[ADRN Working Paper] Горизонтальная подотчетность в Азии: страновые случаи (Итоговый отчет Ⅱ)

В 2022 году Азиатская сеть исследований демократии (ADRN) определила горизонтальную подотчетность, заключающуюся в способности государственных институтов отчитываться перед исполнительной властью, и вертикальную подотчетность через выборы, партии и участие граждан как необходимые условия для достижения устойчивой демократии в Азии.

На этом фоне ADRN опубликовала данный отчет для оценки текущего состояния тенденций и траекторий горизонтальной подотчетности в регионе путем изучения этого явления и его воздействия в странах Азии, а также ключевых реформ в ближайшем будущем.

В отчете рассматриваются актуальные вопросы, такие как:

● Каковы конституционные и правовые институциональные механизмы, обеспечивающие подотчетность исполнительной власти?

● В какой степени конституционные и правовые механизмы горизонтальной подотчетности выполнили свои ожидаемые функции по ограничению действий членов исполнительной власти?

● Каковы детерминанты эффективности горизонтальной подотчетности?

● Что следует предпринять для улучшения состояния горизонтальной подотчетности?

Основываясь на богатом наборе ресурсов и данных, данный отчет предлагает страновые анализы, выделяет области для улучшения и предлагает политические рекомендации по реализации методов горизонтальной подотчетности в своих странах и в более широком азиатском регионе.

Оценка горизонтальной подотчетности в Монголии:

Слабая судебная система в борьбе с коррупцией

Тамир Чултемсурен[1], Долгион Алдар[2]

Независимый исследовательский институт Монголии

1. Введение

Недавние социально-экономические и политические сдвиги в Монголии свидетельствуют о тревожной тенденции подрыва демократических ценностей. Когда-то обещанная демократическая система, глубоко укорененная в прозрачности, подотчетности и справедливости, теперь кажется под угрозой. Как и многие развивающиеся демократии, Монголия сталкивается с множеством проблем. Центральное место среди этих проблем занимает деликатный баланс институционального дизайна и его функционирования, причем горизонтальная подотчетность выступает в качестве ключевой концепции. Этот принцип гарантирует, что государственные институты сдерживают друг друга, предотвращая злоупотребления властью и гарантируя деятельность в рамках закона.

Правовая основа страны претерпела значительные изменения. С 2000 года Конституция Монголии — основа ее демократической системы — четырежды подвергалась поправкам. Примечательно, что три из этих изменений произошли между 2019 и 2023 годами, инициированные Монгольской народной партией и часто проводившиеся с ограниченными общественными консультациями. Исторически сложилось так, что сильная Конституция Монголии считалась опорой демократии в Центральной Азии, обеспечивая сбалансированное распределение власти между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Однако недавние настроения указывают на растущую обеспокоенность. Как сообщалось в 2023 году, лица, которым поручено соблюдение Конституции, теперь, похоже, подрывают ее (Тумуртогоо 2023). Поправки после 2019 года в целом ограничили президентские полномочия, усилили исполнительную власть и поставили под угрозу основополагающий баланс власти между ветвями власти. Хотя эти изменения были рационализированы как меры по усилению ответственности государства за политику, обеспечению стабильности и повышению подотчетности исполнительной власти, они создают риски для баланса власти между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти.

В эти времена снижения общественного доверия и правовых изменений активно обсуждается роль и полномочия судебных и надзорных органов в Монголии. С одной стороны, растут опасения по поводу институциональной неэффективности и потенциальной предвзятости этих органов, а также стремление к децентрализации, сокращению финансирования и укомплектования судебных и надзорных органов из-за снижения доверия. С другой стороны, существуют аргументы, что сильные и хорошо обеспеченные ресурсами судебные и надзорные органы являются основой для поддержания системы сдержек и противовесов, особенно при надзоре за исполнительной властью. Расширение прав и возможностей этих органов имеет решающее значение не только для управления, но и для восстановления общественного доверия.

Эти проблемы проявляются в ежегодном раскрытии коррупционных скандалов, связанных со значительным хищением государственных средств, которые подрывают основы монгольского общества. Поэтому цель данной статьи — оценить текущую ситуацию с горизонтальной подотчетностью в Монголии, используя рамки Луермана, Марквардта и Мечковой (2020), которые определяют горизонтальную подотчетность как способность государственных институтов привлекать к ответственности исполнительную власть (Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020). При этом статья фокусируется на эффективности судебной системы в надзоре и борьбе с коррупционными скандалами в правительстве на примере Банка развития Монголии (DBM). Область анализа горизонтальной подотчетности в данной статье показана на Рисунке 1, который выделяет ключевые переменные рамок, анализируемых в данной статье.

Рисунок 1. Рамки горизонтальной подотчетности

Источник: Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020, p. 814

Примечание: Прямоугольники представляют наблюдаемые переменные; круги — скрытые переменные. Курсив обозначает коды V-Dem. Выделенные переменные включены в данную статью.

Случай DBM выбран потому, что он представляет собой критический пример сложного взаимодействия политических, правовых и экономических факторов в борьбе Монголии с коррупцией. Таким образом, данная статья вносит вклад в текущие дебаты, исследуя уровень общественного доверия к судебной системе, независимость и беспристрастность судебной системы, институциональный потенциал, оперативность судебной системы в решении коррупционных вопросов, прозрачность информации для общественности, а также правоприменение и исправление.

При ответе на вопросы статья опирается на обзор вторичной и общедоступной информации из различных источников, включая сообщения СМИ, онлайн-портал данных судебной системы, официальные веб-сайты Генеральной прокуратуры, Судебного генерального совета, Правительства Монголии, а также опубликованные новостные статьи. Кроме того, в статье рассматриваются мнения международных организаций, НПО, которые внимательно следили за выбранным коррупционным делом, а также комментарии и аналитические материалы экспертов и ученых. Результаты опросов общественного мнения, а также международные индексы использовались для предоставления контекстной и исторической информации о судебной системе и горизонтальной подотчетности.

