[ADRN Working Paper] Rendición de Cuentas Horizontal en Asia: Casos de País (Informe Final Ⅱ)

En 2022, la Red de Investigación sobre Democracia en Asia (ADRN) seleccionó la rendición de cuentas horizontal por la capacidad de las instituciones estatales para hacer rendir cuentas al poder ejecutivo, y la rendición de cuentas vertical a través de elecciones, partidos y participación ciudadana, como los requisitos para lograr una democracia sólida y sostenible en Asia.

En este contexto, la ADRN publicó este informe para evaluar el estado actual de las tendencias y trayectorias de la rendición de cuentas horizontal en la región, estudiando el fenómeno y su impacto dentro de los países de Asia, así como sus reformas clave en el futuro cercano.

El informe investiga cuestiones contemporáneas como:

● ¿Cuáles son los mecanismos institucionales constitucionales y legales que hacen rendir cuentas al gobierno ejecutivo?

● ¿Hasta qué punto los mecanismos constitucionales y legales de rendición de cuentas horizontal han cumplido sus funciones esperadas para limitar las acciones de los miembros del ejecutivo?

● ¿Cuáles son los determinantes del desempeño de la rendición de cuentas horizontal?

● ¿Qué se debe hacer para mejorar el estado del desempeño de la rendición de cuentas horizontal?

Basándose en una rica variedad de recursos y datos, este informe ofrece análisis específicos de cada país, destaca áreas de mejora y sugiere recomendaciones de políticas para implementar métodos de rendición de cuentas horizontal en sus propios países y en la región asiática en general.

Evaluación de la Rendición de Cuentas Horizontal en Mongolia:

Un Poder Judicial Débil que Combate la Corrupción

Tamir Chultemsuren[1], Dolgion Aldar[2]

Instituto Independiente de Investigación de Mongolia

1. Introducción

Los recientes cambios socioeconómicos y políticos en Mongolia muestran una preocupante trayectoria de socavamiento de los valores democráticos. El sistema democrático que alguna vez se prometió, profundamente arraigado en la transparencia, la rendición de cuentas y la justicia, ahora parece amenazado. Como muchas democracias emergentes, Mongolia se enfrenta a una multitud de desafíos. Central para estos desafíos es el delicado equilibrio del diseño institucional y su operación, con la rendición de cuentas horizontal emergiendo como un concepto fundamental. Este principio asegura que las instituciones estatales se controlen mutuamente, previniendo abusos de poder y garantizando operaciones dentro de los límites legales.

La base legal del país ha sido testigo de cambios considerables. Desde el año 2000, la Constitución de Mongolia, el pilar de su sistema democrático, ha sido objeto de cuatro enmiendas. Notablemente, tres de estos cambios ocurrieron entre 2019 y 2023, impulsados por el Partido Popular de Mongolia y a menudo llevados a cabo con limitadas consultas públicas. Históricamente, la robusta Constitución de Mongolia ha sido celebrada como un pilar de la democracia en Asia Central, asegurando una distribución equilibrada del poder entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial. Sin embargo, los sentimientos recientes indican crecientes preocupaciones. Como se informó en 2023, las personas encargadas de defender la Constitución parecen estar socavándola (Tumurtogoo 2023). Las enmiendas posteriores a 2019 han limitado en general la autoridad presidencial, fortalecido el poder ejecutivo y puesto en peligro el equilibrio de poder fundamental entre las ramas.

En estos tiempos de menguante confianza pública y cambios legales, el debate sobre el papel y el poder del poder judicial y las instituciones de supervisión en Mongolia es prominente. Por un lado, existen crecientes preocupaciones sobre la ineficiencia institucional y los posibles sesgos entre estas instituciones y un impulso para descentralizar, reducir la financiación y la dotación de personal del poder judicial y los organismos de supervisión debido a la menguante confianza. Por el contrario, por otro lado, existen argumentos de que instituciones judiciales y de supervisión sólidas y bien financiadas son fundamentales para mantener los controles y equilibrios, especialmente en la supervisión del poder ejecutivo. Empoderar a estos organismos es crucial no solo para la gobernanza, sino también para restaurar la confianza pública.

Estos desafíos son evidentes en la revelación anual de escándalos de corrupción que implican la malversación sustancial de fondos públicos que sacuden los cimientos de la sociedad mongola. Por lo tanto, el artículo tiene como objetivo evaluar la situación actual de la rendición de cuentas horizontal en Mongolia utilizando el marco de Luhrmann, Marquardt y Mechkova (2020), que define la rendición de cuentas horizontal como la capacidad de las instituciones estatales para hacer rendir cuentas al poder ejecutivo del gobierno (Luhrmann, Marquardt y Mechkova 2020). Al hacerlo, el artículo se centra en la eficacia del poder judicial para supervisar y combatir los escándalos de corrupción dentro del gobierno, en el caso del Banco de Desarrollo de Mongolia (DBM). El alcance del análisis de la rendición de cuentas horizontal en este artículo se muestra en la Figura 1, que destaca las variables clave del marco analizado en este artículo.

Figura 1. Marco de Rendición de Cuentas Horizontal

Fuente: Luhrmann, Marquardt y Mechkova 2020, p. 814

Nota: Los rectángulos representan variables manifiestas; los círculos variables latentes. Las cursivas representan códigos V-Dem. Las variables resaltadas están incluidas en este artículo.

El caso del DBM se elige ya que proporciona un ejemplo crítico de la compleja interacción entre factores políticos, legales y económicos en la lucha de Mongolia contra la corrupción. Como tal, este artículo contribuye al debate en curso examinando el nivel de confianza pública en el poder judicial, la independencia e imparcialidad del poder judicial, la capacidad institucional, la capacidad de respuesta para abordar los problemas de corrupción por parte del poder judicial, la transparencia de la información al público y la aplicación y las correcciones.

Para responder a las preguntas, el artículo se basa en la revisión de información secundaria y públicamente accesible obtenida de diversas fuentes, incluidos informes de los medios, el portal de datos en línea del Poder Judicial, los sitios web oficiales de la Fiscalía General, el Consejo General del Poder Judicial, el Gobierno de Mongolia y artículos de noticias publicados. Además, el artículo examina las opiniones de organismos internacionales, ONG que han seguido de cerca el caso de corrupción seleccionado y los comentarios y análisis de expertos y académicos. Se utilizaron resultados de encuestas de percepción pública, así como índices internacionales para proporcionar información contextual e histórica sobre el Poder Judicial y la rendición de cuentas horizontal.

2. Escándalo de Corrupción: El Caso del Banco de Desarrollo de Mongolia

En los últimos años, Mongolia se ha visto sacudida por una serie de escándalos de corrupción de alto perfil, que muestran problemas sistémicos profundamente arraigados dentro de los marcos políticos y financieros de la nación. Entre los casos más notables se encuentran la exposición de un esquema de soborno de "60 mil millones de tugriks", la malversación del fondo de PYMES, el escándalo de la "Mafia del Carbón" y la extensa investigación en curso sobre el Banco de Desarrollo de Mongolia (DBM).

En 2017, el acuerdo de "60 mil millones de tugriks (MNT)" (25 millones de USD) antes de las elecciones presidenciales fue expuesto cuando se publicaron grabaciones de voz de altos funcionarios planeando reorganizar puestos gubernamentales a cambio de sobornos. En 2019, después de que el Presidente del Parlamento fuera destituido en relación con el caso de los 60 mil millones de MNT para vender puestos clave del gobierno a cambio de financiación electoral, varios miembros del partido gobernante fueron sentenciados a cuatro años de prisión por el tribunal de distrito. Sin embargo, en la apelación ante el Tribunal de Apelaciones Civiles de la Capital, la decisión fue desestimada (Tribunal de Apelaciones Civiles de la Capital 2019).

En 2018, una fuente de medios independiente expuso el escándalo de corrupción de "malversación del fondo de pequeñas y medianas empresas" en 2018. Los tribunales de nivel de distrito también tomaron decisiones para procesar a los funcionarios afiliados en 2020. Un ex miembro del parlamento fue sentenciado a dos años y medio de prisión, pero fue liberado por "mala salud".

Un nuevo escándalo llamado "Mafia del Carbón" surgió en diciembre de 2022. La escala y profundidad del escándalo no tuvieron precedentes, supuestamente alcanzando 40 billones de MNT (más de mil millones de USD) (Tuguldur 2022).

El caso del DBM es una investigación integral que gira en torno a acusaciones de mala conducta financiera y corrupción dentro del DBM, una institución financiera estatal con la misión de fomentar el crecimiento económico y el desarrollo dentro de Mongolia. Establecido en 2011 por el Partido Popular de Mongolia (MPP), el DBM tenía como objetivo apoyar sectores prioritarios alineados con la visión de desarrollo del país, aumentar las exportaciones de valor agregado y mejorar la competitividad económica a través de préstamos y servicios financieros a mediano y largo plazo (Gobierno de Mongolia 2010).

El DBM operó bajo diferentes administraciones políticas, incluido el MPP entre 2010-2012, el Partido Demócrata entre 2012-2016, y nuevamente bajo el MPP de 2016-2024. Concebido inicialmente para promover la prosperidad nacional, las operaciones del DBM se vieron envueltas en controversias, lo que finalmente condujo a una de las investigaciones legales más extensas y consecuentes de Mongolia.

Surgimiento de escándalos de corrupción y factores contribuyentes. El caso del DBM surgió en el contexto de cambios políticos y un panorama financiero en evolución. El telón de fondo del caso del DBM se estableció por los cambios políticos posteriores a las elecciones generales de 2012. Durante estas elecciones, el Partido Demócrata obtuvo la mayoría, este cambio de poder tuvo repercusiones en las operaciones del Banco, ya que coincidió con un período de importantes esfuerzos de recaudación de fondos.[3] El caso del DBM se remonta a 2014, cuando surgieron por primera vez escándalos de corrupción, y la Autoridad Independiente contra la Corrupción (IAAC) inició investigaciones, incluida una que involucraba al ex Ministro de Desarrollo Económico.

La estructura de gobernanza y gestión del DBM ha dependido de las afiliaciones políticas ("Mongolian Economy 2012-10-16). La composición de los miembros de la junta directiva tuvo una alta rotación en el período 2016-2020. Un cambio importante ocurrió en 2017 cuando las enmiendas aumentaron el número de miembros independientes de la junta de tres a cuatro. A pesar de este ajuste, el proceso de nombramiento final dependió de motivos y afiliaciones políticas, lo que planteó dudas sobre la verdadera independencia de estos miembros. En cuanto a la gestión ejecutiva, hubo varios cambios de liderazgo, con líderes afiliados a diferentes partidos políticos asumiendo el cargo de Director Ejecutivo (Munkhtsetseg 2022). Estos cambios, junto con las enmiendas legales de 2017, introdujeron inestabilidad en la estructura de liderazgo del DBM, lo que afectó la capacidad de la institución para abordar los desafíos de manera efectiva.

Otro elemento crítico que contribuyó a la mala conducta financiera dentro del DBM fue su papel en la elusión de las regulaciones de política fiscal. En 2013, se introdujo la Ley de Estabilidad Fiscal para controlar la política fiscal a través de reglas específicas. La Ley de Estabilidad Fiscal exigía un déficit presupuestario estructural no mayor al 2 por ciento del PIB y una relación deuda-PIB no superior al 40 por ciento. Sin embargo, el límite del déficit del 2 por ciento se incumplió de inmediato, lo que llevó al gobierno a redirigir los gastos a través del DBM, sacándolos del presupuesto. Esta táctica socavó la intención de la Ley de Estabilidad Fiscal y contribuyó al sobrecalentamiento económico, con una deuda pública que alcanzó el 55,2 por ciento del PIB en 2014 (cifras internas del Ministerio de Finanzas citadas en el Banco Mundial, diciembre de 2014).

En cuanto a la toma de decisiones de préstamos por parte del DBM, ha habido problemas con la transparencia y el cumplimiento de las normas. Los proyectos de selección de empresas carecieron de claridad, se otorgaron préstamos sin seguir los procedimientos adecuados, se prepararon datos de riesgo crediticio sin investigación y hubo un control insuficiente sobre cómo se utilizaron los préstamos. Esto llevó a que personas políticamente influyentes presionaran para obtener préstamos y tomaran decisiones de préstamo que no seguían las reglas, lo que resultó en casos de concesión de préstamos sin garantía y decisiones ilegales del comité de crédito. La mayoría de los beneficiarios de préstamos estaban directamente vinculados a políticos (arslan.mn 2022-02-09) y enfrentaron acusaciones de corrupción y abuso de funciones.

Inspecciones realizadas por el Parlamento y las instituciones gubernamentales. El Parlamento ha formado grupos de trabajo para investigar el caso del DBM en cuatro ocasiones:

• 2015: Solo cuatro años después de la creación del DBM, el Parlamento formó un grupo de trabajo (Parlamento de Mongolia 2015). Este grupo investigó la selección y el progreso de proyectos y programas, la utilización de préstamos, los cálculos de rentabilidad y la implementación de proyectos. Sin embargo, no se tomaron más acciones concretas ("VIP76 2015-11-26).

• 2018: Otro grupo de trabajo dirigido por el entonces Viceministro de Justicia comenzó a investigar el DBM. Los resultados de esta investigación revelaron violaciones, incluida la falta de claridad en los procesos de selección de proyectos, préstamos que no cumplían con las leyes y regulaciones pertinentes, y la falta de evaluación de riesgos crediticios y estudios presupuestarios. El mecanismo para monitorear el desempeño de los prestatarios también resultó comprometido (Uyanga 2018).

• 2019: El Primer Ministro de Mongolia presentó el informe de una inspección a las actividades del DBM. Anunció la intención de transferir las conclusiones de este grupo de trabajo, relacionadas con las violaciones descubiertas durante la inspección del DBM, a todas las empresas y ciudadanos que pudieran haber violado la ley. Esta información se proporcionaría a la IAAC y otras instituciones de aplicación de la ley y control pertinentes (Departamento de Medios y Relaciones Públicas del Gobierno 2019).

• 2022: La Orden No. 20 del Parlamento llevó a la creación de otro grupo de trabajo, encargado de recopilar y analizar informes de auditoría y recomendaciones relacionadas con los proyectos financiados por el DBM. El Parlamento organizó una Audiencia Pública histórica para realizar análisis de evidencia y revisar proyectos financiados por el DBM, examinando los préstamos otorgados por el Banco de Desarrollo (Parlamento de Mongolia 2022). Los resultados se presentaron en la sesión de primavera del Parlamento de 2023.

Procedimientos de investigación y judiciales. Tras la Audiencia Pública en 2022, el caso del Banco de Desarrollo entró en una fase crucial con investigaciones que involucraron a 80 personas, cuatro entidades legales y 460 demandas individuales (Amarjargal 2023). El DBM, de propiedad estatal, ha estado lidiando con un pago sustancial de bonos de aproximadamente 800 millones de USD que vencen a fines de 2023. A principios de 2022, los préstamos morosos del DBM habían aumentado a 500 millones de USD (Adiya 2022).

Esto implicó la resolución de 425 quejas y solicitudes, 198 audiencias judiciales para órdenes de restricción sobre 47 empresas y 61 personas, y restricciones de movimiento sobre 664 activos muebles, 763 vehículos, 104 cuentas bancarias y 25 acciones de empresas, todo autorizado por el Fiscal (Fiscalía General 2022a). Los procedimientos legales comenzaron el 17 de abril de 2023, atrayendo la atención y el escrutinio público en medio de los escándalos de corrupción de Mongolia. Estos procedimientos se transmitieron en vivo y se llevaron a cabo en un entorno similar a un teatro, abordando las dinámicas de poder y las demandas públicas de rendición de cuentas.

Varios casos de corrupción, incluido el caso del DBM, demuestran que incluso hoy en día, no ha habido decisiones judiciales claras ni procesamientos contra los miembros del partido gobernante y sus afiliados involucrados en escándalos de corrupción. Las secuelas de cada escándalo suelen ver un aumento de la indignación pública, que a menudo culmina en protestas masivas y un escrutinio mediático significativo (Adiya 2022; Bayartsogt 2018; Bekmurzaev 2023; Dierkes 2022; Lkhaajav 2017). Estas demandas generalizadas de rendición de cuentas a menudo se ignoran, y rara vez se materializan resultados tangibles.

3. Tendencias de Rendición de Cuentas Horizontal en Mongolia

3.1. Índice de Rendición de Cuentas Horizontal en Mongolia

Para ilustrar la distribución y el ejercicio del poder dentro de las ramas ejecutiva y judicial de Mongolia, se utilizaron el índice de Poder Ejecutivo y el índice de Poder Judicial del Constitute Project, y los índices de Rendición de Cuentas Horizontal de V-Dem.

El Constitute Project se centra en el contenido de las constituciones nacionales y los arreglos institucionales formales que establecen. Sus indicadores de rendición de cuentas horizontal, como Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Independencia Judicial y Poder Judicial, se derivan de disposiciones constitucionales. Estos indicadores miden el alcance de los poderes e independencia otorgados al ejecutivo, legislativo y judicial, basándose en el texto explícito de las constituciones. La evaluación incluye factores como la capacidad de emitir decretos, iniciar legislación, capacidades de revisión judicial y protecciones para la independencia judicial (Comparative Constitutions Project 2024a). A continuación, se presenta una visión general de la rendición de cuentas horizontal de Mongolia (Comparative Constitutions Project 2024b).

El índice de Poder Ejecutivo mide el alcance de los poderes legislativos depositados en el ejecutivo nacional, que van de 0 a 7 según siete aspectos críticos. En Mongolia, al ejecutivo se le ha atribuido una puntuación de 6, lo que indica una concentración significativa de poderes, incluida la capacidad de iniciar legislación, emitir decretos, proponer enmiendas constitucionales, declarar estados de emergencia, ejercer poder de veto, impugnar la constitucionalidad de la legislación y disolver el legislativo. Esta puntuación es notablemente más alta que el promedio mundial de 4, lo que sugiere una rama ejecutiva fuerte capaz de influir en la legislación y los asuntos constitucionales de manera más extensa que en muchos otros países.

El Poder Legislativo se evalúa en función del grado de autoridad otorgado al legislativo, con una puntuación más alta que indica más poder. La puntuación del poder legislativo de Mongolia es del 30%, lo que refleja un alcance de autoridad relativamente limitado. Esta puntuación es una media de 32 elementos binarios, lo que resalta los matices de las capacidades legislativas en términos de elaboración de leyes, supervisión y otras funciones gubernamentales. Los detalles de estos elementos son cruciales para comprender las limitaciones y capacidades exactas del legislativo mongol dentro del marco de gobernanza nacional.

La Independencia Judicial es fundamental para garantizar que el poder judicial pueda funcionar sin influencias indebidas de otras ramas del gobierno. Mongolia obtiene una puntuación de 4 sobre 6 en este índice, superando la puntuación promedio de 2 registrada en el Constitute Project. Esta puntuación más alta es indicativa de mecanismos constitucionales vigentes para proteger la independencia judicial, incluidas declaraciones explícitas de independencia judicial, nombramientos vitalicios para jueces, un proceso de nombramiento complejo para el tribunal superior, estrictas protecciones contra la destitución, limitaciones en las razones de destitución y protección contra reducciones salariales. Estas características contribuyen colectivamente a un poder judicial que puede operar de manera independiente, mejorando los controles y equilibrios dentro del sistema de gobernanza mongol.

Habiendo delineado los marcos constitucionales formales y los poderes dentro de Mongolia, es esencial examinar cómo operan estas estructuras en la práctica. El Índice de Rendición de Cuentas Horizontal del proyecto Varieties of Democracy (V-Dem) ofrece un enfoque más amplio basado en encuestas de expertos y abarca las dimensiones de jure (legales/formales) y de facto (prácticas/reales) de la rendición de cuentas horizontal. El índice proporciona una métrica empírica para medir el grado en que las entidades estatales de un país pueden responsabilizarse mutuamente.

El análisis de los datos de Mongolia de 1990 a 2022 revela tendencias y fluctuaciones interesantes que ofrecen información sobre la estructura de gobernanza y las prácticas democráticas en evolución del país. Si bien la década de 1990 reflejó un comienzo prometedor en la institucionalización de controles y equilibrios, los años posteriores presentaron una mezcla de desafíos y recuperaciones. La disminución más reciente señala una posible necesidad de un énfasis renovado en el fortalecimiento de los mecanismos que aseguren que las entidades estatales se mantengan responsables mutuamente.

Figura 2. Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de V-Dem: Mongolia 1992-2022

Fuente: Conjunto de datos V-Dem Country Graph, 2023

• Aumento inicial (1990-1992): Comenzando con una puntuación de 0.686 en 1990, hay un fuerte aumento a 0.909 en 1992. Este período corresponde al cambio de Mongolia hacia la democracia, y el pico sugiere reformas institucionales rápidas destinadas a introducir controles y equilibrios.

