查结果的上诉或补救申请，并且仅限于“纯粹的法律问题”（1987年监察员法案，第14条）。

人权委员会（CHR）则根据宪法第十三部分第17至19条设立，并负责调查涉及公民权利和政治权利的所有形式的人权侵犯行为（宪法第十三部分，第18条）。人权委员会的权力和职能的一部分是“[监测]菲律宾政府遵守人权国际条约义务的情况”（宪法第十三部分，第18(7)条）。人权委员会的年度拨款也将被自动和定期释放（宪法第十三部分，第17(4)条）。

5. 菲律宾横向问责制的历史概述

回顾菲律宾的近期历史，横向问责制和行政权力扩张的问题在菲律宾从未被视为新问题，尽管1987年民主回归，但相关的风险依然存在。例如，Slater和Arugay（2018）认为，1986年的EDSA人民力量革命既没有遏制国家寡头的控制，也没有减少社会经济不平等（98页）。与此同时，Lorch（2021）指出，尽管自1987年以来取得了进展，但菲律宾的公民社会仍然很容易被政治精英所控制，这种现象在孟加拉国和泰国也曾出现过。

杜特尔特总统任期是菲律宾自其民粹主义言论以来反复出现的民粹主义和行政权力扩张治理的缩影，这种言论得到了长期存在的民主缺陷的支持，使他能够登上菲律宾总统宝座，并侵蚀独立机构，边缘化政治批评者和反对派。正如Dulay等人（2022）所指出的，戒严时期的历史记忆对经历过那个时代的人来说是积极的，这助长了一种怀旧感，进一步证明了菲律宾民主的倒退。除了戒严时期的怀旧情绪，还有对威权统治的系统性辩护和历史修正主义。这得到了所有相关肇事者似乎没有受到任何后果的支撑，这不仅阻碍了充分的转型正义，也阻碍了进一步的民主化。其结果是，过去的经验教训被歪曲和颠覆（Tugade 2020）。菲律宾的政党制度化仍然薄弱；因此，个人主义、裙带关系和特异的行政政策仍然是主流，这与印度尼西亚和泰国的情况类似（Ufen 2022）。该国还存在其他治理问题，如个人主义和恩庇政治、政治暴力、选举操纵和腐败。这些因素共同导致了该国民主及其制度的进一步侵蚀。2022年大选的保守派希望是新政府能够启动改革进程，并由后续政府继续推进（Buendia 2022）。Teehankee和Calimbahin（2020）将这些各种担忧总结为国家、社会和经济机构及力量的结合，无论是有意还是无意，都在加剧该国存在缺陷的民主。

杜特尔特总统任期被认为是菲律宾民主的一个分水岭，因为它使该国进一步远离了民主。在杜特尔特总统任期的头几个月里，Timberman（2016）指出，尽管杜特尔特承诺解决犯罪、宪法改革和贫困问题，但他对民主政治和治理的蔑视令人担忧。Thompson（2016）也报道了杜特尔特发动一场全面禁毒战争的决心。因此，Dressel和Bonoan（2019）能够详细记录仅在杜特尔特政府的头五年里，就充斥着旨在颠覆该国自由民主秩序的事件和阴谋，从攻击人权委员会和监察员到攻击批评其政府的记者和媒体网络，以及普遍存在的对法治本身的攻击。Pernia（2019）进一步将杜特尔特的民粹主义及其对人权的漠视和侵犯，视为菲律宾“威权文化和非自由价值观”的坦率反映（56页）。

这并不是说菲律宾在民主化方面没有取得任何进展，但事后看来，这些努力不足以阻止这种倒退。贝尼尼奥·阿基诺三世政府（2010-2016年）倾向于民主化；然而，它未能充分解决深层和持续的民主挑战，包括政治参与、制度化和治理水平低下，以及反复出现的权力滥用，导致杜特尔特利用这些挑战进行其关于不满的民粹主义言论（Bautista Fernandez 2021, 186-194）。事实上，人们曾希望年轻的阿基诺政府能为菲律宾带来真正的民主时代，但即使在那时，寡头结构和功能失调的制度所带来的威胁已经显而易见（Dressel 2011）。此外，人们对杜特尔特及其行政权力扩张进行了反击，特别是考虑到他侵犯人权和压制批评者。然而，杜特尔特的高支持率、他对菲律宾社交媒体格局的统治以及他在2019年中期立法选举中取得的席卷性胜利，都为他的政府提供了极大的合法性，使得民主反对派关于杜特尔特的论点显得不民主；因此，反对派本身就显得相对软弱（Thompson 2021）。这直接导致了例如中国在国内事务中的影响力日益增强，因为杜特尔特及其盟友利用其获取中国的“替代性信贷、海外发展政策以及与非自由精英合作的务实主义”来破坏该国的制衡体系（Arugay and Baquisal 2023, 33页）。正如最近的事件所示，抵抗仍然存在，包括政府早期阶段的参议院，动用了多种问责机制来调查杜特尔特政府的腐败指控和其他争议。这导致他的“禁毒战争”及其相关的法外处决在他总统任期的后期逐渐消退（Iglesias 2023）。