2. Коррупционный скандал: дело Банка развития Монголии

В последние годы Монголия была потрясена серией громких коррупционных скандалов, свидетельствующих о глубоко укоренившихся системных проблемах в политической и финансовой структурах страны. Среди наиболее заметных случаев — раскрытие схемы взяточничества на сумму «60 миллиардов тугриков», хищение средств фонда МСП, скандал «Угольная мафия» и продолжающееся обширное расследование в отношении Банка развития Монголии (DBM).

В 2017 году сделка на сумму «60 миллиардов тугриков (MNT)» (25 миллионов долларов США) перед президентскими выборами была раскрыта после публикации голосовых записей высокопоставленных чиновников, планировавших перестановки в правительстве за определенную взятку. В 2019 году после увольнения спикера парламента в связи с делом о 60 миллиардах тугриков за продажу ключевых государственных должностей в обмен на финансирование выборов, несколько членов правящей партии были приговорены к четырем годам тюремного заключения районным судом. Однако в апелляционном суде столицы решение было отменено (Capital City Court of Civil Appeals 2019).

В 2018 году независимый источник СМИ раскрыл коррупционный скандал «Хищение средств фонда малого и среднего бизнеса» в 2018 году. Районные суды также вынесли решения о привлечении к ответственности связанных с этим чиновников в 2020 году. Один бывший член парламента был приговорен к двум с половиной годам тюремного заключения, но был освобожден по состоянию здоровья.

Новый скандал под названием «Угольная мафия» возник в декабре 2022 года. Масштаб и глубина скандала были беспрецедентными, предположительно достигнув 40 триллионов тугриков (более одного миллиарда долларов США) (Tuguldur 2022).

Дело DBM — это всестороннее расследование, связанное с обвинениями в финансовых злоупотреблениях и коррупции в DBM, государственном финансовом учреждении, призванном способствовать экономическому росту и развитию Монголии. Основанный в 2011 году Монгольской народной партией (МНП), DBM был призван поддерживать приоритетные сектора, соответствующие видению развития страны, увеличивать экспорт с добавленной стоимостью и повышать экономическую конкурентоспособность посредством среднесрочных и долгосрочных кредитов и финансовых услуг (Правительство Монголии 2010).

DBM действовал под руководством различных политических администраций, включая МНП в период с 2010 по 2012 год, Демократическую партию в период с 2012 по 2016 год и снова под руководством МНП с 2016 по 2024 год. Первоначально созданный для содействия национальному процветанию, DBM оказался в центре споров, что в конечном итоге привело к одному из самых масштабных и значимых юридических расследований в Монголии.

Возникновение коррупционных скандалов и способствующие факторы. Дело DBM возникло на фоне смены политической власти и развивающегося финансового ландшафта. Предпосылки для дела DBM были созданы политическими изменениями после всеобщих выборов 2012 года. Во время этих выборов Демократическая партия получила большинство, этот сдвиг власти имел последствия для деятельности Банка, поскольку он совпал с периодом значительных усилий по сбору средств.[3] Дело DBM берет свое начало в 2014 году, когда впервые возникли коррупционные скандалы, и Независимое антикоррупционное агентство (IAAC) начало расследования, в том числе в отношении бывшего министра экономического развития.

Структура управления и менеджмент DBM зависели от политических связей ("Mongolian Economy 2012-10-16). Состав членов правления характеризовался высокой текучестью в период 2016-2020 гг. Важное изменение произошло в 2017 году, когда поправки увеличили число независимых членов правления с трех до четырех. Несмотря на эту корректировку, окончательный процесс назначения зависел от политических мотивов и связей, что ставит под сомнение истинную независимость этих членов. Что касается исполнительного руководства, то произошло несколько смен руководителей, причем на должность главного исполнительного директора вступили руководители, связанные с различными политическими партиями (Munkhtsetseg 2022). Эти изменения, наряду с законодательными поправками 2017 года, внесли нестабильность в структуру руководства DBM, повлияв на способность учреждения эффективно решать проблемы.

Еще одним критическим элементом, способствовавшим финансовым злоупотреблениям в DBM, была его роль в обходе правил фискальной политики. В 2013 году был введен Закон о фискальной стабильности для контроля фискальной политики посредством конкретных правил. Закон о фискальной стабильности предписывал структурный дефицит бюджета не более 2 процентов ВВП и соотношение долга к ВВП не более 40 процентов. Однако лимит дефицита в 2 процента был немедленно превышен, что привело к перенаправлению правительством расходов через DBM, исключая их из бюджета. Эта тактика подорвала цель Закона о фискальной стабильности и способствовала перегреву экономики, при этом государственный долг достиг 55,2 процента ВВП в 2014 году (внутренние данные Министерства финансов, цитируемые Всемирным банком, декабрь 2014 г.).

Что касается принятия решений о кредитовании DBM, то существовали проблемы с прозрачностью и соблюдением правил. Процессы отбора предприятий для реализации проектов были непрозрачными, кредиты выдавались без соблюдения надлежащих процедур, данные о кредитных рисках готовились без исследований, а контроль за использованием кредитов был недостаточным. Это привело к лоббированию кредитов политически влиятельными лицами и принятию решений о кредитовании, не соответствующих правилам, что привело к случаям выдачи кредитов без обеспечения и незаконным решениям кредитного комитета. Большинство получателей кредитов были напрямую связаны с политиками (arslan.mn 2022-02-09) и сталкивались с обвинениями в коррупции и злоупотреблении служебным положением.

Проверки, проводимые Парламентом и государственными учреждениями. Парламент четыре раза создавал рабочие группы для расследования дела DBM:

• 2015 г.: Всего через четыре года после создания DBM Парламент сформировал рабочую группу (Парламент Монголии 2015 г.). Эта группа расследовала отбор и ход проектов и программ, использование кредитов, расчеты экономической эффективности и реализацию проектов. Однако никаких дальнейших конкретных действий предпринято не было ("VIP76 2015-11-26).