• Estabilidad y fluctuaciones marginales (1993-1999): Después del aumento inicial, el índice se estabiliza en el rango alto de 0.8 a bajo 0.9. Este período refleja una fase de consolidación, con Mongolia esforzándose por mantener un equilibrio de poder entre sus instituciones estatales.

• Disminución y estabilidad relativa (2000-2012): A partir de 2000 se produjo una caída notable, que alcanzó un mínimo de 0.839 en 2005. Esta trayectoria descendente podría indicar desafíos para mantener los controles institucionales, posiblemente debido a factores políticos o económicos. El índice comenzó a oscilar en el rango medio de 0.8 con un ligero aumento a 0.869 para 2012, lo que sugiere esfuerzos para re-fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas horizontal.

• Caídas y picos (2013-2020): Este período se caracteriza por fluctuaciones significativas, desde una caída a 0.825 en 2013 hasta un resurgimiento en 2019-2020. Dichas fluctuaciones indican cambios políticos y reformas institucionales que afectan el equilibrio de poder.

• Disminución reciente (2021-2022): Se ha observado una disminución preocupante en los últimos dos años, con el índice cayendo a 0.724 en 2022, el más bajo en el conjunto de datos. Esta caída sugiere desafíos o contratiempos recientes para garantizar la rendición de cuentas horizontal.

3.2. Confianza Pública en las Instituciones

Si bien las percepciones públicas no miden directamente la capacidad del poder judicial para responsabilizar al ejecutivo, pueden, especialmente cuando se basan en eventos tangibles, ofrecer información valiosa sobre su desempeño. Las implicaciones de estos escándalos de corrupción de alto perfil y las decisiones judiciales tardías y poco claras han resultado en desconfianza pública en el tribunal. Sin embargo, la desconfianza en el sistema judicial ha sido alta desde la transición democrática hace más de tres décadas.

• Según una encuesta de 1994 realizada por la Fundación Konrad Adenauer y la Academia de Ciencias, el tribunal fue la segunda institución más corrupta a nivelsoum(Mont 2002).

• En 2005, una encuesta de opinión pública realizada como parte del 'Programa de Reforma Judicial' encontró que el 90 por ciento de los encuestados creía que las decisiones judiciales favorecían a individuos más ricos e influyentes sobre los ordinarios (Chimid 2006, p. 157).

• En 2008, la Fundación Open Society encuestó a profesionales del sistema judicial y encontró que el 54 por ciento de los participantes creía que 'no se cumplen las condiciones para la imparcialidad e independencia en Mongolia' (White 2009). Ante la afirmación 'la interferencia de otros órganos del estado y políticos es alta', el 42 por ciento estuvo de acuerdo y el 38 por ciento dijo no estar seguro. La investigación también recopiló evidencia anecdótica de jueces anónimos sobre cómo figuras políticas prominentes intentaron directamente interferir en sus decisiones.

• La Encuesta Barómetro Asiático en 2018 encontró que la proporción de encuestados que dijeron confiar en los tribunales fue del 36.7 por ciento, ligeramente superior a la confianza en el parlamento (34.7%) y mucho menor que la confianza en el presidente y el primer ministro (68.0%). La Figura 3 muestra que la confianza en los tribunales ha sido menor que en otras instituciones (Asian Barometer Survey, 2002, 2006, 2010, 2014, 2018).

• Según las encuestas de opinión pública de la Fundación Sant Maral entre 2007 y 2022, la proporción de encuestados que indican confianza en los tribunales es mayor que la informada en la Encuesta Barómetro Asiático mencionada anteriormente. Sin embargo, se observa una tendencia similar de menores niveles de confianza en los tribunales en comparación con otras instituciones.

Figura 3. Proporción de encuestados que responden 'confía o confía mucho' en diferentes instituciones, Encuesta Barómetro Asiático, Mongolia 2002-2018

Fuente: Encuesta Barómetro Asiático, cálculo del autor

Figura 4. Confianza en las instituciones en Mongolia, 2000-2022

Fuente: Fundación Sant Maral, 1992-2022

Además, según una encuesta de 2023 realizada entre profesionales del derecho, incluidos jueces, fiscales, abogados, procuradores y académicos, la mayoría de ellos creía que la confianza de los ciudadanos en el poder judicial ha disminuido en los últimos dos años (Bayansuren 2023).

La baja confianza pública en instituciones clave de rendición de cuentas horizontal, como las ramas legislativa y judicial, en comparación con el ejecutivo y la administración pública, podría aumentar los riesgos de engrandecimiento de la rama ejecutiva en Mongolia. Esta falta de aceptación de las instituciones de rendición de cuentas horizontal resalta la necesidad de fortalecerlas para prevenir colapsos democráticos. Ejemplos recientes de engrandecimiento ejecutivo incluyen la propuesta de establecer un Tribunal Especial para Casos de Corrupción y Abuso de Poder por parte del ejecutivo (Oyun-Erdene 2023), que según los críticos podría socavar las funciones básicas del poder judicial y utilizarse como herramienta para silenciar a oponentes políticos. Esta tendencia del ejecutivo a introducir leyes como emergencias y realizar cambios significativos en el sistema exacerba aún más las preocupaciones sobre el dominio ejecutivo (Saruuldul 2023).

4. Independencia y Desempeño del Poder Judicial

Para evaluar la independencia del poder judicial, examinamos los factores que la afectan, incluida la legislación y la estructura del sistema judicial, la asignación presupuestaria, el procedimiento de selección y destitución de jueces, y los procedimientos éticos y disciplinarios de los jueces. La Constitución de Mongolia (1992) garantiza la estructura y la independencia del sistema judicial en los Artículos 48-55. El poder judicial de tres niveles de Mongolia comprende la Corte Suprema, los tribunales deaimag(provinciales) y de la capital, y los tribunales desoum y de distrito. Como se establece en el Artículo 48, los tribunales operan basándose en leyes específicas, reciben financiación del presupuesto estatal y el estado garantiza sus operaciones económicas. La Ley de Tribunales (2012) reguló estas instituciones hasta que la Ley del Poder Judicial la sustituyó en 2021.

Tabla 1. Visión General del Poder Judicial en Mongolia

4.1. Independencia e Imparcialidad del Poder Judicial

Se requiere una comprensión del contexto histórico y legislativo para entender si el poder judicial ha manejado el Banco de Desarrollo de Mongolia y otros casos prominentes de corrupción con independencia e imparcialidad. El Artículo 49.2 de la Constitución afirma: “Los jueces serán imparciales y solo estarán obligados por la ley. Se prohíbe la interferencia en las funciones de los jueces por parte de cualquier individuo u oficial, incluidos el Presidente, los miembros del Parlamento Nacional, los funcionarios del Gobierno, los representantes de partidos políticos o los miembros de otras organizaciones voluntarias”. El Consejo General Judicial desempeña un papel crucial en la salvaguardia de la independencia judicial, supervisando la selección de jueces y protegiendo los derechos constitucionales de los jueces (Artículo 49). Sin embargo, la implementación práctica del Artículo 49, más allá de la mera retórica, sigue siendo cuestionable.

Si bien el Consejo General Judicial realiza selecciones preliminares y propone candidatos, el Parlamento los nomina. En última instancia, es el Presidente de Mongolia quien los nombra. Algunos académicos postulan que, dado que el Consejo General Judicial realiza las presentaciones iniciales, esto garantiza un grado de independencia de los jueces frente a la influencia política. Sin embargo, puntos de vista opuestos, incluidos los de la OSCE (Borkowski, Vogler y Sajo 2021), enfatizan la considerable influencia del Presidente sobre aspectos como la organización judicial, el estatus de los jueces, los nombramientos y las destituciones. Numerosos organismos de monitoreo internacionales han subrayado la importancia de mejorar los procedimientos de selección y nombramiento de jueces en Mongoliapara excluir a las entidades políticas, particularmente al Presidente y al Parlamento. Sin embargo, las modificaciones en la estructura del Consejo General Judicial y el proceso de selección de jueces sugieren una influencia política duradera. Es interesante observar que evaluaciones previas de la reforma judicial de Mongolia, incluida su independencia, han destacado tanto la influencia de los partidos políticos como la cooptación de iniciativas de reforma judicial financiadas por donantes por parte de la élite judicial del país (White 2009)).para excluir a las entidades políticas, en particular al Presidente y al Parlamento. Sin embargo, las modificaciones en la estructura del Consejo General Judicial y el proceso de selección de jueces sugieren una influencia política duradera. Es interesante señalar que evaluaciones previas de la reforma judicial de Mongolia, incluida su independencia, han destacado tanto la influencia de los partidos políticos como la cooptación de las iniciativas de reforma judicial financiadas por donantes por parte de la élite judicial del país (White 2009)).

La autonomía del Consejo General Judicial ha estado históricamente en entredicho. En 2019, enmiendas legislativas otorgaron al Consejo de Seguridad Nacional, compuesto por el Presidente, el Primer Ministro y el Portavoz del Parlamento, autoridad sobre los nombramientos y destituciones de jueces. Estas enmiendas llevaron a la destitución de 17 jueces en junio de 2019. Numerosas organizaciones de la sociedad civil, incluida Transparency International, expresaron su desaprobación, destacando amenazas significativas al estado de derecho (Transparency International 2019). No obstante, la Ley de Judicatura reformada en 2021 proporcionó directrices más claras sobre los nombramientos judiciales y reforzó las medidas para garantizar la independencia del poder judicial (Bertelsmann Stiftung 2022). El ex miembro del Parlamento Lundendorj, refiriéndose al borrador de la Constitución de 1992, señaló que el Consejo de Derechos Humanos de la ONU había advertido sobre una estructura nebulosa del Consejo General Judicial, advirtiendo sobre un posible dominio del partido parlamentario en el poder (Lundendorj 2021).

A lo largo de más de tres décadas, la estructura del Consejo General Judicial experimentó cinco cambios notables, como se muestra en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Características Clave de la Estructura del Consejo General Judicial

La comparación de los cambios anteriores con indicadores relevantes del conjunto de datos V-Dem proporciona una indicación interesante.[4]“Independencia del tribunal superior” e “Independencia del tribunal inferior” evalúan la autonomía del poder judicial, donde una puntuación más baja (0) implica que las decisiones reflejan principalmente los deseos del gobierno, mientras que una puntuación más alta (4) implica que las decisiones nunca adoptan la posición del gobierno. El indicador “Purgas judiciales” evalúa la destitución de jueces, diferenciando entre razones justificables (como evidencia de corrupción) o razones arbitrarias (a menudo por motivos políticos). Las respuestas se clasifican en una escala que va de 0 (indicando una purga masiva y arbitraria) a 4 (indicando que no se destituyó a jueces).

Figura 5. Indicadores V-Dem sobre Purgas Judiciales, Independencia del Tribunal Superior e Independencia del Tribunal Inferior (1992-2022)

Fuente: Conjunto de datos V-Dem Country Graph, 2023

Durante la fase inicial (1992-1996), las evaluaciones de expertos señalaron purgas judiciales notables, lo que indica una posible interferencia política. Los tribunales superiores e inferiores exhibieron un nivel moderado de independencia, alineándose en cierta medida con los deseos del gobierno. Posteriormente, de 1996 a 2012, a pesar de las continuas señales de purgas judiciales, hubo mejoras leves, posiblemente vinculadas a los esfuerzos por promover el autogobierno. Las evaluaciones de expertos y las puntuaciones no cambiaron mucho para este período. La independencia del tribunal superior se mantuvo moderada, mientras que la independencia del tribunal inferior mostró un nivel ligeramente inferior.

El período de 2012 a 2020 fue testigo de una concentración de poder en manos del Presidente, con una influencia política persistente en asuntos judiciales. A pesar de esto, las opiniones de los expertos sobre la independencia del tribunal superior mejoraron marginalmente, mientras que la independencia del tribunal inferior se mantuvo relativamente sin cambios. A partir de 2021, hay indicios de purgas judiciales en curso durante la transición a un nuevo modelo de gobernanza. La independencia del tribunal superior mostró una tendencia hacia una mayor autonomía, aunque todavía reflejaba generalmente los deseos del gobierno. La independencia del tribunal inferior también exhibió una mejora menor en comparación con años anteriores.

En general, las puntuaciones de las purgas judiciales han estado consistentemente por encima de 2.5, lo que indica que ha habido remociones arbitrarias de jueces limitadas pero notables a lo largo de los años. Si bien ha habido fluctuaciones, generalmente caen dentro de este rango. Las puntuaciones de independencia del tribunal superior también han mostrado cambios mínimos. Las puntuaciones promedio se mantienen cerca de 2.5, lo que significa que el tribunal superior ha tomado consistentemente decisiones que reflejan en cierta medida los deseos del gobierno, aunque no exclusivamente. De manera similar, las puntuaciones de independencia del tribunal inferior han mostrado poca variación, promediando alrededor de 2.3. Esto sugiere que los expertos creen que las decisiones de los tribunales inferiores se han alineado consistentemente con los deseos del gobierno en cierta medida.

En una encuesta de 2023 a 193 jueces en Mongolia, surgió una distinción entre su confianza en la independencia estructural del Consejo General Judicial y su efectividad en la implementación. Una mayoría, el 45 por ciento, afirmóla independencia del Consejo de la influencia política, incluida la del Presidente, el Parlamento y el poder ejecutivo, en contraste con una facción más pequeña, el 17 por ciento, que se mostró escéptica. Sin embargo, cuando se trató del papel del Consejo en la defensa de la independencia judicial, el mantenimiento de la imparcialidad y la protección de los derechos de los jueces, los niveles de confianza disminuyeron. Solo el 27 por ciento sintió que el Consejo estaba cumpliendo adecuadamente sus funciones, mientras que el 33 por ciento expresó dudas, lo que indica preocupaciones sobre la ejecución real de sus responsabilidades (Bayansuren 2023).

Las preocupaciones de los jueces sobre las acciones prácticas del Consejo, o la falta de ellas, en la protección de laautonomía del poder judicial y la defensa de su independenciase expresaron de manera más específica. Según la encuesta, hubo una opinión dividida sobre la independencia y efectividad del sistema disciplinario para jueces, con números casi iguales a favor y en contra (34% y 33%, respectivamente). Además, a pesar de que una mayoría reconoció que los nombramientos se basan en el mérito (56%), hubo un escepticismo considerable (30%) sobre la integridad del proceso de nombramiento. Esta división sugiere dudas sobre la aplicación por parte del Consejo de procedimientos de selección y disciplinarios justos, con temores de que factores externos puedan influir en estos procesos críticos.

Existía una preocupación generalizada sobrela adecuación de las medidas de protección para el poder judicial. Con el 44 por ciento de los jueces en desacuerdo sobre la efectividad de los mecanismos de seguridad para tribunales y jueces, y un número aún mayor (35%) dudando de las disposiciones de seguridad para su seguridad personal y familiar, está claro que los jueces se sienten vulnerables. Esto indica una aprensión significativa sobre la capacidad del Consejo para garantizar un entorno seguro para los funcionarios judiciales. Los jueces son testigos de una falta de defensa proactiva por parte del Consejo General Judicial contra acusaciones infundadas hechas por figuras influyentes o los medios de comunicación. Cuando los tribunales y los jueces son criticados sin mérito por políticos o periodistas prominentes, parece haber una ausencia de refutación efectiva o de difusión de información precisa al público. Esta pasividad contribuye a la percepción de ineficacia del Consejo en la protección de la reputación del poder judicial.

La misma encuesta realizada entre varios sectores de la comunidad jurídica puso de relieve un panorama de un poder judicial en riesgo de influencias indebidas y conflictos de intereses. Los profesores de facultades de derecho señalaron que los jueces cuyos nombramientos provienen de actos ilegales o están influenciados por figuras autoritarias carecen de garantías de imparcialidad, “convirtiéndose efectivamente en sirvientes de quienes aseguraron sus puestos”. Los abogados compartieron estas preocupaciones, sugiriendo que las operaciones del Consejo General Judicial y el manejo de los casos de los jueces están frecuentemente sujetos a sesgos personales en lugar de principios legales, lo que implica que el poder judicial es susceptible a la manipulación política. Mientras tanto, los fiscales destacaron conflictos de intereses dentro de las instituciones judiciales, que creen que crean una dependencia preocupante (Bayansuren 2023).

Los hallazgos presentados en esta sección indican una perspectiva compartida entre expertos externos y diversas profesiones legales, lo que sugiere que el poder judicial de Mongolia aún no ha alcanzado el nivel de autonomía necesario para un sistema legal imparcial e independiente capaz de manejar casos como los que involucran al DBM sin influencias indebidas.

4.2. Denuncia, Investigaciones y Decisiones Judiciales de Delitos de Corrupción

Según los datos de la IAAC informados en la Oficina Nacional de Estadística, hasta 2023, se registraron 569 delitos relacionados con la corrupción y 182 de estos casos tuvieron sentencias judiciales en 2023 (IAAC/NSO 2024). Como muestra la Figura 6, existe una clara tendencia ascendente en el número total de delitos de corrupción, que han aumentado consistentemente cada año de 314 en 2020 a 569 en 2023. Esto representa un aumento sustancial de más del 81 por ciento en el lapso de cuatro años. Estos aumentos en los delitos registrados podrían indicar un creciente reconocimiento de los delitos de corrupción o una mayor supervisión regulatoria. Como interpretó un funcionario del gobierno este aumento en los delitos de corrupción registrados: “esto se debe a la mejora en la detección de este tipo de delitos, el aumento de la transparencia de las instituciones gubernamentales y la actitud de los ciudadanos de no tolerar la injusticia” (Gansuld 2023).

Figura 6. Delitos de Corrupción Registrados en Mongolia, Total (2003-2023)

Fuente: Agencia Independiente contra la Corrupción, Oficina Nacional de Estadística, 2024

Además, la desagregación del número total de delitos de corrupción registrados indica lo siguiente. La categoría más significativa de delitos de corrupción es el abuso de poder o autoridad por parte de funcionarios públicos. Esta categoría también ha experimentado un aumento interanual, culminando en un pico de 423 casos en 2023. Tanto el soborno pasivo como el activo han mostrado aumentos. El soborno pasivo, que implica recibir un soborno, ha aumentado de 67 casos en 2020 a 99 en 2023. El soborno activo, que implica ofrecer un soborno, aumentó inicialmente de 2020 a 2021, disminuyó en 2022, pero luego volvió a aumentar a 53 casos en 2023. La categoría más pequeña en términos de números fue el abuso de poder por parte de personas jurídicas, que creció significativamente de 3 casos en 2020 a 19 en 2023. Hay menores incidencias de gasto indebido de fondos extra-presupuestarios estatales y enriquecimiento ilícito registrados, pero ambas categorías muestran una trayectoria ascendente.

Figura 7. Delitos de Corrupción Registrados, por Estatus del Cometido (2022-2023)

Fuente: Agencia Independiente contra la Corrupción, Oficina Nacional de Estadística, 2024

Figura 8. Número de Resoluciones Judiciales sobre Delitos de Corrupción (2018-2022)

Fuente: Consejo General Judicial, Oficina Nacional de Estadística, 2024

Según lo informado para el primer semestre de 2023 solamente, los tribunales resolvieron 61 casos de corrupción que involucraron a 153 personas, resultando en la transferencia de 1.102 millones de MNT al presupuesto estatal por multas impuestas a los condenados por corrupción y delitos oficiales. Notablemente, el 52.9 por ciento de los condenados eran funcionarios públicos, con una mayoría (71.9%) dentro del grupo de edad de 31-50 años. El desglose de las condenas revela una diversa gama de sectores implicados en la corrupción. Entre los 153 condenados, cuatro eran del servicio político, 33 de la administración pública, 19 del servicio estatal especial, 25 del servicio público (personal de prestación de servicios), 41 del sector privado y 31 de otros sectores (Consejo General Judicial, Comunicado de Prensa 2023, citado en Shuud.mn).

La Fiscalía General proporcionó información adicional sobre actividades delictivas para el mismo período. Monitorearon 276 casos de lavado de dinero, procesaron a 45 y los remitieron a juicio. Adicionalmente, el 76.4 por ciento de los delitos de corrupción se identificaron como abusos de autoridad y funcionarios políticamente influyentes. El impacto financiero de estos delitos fue sustancial, causando daños estimados en 3.6 billones de MNT. Durante las investigaciones, se incautaron activos por valor de 235.1 mil millones de MNT, se confiscaron 9 mil millones de MNT y se compensaron 2.3 billones de MNT en daños (Batchimeg 2023).

Capacidad de respuesta y puntualidad. En Mongolia, la ley procesal establece un plazo de 90 a 180 días para la resolución de disputas. Alarmantemente, aproximadamente el 26 por ciento de todos los casos, que abarcan diversos tipos de disputas, se extienden más allá del período estipulado de 6 meses (Centro de Investigación, Análisis y Capacitación Judicial, 2020). Esta duración prolongada genera preocupaciones sobre la eficiencia y adaptabilidad del proceso judicial.