尽管如此，菲律宾政治体系内的政治制度组合，本应能够防止行政权力扩张和越权，但却被发现相当无效。Rose-Ackerman、Desierto和Volosin（2011）强调，菲律宾和阿根廷都存在过度总统制，即国家行政部门通过歪曲和颠覆对行政部门的宪法制衡来扩大其权力和行动自由的论证和政策行动。同样，Medina-Guce和Galindes（2018）指出，行政权力扩张是过度总统制、总统与菲律宾国会之间的政治共生关系、宪法授权机构在缓解行政权力方面普遍无能，以及行政部门与传统媒体和社交媒体之间复杂关系的结果。

COVID-19大流行成为进一步扩大行政权力的机会，特别是通过将其用作进一步扩大行政权力的借口。Archegas（2021）指出，杜特尔特寻求了所有法律和宪法途径来进一步集中权力，这得到了宪法以及关于国家紧急状态和危机的现行立法的支持。Dulay、Hicken和Holmes（2022）也指出，尽管杜特尔特政府在应对大流行病方面面临困难，例如因其封锁措施和疫苗接种的缓慢推出而导致的经济困境，但他在整个总统任期内仍保持强有力的支持，部分原因是得到了大多数菲律宾民众的民族民粹主义支持。正如Magno和Teehankee（2022）所强调的，大流行病为行政权力扩张提供了更多机会，尽管政府在应对大流行病方面面临困难，例如其经济困境是由于封锁措施作为其首要应对措施以及疫苗接种的缓慢推出。事实上，正如Atienza（2020）所指出的，第11469号共和国法案，即“Bayanihan to Heal as One Act of 2020”的快速批准，赋予了总统额外的紧急权力，名义上是为了应对大流行病，而国会缺乏审慎的监督措施表明，在紧急情况下，权力分立进一步瓦解，行政权力进一步扩张（4页）。杜特尔特毫不掩饰他对横向问责制的蔑视，无论是在大流行病期间还是之前。有一次，他对法院要求解除对从海外返回的菲律宾人的隔离限制感到沮丧，甚至宣布如果他认为法院的行动干涉了他作为总统的职能，他将拒绝与司法部门合作。在大流行病之前，他还宣布打算解散国会（Kenny and Holmes 2022, 168页）。此外，“反恐法”于大流行病初期通过，使武装部队和警察，从而最终使总统，能够“监视嫌疑人及其网络，并在不经起诉的情况下拘留个人进行讯问”，并进一步充实了他们在实施应对大流行病的计划和政策方面的现有广泛作用和权力，特别是在执行社区隔离和宵禁方面（Kenny and Holmes 2022, 168页）。

行政权力扩张只是菲律宾民主倒退的一个方面。Medina-Guce和Galindes（2018）指出，除了通过过度总统制进行的行政权力扩张和过度主张外，这些方面还包括政党体系的进一步削弱、公民社会的碎片化、极端两极分化以及制度化的有罪不罚和任意性（6页和19-43页）。因此，可以说，菲律宾当前横向问责制和行政权力扩张状况的前景和希望充其量是复杂的。Teehankee和Calimbahin（2020）在其著作中已经提出了两种可能的情景：杜特尔特全面恢复马科斯式的威权主义，或者利用当前的选举体系确保其代理候选人的胜利（122页）。这些情景的可能性并不令人意外，因为1986年人民力量革命更多的是反对马科斯独裁的各方力量的汇合，而不是创造一个基于广泛共同目标和价值观的自由宪政秩序的真正尝试。其结果是一个内在有缺陷的体系，容易被杜特尔特所代表的无约束的民粹主义愿望所利用（Davis 2017, 151页）。此外，人们确实担心，1986年被推翻的独裁者的儿子费迪南德·“邦邦”·马科斯（Ferdinand “Bongbong” Marcos Jr.）的当选，将巩固杜特尔特所释放的空前暴力、虚假信息和威权倾向，特别是考虑到他与杜特尔特结成的联盟，以及马科斯竞选搭档、杜特尔特之女萨拉当选副总统（见Arugay and Baquiasal 2022；Iglesias 2022）。但以下问题仍然存在：菲律宾的横向问责制目前状况如何？行政权力扩张是否在菲律宾政治体系中变得更加根深蒂固？该国是否进一步远离了民主？