• 2018 г.: Другая рабочая группа под руководством тогдашнего заместителя министра юстиции начала расследование DBM. Результаты этого расследования выявили нарушения, включая непрозрачные процессы отбора проектов, кредиты, не соответствующие соответствующим законам и нормативным актам, а также отсутствие оценки кредитных рисков и бюджетных исследований. Также было установлено, что механизм мониторинга эффективности заемщиков был скомпрометирован (Uyanga 2018).

• 2019 г.: Премьер-министр Монголии представил отчет о проверке деятельности DBM. Он объявил о намерении передать выводы этой рабочей группы, касающиеся нарушений, выявленных в ходе проверки DBM, всем предприятиям и гражданам, которые могли нарушить закон. Эта информация должна была быть передана в IAAC и другие соответствующие правоохранительные и контрольные органы (Департамент СМИ и по связям с общественностью Правительства 2019 г.).

• 2022 г.: Постановлением Парламента № 20 была создана еще одна рабочая группа, которой поручено собирать и анализировать аудиторские отчеты и рекомендации, связанные с проектами, финансируемыми DBM. Парламент организовал знаковое общественное слушание для проведения анализа доказательств и рассмотрения проектов, финансируемых DBM, изучая выданные кредиты от Банка развития (Парламент Монголии 2022 г.). Результаты были представлены на весенней сессии Парламента 2023 года.

Следственные и судебные процедуры. После общественных слушаний в 2022 году дело Банка развития перешло в решающую фазу с расследованиями, охватывающими 80 физических лиц, четыре юридических лица и 460 индивидуальных исков (Amarjargal 2023). Государственный DBM сталкивается с необходимостью погашения значительного объема облигаций на сумму около 800 миллионов долларов США к концу 2023 года. К началу 2022 года объем необслуживаемых кредитов DBM вырос до 500 миллионов долларов США (Adiya 2022).

Это включало разрешение 425 жалоб и запросов, 198 судебных заседаний по обеспечительным мерам в отношении 47 предприятий и 61 физического лица, а также ограничения на передвижение 664 движимых активов, 763 транспортных средств, 104 банковских счетов и 25 долей в предприятиях, все санкционировано прокурором (Генеральная прокуратура 2022a). Судебные процессы начались 17 апреля 2023 года, привлекая общественное внимание и пристальное наблюдение на фоне коррупционных скандалов в Монголии. Эти процессы транслировались в прямом эфире и проходили в обстановке, напоминающей театр, отражая динамику власти и общественные требования подотчетности.

Несколько коррупционных дел, включая дело DBM, показывают, что даже сегодня нет четких судебных решений и приговоров в отношении членов правящей партии и их сообщников, причастных к коррупционным скандалам. Последствия каждого скандала обычно вызывают всплеск общественного негодования, часто приводящий к массовым протестам и значительному вниманию СМИ (Adiya 2022; Bayartsogt 2018; Bekmurzaev 2023; Dierkes 2022; Lkhaajav 2017). Эти широко распространенные требования подотчетности часто игнорируются, а ощутимые результаты редко материализуются.

3. Тенденции горизонтальной подотчетности в Монголии

3.1. Индекс горизонтальной подотчетности в Монголии

Для иллюстрации распределения и осуществления власти в исполнительной и судебной ветвях власти Монголии использовались индекс исполнительной власти и индекс судебной власти проекта Constitute Project, а также индексы горизонтальной подотчетности V-Dem.

Проект Constitute Project фокусируется на содержании национальных конституций и формальных институциональных структурах, которые они устанавливают. Его показатели горизонтальной подотчетности, такие как исполнительная власть, законодательная власть, независимость судебной власти и судебная власть, выводятся из конституционных положений. Эти показатели измеряют степень полномочий и независимости, предоставленных исполнительной, законодательной и судебной власти, на основе явного текста конституций. Оценка включает такие факторы, как способность издавать указы, инициировать законодательство, возможности судебного надзора и защита независимости судебной власти (Comparative Constitutions Project 2024a). Обзор горизонтальной подотчетности Монголии представлен ниже (Comparative Constitutions Project 2024b).

Индекс исполнительной власти измеряет объем законотворческих полномочий, возложенных на национальную исполнительную власть, в диапазоне от 0 до 7 на основе семи критических аспектов. В Монголии исполнительной власти был присвоен балл 6, что указывает на значительную концентрацию полномочий, включая возможность инициировать законодательство, издавать указы, предлагать поправки к конституции, объявлять чрезвычайное положение, обладать правом вето, оспаривать конституционность законодательства и распускать законодательный орган. Этот балл заметно выше среднемирового показателя в 4, что свидетельствует о сильной исполнительной власти, способной более широко, чем во многих других странах, влиять на законотворчество и конституционные вопросы.

Законодательная власть оценивается на основе степени авторитета, предоставленного законодательному органу, причем более высокий балл указывает на большую власть. Показатель законодательной власти Монголии составляет 30%, что отражает относительно ограниченный объем полномочий. Этот показатель является средним значением 32 бинарных элементов, подчеркивая нюансы законодательных возможностей с точки зрения законотворчества, надзора и других государственных функций. Конкретные детали этих элементов имеют решающее значение для понимания точных ограничений и возможностей монгольского законодательного органа в рамках национальной системы управления.

Независимость судебной власти имеет решающее значение для обеспечения того, чтобы судебная власть могла функционировать без неоправданного влияния со стороны других ветвей власти. Монголия набирает 4 из 6 баллов по этому индексу, превосходя средний балл в 2, зафиксированный в проекте Constitute Project. Этот более высокий балл свидетельствует о наличии конституционных механизмов для защиты независимости судебной власти, включая явные заявления о независимости судебной власти, пожизненные назначения судей, сложный процесс назначения высшего суда, строгие гарантии отстранения от должности, ограничения причин для отстранения и защиту от снижения заработной платы. Эти особенности в совокупности способствуют независимой работе судебной власти, усиливая систему сдержек и противовесов в монгольской системе управления.