Los casos de corrupción, en particular, enfrentan retrasos significativos. Una evaluación de Transparency International de 2018 reveló que solo el 24 por ciento de los casos de corrupción resultaron en enjuiciamiento, mientras que el 76 por ciento fueron desestimados por los fiscales. Algunas disputas relacionadas con la corrupción han permanecido en el sistema judicial durante unos asombrosos 69 meses (Transparency International 2019). Estos retrasos han generado discusiones sobre la necesidad de establecer un tribunal anticorrupción bien financiado y especializado, como lo han destacado algunos expertos (Merkle 2018).

Una encuesta realizada a 90 profesionales del derecho, incluidos abogados, fiscales, miembros de facultades de derecho y académicos, arrojó información sobre las percepciones de la toma de decisiones rápida en casos judiciales. Solo el 11 por ciento de los encuestados estuvo de acuerdo en que ha habido mejoras en la resolución rápida de casos judiciales, mientras que un significativo 44 por ciento discrepó. Las críticas a las reformas judiciales en curso se centraron en los tiempos de procesamiento prolongados debido a la alta carga de trabajo de los tribunales. Muchos casos experimentaron demoras de hasta cuatro meses o más, excediendo con creces el período legal de 60 días para la celebración de audiencias. Se cuestionó la efectividad de la reforma judicial, con un enfoque en la reforma del personal en lugar de una solución más integral. Se enfatizó la necesidad de una acción rápida, especialmente en casos de alto perfil (Bayansuren 2023).

El grado de apertura y transparencia en los procedimientos judiciales es un aspecto crucial de cualquier sistema judicial. Según los mismos encuestados, solo el 18 por ciento consideró que los procedimientos judiciales eran completamente abiertos, mientras que el 56 por ciento los percibió como parcialmente abiertos y el 25 por ciento los consideró ni abiertos ni transparentes (Bayansuren 2023).

En cuanto a proporcionar información legal al público, los tres métodos preferidos identificados por los profesionales del derecho incluyeron la mejora del sitio web oficial del poder judicial (42.2%), la distribución regular de información legal a través de canales sociales de alta accesibilidad (39.2%) y la resumen de registros judiciales de casos de alto perfil con comentarios profesionales para distribución pública (32.1%). Además, se sugirió que el Consejo General del Poder Judicial tuviera un juez de relaciones públicas especialmente capacitado (12.7%). Los profesionales del derecho enfatizaron la importancia de que los ciudadanos obtengan información precisa del sitio web oficial del tribunal en lugar de depender de fuentes no oficiales. También destacaron la necesidad de proporcionar explicaciones para las decisiones en casos de interés público de manera oportuna (Bayansuren 2023).

El caso del DBM. Las investigaciones sobre casos de corrupción relacionados con el Banco de Desarrollo han estado en curso durante un período prolongado. Estas investigaciones han sido extensas, complejas y dirigidas por un grupo de trabajo dedicado, que involucra a múltiples fiscales y detectives. Tres casos son interesantes para iluminar los obstáculos que se enfrentan en las decisiones judiciales relacionadas con el DBM.

En primer lugar, en 2017, el caso que involucra al ex Director Ejecutivo del Banco de Desarrollo y al Presidente del Consejo de Administración, el cronograma de eventos revela varios aspectos significativos. La fiscalía dedicó aproximadamente dos meses a revisar el caso antes de transferirlo al tribunal en diciembre de 2017. Sin embargo, el caso no progresó sin problemas a través del sistema legal. El período inicial de dos meses dedicado por la Fiscalía General al caso parece razonable, pero las demoras posteriores y los prolongados procedimientos legales arrojan dudas sobre la capacidad del poder judicial para manejar casos de corrupción de manera oportuna. El hecho de que el caso no fuera resuelto por el tribunal y pasara por múltiples etapas, incluidas apelaciones y reconsideraciones, sugiere posibles desafíos o complejidades legales. Esto resalta la necesidad de un marco legal sólido y la experiencia de los profesionales del derecho para navegar estos casos de manera efectiva.

En segundo lugar, los casos que involucran a dos ex ministros y un miembro del parlamento en 2018 revelan varios aplazamientos y desafíos en el proceso legal, lo que finalmente llevó a la devolución del caso al fiscal. En septiembre de 2018, se transfirieron al tribunal casos penales relacionados. En enero de 2019, estaba programada la audiencia del caso, pero se pospuso. En febrero de 2019, el caso fue devuelto a la Fiscalía debido a graves violaciones de los procedimientos legales según el Tribunal. En septiembre de 2019, la IAAC informó que el caso fue "retrasado por el tribunal con el argumento de que el plazo de prescripción había expirado" (Enerel 2019). El caso encontró problemas procesales, incluidas solicitudes de nuevos abogados y la necesidad de una revisión adicional de los materiales del caso. Estos desafíos contribuyeron a demoras y aplazamientos, afectando la progresión del caso. La aplicación del plazo de prescripción, que establecía un límite de cinco años, tuvo una influencia crítica en el caso. El caso fue devuelto a la Fiscalía debido a la expiración del plazo de prescripción, lo que plantea interrogantes sobre la adecuación del marco legal para abordar casos de corrupción de larga data. El resultado del caso, influenciado por el plazo de prescripción y los problemas procesales, generó preocupaciones públicas sobre la capacidad del sistema legal para responsabilizar a las personas por delitos relacionados con la corrupción, especialmente cuando ha pasado un tiempo considerable.

Tercero, el caso del Banco de Desarrollo que involucra a 80 personas y cuatro entidades legales tardó casi 10 meses para que la fiscalía preparara y presentara una acusación. Las investigaciones y los procedimientos judiciales continuaron durante 2022 y 2023 de la siguiente manera:

• 20 de enero de 2022: La Fiscalía General recibió un caso relacionado con el DBM de la IAAC.

• A marzo de 2022, la fiscalía supervisaba 29 casos de investigación preliminar y 12 casos de investigación, involucrando a un total de 74 empresas que recibieron préstamos por un monto de 2.383 mil millones de MNT. Han presentado una propuesta al tribunal para medidas preventivas contra siete funcionarios del DBM y cuatro funcionarios de empresas, lo que ha llevado a medidas de detención estrictas. Además, se han incautado una variedad de activos, incluidas cientos de propiedades, vehículos, cuentas bancarias, acciones de empresas y activos pertenecientes a 61 personas para compensar las pérdidas estatales, con su movimiento restringido por los fiscales (Fiscalía General 2022a).

• En noviembre de 2022, la Fiscalía General anunció que detectives de la IAAC y del Departamento General de Policía y fiscales estaban investigando 43 casos relacionados con préstamos del DBM. Estaban evaluando si las actividades de préstamo seguían la ley y si los funcionarios cumplían con sus deberes. El proceso de investigación implicó la revisión y resolución de 425 quejas y solicitudes de los participantes del caso y sus abogados. En esta extensa investigación, se designó a 62 personas con conocimientos especializados como expertos para realizar análisis financieros. Estos análisis llevaron diferentes duraciones, desde dos hasta 165 días, con un promedio de 23 días por análisis. En total, se dedicaron 1.429 días a estos 62 análisis (Gansuld 2023). Con respecto a las críticas sobre la velocidad de la investigación, se mencionaron varios factores, incluida la complejidad del caso, el amplio alcance, la extensa recopilación de pruebas y las acciones de aplicación externas (Fiscalía General 2022b).

• 25 de enero de 2023: La Fiscalía de la Capital presentó el caso penal ante el Tribunal de Primera Instancia Penal del Distrito de Sukhbaatar.

• 17 de abril de 2023: Procedimientos judiciales que involucran a las 80 personas y cuatro entidades legales iniciados por el Tribunal de Primera Instancia Penal del Distrito de Sukhbaatar. Al inicio de la audiencia, los fiscales estatales presentaron su recomendación para imponer responsabilidad penal. Notablemente, los procedimientos atrajeron la atención y el escrutinio público debido a los escándalos de corrupción consecutivos en Mongolia. Los procedimientos judiciales civiles relacionados con préstamos morosos del DBM se transmitieron en vivo a través de Facebook[5] y se llevaron a cabo en un entorno teatral. Estos procedimientos tuvieron como objetivo evaluar el ejercicio del poder por parte de la gerencia y administración del DBM, reflejando la demanda pública de rendición de cuentas.

• 26 de junio de 2023: Se divulgaron los resultados de la fiscalía relacionados con el caso del Banco de Desarrollo, concluyendo que de los 80 acusados, 48 fueron declarados no culpables y 32 ciudadanos y cuatro entidades legales fueron declarados culpables. Las decisiones notables incluyen la exoneración de cuatro políticos de alto nivel, incluidos dos miembros actuales del Parlamento y un ex Primer Ministro y un Ministro que inicialmente fueron acusados de aprovechar sus posiciones políticas. Por ejemplo, los cargos relacionados con una supuesta sobrevaloración de un proyecto de construcción de carreteras que provocó pérdidas financieras estatales no se sustanciaron, y se consideró que el préstamo se utilizó para su propósito previsto, con el reembolso completo (Amarjargal 2023). En contraste, solo un miembro del Parlamento fue declarado culpable de aceptar sobornos y acumular riqueza injustificada. Un ex Presidente del Consejo de Administración del DBM fue declarado culpable de aceptar un soborno y participar en discusiones relacionadas con un evento específico durante una reunión del consejo. Además, durante un mandato presidencial particular, un ex subdirector de una oficina enfrentó cargos de falsificación de documentos (Amarjargal 2023).

Las complejidades de los delitos de corrupción presentan un conjunto único de desafíos para el sistema judicial. La naturaleza de estos delitos implica secreto y se lleva a cabo con un alto grado de sofisticación, lo que requiere un enfoque investigativo extenso y costoso en recursos (Gansuld 2023). Las tendencias recientes indican que la corrupción, los delitos económicos y oficiales son cada vez más organizados y transnacionales, involucrando a múltiples participantes, típicamente personas influyentes y profesionales, y emplean métodos que ocultan eficazmente sus actividades ilegales (Duri 2021). Como señaló Gansuld, un fiscal, las investigaciones y los procedimientos de corrupción no son sencillos y a menudo abarcan períodos extensos, a veces de uno a diez años. Requieren un enfoque integral que incluya la adquisición de opiniones de expertos, cooperación legal internacional, entrevistas exhaustivas a testigos, confiscación de activos y reparación de daños (Gansuld 2023). Desde una perspectiva judicial, como lo destacó la Fiscalía General, la carga de trabajo involucrada en estas investigaciones es sustancial. Con un número limitado de detectives y fiscales (60 en la IAAC y 15-16 en la Fiscalía General) manejando investigaciones de corrupción a nivel nacional, cada fiscal está agobiado con un promedio de 150 quejas y casos anualmente. Esta carga de trabajo implica una documentación sustancial, comparecencias judiciales prolongadas y la necesidad de presentar numerosas quejas y objeciones (Gansuld 2023).

Además de las limitaciones mencionadas, ha habido una ola de críticas generales sobre las prácticas de los procedimientos judiciales. La conducta en la sala del tribunal ha sido criticada por su supuesta falta de profesionalismo. Se acusa a testigos y participantes, especialmente a los representantes de las víctimas y abogados, de tratar a los acusados con falta de respeto y burla. Tal comportamiento ha generado preocupaciones sobre la imparcialidad e integridad del juicio, lo que lleva a cuestionar el proceso judicial (Bat-Osor 2023). Otros han señalado que no ha habido violaciones graves del proceso judicial. El tribunal dio oportunidad suficiente a los participantes del caso para hablar, les dio descansos adecuados y no exigió a los acusados que permanecieran de pie durante mucho tiempo durante la audiencia de sentencia (Bayaraa 2023).

Algunos expertos y observadores legales han señalado problemas significativos en la aplicación de la ley. Un caso notable involucra a los acusados de acciones relacionadas con el proceso de préstamo de 2014, un período anterior a la introducción de las enmiendas legales pertinentes. Esto resalta una falta de comprensión fundamental de los principios legales por parte de la parte acusadora (Bayaraa 2023). Además, el uso del Artículo 22.1 del Código Penal, relativo al abuso de poder y cargo, se ha visto comprometido debido a su amplio alcance, que mezcla diversas responsabilidades desde disciplinarias laborales hasta penales, lo que lo ha convertido en una disposición general, disminuyendo su impacto legal específico.

El juicio ha reavivado aún más las discusiones sobre problemas sistémicos versus culpa individual. Los acusados, en sus declaraciones, han sugerido que el proceso de toma de decisiones del Banco fue el resultado de una operación sistémica, en lugar de una mala conducta individual. Esta perspectiva desafía la base sobre la cual se responsabiliza a los individuos, sugiriendo la necesidad de examinar las fallas institucionales. Como se destacó en una metáfora de un escritor, "en esta jaula [del caso DBM], se incluyen tanto el cuervo acusado como la paloma inocente oprimida. Pero hay muchas palomas" (Bayaraa 2023). Por ejemplo, el ex Primer Ministro N. Altankhuyag expresó "déjenme ser el último Primer Ministro que sea juzgado por las decisiones de todo mi gabinete" (Eaglenews 2023-06-21). Expresó su preocupación por el gran número de personas (80) llevadas a juicio, considerándolo injusto y similar a jugar con sus destinos al difundir la creencia de que se está llevando a cabo un juicio contra los acusados de robar al Banco de Desarrollo. Advirtió que esta situación sienta un precedente en el que cualquiera podría ser injustamente atacado y procesado bajo acusaciones similares (Eaglenews 2023-06-21).

En medio de estas controversias legales y procesales, existe una percepción creciente de que el juicio es un espectáculo motivado políticamente, orquestado en el período previo a las elecciones. Esta visión socava la credibilidad del juicio, presentándolo como un espectáculo en lugar de una búsqueda de justicia. El enjuiciamiento selectivo y el aparente sesgo político en el juicio también han sido un punto de contención. Los críticos argumentan que el juicio se dirige a ciertos individuos mientras ignora convenientemente a otros que gozan de protección política, lo que indica una falta de imparcialidad e igualdad de trato ante la ley. Además, se ha notado la ausencia de figuras clave y su supuesta evasión de las audiencias judiciales. Esto ha generado sospechas de manipulación y falta de rendición de cuentas entre los altos funcionarios involucrados (Bat-Osor 2023).

A marzo de 2024, el Tribunal de Apelaciones Penales de la Capital ha recibido 36 quejas de acusados y abogados para casos relacionados con el DBM, junto con una objeción de la fiscalía y aún no se ha programado una fecha de juicio (Tseesuren 2024). Dado que estos procedimientos están en curso, el público continúa esperando la aplicación de la rendición de cuentas real en el país.

5. Conclusiones

La evaluación de la rendición de cuentas horizontal en Mongolia, centrándose particularmente en el papel del poder judicial en la lucha contra los escándalos de corrupción, en el caso del Banco de Desarrollo de Mongolia, resalta varios puntos críticos.

Si bien la Constitución y las posteriores enmiendas legislativas afirman la imparcialidad e independencia del poder judicial, la aplicación práctica de estas disposiciones sugiere una influencia política significativa. La independencia del poder judicial de la influencia política es vital para examinar y sancionar eficazmente las irregularidades ejecutivas. Sin embargo, la participación de figuras políticas en los nombramientos judiciales y la influencia de los contextos históricos y legislativos han generado preocupaciones sobre la imparcialidad del poder judicial. La estructura cambiante del Consejo General del Poder Judicial, con influencias políticas cambiantes, resalta estas preocupaciones.

La capacidad del poder judicial para ejecutar eficazmente sus responsabilidades encomendadas se ve obstaculizada por varios factores. La carga de trabajo es excesiva en los tribunales de la capital (apelación) y los tribunales de distrito (primera instancia). Además, la carga de trabajo de la fiscalía maneja una gran cantidad de casos anualmente, lo que genera demoras e ineficiencias, particularmente en casos de corrupción. Estas demoras procesales, junto con la naturaleza compleja de los delitos de corrupción, perjudican la capacidad de respuesta y la puntualidad del poder judicial. El estado actual indica limitaciones en el manejo de casos de corrupción extensos y sofisticados. La aplicación de sanciones y medidas correctivas parece inconsistente, lo que afecta aún más la efectividad del poder judicial.

El nivel de confianza pública en el poder judicial y la IAAC es un indicador crucial de su efectividad. Los hallazgos sugieren la necesidad de mejorar la transparencia en la toma de decisiones y la difusión de información legal para fomentar la confianza pública. Las percepciones públicas brindan información valiosa sobre el desempeño del poder judicial. Los escándalos de corrupción de alto perfil y las decisiones judiciales lentas y poco claras han contribuido a la desconfianza pública en el poder judicial. Esta desconfianza no es un fenómeno reciente, ya que ha persistido desde la transición de Mongolia a la democracia hace más de tres décadas. Esto ocurre en el contexto de recientes declives en varios índices de rendición de cuentas horizontal y un aumento en la incidencia de delitos de corrupción registrados.

El caso del Banco de Desarrollo sirve como un ejemplo crítico de la compleja interacción entre factores políticos, legales y económicos en la lucha de Mongolia contra la corrupción. El caso ha atraído una atención pública significativa, lo que ha llevado a especulaciones sobre sus implicaciones políticas. Los analistas han expresado su preocupación de que si los políticos implicados en el abuso de su poder y la obtención de préstamos del Banco de Desarrollo no rinden cuentas, podría generar problemas crecientes, amenazando potencialmente la estabilidad del gobierno. Esta situación lleva a la pregunta de si el caso fue una maniobra política estratégicamente orquestada por el partido gobernante, con el objetivo de influir en la percepción pública y la dinámica política.

Las recomendaciones para mejorar el estado del desempeño de la rendición de cuentas horizontal basadas en los hallazgos de este estudio de caso incluyen:

Dadas las enmiendas constitucionales de 2019 a 2023, es crucial una evaluación integral de estos cambios para comprender su impacto en la separación de poderes y la rendición de cuentas horizontal. Esta revisión debe llevarse a cabo durante los próximos cuatro años, permitiendo tiempo para evaluar sus efectos en la rendición de cuentas horizontal de Mongolia.

Es esencial promover la toma de decisiones basada en evidencia para fomentar la rendición de cuentas regular y evitar procedimientos politizados. Se debe priorizar la implementación de mecanismos de supervisión sistemáticos y eficientes para las operaciones de la rama ejecutiva, especialmente en lo que respecta a actividades financieras significativas asociadas con diversos fondos estatales y entidades estatales como el DBM.

• Permitir que se acumulen daños extensos, incluido el uso indebido de fondos públicos, antes de iniciar investigaciones y procedimientos judiciales generalizados, corre el riesgo de politizar el poder judicial y la IAAC en casos de corrupción. Este enfoque no solo socava la confianza en estas instituciones, sino que también abre la puerta a su uso indebido como armas políticas contra la oposición.

• Las organizaciones de la sociedad civil nacionales e internacionales han destacado la necesidad de reformas para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en las empresas estatales, a través de auditorías regulares e independientes de las operaciones del gobierno y las instituciones financieras, lo que ayudaría a mantener una supervisión y rendición de cuentas continuas.

• Dichas auditorías, realizadas por entidades externas, son esenciales no solo para el cumplimiento financiero, sino también para evaluar el desempeño, abordar cuestiones de transparencia y garantizar que los préstamos y proyectos se adhieran a los procedimientos establecidos.

• Para mejorar la efectividad de estas auditorías, es importante involucrar más activamente a la sociedad civil y a los observadores independientes en el proceso.

Es vital fortalecer, no debilitar, el poder judicial y los órganos de supervisión, incluidos los poderes legislativos:

• Estos esfuerzos deben incluir no solo aumentos presupuestarios, sino también la implementación efectiva de actualizaciones legales recientes, como la Ley de Tribunales de 2021.

• Las reformas específicas pueden centrarse en garantizar un presupuesto judicial que satisfaga sus necesidades operativas, minimizar la interferencia política, particularmente en la selección y nombramiento de jueces mediante el fortalecimiento de las operaciones del Consejo General del Poder Judicial.

• Mejorar la capacidad institucional a través de capacitación especializada para el manejo de casos de corrupción, enfatizando técnicas de investigación y consideraciones éticas es crucial. Mejorar la transparencia en la toma de decisiones y la puntualidad y capacidad de respuesta del poder judicial también serán clave para garantizar una rendición de cuentas ejecutiva efectiva.

• Desarrollar planes estratégicos para informar al público sobre las operaciones judiciales, fomentando la confianza en los resultados judiciales.

La independencia y rendición de cuentas de la fiscalía deben incrementarse junto con reformas significativas en el sistema de fiscalía.

• Esto incluye revisar las leyes procesales para eliminar cuellos de botella en el manejo de casos de corrupción y abogar por que el proceso de fiscalía esté más aislado de la influencia política.

• La fiscalía, fundamental para resolver disputas, no ha visto reformas sustanciales en dos décadas (Mendsaikhan 2023) y enfrenta desafíos, incluida la influencia política, demoras y complicaciones en el procesamiento de casos de corrupción. Aprendiendo de otras democracias en transición, aumentar la independencia de la fiscalía del poder ejecutivo es esencial (Parliamentarians for Global Action n.d.).