6. 横向问责制的现状

在回顾了1987年以来菲律宾横向问责制的历史概况后，本章现在转向对该国当前横向问责制体系和状况的指数进行分析。初步快速地看一下菲律宾的宪法指数，似乎宪法是吸取了前独裁统治的教训而制定的。表1显示了宪法中通过指数所表达的行政权力、立法权和司法独立程度。从指数的原始数字来看，行政权力至少在宪法上受到了极大的制约，特别是来自立法机构，其11项特征远远超过了行政权力的3项特征。司法独立在数字上也拥有更多的特征。

表1。 1987年以来菲律宾的宪法指数

来源：Elkins, Ginsburg and Melton n.d.

仔细审视宪法条款，应该能够表明总统职位受到了多少制约，以及国会和司法机构在监督方面得到了多少加强。在行政权力的七项特征中，宪法仅规定了否决权（第六条第27款）和宣布紧急状态的权力（第六条第23款和第七条第18款）。在当前宪法下，发布法令的权力已被承认属于总统，但这些法令的合宪性受到允许的挑战（第八条第4和5款）。这被解释为继续承认马科斯政权下发布的总统令，只要它们符合现行宪法。与此同时，菲律宾国会在发起一般性立法方面拥有有效垄断（第六条第1款），“除保留给人民通过倡议和公民投票的规定”（第六条第1款，由第六条第32款提供）外。众议院对所有公共财政法案，如拨款、税收或关税法案、授权增加公共债务的法案、地方性法案和私人法案的提出，拥有明确的管辖权，而参议院仅表示同意或提出修正案（第六条第24款）。此外，没有关于解散国会的规定，特别是总统无权解散国会，总统被授权在“其例行会议开幕时向国会发表讲话”（第七条第23款），这导致了年度国情咨文。最后，司法机构获得了财政自主权，并因此获得了司法机构的薪资（第八条第3款）。同样，最高法院通过司法和律师委员会的参与任命其成员法官（第八条第9款），弹劾是罢免任何法官的唯一机制（第八条第11款和第十一部分第3款），以及对罢免其成员法官的原因的明确限制（第八条第11款和第十一部分第3款），从而获得了进一步的独立性。司法机构，总的来说，也通过其明确的权力“确定政府的任何分支机构或工具是否在行使权力时存在严重滥用职权，相当于缺乏或超出管辖权”，以及其一般判例和上诉权（第八条第1款），获得了进一步的保护。

图1。 2022年包括菲律宾在内的选定国家的行政权力和立法权指数图表

图2。 20XX年包括菲律宾在内的选定国家的行政权力和司法权指数图表

来源：Elkins, Ginsburg and Melton, n.d.的数据

图1和图2以图表形式说明了选定国家（包括菲律宾）的行政权力指数与立法权和司法独立性指数之间的差异。两图均显示，与行政权力相比，立法权和司法独立性要高得多。尽管所涉及的尺度不完全一致，但上述图表表明，当前的宪法体系在国会的权力和司法机构的独立性方面，比总统的权力要倾向得多。

同时，这些图表也凸显了菲律宾宪法体系的横向问责制与其他国家相比的差异程度。可以推断，与其他国家相比，菲律宾的行政权力、立法权和司法独立性并不特别强。有些国家拥有更强的指数，例如保加利亚和韩国，在两个或所有三个指数上都如此。一些国家拥有相似的体系，例如印度尼西亚，其行政权力和立法权的指数得分相同，但司法独立性的得分却低得多。与此同时，台湾的立法权和司法独立性得分相同，但行政权力的指数得分却低得多。

宪法指数中的这些观察似乎证实了宪法及其制定者致力于吸取前威权政权的教训，特别是通过在政府中融入更多的横向问责制机制来防止其重演。同时，即使在最大化行政权力、立法权和司法独立性的情况下，也可以建立一个横向问责制体系，例如在保加利亚和韩国等国所见。但到目前为止，这些描述的是问责制的“形式”体系。实际实践又如何呢？

现在来看横向问责制指数和指标，特别是自1987年以来的历年数据，分析似乎证实了早期历史概况中形成的关于横向问责制混合状况的先前预测。表2显示了菲律宾自1987年以来的指数和指标得分。选定的年份代表了政府的更迭，包括1987年通过现行宪法，2001年约瑟夫·埃斯特拉达辞职以及随后的格洛丽亚·阿罗约继任，以及2004年阿罗约当选总统。最明显的观察是，除“立法机构两院制”（自1987年以来，国会既未被废除也未改组为两院制，因此在2022年一直保持为2）外，所有指标的得分均低于年度全国平均水平。

表2。 菲律宾选定年份和平均横向问责制指数