Изложив формальные конституционные структуры и полномочия в Монголии, важно изучить, как эти структуры функционируют на практике. Индекс горизонтальной подотчетности проекта «Разновидности демократии» (V-Dem) предлагает более широкий подход, основанный на экспертных опросах, и охватывает какde jure (юридические/формальные), так иde facto (практические/фактические) аспекты горизонтальной подотчетности. Индекс предоставляет эмпирическую метрику для измерения степени, в которой государственные органы в стране могут привлекать друг друга к ответственности.

Анализ данных по Монголии за период с 1990 по 2022 год выявляет интересные тенденции и колебания, которые дают представление об эволюционирующей структуре управления и демократических практиках страны. В то время как 1990-е годы ознаменовались многообещающим началом в институционализации сдержек и противовесов, последующие годы представили смесь проблем и восстановления. Последнее снижение сигнализирует о потенциальной необходимости возобновить акцент на укреплении механизмов, обеспечивающих взаимную подотчетность государственных органов.

Рисунок 2. Индекс горизонтальной подотчетности V-Dem: Монголия 1992-2022 гг.

Источник: набор данных V-Dem Country Graph, 2023 г.

• Начальный всплеск (1990-1992 гг.): Начиная с показателя 0,686 в 1990 году, наблюдается резкий рост до 0,909 в 1992 году. Этот период соответствует переходу Монголии к демократии, а всплеск указывает на быстрые институциональные реформы, направленные на введение сдержек и противовесов.

• Стабильность и незначительные колебания (1993-1999 гг.): После первоначального всплеска индекс стабилизируется в диапазоне от 0,8 до 0,9. Этот период отражает фазу консолидации, когда Монголия стремится поддерживать баланс власти между своими государственными институтами.

• Снижение и относительная стабильность (2000-2012 гг.): Начиная с 2000 года наблюдалось заметное падение, достигшее минимума в 0,839 в 2005 году. Эта нисходящая траектория может указывать на трудности в поддержании институциональных сдержек, возможно, из-за политических или экономических факторов. Индекс начал колебаться в середине диапазона 0,8 с небольшим ростом до 0,869 к 2012 году, что свидетельствует об усилиях по повторному укреплению механизмов горизонтальной подотчетности.

• Падения и пики (2013-2020 гг.): Этот период характеризуется значительными колебаниями: от падения до 0,825 в 2013 году до восстановления в 2019-2020 годах. Такие колебания указывают на политические изменения и институциональные реформы, влияющие на баланс сил.

• Недавнее снижение (2021-2022 гг.): В последние два года наблюдается тревожное снижение, индекс упал до 0,724 в 2022 году, что является самым низким показателем за весь период наблюдений. Это падение свидетельствует о недавних проблемах или неудачах в обеспечении горизонтальной подотчетности.

3.2. Общественное доверие к институтам

Хотя общественное восприятие не измеряет напрямую способность судебной власти привлекать к ответственности исполнительную власть, оно может, особенно когда оно основано на ощутимых событиях, давать ценное представление о ее работе. Последствия этих громких коррупционных скандалов, а также задержки и неясные судебные решения привели к недоверию общественности к суду. Однако недоверие к судебной системе сохраняется на высоком уровне с момента демократического перехода более трех десятилетий назад.

• Согласно опросу 1994 года, проведенному Фондом Конрада Аденауэра и Академией наук, суд был вторым наиболее коррумпированным институтом на уровнесомонов(Mont 2002).

• В 2005 году в ходе опроса общественного мнения, проведенного в рамках «Программы судебной реформы», было установлено, что 90 процентов респондентов считали, что судебные решения в пользу более богатых и влиятельных лиц, а не обычных граждан (Chimid 2006, с. 157).

• В 2008 году Фонд «Открытое общество» опросил специалистов судебной системы и обнаружил, что 54 процента участников считали, что «условия для беспристрастности и независимости в Монголии не соблюдаются» (White 2009). На утверждение «вмешательство других государственных органов и политиков велико» согласились 42 процента, а 38 процентов сказали, что не уверены. Исследование также собрало анекдотические свидетельства анонимных судей о том, как видные политические деятели напрямую пытались вмешаться в их решения.

• Опрос Asian Barometer Survey в 2018 году показал, что доля респондентов, заявивших, что они доверяют судам, составила 36,7%, что немного выше, чем доверие к парламенту (34,7%), и значительно ниже, чем доверие к президенту и премьер-министру (68,0%). Рисунок 3 показывает, что доверие к судам было ниже, чем к другим институтам (Asian Barometer Survey 2002, 2006, 2010, 2014, 2018).

• Как показывают опросы общественного мнения Фонда Сант Марал за период с 2007 по 2022 год, доля респондентов, выражающих доверие судам, выше, чем в упомянутом выше опросе Asian Barometer Survey. Однако наблюдается аналогичная тенденция более низкого уровня доверия к судам по сравнению с другими институтами.

Рисунок 3. Доля респондентов, ответивших «доверяю или очень доверяю» различным институтам, Asian Barometer Survey, Монголия 2002-2018 гг.

Источник: Asian Barometer Survey, расчет автора

Рисунок 4. Уровень доверия к институтам в Монголии, 2000-2022 гг.

Источник: Фонд Сант Марал, 1992-2022 гг.

Кроме того, согласно опросу 2023 года, проведенному среди юристов, включая судей, прокуроров, адвокатов и ученых, большинство из них считали, что доверие граждан к судебной власти снизилось за последние два года (Bayansuren 2023).

Низкий уровень общественного доверия к ключевым институтам горизонтальной подотчетности, таким как законодательная и судебная ветви власти, по сравнению с исполнительной властью и государственной службой, может увеличить риски усиления исполнительной власти в Монголии. Это отсутствие принятия институтов горизонтальной подотчетности подчеркивает необходимость их укрепления для предотвращения демократических сбоев. Недавние примеры усиления исполнительной власти включают предложение о создании Специального суда по делам о коррупции и злоупотреблении властью со стороны исполнительной власти (Oyun-Erdene 2023), которое, по мнению критиков, может подорвать основные функции судебной власти и использоваться как инструмент для подавления политических оппонентов. Эта тенденция, когда исполнительная власть вводит законы в качестве чрезвычайных мер и вносит существенные изменения в систему, еще больше усугубляет опасения по поводу доминирования исполнительной власти (Saruuldul 2023).