• Esto podría implicar cambios legislativos para garantizar que las decisiones se basen en criterios legales, establecer un organismo independiente para supervisar los nombramientos y acciones de la fiscalía, y adoptar las mejores prácticas internacionales para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas.

• Revisiones regulares del desempeño de la fiscalía, con énfasis en la transparencia y la independencia, generarán confianza pública y contribuirán a un sistema de justicia más responsable y eficaz.

A largo plazo, para recuperar la confianza pública, es necesario promover la conciencia sobre la importancia del poder judicial y los órganos de supervisión en un entorno democrático. Invertir en programas educativos sobre responsabilidad cívica y mejorar la comprensión pública de los mecanismos de rendición de cuentas puede fomentar una cultura de participación. Además, hacer transparentes los procedimientos de corrupción, incluida la transmisión de juicios y la participación de representantes ciudadanos en el proceso, son cruciales (Mendsaikhan 2023).

Para proteger la rendición de cuentas horizontal y las instituciones democráticas, los líderes políticos, incluido el Primer Ministro y los Miembros del Parlamento, deben adoptar un discurso y una conducta conscientes. Sus acciones y palabras tienen el potencial de afectar gravemente la integridad de las instituciones de rendición de cuentas horizontal. El reciente socavamiento del poder judicial por parte de figuras políticas resalta una tendencia preocupante hacia la erosión gradual de las normas democráticas. Tales tendencias amenazan los controles y equilibrios esenciales que sustentan la democracia (Levitsky y Ziblatt 2018), degradando potencialmente la cultura democrática que apoya sus instituciones fundamentales y creando un entorno menos favorable para que prosperen los principios democráticos. ■

Referencias

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[1] Vicedecano de la Facultad de Artes, Ciencias y Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Mongolia

[2] Miembro del Consejo, Instituto Independiente de Investigación de Mongolia (IRIM)

[3] El DBM recaudó con éxito 1.500 millones de USD mediante la emisión de Bonos Chinggis y obtuvo aproximadamente 1.300 millones de USD a través de préstamos externos y emisiones de bonos para apoyar ambiciosos planes de estímulo económico (Banco Mundial 2014).

[4] Cabe señalar que los datos presentados aquí son ilustrativos y no son estadísticamente rigurosos debido a su naturaleza subjetiva, basada en un número limitado de evaluaciones de expertos.

[5] https://www.facebook.com/watch/?v=183283124591058

Rendición de Cuentas Horizontal en Nepal

Tirupati Pariyar[1]

Samata Foundation

1. Introducción

La rendición de cuentas es una palabra de uso generalizado en el sector de la gobernanza a nivel mundial. El concepto de rendición de cuentas ha cobrado especial y rápida cobertura dentro de los países en desarrollo. En términos sencillos, la rendición de cuentas es un acto de responder y/o la responsabilidad de dar una respuesta. Conceptualizando el término rendición de cuentas, es el acto de asumir la responsabilidad de la conducta o una decisión por parte de una persona responsable hacia la autoridad o las partes interesadas que tienen un interés directo o indirecto en la acción. Desde una perspectiva más amplia, se eleva a cuestiones del ejercicio del poder en el mecanismo de gobernanza de un estado.

Según el artículo de investigación “Constraining Governments: New Indices of Vertical, Horizontal, and Diagonal Accountability” publicado por Cambridge University Press, la rendición de cuentas es “restricciones de facto sobre el uso del poder político por parte del gobierno a través de requisitos de justificación de sus acciones y sanciones potenciales tanto por parte de los ciudadanos como de las instituciones de supervisión”. La definición enfatiza el poder ejercido por el gobierno, que es observado de cerca por la gente del país o las agencias de supervisión existentes.

Este artículo ha intentado profundizar en los detalles del estado de la rendición de cuentas horizontal en Nepal en relación con las disposiciones constitucionales, los órganos del estado, su construcción, y la estructura y la interrelación entre ellos. Del mismo modo, se han estudiado varias instituciones para explorar su papel en los procesos de acción de rendición de cuentas. Por último, el artículo ha intentado identificar las lagunas en la rendición de cuentas horizontal, las razones detrás de las lagunas existentes y las posibles recomendaciones para fortalecer la rendición de cuentas horizontal en Nepal.

Nepal experimentó una importante transición política a principios de la década de 2000, marcada por un cambio de una monarquía absoluta a una república democrática federal. Esta transición culminó con la adopción de una nueva constitución en 2015, que estableció un sistema de gobernanza multinivel que consta de gobiernos federales, provinciales y locales. Según el Constitute Project, la historia constitucional de Nepal es muy joven en comparación con la de muchas naciones occidentales. De hecho, la edad de la Constitución está muy por debajo del promedio de los años totales de constituciones en vigor a nivel mundial. La transición de una constitución monárquica a una constitución de república socialista federal no ha estado exenta de desafíos, incluida la inestabilidad política, los sistemas de gobernanza débiles y las desigualdades sociales y económicas. Las prácticas constitucionales son nuevas en la geografía nepalí, y aún tiene que presenciar turbulencias y rupturas en su camino. El hecho de que India inspire en gran medida el constitucionalismo en Nepal sugiere que no hay duda de que las cuestiones constitucionales en Nepal tienden a seguir la tendencia de India.

Los primeros días de la constitución y los frecuentes cambios en el ejercicio del poder en Nepal han desarrollado gradualmente sus disposiciones y mecanismos con el tiempo. Durante el gobierno directo del rey, existían varias capacidades ejecutivas que, en el contexto idealista, no deberían ejercerse. El gráfico proporcionado por el Constitute Project muestra que esos ejercicios de poder por parte de los diversos órganos del estado han cambiado y están vigentes ahora. Del mismo modo, la figura muestra que los poderes legislativos han entrado en vigor recientemente con importancia en su trabajo ideal de validar el desarrollo histórico de la práctica política en Nepal. La práctica judicial en Nepal se remonta a la aplicación ejecutiva, mientras que el palacio controlaba en gran medida su funcionamiento. Sin embargo, ha habido precedentes en la historia del poder judicial en Nepal donde los movimientos ilegales e antidemocráticos del jefe de estado han sido condenados y rectificados.

A pesar de estos cambios significativos, la transición ha estado marcada por la inestabilidad política, con frecuentes cambios de gobierno y una falta de continuidad en la formulación de políticas. Esta inestabilidad también ha llevado a una falta de rendición de cuentas y transparencia, con pocos avances en la lucha contra la corrupción y la garantía de una prestación de servicios eficaz. Las desigualdades sociales y económicas también han sido desafíos persistentes en Nepal. Los indicadores de desarrollo humano del país se mantienen entre los más bajos del sur de Asia, con altos niveles de pobreza, desnutrición y analfabetismo. La discriminación y la marginación de ciertas castas también continúan siendo un problema importante.

La implementación del sistema federal también ha sido un desafío, con disputas sobre la división de poderes y recursos entre los gobiernos federal, provincial y local. Existen preocupaciones sobre la capacidad de los gobiernos locales para prestar servicios eficaces, y la asignación de recursos ha sido un tema contencioso, con acusaciones de que el gobierno federal no ha proporcionado recursos adecuados a los gobiernos provinciales y locales. Uno de los desafíos clave de la gobernanza en Nepal es la falta de capacidad y recursos de las instituciones gubernamentales. Las instituciones gubernamentales a todos los niveles, incluidos el federal, provincial y local, sufren de escasez de personal cualificado, presupuesto inadecuado e infraestructura insuficiente, lo que resulta en una prestación de servicios ineficaz, sistemas regulatorios débiles y baja eficiencia administrativa.

La corrupción es otro desafío importante que enfrenta la gobernanza en Nepal. A pesar de contar con leyes y regulaciones para prevenir la corrupción, sigue existiendo una falta de voluntad política para hacerlas cumplir. La corrupción en Nepal es generalizada, con funcionarios gubernamentales y políticos a menudo involucrados en actividades corruptas, lo que lleva a una pérdida de confianza pública en el gobierno y las instituciones públicas. Nepal también ha enfrentado desafíos significativos en términos de estabilidad política. Desde la adopción de la Constitución en 2015, el país ha experimentado múltiples cambios de gobierno, incluida la renuncia de dos primeros ministros, lo que ha provocado una falta de continuidad en la gobernanza, lo que también ha afectado la implementación de políticas y programas, lo que ha llevado a un lento desarrollo económico y social.

Como se indicó anteriormente, en los últimos años, ha habido esfuerzos para abordar los desafíos de gobernanza en Nepal. El gobierno ha iniciado varios programas de reforma para mejorar la eficiencia administrativa, la prestación de servicios y la rendición de cuentas. Estos programas incluyen el Programa de Reforma del Servicio Civil, el Programa de Desarrollo Local y Comunitario, y el Programa de Gobernanza Económica y Desarrollo. Además, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) son esenciales para fortalecer la gobernanza en Nepal. Sin embargo, ha habido desafíos en las operaciones de las OSC, incluida la interferencia gubernamental y las restricciones a sus actividades.

Otro desafío importante que enfrenta la gobernanza en Nepal es la geografía del país, con el terreno accidentado que dificulta la prestación de servicios, particularmente en áreas remotas. El gobierno ha lanzado varias iniciativas para abordar este problema, incluida la prestación de servicios móviles, la expansión de las redes de carreteras y el establecimiento de oficinas satélite.

En Nepal, los mecanismos de rendición de cuentas horizontal denotan los sistemas de controles y equilibrios entre las diversas ramas o agencias gubernamentales destinados a frenar el abuso de poder. Estos mecanismos desempeñan un papel vital en el mantenimiento del estado de derecho, el fomento de la transparencia y la salvaguardia de los ideales democráticos. La constitución y la infraestructura legal de Nepal instituyen varios mecanismos institucionales para mantener la rendición de cuentas horizontal, aunque su eficacia puede diferir.

2. Mecanismo Institucional para la Rendición de Cuentas Horizontal en Nepal

2.1. Marco Constitucional

La Constitución de Nepal, promulgada en 2015, incorpora varias características destinadas a establecer una república democrática federal con inclusión, justicia social y derechos fundamentales. Los artículos 4-7 establecen a Nepal como una república democrática federal y dividen el país en siete provincias con una importante delegación de poder a los gobiernos locales. El artículo 4 declara a Nepal como un estado secular, garantizando la libertad religiosa y la igualdad de trato de todas las religiones. Prohíbe la discriminación religiosa y promueve la armonía y la tolerancia entre las comunidades religiosas. De manera similar, los artículos 18 y 42 cubren explícitamente la inclusión y la participación, garantizando la representación y protección de las comunidades marginadas como los dalits, los pueblos indígenas, las mujeres y las minorías. Las disposiciones para la acción afirmativa y la representación proporcional promueven su participación en la gobernanza y la vida pública. Los artículos 16 a 48 garantizan una lista completa de derechos fundamentales, incluido el derecho a la igualdad (artículo 18), la libertad de expresión (artículo 19), el derecho a la información (artículo 27), el derecho a la educación (artículo 31) y el derecho a la justicia social (artículo 42). Estos derechos protegen la dignidad, la libertad y el bienestar de todos los ciudadanos.

De manera similar, los artículos 53-114 establecen un sistema de separación de poderes entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno. Cada rama tiene roles y responsabilidades distintas para evitar la concentración de poder y garantizar controles y equilibrios.

Los artículos 83 a 108 describen el sistema parlamentario de gobierno con una legislatura bicameral que consta de la Cámara de Representantes (cámara baja) y la Asamblea Nacional (cámara alta). El artículo 97 establece varios comités parlamentarios, incluido el Comité de Cuentas Públicas y el Comité de Desarrollo, responsables de supervisar los gastos, políticas y programas del gobierno y garantizar la transparencia y la rendición de cuentas. En el parlamento federal de Nepal, hay 16 comités temáticos responsables de diversos aspectos de la gobernanza y la supervisión. Estos comités se dividen entre la Cámara de Representantes y la Asamblea Nacional, con dos comités conjuntos que representan a miembros de ambas cámaras. Uno de estos comités conjuntos es el Comité de Audiencias Parlamentarias (PHC). En la Cámara de Representantes, hay diez comités temáticos que cubren áreas como finanzas, relaciones internacionales, industria, comercio, derecho, justicia, derechos humanos, agricultura, cooperativas y recursos naturales, mujeres y asuntos sociales, asuntos estatales, desarrollo, tecnología, educación y salud, así como cuentas públicas. Cada uno de estos comités desempeña un papel crucial en la supervisión de las actividades y políticas de los diferentes ministerios, garantizando la transparencia y promoviendo la buena gobernanza.

Mientras tanto, la Asamblea Nacional también tiene su propio conjunto de comités, incluidos los de Desarrollo Sostenible y Buena Gobernanza, Gestión de Estatutos, Asuntos Nacionales y Coordinación, y Comités de Garantía Gubernamental, que se centran en aspectos específicos de los asuntos legislativos y de gobernanza en Nepal. El artículo 86 especifica las responsabilidades de la Asamblea Nacional, incluida la de examinar los proyectos de ley aprobados por la Cámara de Representantes, supervisar las actividades del gobierno y garantizar la rendición de cuentas.

El partido mayoritario en la Cámara de Representantes nombra al primer ministro como jefe de gobierno. El artículo 53 establece la rendición de cuentas del Consejo de Ministros ante el Parlamento Legislativo, exigiendo que los ministros respondan preguntas, participen en debates y proporcionen la información necesaria de manera colectiva e individual.

Los artículos 109-114 garantizan la independencia del poder judicial y establecen la Corte Suprema como la máxima autoridad judicial. El poder judicial está facultado para interpretar la Constitución, resolver disputas y salvaguardar el estado de derecho.

Los artículos 238-265 establecen varios órganos constitucionales para garantizar la rendición de cuentas, la transparencia y la buena gobernanza. Lo más importante es que el artículo 293 establece el mandato de que los jefes y funcionarios de los órganos constitucionales deben ser responsables ante el parlamento federal. Los comités de la Cámara de Representantes pueden monitorear y evaluar el funcionamiento, incluidos los informes, de los órganos constitucionales, excluidos los de nivel nacional.[2]

Separación de Poderes

El principio de separación de poderes es fundamental para el marco constitucional de Nepal. Los artículos 53-118 tienen disposiciones claras para la separación de poderes. Asegura que ninguna rama del gobierno acumule poder excesivo. La rama ejecutiva, liderada por el primer ministro, es responsable de implementar las leyes; la rama legislativa, que consta del Parlamento, es responsable de crear leyes; y el poder judicial, incluida la Corte Suprema, interpreta las leyes y garantiza su constitucionalidad. Los artículos 231 a 237 tienen explicaciones transparentes de la estructura de poder y la interrelación entre los niveles de los estados.

Asimismo, la Constitución de Nepal de 2015 consagra diversas disposiciones relativas a la rendición de cuentas para garantizar la transparencia, la integridad y la responsabilidad en la gobernanza. El artículo 27, el Derecho a la Información (RTI), garantiza a todo ciudadano el derecho a solicitar información sobre cualquier asunto de interés público, sujeto a ciertas limitaciones según lo prescrito por la ley. Varios artículos de la constitución describen el juramento o la afirmación que el primer ministro, los ministros y otros funcionarios públicos deben prestar antes de asumir el cargo, comprometiéndose a defender y cumplir la Constitución y las leyes y a desempeñar sus funciones con honestidad e integridad. El artículo 298 ha definido las funciones, deberes y poderes del primer ministro, incluida la responsabilidad de garantizar la implementación de la Constitución y las leyes y supervisar las funciones del Consejo de Ministros. La Parte 7 describe exclusivamente las funciones, deberes y poderes de los ministros, que incluyen garantizar la implementación de las políticas, leyes y decisiones del gobierno y ser colectivamente responsables ante el Parlamento Legislativo.

2.2. Supervisión Parlamentaria

El Parlamento de Nepal desempeña un papel vital en la exigencia de rendición de cuentas al poder ejecutivo. Ejerce supervisión a través de diversos medios, incluidas sesiones de preguntas, comités parlamentarios y debates sobre políticas y acciones gubernamentales. Comités como el Comité de Cuentas Públicas examinan los gastos del gobierno, mientras que otros comités supervisan sectores específicos como salud, educación y finanzas.

Comité de Audiencias Parlamentarias (PHC)

Las audiencias parlamentarias representan un proceso democrático imperativo destinado a hacer que el poder ejecutivo del estado rinda cuentas y sea responsable. Este proceso implica que el poder legislativo examine la competencia, eficacia e integridad de las personas recomendadas por el gobierno para su nombramiento en puestos públicos clave. El artículo 292, sección 1 de la Constitución de Nepal, exige audiencias parlamentarias para nombramientos en puestos como el de Presidente de la Corte Suprema y Jueces de la Corte Suprema, miembros del Consejo Judicial, jefes y miembros de órganos constitucionales nombrados según las recomendaciones del Consejo Constitucional, así como embajadores, según lo estipulado en la ley federal.

La sección 2 del mismo artículo destaca que, para la sección 1, se debe formar un comité conjunto de quince miembros compuesto por miembros de ambas cámaras del parlamento federal de acuerdo con la ley federal. Además, la sección 3 del artículo establece que ningún miembro del comité conjunto bajo la sección 2 puede ejercer la abogacía en la Corte Suprema durante su mandato en el parlamento federal.

Quince miembros componen el comité, con tres representando a la Asamblea Nacional y 12 representando a la Cámara de Representantes (HoR). Los miembros son elegidos entre los partidos parlamentarios con una clara división de la cuota para su representación en el comité. La proporción del total de escaños ganados por cada partido político determina su peso para el tamaño de su cuota.

Según lo especificado por el artículo 292, sección 1 de la Constitución de Nepal, se llevan a cabo audiencias parlamentarias para el presidente de la corte suprema y los jueces de la corte suprema, los miembros del Consejo Judicial, los jefes y los miembros de los órganos constitucionales nombrados por recomendación del Consejo Constitucional en virtud de la Constitución y los embajadores, según lo especificado en la ley federal de acuerdo con la sesión conjunta y el comité conjunto del parlamento federal.

Dado que el interés político influye en gran medida en la formación del comité, ha habido casos en los que la formación del comité se ha retrasado, lo que ha afectado el nombramiento de funcionarios importantes.

Comité de Cuentas Públicas (PAC)

El Comité de Cuentas Públicas (PAC) es responsable de verificar cómo el gobierno administra su dinero y recursos. Establecido en 1960, este comité forma parte de los esfuerzos del gobierno para garantizar que los procesos se completen de manera justa y transparente.

El PAC tiene 27 miembros, y el Presidente de la Cámara los elige con la aprobación de la Cámara. El primer ministro es miembro de este comité por defecto. Los miembros del comité eligen a su líder. Este comité supervisa los registros financieros del gobierno y verifica los informes del auditor general, quien supervisa cómo el gobierno gasta su dinero.

El Comité de Cuentas Públicas garantiza que el gobierno esté gastando su dinero correctamente y que todo sea abierto y justo, garantizando la transparencia y la rendición de cuentas en el partido estatal. Se enfoca principalmente en organizaciones gubernamentales, incluidas aquellas que reciben financiamiento gubernamental o aquellas responsables de administrar fondos públicos.

Oficina del Auditor General (OAG)

El nombramiento del primer auditor general en virtud de la Constitución de 1958 dio lugar a la creación de la Oficina del Auditor General en Nepal. Antes de eso, una institución llamada "Kumari Chowk Adda" revisaba los registros financieros del gobierno. Kumari Chowk probablemente comenzó en 1769 después de la unificación de Nepal, e incluso pudo haber existido una institución de auditoría antes de eso. Los miembros clave de la Oficina del Auditor General son el Primer Ministro, que actúa como Presidente, el Presidente de la Corte Suprema y el Presidente del Parlamento Legislativo son miembros, y tres Ministros elegidos por el Primer Ministro también participan. La función principal de la Oficina del Auditor General es auditar los registros financieros del gobierno de Nepal y proporcionar sugerencias apropiadas para fortalecer la planificación y los gastos financieros públicos.

El informe anual de la Oficina del Auditor General muestra que el monto total de irregularidades identificadas fue de 119.777 millones de NRs (Rupias Nepalesas) en las oficinas del gobierno federal, oficinas del gobierno provincial, oficinas a nivel local y otros comités e instituciones. El monto total auditado fue de alrededor de 7 billones 138 mil millones 167,4 millones de NRs (equivalente a 53,5 millones de USD) entre 6.546 entidades gubernamentales. Además de las irregularidades de las oficinas del gobierno federal y provincial, las oficinas a nivel local y otros comités e instituciones, el monto acumulado de acciones a tomar con respecto a los atrasos de auditoría, los atrasos de ingresos y las subvenciones y préstamos extranjeros reembolsables ha alcanzado los 372 mil millones 451,3 millones de NRs en este año.