4. Независимость и эффективность судебной ветви власти

Для оценки независимости судебной ветви власти мы рассматриваем факторы, которые на нее влияют, включая законодательство и структуру судебной системы, бюджетное распределение, процедуру отбора и увольнения судей, а также этические и дисциплинарные процедуры в отношении судей. Конституция Монголии (1992 г.) гарантирует структуру и независимость судебной системы в статьях 48-55. Трехуровневая судебная система Монголии включает Верховный суд, аймачные (областные) и столичные суды, а также сомонные и районные суды. Как указано в статье 48, суды действуют на основе конкретных законов, получают финансирование из государственного бюджета, и государство гарантирует их экономическую деятельность. Закон о судах (2012 г.) регулировал эти учреждения до принятия Закона о судебной системе в 2021 году.

Таблица 1. Обзор судебной ветви власти в Монголии

4.1. Независимость и беспристрастность судебной власти

Для понимания того, насколько независимо и беспристрастно судебная ветвь власти рассматривала дела Банка развития Монголии и другие громкие коррупционные дела, необходимо понимание исторического и законодательного контекста. Статья 49.2 Конституции гласит: «Судьи беспристрастны и связаны только законом. Вмешательство в обязанности судей со стороны любого лица или должностного лица, включая Президента, членов Национального парламента, должностных лиц правительства, представителей политических партий или членов других добровольных организаций, запрещено». Генеральный совет судей играет ключевую роль в обеспечении независимости судебной власти, контролируя отбор судей и защищая конституционные права судей (Статья 49). Однако практическая реализация статьи 49, помимо пустых слов, остается под вопросом.

Хотя Генеральный совет судей проводит предварительный отбор и предлагает кандидатов, парламент выдвигает их. В конечном итоге назначает их Президент Монголии. Некоторые ученые полагают, что поскольку Генеральный совет судей проводит первоначальные представления, это обеспечивает определенную степень независимости судей от политического влияния. Однако противоположные точки зрения, в том числе высказанные ОБСЕ (Borkowski, Vogler and Sajo 2021), подчеркивают значительное влияние Президента на такие аспекты, как организация судов, статус судей, назначения и отстранения. Многочисленные международные надзорные органы подчеркивали важность улучшения монгольских процедур отбора и назначения судейдля исключения политических субъектов, особенно Президента и Парламента. Тем не менее, изменения в структуре Генерального совета судей и процессе отбора судей свидетельствуют о сохраняющемся политическом влиянии. Интересно отметить, что предыдущие оценки судебной реформы Монголии, включая ее независимость, подчеркивали как влияние политических партий, так и присвоение донорских инициатив по судебной реформе элитой судебной системы страны (White 2009)).

Автономия Генерального совета судей исторически ставилась под сомнение. В 2019 году законодательные поправки предоставили Совету национальной безопасности, в состав которого входят Президент, Премьер-министр и Спикер Парламента, полномочия по назначению и увольнению судей. Эти поправки привели к увольнению 17 судей в июне 2019 года. Многие организации гражданского общества, включая Transparency International, выразили свое неодобрение, подчеркнув значительные угрозы верховенству права (Transparency International 2019). Тем не менее, реформированный Закон о судебной власти в 2021 году предоставил более четкие руководящие принципы по назначению судей и укрепил меры по обеспечению независимости судебной власти (Bertelsmann Stiftung 2022). Бывший член Парламента Лундондорж, ссылаясь на проект Конституции 1992 года, отметил, что Совет по правам человека ООН предостерегал о расплывчатой структуре Генерального совета судей, предупреждая о возможном доминировании правящей парламентской партии (Lundendorj 2021).

За три десятилетия структура Генерального совета судей претерпела пять заметных изменений, как показано в Таблице 2.

Таблица 2. Ключевые характеристики структуры Генерального совета судей

Сравнение вышеуказанных изменений с соответствующими показателями из набора данных V-Dem дает интересное представление.[4] «Высокая независимость судов» и «Низкая независимость судов» оценивают автономию судебной власти, где более низкий балл (0) означает, что решения в основном отражают пожелания правительства, а более высокий балл (4) означает, что решения никогда не принимают позицию правительства. Показатель «Судебные чистки» оценивает увольнение судей, различая обоснованные причины (например, доказательства коррупции) или произвольные причины (часто по политическим мотивам). Ответы классифицируются по шкале от 0 (указывает на массовую, произвольную чистку) до 4 (указывает на то, что судьи не были уволены).

Рисунок 5. Показатели V-Dem по судебным чисткам, независимости высоких и низких судов (1992-2022 гг.)

Источник: набор данных V-Dem Country Graph, 2023 г.

В ранний период (1992-1996 гг.) экспертные оценки указывали на заметные судебные чистки, свидетельствующие о возможном политическом вмешательстве. Высокие и низкие суды демонстрировали умеренный уровень независимости, в некоторой степени отражая пожелания правительства. Впоследствии, с 1996 по 2012 год, несмотря на продолжающиеся признаки судебных чисток, наблюдались незначительные улучшения, возможно, связанные с усилиями по продвижению самоуправления. Экспертные оценки и баллы за этот период существенно не изменились. Независимость высоких судов оставалась умеренной, в то время как независимость низких судов показала несколько более низкий уровень.

Период с 2012 по 2020 год ознаменовался концентрацией власти в руках Президента, с сохраняющимся политическим влиянием на судебные вопросы. Несмотря на это, мнения экспертов о независимости высоких судов незначительно улучшились, в то время как независимость низких судов осталась относительно неизменной. С 2021 года наблюдается намек на продолжающиеся судебные чистки в период перехода к новой модели управления. Независимость высоких судов показала тенденцию к большей автономии, хотя и по-прежнему обычно отражала пожелания правительства. Независимость низких судов также продемонстрировала незначительное улучшение по сравнению с предыдущими годами.