Del número total de instituciones que funcionan bajo las oficinas del gobierno federal que han reportado gastos no autorizados, los diez principales ministerios contribuyen al 95,12 por ciento del gasto no autorizado total. De manera similar, la cifra total de irregularidades de las oficinas del gobierno provincial en comparación con la cifra auditada ha aparecido en un 2,30 por ciento, de las cuales el 3,92 por ciento más alto se ha identificado en la Provincia de Karnali, y el 1,23 por ciento más bajo se ha registrado en la Provincia de Gandaki. La irregularidad total de los niveles locales en comparación con la cifra auditada se ha situado en un 3,88 por ciento. Según el informe, 540 niveles locales tienen menos del 5 por ciento de irregularidad, 205 niveles locales tienen entre el 5 y el 15 por ciento de irregularidad y solo el 6 por ciento muestra más del 15 por ciento de irregularidad.

A pesar de los gastos no autorizados mostrados y señalados por los registros de la Oficina del Auditor General, no se han aplicado ni puesto en práctica sanciones ni penalizaciones. Éticamente, todos los gobiernos y autoridades gubernamentales con gastos no autorizados están sujetos a recortes de financiación por parte del gobierno federal, mientras que los recortes de financiación no están en práctica.

La Comisión de Servicio Público

El artículo 242 de la Constitución rige la Comisión de Servicio Público en Nepal. Según este artículo, un presidente y cuatro miembros componen la comisión. El presidente nombra a estas personas basándose en la recomendación del Consejo Constitucional. Al realizar estos nombramientos, al menos la mitad de los miembros de la comisión deben haber trabajado en puestos gubernamentales durante veinte años o más. Los miembros restantes deben provenir de diversos campos como la ciencia, la tecnología, el arte, la literatura, el derecho y la administración pública, o deben ser personas que hayan realizado contribuciones significativas en áreas como la investigación, la enseñanza o la sociología que hayan impactado positivamente al país. La función principal de la comisión es establecer el proceso de reclutamiento para los servicios públicos y gestionar la prestación de servicios públicos, incluidas las acciones políticas.

La Comisión Electoral

La Comisión Electoral en Nepal supervisa las elecciones, los partidos políticos y los candidatos electorales. Fue creada después de la revolución de 1950 y establecida oficialmente en 1951, con algunos cambios en sus reglas a lo largo del tiempo. Según lo estipulado en la Constitución de Nepal, seis miembros componen la Comisión, quienes sirven por seis años. Si bien enfrentó críticas por su manejo de las Elecciones a la Asamblea Constituyente de 2008, generalmente se la reconoce por administrar eficazmente las elecciones.

Según lo definido en la Constitución del país, la Comisión Electoral de Nepal es una institución crucial responsable de la gestión de las elecciones en Nepal. La Constitución enfatiza principios democráticos clave como la política multipartidista competitiva, el derecho al voto de los adultos y las elecciones regulares. Siguiendo estas reglas constitucionales, la Comisión supervisa la organización de elecciones en varios niveles, incluidos el nacional, regional y local, de acuerdo con sistemas electorales específicos.

Oficina del Fiscal General

El fiscal general es el representante legal y defensor del gobierno de Nepal. El fiscal general es nombrado basándose en las disposiciones de la Constitución de Nepal, el Código de Procedimiento Civil y Penal-2017, las Reglas de Procedimiento Civil y Penal, 2018 y las Regulaciones sobre Fiscales Gubernamentales, 2020. Bajo la guía de cuatro superintendentes nombrados por el fiscal general, la oficina opera con cuatro departamentos distintos:

Departamento de Gestión de Oficinas y Personal: Este departamento supervisa diversas funciones, incluida la gestión de recursos humanos, relaciones internacionales, capacitación de evaluación, administración de distrito, administración interna, administración económica, ramas de registro y biblioteca. Sus responsabilidades abarcan la gestión de la Oficina del Fiscal General, la gestión de personal, la oferta de capacitación esencial al personal de la oficina y la supervisión de asuntos administrativos internos.

Departamento de Planificación y Monitoreo: Dentro de este departamento, existen divisiones como investigación y monitoreo de planificación, tecnología de la información, investigación, informes anuales y publicaciones, implementación y monitoreo de planificación estratégica, administración física, así como ramas de abogados gubernamentales y de diálogo. Este departamento desempeña un papel fundamental en la configuración de las funciones de la Oficina del Fiscal General, la coordinación del desarrollo de infraestructura física, el monitoreo de las actividades de la oficina, la implementación de planes estratégicos y la publicación de informes anuales que detallan todas las actividades de la oficina.

Departamento de Protección de Derechos Humanos, Opinión Legal y Buena Gobernanza: Este departamento es responsable de la preservación de los derechos humanos, el monitoreo de la buena gobernanza y los principios judiciales, la gestión de opiniones legales, el mantenimiento de registros de opiniones legales, el monitoreo de teorías judiciales, la protección de víctimas y testigos, y la supervisión de asuntos de custodia. Sus funciones principales incluyen el monitoreo y la salvaguardia de los derechos humanos en situaciones de custodia, la provisión de orientación necesaria, la oferta de capacitación legal según lo requieran diversas oficinas y la garantía de la protección de las víctimas.

Departamento de Gestión de Casos: Este departamento es responsable del monitoreo y evaluación de la fiscalía, la gestión de casos, los procesos de apelación, la gestión de casos, la venta al por menor y las ramas de registros y colecciones. Sus responsabilidades abarcan el monitoreo y la evaluación de las fiscalías de los abogados del gobierno, la gestión de casos, las apelaciones a la Corte Suprema, la resolución de casos y el registro de diversas solicitudes. Además, el Centro de Investigación de Ciencias Forenses, dirigido por el fiscal general adjunto, realiza investigaciones legales y del sector de la justicia.

Además de estos departamentos se encuentra la Oficina de Derecho Gubernamental Superior, que opera de acuerdo con el Artículo 5 de la Ley de Administración de Justicia, 2073. Esta oficina colabora estrechamente con los Tribunales Superiores y sus profesionales del derecho para garantizar el cumplimiento de la representación y las regulaciones gubernamentales de Nepal. Actualmente, la Oficina de Abogados Gubernamentales Superiores está compuesta por 18 funcionarios dirigidos por miembros de alto rango del Grupo de Abogados Gubernamentales del Servicio de Justicia de Nepal. Estos funcionarios actúan como fiscales públicos y representantes autorizados, y la oficina también emplea personal en varios otros niveles para llevar a cabo sus funciones.

2.3. Supervisión por el Poder Judicial

El preámbulo de la Constitución establece claramente los tres órganos del estado de Nepal, que cuentan con un sistema judicial "imparcial, independiente y competente". El poder judicial actúa como un control tanto sobre las ramas ejecutiva como legislativa a través del poder de revisión judicial. La Corte Suprema de Nepal tiene la autoridad para interpretar la Constitución y las leyes, asegurando su conformidad con los principios constitucionales. También puede anular leyes o acciones ejecutivas consideradas inconstitucionales, previniendo así el abuso de poder.

El poder judicial está organizado como un arreglo unitario, con la provisión de la Corte Suprema, los Tribunales Superiores y los Tribunales de Distrito. La Corte Suprema tiene un Tribunal Constitucional bajo el remedio constitucional, que investiga disputas jurisdiccionales intergubernamentales. La Corte Suprema es el tribunal más alto del país. Supervisa todos los demás tribunales y tiene la autoridad final para interpretar la Constitución y las leyes de Nepal para garantizar la justicia. La Corte Suprema también supervisa y guía a los tribunales inferiores y otras instituciones involucradas en el sistema de justicia. Tiene el poder de revisar y tomar decisiones sobre diversos asuntos legales, incluidos los relacionados con los derechos fundamentales. La Corte Suprema está compuesta por un máximo de veinte jueces, incluido el presidente de la corte.

Cada provincia en Nepal tiene su propio Tribunal Superior, respectivamente. Hay siete Tribunales Superiores en las siete provincias de Nepal, junto con nueve salas de Tribunales Superiores y dos salas temporales de Tribunales Superiores. Los Tribunales Superiores pueden manejar casos de desacato al tribunal, donde las personas obstruyen el proceso legal o desobedecen las órdenes judiciales. Los Tribunales Superiores también ejercen poderes especiales para proteger los derechos fundamentales y hacer cumplir los derechos legales. Los Tribunales Superiores tienen jurisdicción tanto ordinaria como de apelación (revisión).

Hay Tribunales de Distrito en los 77 distritos de Nepal. Estos tribunales manejan varios casos, incluidos asuntos penales y civiles que involucran a partes gubernamentales y privadas. Los Tribunales de Distrito también escuchan apelaciones de los órganos judiciales a nivel local. A nivel local, existe un Comité Judicial compuesto por el vicealcalde o vicepresidente de los gobiernos locales como jefe y dos miembros de los representantes electos. La jurisdicción del comité se ha limitado a casos no penales.

Revisión Judicial

La revisión judicial se basa en el principio de que la Constitución sirve como ley principal, dirigiendo a las entidades estatales a adherirse estrictamente a sus disposiciones y al concepto de gobierno limitado. Por lo tanto, la revisión judicial infunde a la Constitución una esencia legal. Esencialmente, la revisión judicial otorga al poder judicial la autoridad para invalidar la legislación si excede la jurisdicción de la legislatura según lo descrito en la distribución de poderes o viola los derechos fundamentales o cualquier disposición esencial de la Constitución. En el contexto de Nepal, el Artículo 1 establece explícitamente la supremacía constitucional, afirmando que cualquier ley que contravenga la Constitución sería anulada. La revisión judicial, por lo tanto, representa la imposición de la moderación judicial sobre las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno.

La revisión judicial es esencialmente un proceso legal mediante el cual un juez evalúa la legalidad de las decisiones o acciones tomadas por una entidad pública. En Nepal, la Constitución del Reino de Nepal, 1990, estableció la revisión judicial (JR) como parte integral de la Constitución, que se consideró inmodificable. La Constitución de Nepal de 2015 continúa esta disposición a través del Artículo 133. De manera similar, el Artículo 144 de la Constitución otorga a los Tribunales Superiores la autoridad de JR. La esencia del sistema de JR depende principalmente de la independencia del poder judicial. Profundamente, la independencia judicial se mantiene mediante el sistema de JR, lo que la convierte en un elemento fundamental del constitucionalismo y el estado de derecho. El Artículo 133 de la Constitución explica que cualquier ciudadano nepalí puede iniciar una petición de amparo ante la Corte Suprema (SC) para impugnar actos legislativos y acciones administrativas, buscando su anulación en la medida de la inconsistencia con la Constitución.

La constitución nepalí incluye explícitamente disposiciones para el Litigio de Interés Público (PIL), que representa una forma muy evolucionada de activismo judicial que no está presente en las constituciones de muchas naciones desarrolladas y poderosas.

Rol del sistema judicial en la promoción de la democracia y el federalismo

En una decisión significativa, la Corte Suprema de Nepal dictaminó el 23 de febrero de 2021 que la medida del entonces Primer Ministro K.P. Sharma Oli de disolver el parlamento era contraria a la Constitución de Nepal. El Tribunal determinó que el intento de disolución del parlamento se hizo sin considerar las opciones disponibles en la Constitución y costaría dinero al pueblo celebrar nuevas elecciones. Debido a esta sentencia, todas las decisiones tomadas por el gobierno con respecto a nombramientos políticos y otros asuntos han sido canceladas porque no eran legalmente válidas. El Tribunal también ordenó la reconvocación del parlamento dentro de los 13 días, para el 8 de marzo de 2021. El parlamento fue reinstaurado y el veredicto de la Corte Suprema sentó un precedente en el país, que ha defendido la Constitución, la democracia y el federalismo.

2.4. Instituciones Defensoras del Pueblo

La Constitución de Nepal de 2015 preveía 13 comisiones constitucionales. Estas comisiones se han formado con el fin de empoderar y proteger los derechos de las comunidades marginadas, las comunidades atrasadas y otros grupos desfavorecidos. Con el poder ejecutivo, judicial y legislativo en igualdad de condiciones en términos de independencia funcional y autonomía para ejercer controles y equilibrios, las 13 comisiones, que pueden trabajar en estrecha colaboración con la sociedad civil para democratizar la sociedad, aún no han llegado a la gente y no han controlado al gobierno, sino que se limitan a su jurisdicción con poder de recomendación y sin rol ejecutivo. Las 13 comisiones incluyen la Comisión para la Investigación de Abuso de Autoridad (CIAA), el Auditor General, la Comisión de Servicio Público, la Comisión Electoral, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Comisión Nacional de Recursos Naturales y Fiscales. Sin embargo, la Comisión Nacional de la Mujer, la Comisión Nacional Dalit, la Comisión Nacional de Inclusión, la Comisión de Nacionalidades Indígenas, la Comisión Madhesi, la Comisión Tharu y la Comisión Musulmana están sujetas a revisión cada diez años.

La Comisión para la Investigación de Abuso de Autoridad (CIAA) es responsable de investigar y procesar casos de corrupción dentro del gobierno y el sector público. Esta agencia ayuda a garantizar la rendición de cuentas al responsabilizar a los funcionarios por el uso indebido de sus poderes o por participar en prácticas corruptas. La Comisión para la Investigación de Abuso de Autoridad (CIAA) es un órgano regulador importante del estado. Su principal función es luchar contra la corrupción investigando casos en los que personas en posiciones gubernamentales y servicios públicos abusan de su autoridad. Esta comisión se considera independiente y se adhiere a la Constitución de Nepal. La Constitución, específicamente los Artículos 97 y 98, proporciona los fundamentos para el establecimiento de esta comisión como una parte vital de los esfuerzos del gobierno para controlar la corrupción. Esta comisión trabaja de diferentes maneras, como investigar a los involucrados en corrupción, prevenir la corrupción en primer lugar, promover el comportamiento ético y mejorar las capacidades de las instituciones.

Un comisionado jefe y cuatro comisionados más componen la Comisión. El presidente los nombra basándose en la recomendación del Consejo Constitucional. Estos comisionados sirven por seis años y pueden permanecer en sus cargos hasta que cumplan 65 años. También pueden ser reelegidos según sea necesario. Al igual que los jueces de la Corte Suprema, pueden ser destituidos de manera similar.

El Secretario del Gobierno de Nepal está a cargo de la administración de la Comisión. La Comisión tiene 12 divisiones diferentes, incluidas las de investigaciones, manejo de apelaciones y asuntos legales, evaluación de propiedades, implementación de decisiones, gestión de recursos humanos, pruebas de aspectos técnicos, políticas de planificación y manejo de relaciones internacionales, además de una división relacionada con asuntos policiales.

Relación entre la Comisión y otros organismos

De acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales, varios organismos han estado directa o indirectamente interrelacionados y desempeñando sus funciones para controlar la corrupción y mantener la buena gobernanza en el país. Las principales agencias que tienen la relación de trabajo más cercana con la Comisión para la Investigación de Abuso de Autoridad para el control de la corrupción son la Corte Suprema, el Tribunal Especial, el Comité de Orden Estatal y Buena Gobernanza de la Cámara de Representantes, la Oficina del Primer Ministro y el Consejo de Ministros, el Centro Nacional de Vigilancia y la Oficina del Fiscal Público Especial.

Además, la Comisión intercambia correspondencia y detalles con los ministerios del gobierno federal y el gobierno provincial, la Biblioteca Nacional, el Departamento de Investigación de Ingresos, el Departamento de Investigación de Lavado de Dinero, el Banco de Nepal Rastra, la Unidad de Información Financiera, la Policía de Nepal, etc. Según la Constitución de Nepal, si una investigación de la Comisión determina que una persona en cargo público ha cometido corrupción, se puede presentar un caso ante el tribunal correspondiente contra esa persona o contra otra persona involucrada en ese acto. De acuerdo con esa disposición, la Comisión investiga la denuncia y registra el caso en un tribunal especial si se determina que es un delito de corrupción. A este respecto, existe la disposición de que la oficina del fiscal público especial llevará a cabo el debate. Si es necesario, la Comisión presentará una apelación o una petición de revisión ante la Corte Suprema.

De acuerdo con la disposición constitucional para el comité de la Cámara de Representantes de monitorear los órganos constitucionales, el Comité de Orden Estatal y Buena Gobernanza de la Cámara de Representantes del Parlamento Federal monitorea las actividades de la Comisión. El comité discute la implementación de las sugerencias dadas a través del informe anual de la Comisión. Asimismo, con el fin de hacer que los esfuerzos de control de la corrupción sean dinámicos y efectivos y para resolver los problemas observados en la promoción de la buena gobernanza y la moral, el comité tiene discusiones e interacciones con las agencias relacionadas y también emite decisiones/instrucciones necesarias. De acuerdo con las disposiciones de la Ley de Prevención de la Corrupción, 2059 B.S., el Centro Nacional de Vigilancia monitorea y envía un informe a la Comisión sobre si las personas en cargos públicos han presentado/no presentado los detalles de su propiedad a las agencias relevantes dentro de los sesenta días posteriores al final de cada año fiscal.

Las personas en cargos públicos que no divulgan los detalles de propiedad mencionados en el informe recibido han sido multadas por la Comisión según la ley. En relación con la investigación de actos relacionados con la corrupción por parte de personas en cargos públicos, la Comisión obtiene la información y los detalles necesarios de varias agencias del Gobierno de Nepal.

Según la solicitud de la Comisión, los ministerios del gobierno de Nepal y la biblioteca civil, la Comisión recibe los detalles necesarios de las agencias que conservan registros y detalles, como el Departamento de Investigación de Ingresos, el Departamento de Investigación de Lavado de Activos y el Banco de Nepal Rastra. De manera similar, si la Comisión recibe una queja que se considera dentro de la jurisdicción de otras agencias, la Comisión la enviará por escrito a la agencia relevante para que tome las medidas necesarias. Dichas agencias incluyen ministerios/departamentos/oficinas relevantes, universidades, el Departamento de Investigación de Lavado de Activos, el Departamento de Investigación de Ingresos, la Policía de Nepal y otras agencias reguladoras.

3. Brechas en los mecanismos de rendición de cuentas horizontal

En el centro del federalismo nepalí se encuentran los mecanismos horizontales constitucionales y legales. Las brechas entre sus efectos esperados y su desempeño real en diversos dominios a lo largo del tiempo son significativas, ya que estas brechas contribuyen a desafíos en el logro de controles y equilibrios sólidos dentro del gobierno, lo que provoca daños graves e irreversibles a la sociedad y la prosperidad. A continuación, se presentan las brechas prácticas en los mecanismos de rendición de cuentas horizontal a nivel de implementación en Nepal.

3.1. Interferencia política e inestabilidad

La Constitución actual de Nepal es el resultado de un par de décadas de crisis y una lucha por el poder y la identidad; sin embargo, no ha podido abstenerse de la corrupción a nivel de políticas, dejando lagunas para que los políticos jueguen mientras persiguen y ejercen el poder. Una crisis constitucional, la corrupción y la polarización política, que impactan significativamente el ritmo de desarrollo de Nepal, marcan su situación política actual.

La interferencia política y las débiles disposiciones constitucionales con respecto al dominio ejecutivo del estado impactan directamente la rendición de cuentas del gobierno hacia otros órganos del estado. El parlamento federal de Nepal y las asambleas provinciales de cada una de las siete provincias de Nepal, todos elegidos directamente, comprenden el colegio electoral que elige indirectamente al presidente, lo que deja el control decisivo a los partidos políticos sobre el nombramiento del presidente. El papel del presidente es proteger la constitución, aunque la naturaleza ceremonial del ejercicio del poder limita su papel. De manera similar, el primer ministro, jefe del órgano ejecutivo, ha sido investido de más poder. La colusión del primer ministro y el presidente puede traer cambios inimaginables a los mecanismos legislativos y judiciales a través de ordenanzas. La falta de asegurar un primer ministro elegido directamente en la disposición constitucional ha creado amplias plataformas para que los partidos políticos jueguen.

La impaciencia y el deseo de poder están profundamente arraigados en los líderes nepalíes. Desde la creación del primer gobierno electo del país bajo BP Koirala en 1959, Nepal ha sido testigo del surgimiento de más de 40 administraciones. El liderazgo gubernamental ha cambiado 41 veces, abarcando reelecciones y reelecciones de los mismos primeros ministros bajo marcos legales o políticos alterados. Sería inexacto atribuir esto únicamente al fracaso de los partidos políticos o al sistema multipartidista, ya que incluso durante la era Panchayat (monarquía directa), los gobiernos de Nepal lucharon por mantener la estabilidad. Además, los ciudadanos nepalíes han otorgado consistentemente a ciertos partidos políticos mayorías claras, sin embargo, ninguno ha logrado completar su mandato completo. La disposición de formación de gobierno a través de coaliciones es un gran revés para contribuir a la inestabilidad en Nepal.

El nombramiento político del jefe del poder judicial a través de la comisión constitucional proporciona una plataforma para que los líderes políticos ejerzan su influencia y posición política en el legislativo. De manera similar, el nombramiento del jefe del ejército es otro ejemplo de la laguna en las disposiciones constitucionales, ya que esto ha llevado a que los jefes de esas instituciones favorezcan a los partidos políticos y líderes en asuntos políticos, ejecutivos y de otro tipo cruciales.

El control de los partidos políticos sobre sus parlamentarios en la cámara es otro gran inconveniente de la cultura política y la dinámica de poder nepalíes. La práctica del sistema de disciplina de partido influye significativamente en su capacidad para decidir y votar por el litigio correcto. De manera similar, los comités parlamentarios permanecen disfuncionales durante largos períodos, lo que influye directamente en el proceso de elaboración de leyes del parlamento. La práctica de la partición a través de la construcción de consensos durante la selección de miembros crea un comité sesgado.

Además, la politización de delitos mayores que canalizan la investigación a través de la formación de comités de alto nivel proporciona una dirección diferente a la investigación real que debe llevarse a cabo. En los casos recientes de contrabando de oro, se especula que la investigación a través del comité de alto nivel y sus procedimientos que consumen mucho tiempo proporcionaron vías de escape para los peces gordos. A pesar de entender que la Policía de Nepal y/o la Oficina de Investigación Criminal deberían manejar los casos criminales, los criminales reales huyeron.

Siendo una institución de ombudsman, la CIAA tiene un papel crucial en la confirmación del mecanismo de rendición de cuentas en Nepal, mientras que la constitución no ha podido protegerla de la influencia política. El nombramiento político del jefe de la CIAA juega un papel importante en establecer la plataforma para que los políticos influyan. El éxito del organismo anticorrupción se limita al 33 por ciento al procesar casos sin una investigación adecuada. La CIAA también ha recibido críticas por condenar solo a empleados de bajo nivel en cargos públicos, mientras que los funcionarios de alto rango a menudo logran salir impunes. Las estadísticas muestran que solo el 33 por ciento de los casos de corrupción registrados por la comisión en tribunales especiales se han resuelto.

3.2. Supervisión parlamentaria débil

El Parlamento en Nepal tiene la tarea de proporcionar supervisión, mientras que factores como la política partidista, la falta de recursos y la capacidad inadecuada limitan su efectividad. Las decisiones del partido influyen fuertemente en las funciones parlamentarias de los parlamentarios. Los comités parlamentarios a menudo enfrentan desafíos para realizar investigaciones exhaustivas y responsabilizar al poder ejecutivo debido a intereses partidistas y falta de experiencia. Como resultado, las acciones ejecutivas pueden quedar sin control, lo que lleva a posibles abusos de poder.

3.3. Aplicación limitada de medidas anticorrupción

Nepal tiene una agencia anticorrupción en funcionamiento, la Comisión para la Investigación de Abuso de Autoridad (CIAA); sin embargo, recursos limitados, interferencia política y una cultura de impunidad obstaculizan su efectividad en la lucha contra la corrupción. Los casos de corrupción de alto perfil a menudo enfrentan retrasos o están sujetos a influencia política, lo que genera escepticismo sobre el compromiso del gobierno con la rendición de cuentas. En un evento reciente, el comisionado recién nombrado de la CIAA ya tiene múltiples cargos activos de corrupción. Este nombramiento influye directamente en los cargos, y es probable que al comisionado se le otorgue un historial limpio. De manera similar, el recién nombrado ministro del Interior ya está rodeado de problemas de pasaporte por información falsificada. También está presuntamente vinculado a fraude y corrupción en el fondo cooperativo. El nombramiento de una persona así en una posición tan influyente tendrá un impacto visible en el proceso de investigación. Se anticipa que los cargos y alegaciones en su contra serán aclarados o disueltos. El nombramiento del comisionado de la CIAA y el ministro del Interior es una estrategia política para obtener poder para las coaliciones. Si bien esta acción impacta directamente en una investigación de corrupción a gran escala y crea una estructura vacía en el estado de la gobernanza y el estado de derecho en Nepal, también contribuye a la formación del gobierno.

Índice de "Estado de Derecho" del World Justice Project

El World Justice Project (WJP) es una organización independiente con la misión de promover el estado de derecho en todo el mundo. Cada año, el WJP publica un informe que evalúa el estado de derecho en diferentes países basándose en un conjunto integral de indicadores. En el informe más reciente, Nepal ocupó el puesto 105 de 126 países.

El informe evalúa a los países basándose en ocho factores: restricciones a los poderes del gobierno, ausencia de corrupción, gobierno abierto, derechos fundamentales, orden y seguridad, aplicación de la regulación, justicia civil y justicia penal. El desempeño de Nepal en estos factores varió ampliamente. Una de las áreas en las que Nepal tuvo un mal desempeño fue la corrupción. El informe encontró que la corrupción era un problema significativo en Nepal, particularmente en el sector público. La falta de medidas efectivas para combatir la corrupción fue un factor importante que contribuyó a este problema. Nepal también obtuvo una baja puntuación en el área de justicia civil. El informe encontró que el sistema judicial del país era lento, ineficiente y carecía de independencia. También hubo preocupaciones sobre el acceso a la justicia, particularmente para los grupos marginados y desfavorecidos.

Por otro lado, Nepal obtuvo una puntuación relativamente buena en el área de derechos fundamentales. El país tiene un compromiso constitucional para proteger los derechos fundamentales y una sociedad civil vibrante aboga por estos derechos. Sin embargo, hubo preocupaciones sobre cómo se implementaron y aplicaron estos derechos, particularmente para los grupos marginados. El desempeño de Nepal en los otros indicadores fue mixto. El país obtuvo una puntuación relativamente buena en el área de orden y seguridad, pero hubo preocupaciones sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de las agencias de aplicación de la ley. Nepal también obtuvo una puntuación relativamente buena en el área de aplicación de la regulación, pero hubo preocupaciones sobre la falta de regulación efectiva en algunas áreas.

En general, el informe del WJP destacó varias áreas en las que Nepal necesita mejorar el estado de derecho. En particular, el país necesita tomar medidas más efectivas para combatir la corrupción y mejorar la eficiencia e independencia de su sistema judicial. También es necesario mejorar el acceso a la justicia y garantizar que los derechos fundamentales de todos los ciudadanos estén protegidos de manera efectiva, incluidos los grupos marginados y desfavorecidos. Para abordar estos problemas, el gobierno nepalí y la sociedad civil deben trabajar juntos para implementar reformas que promuevan el estado de derecho, lo que podría incluir medidas para fortalecer la independencia del poder judicial, mejorar la efectividad de las agencias de aplicación de la ley y promover una mayor transparencia y rendición de cuentas en el gobierno. También es necesario aumentar la conciencia pública sobre la importancia del estado de derecho y generar un mayor apoyo público para estas reformas.

Índice de Percepción de la Corrupción

Según el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de 2023 elaborado por Transparencia Internacional, Nepal ocupa el puesto 108 de 180 países con una puntuación de 35 sobre 100. Esta clasificación sitúa a Nepal en el rango medio-bajo en términos de corrupción percibida. Si bien es importante tener en cuenta que Nepal ha progresado en comparación con años anteriores, todavía queda mucho por hacer para combatir la corrupción de manera efectiva.

Figura 1. Puntuaciones del IPC de Nepal desde 2012

Fuente: IPC 2023

La puntuación de Nepal de 35 en el Índice de Percepción de la Corrupción de 2023, en comparación con la de Dinamarca con una puntuación de 90, indica que la corrupción sigue siendo un desafío importante para Nepal. Si bien Nepal ha progresado en comparación con años anteriores, todavía queda más por hacer para combatir la corrupción de manera efectiva. Abordar la corrupción no es solo una obligación moral, sino también esencial para el desarrollo económico, la estabilidad política y la construcción de confianza en las instituciones gubernamentales.

Es crucial fortalecer las instituciones, promulgar y hacer cumplir la legislación anticorrupción, promover la transparencia y involucrar a la sociedad civil para combatir la corrupción en Nepal. La cooperación internacional y el uso de la tecnología también pueden desempeñar un papel fundamental en la lucha contra la corrupción. Nepal debe priorizar estos esfuerzos para mejorar su clasificación en el IPC, mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos y fomentar una sociedad más transparente y responsable.

4. Causas subyacentes de las brechas en la rendición de cuentas horizontal en Nepal

A pesar de las medidas constitucionales y los mecanismos institucionales apropiados, las discrepancias entre las normas institucionales de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal y las realidades políticas de su desempeño en Nepal se atribuyen a varios factores interconectados profundamente arraigados en la cultura y las prácticas políticas de Nepal por diversas razones.

4.1. Cultura política y dinámicas de poder

La cultura política, centrada en la concentración de poder, a menudo socava el funcionamiento efectivo de los mecanismos de rendición de cuentas. Los centros políticos de élite priorizan sus intereses sobre la integridad institucional y la rendición de cuentas, lo que lleva a la manipulación o el sabotaje de los controles y equilibrios. La historia de Nepal ha sido testigo de transiciones de poder bruscas, estableciendo la monarquía en el poder en ocasiones. Mientras tanto, el palacio siempre ha jugado una estrategia de divide y vencerás, debilitando la política ideal. Por lo tanto, la cultura política no ha sido ética; en cambio, siempre se ha centrado en alcanzar el poder. Por lo tanto, un pequeño grupo de personas ha estado rotando en los puestos clave, y su mal uso de la autoridad para fortalecer sus posiciones tiene un grave impacto en el desarrollo de la cultura política nepalí.

4.2. Capacidad institucional débil

Muchas instituciones en Nepal, incluido el parlamento, el poder judicial y las agencias anticorrupción, sufren de recursos, capacidad y experiencia inadecuados. La débil capacidad institucional les impide cumplir sus mandatos de manera efectiva e independiente, lo que las hace depender de influencias externas y presiones políticas. Dado que el federalismo de Nepal se encuentra en una etapa infantil, carece de una cultura parlamentaria sólida y una base firme desde su inicio en 2007. El parlamento ha fallado en numerosas ocasiones en términos de su ineficacia. El parlamento fue ineficaz durante su disolución a pesar de su capacidad para salvarse.

4.3. Ambigüedades legales y desafíos de aplicación

Como se mencionó anteriormente, la política nepalí carece de una cultura política fuerte y ética, y la corrupción de políticas se debe al interés partidista de los partidos políticos. La ambigüedad en el marco legal, las lagunas en la legislación y la irregularidad en los mecanismos de aplicación crean oportunidades para que los funcionarios gubernamentales evadan la rendición de cuentas. La aplicación débil de leyes y regulaciones, junto con una supervisión limitada y respaldada por intereses políticos en los incidentes de corrupción, permite que el abuso de poder quede sin control y fortalece una cultura de impunidad. Ejemplos recientes de comités de alto nivel que participan en investigaciones de contrabando de oro y acusaciones de adquisición de tierras son evidencia de los desafíos de aplicación debido a intereses políticos.

5. Conclusión

El constitucionalismo, su implementación y el estado de derecho son jóvenes para Nepal, mientras que ya han aparecido importantes contratiempos en poco tiempo. Al reflexionar sobre los mecanismos horizontales existentes, el marco constitucional, las brechas existentes y las medidas tomadas a nivel mundial para abordar los problemas actuales, existen recomendaciones concretas para abordar las brechas y desafíos en la rendición de cuentas horizontal.

Los remedios a corto plazo incluyen el fortalecimiento de la capacidad de los comités parlamentarios para realizar una supervisión rigurosa del poder ejecutivo, incluidas audiencias regulares, investigaciones e informes sobre las acciones gubernamentales. Una operación regular de la Cámara de Representantes puede contribuir significativamente a la efectividad de la misma. De manera similar, la independencia del poder judicial manteniendo el nombramiento de los jueces de la corte suprema y principal fuera del interés político, introduciendo medidas para proteger a los jueces de la interferencia política, proporcionando recursos adecuados para los tribunales y acelerando la resolución de casos para mejorar la confianza pública en el sistema judicial contribuirá significativamente a fortalecer el papel del poder judicial en las medidas de rendición de cuentas.

A nivel institucional, el nombramiento del comisionado de la CIAA debe ser más riguroso y a través de un cribado multicapa. Priorizar la aplicación de las leyes anticorrupción y empoderar a la CIAA con suficientes recursos, más poderes de investigación y autonomía para investigar y procesar casos de corrupción rápidamente será un contexto ideal para que la CIAA confirme la rendición de cuentas horizontal entre las instituciones. De manera similar, figuras dedicadas pueden tomar la iniciativa de desarrollar la cultura política y promover el liderazgo ético dentro de las instituciones gubernamentales responsabilizando a los funcionarios públicos por sus acciones, fomentando una cultura de integridad y garantizando la transparencia en los procesos de toma de decisiones. La toma de decisiones en las instituciones gubernamentales también puede hacerse transparente a través de la verificación multiplataforma de las decisiones y su implementación.

A largo plazo, los remedios definitivos se pueden lograr a través de la enmienda de la constitución, un marco legal que controle la corrupción de políticas y un sistema de sanciones riguroso. Además, reformas constitucionales integrales fortalecen la separación de poderes, aportando mayor claridad a los roles y responsabilidades institucionales y mejorando los controles y equilibrios a nivel de autoridad entre las ramas del gobierno. La reforma de los marcos legales, incluido el uso de políticas clave para abordar las lagunas, inconsistencias y debilidades en el sistema legal, y medidas para agilizar los procedimientos legales, mejorar los mecanismos de aplicación y garantizar el acceso a la justicia para todos los ciudadanos.

De manera similar, la creación de capacidad de las instituciones gubernamentales, incluido el parlamento, el poder judicial y la comisión anticorrupción, a través de programas de capacitación, exposiciones, reclutamiento de personal calificado con un conjunto definitivo de calificaciones e integración de procesos y apertura de acceso al ámbito público a la información serán esenciales en el mecanismo horizontal. Además, la introducción de reformas electorales para mejorar la integridad y la equidad del proceso electoral, incluidas medidas para regular la financiación de campañas, aumentar la transparencia en la financiación de partidos políticos y promover la rendición de cuentas electoral, será un proceso más largo pero con mejoras sustanciales. El fondo de desarrollo parlamentario debe ser detenido y eliminado, ya que este tipo de fondos flexibles crean oportunidades para que los legisladores participen en actividades de implementación o ejecución donde es probable que ocurra la corrupción, reduciendo su participación en el proceso de elaboración de leyes y poniendo en peligro sus roles funcionales.

La promoción de la educación cívica puede generar transformaciones a lo largo de las generaciones, al tiempo que contribuirá al desarrollo del nacionalismo y a la configuración gradual de la cultura política. Incluir temas anticorrupción en el currículo, programas de concienciación a nivel masivo para educar a los ciudadanos sobre sus derechos y responsabilidades, y enfatizar la importancia de responsabilizar a los funcionarios del gobierno son acciones pequeñas con un impacto significativo a lo largo del tiempo.

Finalmente, las ramas legislativa y judicial desempeñan roles críticos en el sistema de gobernanza en Nepal para contrarrestar la aggrandización ejecutiva y mantener las funciones de controles y equilibrios. La legislatura posee la autoridad para examinar las acciones del poder ejecutivo a través de diversos procesos parlamentarios. Utilizando el mandato otorgado por el pueblo a través de las elecciones y la constitución, el órgano legislativo puede garantizar que el ejecutivo rinda cuentas de sus decisiones y políticas, previniendo en última instancia la aggrandización ejecutiva. De manera similar, al crear distancias entre los partidos políticos y los diversos comités parlamentarios, el parlamento puede controlar la asignación y el gasto de fondos públicos a través del proceso presupuestario. Al examinar los planes fiscales y las apropiaciones, el parlamento puede limitar la capacidad del ejecutivo para expandir su poder de manera ilegal y/o poco ética.

En 2018, el gobierno de Nepal propuso una ordenanza para enmendar la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, otorgando al gobierno un mayor control sobre el nombramiento y el funcionamiento de la NHRC. Sin embargo, el Parlamento, actuando como un control del poder ejecutivo, rechazó la ordenanza, citando preocupaciones sobre una posible invasión de la independencia y autonomía de la NHRC.

Por último, garantizar la independencia del poder judicial, especialmente de la Corte Suprema, empoderará a esta última para revisar la constitucionalidad de las leyes, las acciones ejecutivas y sus decisiones. A través de la revisión judicial, el poder judicial puede anular leyes u órdenes ejecutivas que violen la Constitución, limitando así la aggrandización ejecutiva. ■

Referencias

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[1] Gerente de Programa, Samata Foundation

[2] Constitución de Nepal 2015, Artículo 293

Riesgos para la Rendición de Cuentas Horizontal:

Agigantamiento Ejecutivo en Filipinas

Francisco A. Magno[1], Martin Josef E. Vivo[2]

De La Salle University; INCITEGov

1. Introducción

Filipinas tuvo un régimen autoritario desde 1972 hasta 1986 bajo el presidente Ferdinand Marcos Sr. Este fue el pináculo del agigantamiento ejecutivo en la política post-independencia del país. Durante ese período, Marcos ejerció funciones ejecutivas, legislativas y judiciales simultáneamente sin obstáculos. Esta forma de gobierno se persiguió bajo el velo del autoritarismo constitucional. Fue una justificación retórica para el ejercicio del gobierno autoritario a través de los poderes de emergencia otorgados al Presidente bajo las disposiciones de ley marcial de la Constitución de 1935 (Navera 2018). La revolución del poder popular EDSA de 1986 permitió el retorno de la democracia. La nueva Constitución, ratificada en 1987, contenía procedimientos estrictos que impedían a un Presidente en funciones declarar la ley marcial de manera discrecional. Se estableció un conjunto de mecanismos para la promoción de la rendición de cuentas horizontal, particularmente a través del fortalecimiento del poder legislativo y judicial en un sistema democrático de pesos y contrapesos. También se crearon organismos de supervisión que realizan auditorías financieras del gasto público, controlan la corrupción entre los funcionarios públicos e investigan violaciones de derechos humanos por parte de actores estatales, para establecer límites institucionales a la autoridad ejecutiva.

Las salvaguardias ofrecidas por la Constitución de 1987 se han visto amenazadas por rachas de populismo autoritario. Es importante evaluar la capacidad de las instituciones estatales, incluidos los poderes legislativo y judicial del gobierno y otros organismos de supervisión, para controlar el resurgimiento del agigantamiento ejecutivo, aunque bajo un sistema de democracia formal. En el Informe sobre la Democracia de 2023 del Instituto Varieties of Democracy (V-Dem), Filipinas fue clasificada como una autocracia electoral junto con India, Nigeria, Pakistán, Rusia y Turquía (Papada et al. 2023, 12), lo que indica una desviación preocupante del tipo de democracia prevista durante la creación de la Constitución de 1987.

Este estudio examinó el estado de la rendición de cuentas horizontal en Filipinas y sus riesgos asociados al analizar los siguientes sectores del gobierno: primero, la eficacia del Congreso de Filipinas en el ejercicio de la supervisión legislativa sobre el poder ejecutivo en la implementación de políticas y programas públicos; segundo, la independencia del Tribunal Supremo en el uso del poder judicial para sancionar decisiones ilegales del ejecutivo; y tercero, la capacidad de organismos de supervisión como la Oficina del Defensor del Pueblo, la Comisión de Auditoría (COA) y la Comisión de Derechos Humanos (CHR), para exigir responsabilidades al ejecutivo. Generó una imagen matizada del estado de la rendición de cuentas horizontal en Filipinas y proporcionó recomendaciones políticas para fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas horizontal y controlar el agigantamiento ejecutivo.

Esta investigación utilizó los siguientes métodos para la recopilación de datos. Primero, se realizó una revisión documental de libros, artículos de revistas académicas, informes de políticas y actas de conferencias para comprender cómo han evolucionado los mecanismos filipinos de rendición de cuentas horizontal y los intentos de agigantamiento ejecutivo desde la caída del régimen autoritario en 1986. Segundo, se examinaron tres índices constitucionales relevantes recopilados por el Proyecto de Constituciones Comparadas (Elkins y Ginsburg 2022; Elkins, Ginsburg y Melton, n.d.) y el Índice de Rendición de Cuentas Horizontal del Instituto V-Dem (Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020; V-Dem Codebook 2023; V-Dem Dataset 2023) para evaluar el estado de la rendición de cuentas horizontal y el agigantamiento ejecutivo en Filipinas a lo largo del tiempo. El esbozo histórico proporciona el contexto para respaldar las tendencias observadas en los índices constitucionales, que ofrecen instantáneas de los niveles cambiantes de rendición de cuentas horizontal y agigantamiento ejecutivo en el país desde 1986. Los dos conjuntos de datos brindan una imagen más completa al implicar los factores de dichos niveles cambiantes.