В целом, баллы по судебным чисткам последовательно превышали 2,5, что указывает на ограниченные, но заметные произвольные увольнения судей на протяжении многих лет. Несмотря на колебания, они, как правило, оставались в этом диапазоне. Баллы по независимости высоких судов также показали минимальные изменения. Средние баллы остаются близкими к 2,5, что означает, что высокие суды последовательно принимали решения, которые в некоторой степени отражали пожелания правительства, хотя и не исключительно. Аналогично, баллы по независимости низких судов показали небольшие колебания, в среднем около 2,3. Это говорит о том, что эксперты считают, что решения низших судов в некоторой степени соответствовали пожеланиям правительства.

В опросе 2023 года среди 193 судей Монголии было проведено различие между их уверенностью в структурной независимости Генерального совета судей и его фактической эффективностью. Большинство, 45 процентов, подтвердили независимость Совета от политического влияния, в том числе со стороны Президента, Парламента и исполнительной власти, в отличие от меньшей группы, 17 процентов, которые были настроены скептически. Однако, когда речь зашла о роли Совета в поддержании независимости судебной власти, обеспечении беспристрастности и защите прав судей, уровень уверенности снизился. Только 27 процентов считали, что Совет адекватно выполняет свои обязанности, в то время как 33 процента выразили сомнения, указывая на опасения по поводу фактического выполнения его обязанностей (Bayansuren 2023).

Обеспокоенность судей практикой действий или бездействия Совета по защите автономии судебной власти и поддержанию ее независимости выражалась более конкретно. Согласно опросу, мнения разделились относительно независимости и эффективности дисциплинарной системы для судей: почти равное количество респондентов согласились и не согласились (34% и 33% соответственно). Кроме того, несмотря на то, что большинство признало, что назначения производятся на основе заслуг (56%), значительная часть (30%) выразила скептицизм относительно честности процесса назначения. Это разделение мнений предполагает сомнения в обеспечении Советом справедливых процедур отбора и дисциплинарных мер, а также опасения, что внешние факторы могут влиять на эти критические процессы.

Существовала преобладающая обеспокоенность по поводу адекватности мер защиты судебной власти. Поскольку 44 процента судей выразили несогласие с эффективностью механизмов безопасности для судов и судей, а еще большее число (35%) сомневались в мерах безопасности для их личной и семейной безопасности, ясно, что судьи чувствуют себя уязвимыми. Это указывает на значительное опасение по поводу способности Совета обеспечить безопасную среду для судебных должностных лиц. Судьи наблюдают отсутствие проактивной защиты со стороны Генерального совета судей от необоснованных обвинений, выдвигаемых влиятельными лицами или СМИ. Когда суды и судьи подвергаются необоснованной критике со стороны видных политиков или журналистов, кажется, отсутствует эффективное опровержение или распространение точной информации общественности. Эта пассивность способствует восприятию неэффективности Совета в защите репутации судебной власти.

Тот же опрос, проведенный среди различных секторов юридического сообщества, выявил картину судебной системы, подверженной риску неоправданного влияния и конфликтов интересов. Преподаватели юридических факультетов отметили, что судьи, чьи назначения являются результатом незаконных действий или находятся под влиянием авторитетных лиц, не имеют гарантий беспристрастности, «фактически становясь слугами тех, кто обеспечил их должности». Адвокаты разделяли эти опасения, предполагая, что деятельность Генерального совета судей и рассмотрение дел судей часто подвержены личной предвзятости, а не правовым принципам, что подразумевает подверженность судебной власти политическим манипуляциям. Тем временем прокуроры подчеркивали конфликты интересов в судебных учреждениях, которые, по их мнению, создают тревожную зависимость (Bayansuren 2023).

Выводы, представленные в этом разделе, указывают на общее мнение как внешних экспертов, так и представителей различных юридических профессий, предполагая, что судебная система Монголии еще не достигла уровня автономии, необходимого для беспристрастной и независимой правовой системы, способной рассматривать такие дела, как дела DBM, без неоправданного влияния.

4.2. Отчетность, расследования и судебные решения по коррупционным преступлениям

Согласно данным Агентства по борьбе с коррупцией (АБК), опубликованным Национальным статистическим управлением (НСУ) по состоянию на 2023 год, было зарегистрировано 569 коррупционных преступлений, из которых 182 дела имели судебные решения в 2023 году (IAAC/NSO 2024). Как показано на Рисунке 6, наблюдается явная тенденция к росту общего числа коррупционных преступлений, которое неуклонно увеличивалось каждый год с 314 в 2020 году до 569 в 2023 году. Это представляет собой существенное увеличение более чем на 81 процент за четырехлетний период. Это увеличение зарегистрированных преступлений может указывать на растущее признание коррупционных преступлений или усиление регуляторного надзора. Как интерпретировал увеличение зарегистрированных коррупционных преступлений один из официальных представителей правительства: «это связано с улучшением выявления этого типа преступлений, повышением прозрачности государственных учреждений и отношением граждан, которые не терпят несправедливости» (Gansuld 2023).

Рисунок 6. Зарегистрированные коррупционные преступления в Монголии, всего (2003-2023 гг.)

Источник: Независимое агентство по борьбе с коррупцией, Национальное статистическое управление, 2024 г.

Кроме того, дезагрегирование общего числа зарегистрированных коррупционных преступлений показывает следующее. Наиболее значительной категорией коррупционных преступлений является злоупотребление властью или служебным положением государственными должностными лицами. Эта категория также демонстрировала ежегодный рост, достигнув пика в 423 случая в 2023 году. Наблюдался рост как пассивного, так и активного взяточничества. Пассивное взяточничество, которое подразумевает получение взятки, выросло с 67 случаев в 2020 году до 99 в 2023 году. Активное взяточничество, которое подразумевает предложение взятки, сначала увеличилось с 2020 по 2021 год, снизилось в 2022 году, но затем снова выросло до 53 случаев в 2023 году. Наименьшей категорией по количеству было злоупотребление властью юридическими лицами, значительно выросшее с 3 случаев в 2020 году до 19 в 2023 году. Зафиксированы более низкие случаи ненадлежащего расходования внебюджетных государственных средств и незаконного обогащения, но обе категории демонстрируют восходящую траекторию.