Este artículo se divide en cinco secciones. La primera sección discutió el concepto de rendición de cuentas horizontal y agigantamiento ejecutivo. La segunda sección explicó las medidas e indicadores empíricos de la rendición de cuentas horizontal. La tercera sección dilucidó la historia de la rendición de cuentas horizontal en Filipinas desde 1986. La cuarta sesión examinó los datos de los indicadores empíricos para revelar el estado actual de la rendición de cuentas horizontal y el agigantamiento ejecutivo en el país. La quinta sección contenía recomendaciones para fortalecer la rendición de cuentas horizontal y la democracia en Filipinas.

Incluso con las salvaguardias constitucionales a mano, Filipinas nunca ha sido conocida por lograr una democracia verdadera, en gran parte debido a su incapacidad para implementar efectivamente estas salvaguardias y otras garantías similares. Más de tres décadas después de la ratificación de la constitución actual, y sin embargo, los problemas de corrupción y violaciones de derechos humanos, ya sean graves o menores, persisten en la gobernanza filipina. Algunos incluso pueden hacer eco de las afirmaciones de que Filipinas es una "tierra inmutable" (véase Timberman 1991). Al mismo tiempo, este estudio contribuye a la literatura más amplia al investigar si el estado actual de la rendición de cuentas horizontal y el agigantamiento ejecutivo ha cambiado significativamente debido a cambios recientes en las administraciones.

2. Rendición de Cuentas Horizontal y Agigantamiento Ejecutivo

La rendición de cuentas horizontal se define como la red relacional de rendición de cuentas entre sectores co-iguales del gobierno, generalmente entre la rama ejecutiva co-igual por un lado, y el legislativo y el judicial por el otro (O’Donnell 1998; Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020; Bovens 2005, 196-200). La rendición de cuentas horizontal se operacionaliza a través de reglas e instituciones formales mediante las cuales se puede llevar a cabo la supervisión de las acciones gubernamentales (Slater y Arugay 2018, 93). Esto se diferencia de la rendición de cuentas vertical, que mide la capacidad de la ciudadanía para exigir cuentas a su gobierno a través del proceso electoral, el sistema de partidos políticos y otras formas e instituciones de participación política pública (O’Donnell 1998, 112; Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020). Esto también es diferente de la rendición de cuentas diagonal, la capacidad de actores no estatales como la sociedad civil y los medios de comunicación para exigir cuentas al gobierno a través de la investigación, la difusión de información y otras actividades dirigidas a la provisión y amplificación de información sobre el gobierno y sus actividades (O’Donnell 1998, 112; Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020). Como tal, se presta mucha atención a la rama ejecutiva, ya que es la rama facultada y responsable de ejecutar leyes, políticas y agendas (Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020, 812; véase también O’Donnell 1998 y Bovens 2021). En democracias que funcionan adecuadamente, puede ocurrir cierta erosión democrática, pero no hasta el punto de ruptura si los mecanismos de rendición de cuentas trabajan juntos para mantener a raya a los titulares y presionarlos para que abandonen cualquier movimiento hacia una mayor erosión (Laebens y Lührmann 2021). Sin embargo, hay evidencia que sugiere que un modelo que hibrida la rendición de cuentas horizontal y vertical describe mejor la gobernanza democrática, ya que ambas formas de rendición de cuentas se han percibido como presentes en los actores gubernamentales (Reddick, Demir y Perlman 2020).

Debe recordarse que todas las formas de rendición de cuentas tienen raíces antiguas y modernas. Quizás sensatamente, la rendición de cuentas proviene históricamente de la disciplina moderna de la contabilidad y la práctica más antigua de la teneduría de libros (Bovens 2005; Hayne y Salterio 2014 en Bovens, Schillesman y Goodin 2014, 2). Lo significativo aquí es que la contabilidad y la teneduría de libros giran en torno a las cuentas, interpretadas de dos maneras: como el recuento de elementos u objetos de importancia como recursos, posesiones, deudas, promesas y acuerdos, y como los contextos y las historias detrás del recuento, particularmente sobre cómo se adquirieron o recibieron, se conservaron o intercambiaron, y se perdieron o entregaron dichos objetos. Por obligación, los contadores y tenedores de libros tienen la tarea de registrar con precisión las cuentas que se les confían para que todos los que utilicen dichas cuentas puedan decidir qué hacer a continuación. Tal práctica se remonta a los albores de la civilización, donde los sistemas de registro evolucionaron hacia el lenguaje escrito para no solo registrar recuentos de materiales como grano y ovejas, sino también historias y crónicas (Bovens, Schillesman y Goodin 2014, 3). La conceptualización moderna en inglés de la rendición de cuentas, por su parte, comenzó con el Domesday Book, el censo de Inglaterra de 1085 tras la ascensión de Guillermo el Conquistador al trono inglés (Bovens, Schillesman y Goodin 2014, 3). Todas estas instancias apuntan a cómo la teneduría de registros evolucionó hacia la narración de historias y luego hacia las relaciones de poder social. Y dado que la democracia representativa, como sistema de gobierno, asume a la ciudadanía como la soberana última en lugar del gobierno, cuya cúpula está formada por representantes electos de la ciudadanía, tiene sentido que uno de los propósitos principales del gobierno sea hacerse cargo con precisión de las cuentas públicas.

El agigantamiento ejecutivo, por su parte, es el uso del poder político por parte de titulares nominalmente elegidos democráticamente, casi exclusivamente ejecutivos nacionales, para concentrar el poder y debilitar todas las formas de oposición en su contra (Bermeo 2016, 10-11; Croissant 2020). Cuatro objetivos principales definen el agigantamiento ejecutivo: 1) la recompensa de aliados políticos; 2) el castigo de enemigos políticos, críticos y disidentes; 3) la restricción de los medios de comunicación independientes y las libertades civiles y políticas; y (4) la degradación de los controles y equilibrios constitucionales y el estado de derecho (Croissant 2020). Por lo general, se lleva a cabo a través de cambios institucionales logrados por vías legales y constitucionales como parlamentos, referendos y sistemas judiciales existentes, lo que otorga a estas empresas de consolidación una apariencia de mandato y legitimidad democrática (Bermeo 2016, 10-11). Malfuncionamientos institucionales profundos y ataques a la capacidad institucional pueden conducir a un agigantamiento ejecutivo significativo y, quizás, incluso a un nuevo autoritarismo (Froomkin y Shapiro 2021), siendo los sistemas de partidos débiles un ejemplo prominente de tal malfuncionamiento institucional (Ufen 2022). Un apoyo adicional al agigantamiento ejecutivo es el apoyo popular, especialmente de individuos y grupos que pertenecen a sectores sociales que se han beneficiado enormemente del sistema o de grupos sociales predominantes (Schafer 2021). El agigantamiento ejecutivo, entonces, va en contra de la democracia, particularmente en su requisito continuo de controles y equilibrios y rendición de cuentas general en el gobierno. La rendición de cuentas horizontal, vertical y diagonal son necesarias para mantener una democracia genuina, que, por diseño y definición, es siempre polarizante y conflictiva. Esto se aplica a cuestiones tradicionales como las divisiones socioeconómicas y las diferencias ideológicas, así como a preocupaciones modernas relacionadas con el uso, el uso indebido y el abuso de los poderes de los funcionarios electos (Slater y Arugay 2018). Se ha observado que estos mecanismos suelen ser los primeros en ser socavados y rotos cuando un país se mueve hacia un gobierno autocrático (Sato et al. 2022).

Las tendencias globales apuntan a un patrón emergente de regresión democrática. Bermeo (2016) ya notó que los patrones emergentes de desdemocratización tendían hacia métodos más graduales como el agigantamiento ejecutivo y la manipulación electoral estratégica. Chu et al. (2020) observaron una tendencia más preocupante, ya que el "retiro de la tercera ola de democratización" entre 2005 y 2016 fue más severo al observar encuestas populares que lo que sugerían las encuestas de expertos, lo que demuestra una sensación de insatisfacción con el proceso democrático y el apoyo subsiguiente al liderazgo populista. Diamond (2020) apoyó aún más esta postura, donde el retroceso democrático se ha visto más ampliamente en todo el mundo, incluso en las supuestas democracias maduras entre los países del G20. Albertus y Grossman (2021) encontraron variaciones de los mismos patrones de agigantamiento ejecutivo y erosión democrática en Argentina, Brasil, México e incluso Estados Unidos, lo que coincide con el auge mundial del populismo en todo el mundo desde 2016, caracterizado por la supuesta división ideológica entre el pueblo supuestamente puro del país y sus élites corruptas (Guriev y Papaioannou 2022).

Sin embargo, esto no significa que la desdemocratización sea imparable; como señalaron Croissant y Kim (2020), Corea del Sur y Taiwán han limitado en diversas ocasiones los intentos de desdemocratización y agigantamiento ejecutivo a pesar de las persistentes tendencias autoritarias a través de sus luchas por la democracia. Tales patrones tampoco indican que el presidencialismo sea un sistema intrínsecamente peligroso de adoptar, como enfatizarían Bünte y Thompson (2018) en su análisis de los sistemas presidenciales del sudeste asiático, sino más bien los desafíos a estos sistemas por parte de políticos oportunistas y transgresores que intentan maximizar la presión.

3. Medidas de Rendición de Cuentas Horizontal

La fortaleza de la rendición de cuentas horizontal, y por lo tanto los riesgos y realidades del agigantamiento ejecutivo en cada país, se ha medido de varias maneras. Un método de este tipo, establecido y derivado del Proyecto de Constituciones Comparadas (Elkins y Ginsburg 2022), compara las reglas formales del gobierno observando el texto de las constituciones de todo el mundo desde 1789 (aunque la constitución no escrita del Reino Unido figura como la más antigua en los datos con un año de adopción de 1215). Los tres indicadores de interés son los siguientes (Elkins, Ginsburg y Melton n.d.):

1. Poder Ejecutivo: un índice aditivo de 0 a 7 que captura la presencia o ausencia de siete aspectos importantes de la legislación ejecutiva: (1) el poder de iniciar legislación; (2) el poder de emitir decretos; (3) el poder de iniciar enmiendas constitucionales; (4) el poder de declarar estados de emergencia; (5) poder de veto; (6) el poder de impugnar la constitucionalidad de la legislación; y (7) el poder de disolver el legislativo.

2. Poder Legislativo: un índice que captura el grado formal de poder asignado al legislativo por la constitución, basado en la media de un conjunto de 32 variables binarias basadas en una encuesta desarrollada por M. Steven Fish y Mathew Kroenig en The Handbook of National Legislatures: A Global Survey (Cambridge University Press 2009); y

3. Independencia Judicial: un índice aditivo que varía de 0 a 6 que captura la presencia o ausencia constitucional de seis características que se cree que mejoran la independencia judicial: (1) declaraciones explícitas de independencia judicial; (2) nombramientos judiciales vitalicios; (3) participación de un consejo judicial o de dos (o más) actores en los nombramientos del tribunal superior; (4) limitaciones a la destitución de jueces; (5) limitaciones a las causas de destitución judicial; y (6) protecciones a los salarios judiciales.

Estos tres indicadores se relacionan directamente con los controles y equilibrios formales entre el ejecutivo por un lado, y las ramas legislativa y judicial por el otro.

Otra medida empírica de la rendición de cuentas horizontal es el índice de rendición de cuentas horizontal desarrollado por el Instituto V-Dem (Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020; V-Dem Codebook 2023; V-Dem Database 2023). Este índice "captura la medida en que el poder judicial, el legislativo y otras agencias de supervisión exigen cuentas al gobierno modelando cada uno de estos factores como nodos jerárquicos separados", y considera al legislativo, el judicial y agencias de supervisión específicas como ombudsman, fiscales y contralores generales como los "agentes clave" de rendición de cuentas para su inclusión en el índice (V-Dem Codebook 2023, 291). El índice se compone de ocho indicadores derivados del proyecto más amplio Varieties of Democracy, y estos indicadores son los siguientes (Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020; V-Dem Codebook 2023):

1. El ejecutivo respeta la constitución:¿Los miembros del ejecutivo (el jefe de Estado, el jefe de Gobierno y los ministros del Gabinete) respetan la constitución? (0-4; 0=Nunca, 4=Siempre)

2. Legislatura bicameral:¿Cuántas cámaras contiene la legislatura? (0 a 2)

3. La legislatura investiga en la práctica:Si el ejecutivo incurriera en actividades inconstitucionales, ilegales o poco éticas, ¿qué probabilidad hay de que un órgano legislativo (quizás una cámara entera, quizás un comité, ya sea alineado con el gobierno o con la oposición) investigara y emitiera una decisión o informe desfavorable al ejecutivo? (0-4; 0=Extremadamente improbable, 4=Cierto o casi cierto)

4. La legislatura interroga a funcionarios en la práctica:¿En la práctica, interroga la legislatura rutinariamente a los funcionarios del poder ejecutivo? (0-1; 0=Nunca o rara vez; 1=Rutinariamente)

5. Cumplimiento con el tribunal superior:¿Con qué frecuencia diría usted que el gobierno cumple las decisiones importantes del tribunal superior con las que discrepa? (0-4; 0=Nunca, 4=Siempre)

6. Cumplimiento con el poder judicial:¿Con qué frecuencia diría usted que el gobierno cumple las decisiones importantes de otros tribunales con los que discrepa? (0-4; 0=Nunca, 4=Siempre)

7. Independencia del tribunal superior:Cuando el tribunal superior del sistema judicial emite fallos en casos importantes para el gobierno, ¿con qué frecuencia diría usted que toma decisiones que simplemente reflejan los deseos del gobierno, independientemente de su sincera opinión sobre el expediente legal? (0-4; 0=Siempre, 4=Nunca)

8. Independencia de los tribunales inferiores:Cuando los jueces que no pertenecen al tribunal superior dictan sentencias en casos importantes para el gobierno, ¿con qué frecuencia diría usted que sus decisiones reflejan simplemente los deseos del gobierno, independientemente de su sincera opinión sobre el expediente legal? (0-4; 0=Siempre, 4=Nunca)

9. Supervisión ejecutiva:Si los funcionarios del poder ejecutivo incurrieran en actividades inconstitucionales, ilegales o poco éticas, ¿qué probabilidad hay de que un órgano distinto de la legislatura, como un contralor general, un fiscal general o un defensor del pueblo, los interrogara o investigara y emitiera una decisión o informe desfavorable? (0-4; 0=Extremadamente improbable, 4=Cierto o casi cierto)

Los ocho indicadores podrían agruparse en lo siguiente: El Indicador 1 como el nodo "Ejecutivo", que aborda el carácter del ejecutivo mismo; Los Indicadores 2 a 4 componen el nodo "Legislativo", que captura los poderes y características de la legislatura que impactan en gran medida las acciones del ejecutivo; Los Indicadores 5 a 8 denotan el nodo "Judicial", que se centra en el papel y carácter del poder judicial; y el Indicador 9 proporciona el nodo "Supervisión", que abarca los otros órganos de supervisión (véase V-Dem Codebook 2023, 291-292).

Se han elegido los índices constitucionales del Constitute Project para representar las reglas formales de rendición de cuentas horizontal, ya que estos representan de manera clara y concisa dichas reglas. Es cierto que estas son limitadas, ya que solo consideran las reglas escritas formalmente, no las realidades sobre el terreno. Sin embargo, estos indicadores apuntarían hacia la disposición idealizada que luego puede compararse con la práctica y la situación real en el país. También sería limitado en el sentido de que habría un único punto de datos para cada uno de estos índices para el caso en cuestión, ya que la Constitución actual fue elegida como punto de partida de la cobertura de este capítulo, y dado que la Constitución aún no ha recibido ninguna enmienda o revisión desde su adopción en 1987. Para complementar esto, se citaría un análisis de las disposiciones pertinentes de la constitución y, por lo tanto, de las instituciones pertinentes.

Por su parte, el índice del Instituto V-Dem ha sido elegido para representar cuantitativamente la situación actual de la rendición de cuentas horizontal en Filipinas. Esto debería complementar aún más los índices constitucionales para evaluar el sistema actual de rendición de cuentas horizontal en Filipinas al proporcionar una indicación sumaria del sistema. Sin embargo, el índice por sí solo no sería suficiente para describir en detalle dicho sistema, especialmente a lo largo del tiempo. Por lo tanto, se incluyen en el análisis los ocho indicadores que determinan este índice, ya que estos reflejan los problemas que constituyen las preocupaciones sobre la rendición de cuentas horizontal en el país. Con estos índices, datos y la historia de la rendición de cuentas horizontal, y el desempeño actual de los mecanismos en el país, se podría obtener una imagen más clara del estado actual de la rendición de cuentas horizontal filipina.

4. Mecanismos Legales y Constitucionales Actuales en Filipinas

Antes que nada, es necesario exponer los mecanismos actuales de rendición de cuentas horizontal, todos los cuales comienzan con la Constitución. La Constitución actual define al gobierno filipino como un sistema presidencial, con la separación de poderes legislativo, ejecutivo y judicial en el Congreso (Art. VI), el Presidente (Art. VII) y la Corte Suprema y los tribunales inferiores de justicia (Art. VIII), respectivamente. Comenzando con el Congreso, además del poder de legislación general, tiene el poder de juicio político, según lo dispuesto en el Artículo XI, Sección 2 de la Constitución. La disposición particular destituye a cualquier funcionario suceptible de juicio político, como el Presidente, el Vicepresidente, los miembros de la Corte Suprema, los miembros de las comisiones constitucionales y el Defensor del Pueblo, tras la presentación de los Artículos de Juicio Político por la Cámara de Representantes y un veredicto de culpabilidad por el Senado. Mientras tanto, el Artículo VI, Sección 18, establece la composición de la Comisión de Nombramientos como "el Presidente del Senado, como Presidente ex officio, doce Senadores y doce Miembros de la Cámara de Representantes", otorgando al Congreso el poder de verificar y confirmar los nombramientos para cargos gubernamentales realizados por el Presidente. Asimismo, el Artículo VII, Sección 18, preveía la suspensión del writ de habeas corpus o la imposición de la ley marcial en casos de invasión o rebelión, pero aclara que ni el Congreso ni los tribunales podían ser anulados, y que el primero podía decidir si extender o revocar cualquiera de las imposiciones. La tributación y el presupuesto nacional también están bajo el ámbito del Congreso, aunque el Presidente puede vetar cualquier partida del presupuesto anual o proponer algún presupuesto para su consideración (Art. VI, Secs. 24, 25, 27(2) y 28). Finalmente, un proyecto de ley vetado por el Presidente puede, tras transmitir sus objeciones a la cámara de origen, ser anulado por dos tercios del Congreso votando por separado y se convertiría en ley (Art. VI., Sec. 27(1)).

La Corte Suprema, asimismo, desempeña un papel crucial en la salvaguardia de la democracia a través de la judicialización de la política, garantizando los derechos humanos básicos contra cualquier acción arbitraria del gobierno, como los asesinatos extrajudiciales (Orosa 2012). Esto es especialmente evidente en la definición de "poder judicial" según se encuentra en el Artículo VIII, Sección 1:

El poder judicial incluye el deber de los tribunales de justicia de resolver controversias reales que involucren derechos legalmente exigibles y ejecutables, y de determinar si ha habido un abuso grave de discreción que equivalga a una falta o exceso de jurisdicción por parte de cualquier rama o instrumento del Gobierno.

La Corte Suprema también tiene "jurisdicción original... sobre peticiones de certiorari, prohibición, mandamus, quo warranto y habeas corpus" (Art. VIII, Sec. 5(1)), así como la revisión y decisión sobre "la constitucionalidad o validez de cualquier tratado, acuerdo internacional o ejecutivo, ley, decreto presidencial, proclamación, orden, instrucción, ordenanza o regulación" (Art. VIII, Sec. 5(2a)). El Poder Judicial también goza de autonomía fiscal, y sus apropiaciones nunca se reducirán, y se "liberarán automática y regularmente" (Art. VIII, Sec. 3).

Aunque no se presentan en los índices constitucionales, es importante señalar la presencia de órganos de supervisión establecidos y obligatorios constitucionalmente. El Artículo IX de la Constitución se dedica íntegramente a las tres Comisiones Constitucionales que establece —la Comisión de Servicio Civil (CSC), la Comisión Electoral (COMELEC) y la Comisión de Auditoría (COA)—, siendo esta última la de mayor relevancia para la rendición de cuentas horizontal. Como su nombre indica, a la COA se le otorga, a través del Artículo IX.D., Sección 2(1):

la facultad, autoridad y deber de examinar, auditar y liquidar todas las cuentas relativas a los ingresos y recibos, y a los gastos o usos de fondos y propiedades, pertenecientes al Gobierno, o a cualquiera de sus subdivisiones, agencias o instrumentalidades, incluidas las corporaciones de propiedad y control del gobierno.

Además, ninguna entidad o subsidiaria del gobierno podría estar exenta de la auditoría y jurisdicción de la COA (Art. IX.D, Sec. 3).

Aparte de las Comisiones Constitucionales, el Defensor del Pueblo y la Comisión de Derechos Humanos (CHR) forman parte del sistema de rendición de cuentas horizontal en Filipinas. Empezando por el Defensor del Pueblo, este se establece y organiza a través del Artículo XI, Secciones 5 a 14 de la Constitución y la Ley de la República N.º 6770, conocida como la Ley del Defensor del Pueblo de 1989. El Artículo XI, Sección 13, detalla los diversos mandatos del Defensor del Pueblo, particularmente en la investigación y enjuiciamiento de cualquier funcionario público acusado de cualquier delito, especialmente de soborno y corrupción. La disposición particular señala específicamente las siguientes facultades, funciones y deberes:

1. Investigar por iniciativa propia, o a petición de cualquier persona, cualquier acto u omisión de cualquier funcionario público, empleado, oficina o agencia, cuando dicho acto u omisión parezca ser ilegal, injusto, impropio o ineficiente.

2. Ordenar, a petición o por iniciativa propia, a cualquier funcionario público o empleado del Gobierno, o a cualquier subdivisión, agencia o instrumentalidad del mismo, así como a cualquier corporación de propiedad y control del gobierno con estatutos originales, que realice y acelere cualquier acto o deber exigido por la ley, o que detenga, prevenga y corrija cualquier abuso o impropiedad en el desempeño de sus funciones.

3. Ordenar al funcionario correspondiente que tome las medidas apropiadas contra un funcionario público o empleado culpable, y recomendar su destitución, suspensión, degradación, multa, censura o enjuiciamiento, y asegurar el cumplimiento de dichas medidas.

4. Ordenar al funcionario correspondiente, en cualquier caso apropiado y sujeto a las limitaciones que pueda prever la ley, que le proporcione copias de los documentos relacionados con contratos o transacciones celebradas por su oficina que involucren el desembolso o uso de fondos o propiedades públicas y que informe de cualquier irregularidad a la Comisión de Auditoría para que tome las medidas apropiadas.

El Ombudsman cuenta con la asistencia de varios Adjuntos y la Oficina del Fiscal Especial (Art. XI, Secc. 7 y 8). Ningún tribunal podrá impedir al Ombudsman realizar una investigación, a menos que se presenten pruebas prima facie que indiquen que dicha investigación excede la jurisdicción del Ombudsman, mientras que solo la Corte Suprema podrá conocer de cualquier apelación o solicitud de recurso contra una decisión o hallazgo particular, y únicamente sobre una "cuestión puramente de derecho" (RA 6770, Secc. 14).

La CHR, por su parte, se rige por el Artículo XIII, Secciones 17 a 19, y tiene el mandato de investigar todas las formas de violaciones de derechos humanos que involucren derechos civiles y políticos (Art. XIII, Sec. 18). Parte de las facultades y funciones de la CHR es "[supervisar] el cumplimiento por parte del Gobierno de Filipinas de las obligaciones de los tratados internacionales sobre derechos humanos" (Art. XIII, Sec. 18(7)). Las asignaciones anuales para la CHR también se liberarán de forma automática y regular (Art. XIII, Sec. 17(4)).

5. Un esbozo histórico de la rendición de cuentas horizontal en Filipinas

Al observar la historia reciente de Filipinas, la cuestión de la rendición de cuentas horizontal y la aggrandización ejecutiva en el país nunca se ha considerado novedosa, y los riesgos asociados persisten a pesar del retorno a la democracia en 1987. Por ejemplo, Slater y Arugay (2018) argumentaron que la Revolución del Poder Popular EDSA de 1986 nunca frenó el control de la oligarquía nacional, ni resultó en una reducción de la desigualdad socioeconómica (98). Mientras tanto, Lorch (2021) señaló que, a pesar de los avances logrados desde 1987, la sociedad civil en Filipinas seguía siendo fácilmente capturada por la élite política, un fenómeno observado de manera similar en Bangladesh y Tailandia.

La presidencia de Duterte es el epítome de la gobernanza populista y de aggrandización ejecutiva recurrente en Filipinas, ya que su retórica populista, respaldada por deficiencias democráticas de larga data, le permitió asumir la presidencia filipina y propiciar la erosión de las instituciones independientes y la marginación de los críticos y opositores políticos. No ayuda que, como señalan Dulay et al. (2022), la memoria histórica de la era de la Ley Marcial haya sido positiva, especialmente para quienes la vivieron, fomentando un sentimiento de nostalgia que justifica aún más el retroceso democrático en Filipinas. Además de la nostalgia por la Ley Marcial, ha habido una apología concertada y un revisionismo histórico del régimen autoritario. Esto se ha visto reforzado por la aparente falta de consecuencias para todos los perpetradores involucrados, lo que obstaculiza las posibilidades no solo de una justicia transicional completa, sino también de una mayor democratización. Las lecciones de experiencias pasadas se han distorsionado y subvertido como resultado (Tugade 2020). La institucionalización de los partidos políticos sigue siendo débil en Filipinas; por lo tanto, el personalismo, el clientelismo y las políticas ejecutivas idiosincrásicas siguen siendo predominantes, al igual que en Indonesia y Tailandia (Ufen 2022). Otros problemas de gobernanza también persisten en el país, como la política personalista y de patronazgo, la violencia política, la manipulación electoral y la corrupción. Estos factores contribuyen colectivamente a una mayor erosión de la democracia y sus instituciones en el país. La esperanza conservadora para las Elecciones Generales de 2022 era que la próxima administración iniciara el proceso de reforma que sería continuado por administraciones sucesivas (Buendia 2022). Teehankee y Calimbahin (2020) resumen estas diversas preocupaciones como la confluencia de instituciones y fuerzas estatales, sociales y económicas que conspiran, ya sea voluntaria o involuntariamente, para promover una democracia defectuosa en el país.

La presidencia de Duterte se considera un momento decisivo para la democracia filipina porque alejó aún más al país de la democracia. Dentro de los primeros meses de la presidencia de Duterte, Timberman (2016) señaló que, a pesar de las promesas de Duterte de abordar la criminalidad, el cambio constitucional y la pobreza, era preocupantemente irrespetuoso con la política y la gobernanza democráticas. Thompson (2016) también informó sobre la determinación de Duterte de lanzar una guerra violenta y total contra las drogas. No es sorprendente, entonces, que Dressel y Bonoan (2019) hayan podido documentar cómo la primera mitad de la administración de Duterte estuvo llena de episodios y maquinaciones destinadas a desmantelar el orden democrático liberal en el país, desde ataques al CHR y al Ombudsman hasta ataques dirigidos a periodistas y redes mediáticas críticas con su administración, y en general a la noción del estado de derecho en sí mismo. Pernia (2019) relaciona además el populismo de Duterte y su indiferencia hacia, así como su violación de los derechos humanos, como un reflejo franco de la "cultura autoritaria y los valores iliberales" filipinos (56).

Esto no quiere decir que Filipinas no haya visto algunos progresos en términos de su democratización, pero la retrospectiva indica que estos esfuerzos fueron insuficientes para prevenir tal retroceso. La Administración de Benigno Aquino III (2010-2016) se inclinó hacia la democratización; sin embargo, su fracaso en abordar plenamente los profundos y persistentes desafíos democráticos, incluidos los bajos niveles de participación política, institucionalización y gobernanza, y los abusos de poder recurrentes, ha llevado a Duterte a utilizar estos desafíos para su retórica populista de agravios (Bautista Fernandez 2021, 186-194). De hecho, había esperanzas de que la Administración del joven Aquino inaugurara una era de verdadera democracia en Filipinas, pero incluso entonces, las amenazas planteadas por las estructuras oligárquicas e instituciones disfuncionales ya eran evidentes (Dressel 2011). Además, ha habido una reacción contra Duterte y su aggrandización ejecutiva, especialmente considerando sus abusos de derechos humanos y el silenciamiento de críticos. Sin embargo, las altas calificaciones de opinión de Duterte, su dominio del panorama de las redes sociales filipinas y la victoria de sus aliados en las elecciones legislativas de mitad de período en 2019 dieron mucha legitimidad a la administración, haciendo que los argumentos de la oposición democrática de Duterte parecieran antidemocráticos; y, por lo tanto, marcando a la oposición como relativamente débil, per se (Thompson 2021). Esto ha resultado directamente, por ejemplo, en la creciente influencia de China en los asuntos internos, ya que Duterte y sus aliados utilizaron su acceso al 'crédito alternativo, la política de desarrollo exterior y el pragmatismo en el trabajo con élites iliberales' de China para socavar los sistemas de control y equilibrio en el país (Arugay y Baquisal 2023, 33). La resistencia ha persistido, ya que los acontecimientos recientes han demostrado que se movilizaron múltiples mecanismos de rendición de cuentas, incluido el Senado al principio del mandato de la administración, para investigar las acusaciones de corrupción y otras controversias en la administración de Duterte. Esto resultó en el declive de la Guerra contra las Drogas de la administración y las ejecuciones extrajudiciales asociadas en los últimos años de su mandato presidencial (Iglesias 2023).

Aun así, la constelación de instituciones políticas dentro del sistema político filipino, supuestamente responsables de prevenir la aggrandización y el exceso de poder ejecutivo, resultaron ser bastante ineficaces. Rose-Ackerman, Desierto y Volosin (2011) destacan la presencia de hiperpresidencialismo, la argumentación y acción política de los ejecutivos nacionales para expandir sus poderes y libertad de acción a través de la distorsión y subversión de los controles y equilibrios constitucionales sobre el ejecutivo, en Filipinas, así como en Argentina. De manera similar, Medina-Guce y Galindes (2018) señalan que la aggrandización ejecutiva fue el resultado de un hiperpresidencialismo indebido, la simbiosis política entre la presidencia y el Congreso filipino, la incapacidad general de las instituciones constitucionalmente designadas para mitigar de manera creíble el poder ejecutivo y la complicada relación del ejecutivo con los medios tradicionales y sociales.

La pandemia de COVID-19 se convirtió en una oportunidad para una mayor aggrandización ejecutiva, específicamente a través de su uso como excusa para expandir aún más el poder ejecutivo. Archegas (2021) señala que Duterte buscó todas las vías legales y constitucionales para concentrar aún más el poder, ayudado por la Constitución y la legislación preexistente sobre emergencias y crisis nacionales. Dulay, Hicken y Holmes (2022) también señalaron que Duterte mantuvo un fuerte apoyo durante su presidencia a pesar de su manejo de la pandemia, en parte debido al apoyo etno-populista de la mayoría de la población filipina. Esto no fue una sorpresa, ya que Magno y Teehankee (2022) enfatizarían que la pandemia abrió más oportunidades para la aggrandización ejecutiva a pesar de las dificultades que enfrentó el gobierno para responder a la pandemia, como sus problemas económicos como resultado de los confinamientos que instituyó como primera respuesta y su lento despliegue de vacunas. De hecho, como señaló Atienza (2020), la rápida aprobación de la Ley de la República N.º 11469, también conocida como la "Bayanihan to Heal as One Act of 2020", otorgó al Presidente poderes de emergencia adicionales ostensiblemente para responder a la pandemia, y la falta de medidas de supervisión deliberadas por parte del Congreso indica una mayor ruptura de la separación de poderes y la expansión de los poderes ejecutivos ante las emergencias (4). Duterte no oculta su desprecio por la rendición de cuentas horizontal, ya sea durante o antes de la pandemia. En una ocasión, reaccionó con abatimiento a una solicitud judicial de alivio de las restricciones de cuarentena impuestas a los filipinos que regresaban del extranjero, llegando incluso a anunciar su negativa a trabajar con el Poder Judicial si percibía que sus acciones interferían con sus funciones como Presidente. Antes de la pandemia, también anunció sus intenciones de disolver el Congreso (Kenny y Holmes 2022, 168). Además, la "Ley Antiterrorista" de 2020 se aprobó en los primeros meses de la pandemia, otorgando a las fuerzas armadas y a la policía, y por lo tanto en última instancia al Presidente, mayor margen "para vigilar a los sospechosos y sus redes y para detener a personas para interrogarlas sin cargos" y aumentando aún más sus ya extensos roles y poderes en la implementación de los programas y políticas en respuesta a la pandemia, particularmente con la aplicación de cuarentenas comunitarias y toques de queda (Kenny y Holmes 2022, 168).

La aggrandización ejecutiva es solo una de las facetas del retroceso democrático en Filipinas. Medina-Guce y Galindes (2018) señalan que, además de la aggrandización y la sobreafirmación ejecutiva a través del hiperpresidencialismo, estas facetas incluyen el debilitamiento adicional del sistema de partidos políticos, la fragmentación de la sociedad civil, la hiperpolarización y la impunidad y arbitrariedad institucionalizadas (6 y 19-43). Por lo tanto, se podría argumentar que el pronóstico y las perspectivas del estado actual de la rendición de cuentas horizontal y la aggrandización ejecutiva en Filipinas son, en el mejor de los casos, complicados. Teehankee y Calimbahin (2020) ya presentaron dos escenarios posibles dada la presidencia de Duterte en su escrito: la restauración total por parte de Duterte del autoritarismo al estilo de Marcos o la explotación del sistema electoral actual para asegurar la victoria de su candidato proxy (122). La plausibilidad de estos escenarios no es sorprendente en absoluto, dado que la Revolución del Poder Popular de 1986 fue más una confluencia de actores que se oponían a la dictadura de Marcos que un intento genuino de crear un orden constitucional liberal basado en metas y valores ampliamente compartidos. Esto resultó en un sistema inherentemente defectuoso, listo para ser explotado por aspiraciones populistas desenfrenadas, tal como las encarnó Duterte (Davis 2017, 151). Además, existen temores genuinos de que la elección de Ferdinand “Bongbong” Marcos Jr., hijo del dictador que fue derrocado en 1986, institucionalice la violencia sin precedentes, la desinformación y las tendencias autoritarias desatadas por Duterte, especialmente considerando su alianza con Duterte que se solidificó con la elección de la compañera de fórmula de Marcos y la hija de Duterte, Sara, a la Vicepresidencia (véase Arugay y Baquiasal 2022; Iglesias 2022). Pero quedan las siguientes preguntas: ¿Cómo está funcionando actualmente la rendición de cuentas horizontal en Filipinas? ¿Se ha afianzado más la aggrandización ejecutiva en el sistema político filipino? ¿Y el país se ha alejado aún más de la democracia?

6. Estado actual de la rendición de cuentas horizontal

Habiendo visto un esbozo histórico de la rendición de cuentas horizontal en Filipinas desde 1987, este capítulo se dirige ahora al análisis de los índices relativos al sistema y estado actual de la rendición de cuentas horizontal en el país. Una mirada rápida e inicial a los índices constitucionales para Filipinas, sugería que la Constitución había sido construida con las lecciones de la dictadura anterior en mente. El Cuadro 1 muestra la extensión del poder ejecutivo, el poder legislativo y la independencia judicial indicados en la Constitución, expresados a través de los índices. Al observar los números brutos de los índices, el poder ejecutivo ha sido muy limitado, al menos constitucionalmente, especialmente por el legislativo, cuyas 11 características superan con creces las del poder ejecutivo, de las cuales solo tres fueron registradas. Incluso la independencia judicial tiene numéricamente más características.

Cuadro 1. Índices Constitucionales para Filipinas desde 1987

Fuente: Elkins, Ginsburg y Melton s.f.

Un examen más detallado de las disposiciones de la Constitución debería indicar cuántas restricciones ha recibido la Presidencia, y cómo el Congreso y el poder judicial han sido reforzados en su supervisión. De las siete características del poder ejecutivo, la Constitución solo contempla el poder de veto (Art. VI, Secc. 27) y el poder de declarar estados de emergencia (Art. VI, Secc. 23 y Art. VII, Secc. 18). El poder de emitir decretos ha sido reconocido como perteneciente al Presidente, en el contexto de los desafíos permisibles a la constitucionalidad de dichos decretos bajo la Constitución actual (Art. VIII, Seccs. 4 y 5). Esto se interpreta como una admisión continuada de los decretos presidenciales emitidos bajo el régimen de Marcos como ley, en la medida en que sean consistentes con la Constitución actual. El Congreso de Filipinas, mientras tanto, ha recibido un monopolio efectivo en la iniciación de legislación general (Art. VI, Secc. 1), excepto "en la medida reservada al pueblo por la disposición sobre iniciativa y referéndum" (Art. VI, Secc. 1, provisto por Art. VI, Secc. 32). La Cámara de Representantes tiene jurisdicción explícita sobre la proposición de todos los proyectos de ley de finanzas públicas, como los de apropiación, ingresos o aranceles, los que autorizan el aumento de la deuda pública, los de aplicación local y los privados, mientras que el Senado se limita a concurrir o proponer enmiendas (Art. VI, Secc. 24). Aún más revelador, no hay disposiciones para la disolución del Congreso, especialmente por parte del Presidente, y el Presidente está obligado a "dirigirse al Congreso en la apertura de su período de sesiones regular" (Art. VII, Secc. 23), lo que da lugar al Discurso Anual sobre el Estado de la Nación. Finalmente, al Poder Judicial se le ha otorgado particularmente autonomía fiscal y, por extensión, salarios en el Poder Judicial (Art. VIII, Secc. 3). Asimismo, la Corte Suprema ha recibido una mayor independencia a través de la participación del Consejo Judicial y de la Barra en el nombramiento de sus Magistrados (Art. VIII, Secc. 9), el juicio político como único mecanismo de destitución de cualquier Magistrado (Art. VIII, Secc. 11 y Art. XI, Secc. 3), y limitaciones explícitas para las razones de la destitución de sus Magistrados (Art. VIII, Secc. 11 y Art. XI, Secc. 3). Al Poder Judicial, en general, también se le ha otorgado una mayor protección por su poder explícito de "determinar si ha habido abuso grave de poder que equivalga a falta o exceso de jurisdicción por parte de cualquier rama o instrumento del Gobierno", además de sus poderes de jurisprudencia general y casación (Art. VIII, Secc 1).

Figura 1. Gráfico de los Índices de Poder Ejecutivo y Poder Legislativo de Países Seleccionados, Incluyendo Filipinas, a 2022

Figura 2. Gráfico de los Índices de Poder Ejecutivo y Poder Judicial de Países Seleccionados, Incluyendo Filipinas, a 20

Fuente: Datos de Elkins, Ginsburg y Melton, s.f.

La Figura 1 y la Figura 2 ilustran gráficamente las diferencias entre el índice de poder ejecutivo, por un lado, y el poder legislativo y la independencia judicial, por otro, en países seleccionados, incluido Filipinas. Ambas figuras muestran cuán más avanzados están el poder legislativo y la independencia judicial en comparación con el poder ejecutivo. Aunque las escalas involucradas no están exactamente alineadas, las figuras anteriores demuestran hasta qué punto el sistema constitucional actual se inclina más hacia los poderes del Congreso y la independencia del Poder Judicial sobre los poderes de la Presidencia.

Al mismo tiempo, estas figuras subrayan hasta qué punto el sistema constitucional filipino de rendición de cuentas horizontal difiere del de otros países. Se puede inferir que Filipinas no tiene un poder ejecutivo, un poder legislativo y una independencia judicial particularmente fuertes en comparación con otros países. Hay países que tienen índices más fuertes, como Bulgaria y Corea del Sur, para dos o incluso los tres índices. Algunos países tienen sistemas similares, como el de Indonesia, que tiene las mismas puntuaciones de índice para el poder ejecutivo y el poder legislativo, pero una puntuación sustancialmente menor para la independencia judicial. Taiwán, por su parte, tiene las mismas puntuaciones de poder legislativo e independencia judicial, pero una puntuación de índice sustancialmente menor para el poder ejecutivo.

Estas observaciones en los índices constitucionales parecen confirmar el compromiso de la Constitución y sus redactores de aplicar las lecciones del régimen autoritario anterior, particularmente al inculcar más mecanismos de rendición de cuentas horizontal en el gobierno para evitar su recurrencia. Al mismo tiempo, es posible crear un sistema de rendición de cuentas horizontal a pesar de maximizar el poder ejecutivo, el poder legislativo y la independencia judicial, como se ve en Bulgaria y Corea del Sur, por ejemplo. Pero hasta ahora esto describe el sistemaformal de rendición de cuentas. ¿Qué pasa con la práctica real?

Observando ahora el índice y los indicadores de rendición de cuentas horizontal, particularmente a lo largo de los años desde 1987, el análisis parece confirmar el pronóstico anterior del estado mixto de la rendición de cuentas horizontal que se formó en el esbozo histórico anterior. El Cuadro 2 muestra las puntuaciones del índice y los indicadores para Filipinas desde 1987. Los años seleccionados denotan los cambios de administración, incluida la adopción de la Constitución actual en 1987, la renuncia de Joseph Estrada y la posterior sucesión de Gloria Arroyo debido a EDSA II en 2001, y la elección de Arroyo a la Presidencia en 2004. La observación más obvia es que todos los indicadores, excepto elLegislatura bicameral(que es una constante de 2 ya que el Congreso no ha sido desestablecido ni reorganizado en cámaras desde 1987) en 2022, han caído por debajo del promedio nacional anual.

Cuadro 2. Índice de Rendición de Cuentas Horizontal para Filipinas en Años Seleccionados y Promedio