Рисунок 7. Зарегистрированные коррупционные преступления по статусу совершившего (2022-2023 гг.)

Источник: Независимое агентство по борьбе с коррупцией, Национальное статистическое управление, 2024 г.

Рисунок 8. Количество судебных решений по коррупционным преступлениям (2018-2022 гг.)

Источник: Генеральный совет судей, Национальное статистическое управление, 2024 г.

Только за первое полугодие 2023 года суды рассмотрели 61 коррупционное дело в отношении 153 лиц, в результате чего в государственный бюджет было перечислено 1,102 млрд монгольских тугриков от штрафов, наложенных на осужденных за коррупцию и должностные преступления. Примечательно, что 52,9% осужденных составляли государственные служащие, причем большинство (71,9%) находились в возрастной группе 31-50 лет. Разбивка осужденных выявляет разнообразный спектр секторов, причастных к коррупции. Из 153 осужденных четверо были из сферы политической службы, 33 из сферы государственного управления, 19 из сферы специальной государственной службы, 25 из сферы государственной службы (сотрудники сферы обслуживания), 41 из частного сектора и 31 из других секторов (Генеральный совет судей, Пресс-релиз 2023 г., цитируется в Shuud.mn).

Генеральная прокуратура предоставила дополнительную информацию об уголовной деятельности за тот же период. Они отследили 276 дел об отмывании денег, предъявили обвинения по 45 делам и передали их в суд. Кроме того, 76,4% коррупционных преступлений были идентифицированы как злоупотребление властью и действия должностных лиц, имеющих политическое влияние. Финансовые последствия этих преступлений были значительными, причинив ущерб, оцениваемый в 3,6 триллиона монгольских тугриков. В ходе расследований было арестовано активов на сумму 235,1 млрд монгольских тугриков, конфисковано 9 млрд монгольских тугриков, а ущерб в размере 2,3 трлн монгольских тугриков был возмещен (Batchimeg 2023).

Оперативность и своевременность. В Монголии процессуальное законодательство устанавливает сроки рассмотрения споров в 90-180 дней. Вызывает тревогу тот факт, что примерно 26% всех дел, охватывающих различные типы споров, выходят за установленные 6-месячные сроки (Исследовательский, аналитический и учебный центр судебной власти, 2020 г.). Эта затянутость вызывает обеспокоенность по поводу эффективности и адаптивности судебного процесса.

Коррупционные дела, в частности, сталкиваются со значительными задержками. Оценка Transparency International за 2018 год показала, что только 24% коррупционных дел привели к судебному преследованию, в то время как 76% были прекращены прокурорами. Некоторые споры, связанные с коррупцией, находились в судебной системе в течение поразительных 69 месяцев (Transparency International 2019). Эти задержки вызвали дискуссии о необходимости создания хорошо обеспеченного ресурсами и специализированного антикоррупционного суда, как подчеркивали некоторые эксперты (Merkle 2018).

Опрос, в котором приняли участие 90 юристов, включая адвокатов, прокуроров, преподавателей права и ученых, позволил получить представление о восприятии оперативности принятия решений по судебным делам. Только 11 процентов респондентов согласились с тем, что произошли улучшения в оперативном разрешении судебных дел, в то время как значительные 44 процента были не согласны. Критика текущих судебных реформ была сосредоточена на затяжных сроках рассмотрения дел из-за высокой рабочей нагрузки судов. Многие дела задерживались до четырех месяцев и более, что значительно превышает установленный законом 60-дневный срок для проведения слушаний. Эффективность судебной реформы была поставлена под сомнение, поскольку основное внимание уделялось кадровой реформе, а не более комплексному решению. Быстрое принятие мер, особенно по громким делам, было подчеркнуто как необходимость (Bayansuren 2023).

Степень открытости и прозрачности судебных разбирательств является важнейшим аспектом любой судебной системы. Согласно тому же опросу, только 18 процентов респондентов считали судебные разбирательства полностью открытыми, 56 процентов считали их частично открытыми, а 25 процентов считали их ни открытыми, ни прозрачными (Bayansuren 2023).

Что касается предоставления юридической информации общественности, три наиболее предпочтительных метода, выявленных юристами, включали улучшение официального веб-сайта судебной власти (42,2%), регулярное распространение юридической информации через легкодоступные социальные каналы (39,2%) и обобщение судебных записей громких дел с профессиональными комментариями для общественного распространения (32,1%). Кроме того, было предложено, чтобы Генеральный судебный совет имел специально обученного судью по связям с общественностью (12,7%). Юристы подчеркнули важность получения гражданами точной информации с официального веб-сайта суда, а не полагаться на неофициальные источники. Они также подчеркнули необходимость оперативного предоставления разъяснений по решениям по делам, представляющим общественный интерес (Bayansuren 2023).

Дело DBM. Расследования коррупционных дел, связанных с Банком развития, продолжаются в течение длительного времени. Эти расследования были обширными, сложными и проводились специальной следственной группой, в которую входили несколько прокуроров и следователей. Три дела представляют интерес для освещения препятствий, с которыми сталкиваются судебные решения по делам DBM.

Во-первых, в 2017 году по делу бывшего исполнительного директора Банка развития и председателя совета директоров хронология событий выявляет несколько значительных аспектов. Прокуратура потратила примерно два месяца на рассмотрение дела, прежде чем передать его в суд в декабре 2017 года. Однако дело не продвигалось гладко по правовой системе. Первоначальный двухмесячный период, потраченный Генеральной прокуратурой на дело, кажется разумным, но последующие задержки и затяжные судебные процессы ставят под сомнение способность судебной власти оперативно рассматривать коррупционные дела. Тот факт, что дело не было разрешено судом и прошло несколько стадий, включая апелляции и пересмотры, предполагает наличие потенциальных юридических проблем или сложностей. Это подчеркивает необходимость надежной правовой базы и опыта юристов для эффективного ведения таких дел.

Во-вторых, дела, касающиеся двух бывших министров и члена парламента в 2018 году, выявили несколько отсрочек и проблем в судебном процессе, что в конечном итоге привело к возвращению дела прокурору. В сентябре 2018 года связанные уголовные дела были переданы в суд. В январе 2019 года дело было назначено к слушанию, но было отложено. В феврале 2019 года дело было возвращено прокурору из-за серьезных нарушений законных процедур, согласно решению суда. В сентябре 2019 года Агентство по борьбе с коррупцией сообщило, что дело «было отложено судом на основании истечения срока давности» (Enerel 2019). Дело столкнулось с процедурными проблемами, включая запросы на новых адвокатов и необходимость дальнейшего изучения материалов дела. Эти проблемы способствовали задержкам и отсрочкам, влияя на ход дела. Применение срока давности, который устанавливал пятилетний предел, оказало критическое влияние на дело. Дело было возвращено прокурору из-за истечения срока давности, что вызывает вопросы об адекватности правовой базы для рассмотрения давних коррупционных дел. Исход дела, на который повлияли срок давности и процедурные вопросы, вызвал общественное беспокойство по поводу способности правовой системы привлечь лиц к ответственности за коррупционные преступления, особенно когда прошло значительное время.

В-третьих, дело Банка развития, в котором участвовало 80 человек и четыре юридических лица, потребовало почти 10 месяцев для подготовки и подачи обвинительного заключения прокуратурой. Расследования и судебные разбирательства продолжались в течение 2022 и 2023 годов следующим образом:

• 20 января 2022 г.: Генеральная прокуратура получила дело, связанное с DBM, от Агентства по борьбе с коррупцией.

• По состоянию на март 2022 г. прокуратура осуществляла надзор за 29 следственными делами и 12 делами расследования, в которых участвовало в общей сложности 74 предприятия, получивших кредиты на сумму 2 383 млрд тугриков. Они подали в суд предложение о превентивных мерах в отношении семи должностных лиц DBM и четырех должностных лиц компаний, что привело к строгим мерам содержания под стражей. Кроме того, были конфискованы различные активы, включая сотни объектов недвижимости, транспортных средств, банковских счетов, доли в предприятиях и активы, принадлежащие 61 лицу, для компенсации государственных убытков, их передвижение было ограничено прокурорами (Генеральная прокуратура 2022a).

• В ноябре 2022 г. Генеральная прокуратура объявила, что следователи Агентства по борьбе с коррупцией и Главного управления полиции, а также прокуроры расследуют 43 дела, связанные с кредитами DBM. Они оценивали, соответствовали ли кредитные операции закону и выполняли ли должностные лица свои обязанности. Процесс расследования включал рассмотрение и разрешение 425 жалоб и ходатайств от участников дела и их адвокатов. В этом обширном расследовании 62 человека со специальными знаниями были назначены экспертами для проведения финансового анализа. Эти анализы занимали разное время, от двух до 165 дней, в среднем 23 дня на анализ. В общей сложности 1 429 дней были посвящены этим 62 анализам (Gansuld 2023). Что касается критики скорости расследования, то были упомянуты несколько факторов, включая сложность дела, широкий охват, обширный сбор доказательств и внешние правоприменительные действия (Генеральная прокуратура 2022b).

• 25 января 2023 г.: Управление столичной прокуратуры передало уголовное дело в Сухбаатарский районный суд первой инстанции.

• 17 апреля 2023 г.: Судебные разбирательства с участием 80 человек и четырех юридических лиц, инициированные Сухбаатарским районным судом первой инстанции. В начале слушания государственные прокуроры представили свою рекомендацию о применении уголовной ответственности. Примечательно, что разбирательства привлекли общественное внимание и пристальное наблюдение из-за последовательных коррупционных скандалов в Монголии. Гражданские судебные разбирательства, связанные с проблемными кредитами DBM, транслировались в прямом эфире через Facebook[5] и проводились в театральной обстановке. Эти разбирательства были направлены на оценку осуществления власти руководством и администрацией DBM, отражая общественный запрос на подотчетность.

• 26 июня 2023 г.: Были обнародованы результаты обвинения по делу Банка развития, согласно которым из 80 обвиняемых 48 были признаны невиновными, а 32 гражданина и четыре юридических лица — виновными. Среди примечательных решений — оправдание четырех высокопоставленных политиков, включая двух действующих членов парламента, одного бывшего премьер-министра и одного министра, которые первоначально были обвинены в использовании своего политического положения. Например, обвинения, связанные с предполагаемой переоценкой проекта строительства дороги, приведшей к государственным финансовым потерям, не были подтверждены, и кредит был признан использованным по назначению с полным погашением (Amarjargal 2023). В отличие от этого, только один член парламента был признан виновным во взяточничестве и накоплении необоснованного богатства. Бывший председатель совета директоров DBM был признан виновным во взяточничестве и участии в обсуждениях, связанных с конкретным событием во время заседания совета. Кроме того, в течение определенного президентского срока бывший заместитель главы офиса столкнулся с обвинениями в подделке документов (Amarjargal 2023).

Сложность коррупционных преступлений представляет собой уникальный набор проблем для судебной системы. Характер этих преступлений включает скрытность и осуществляется с высокой степенью изощренности, что требует обширного и ресурсоемкого подхода к расследованию (Gansuld 2023). Последние тенденции указывают на то, что коррупционные, экономические и должностные преступления становятся все более организованными и транснациональными, в них участвует множество лиц, как правило, влиятельных людей и профессионалов, и используются методы, эффективно скрывающие их незаконную деятельность (Duri 2021). Как отметил прокурор Гансулд, расследования и разбирательства по коррупции не являются простыми и часто занимают длительные периоды, иногда от одного до десяти лет. Они требуют комплексного подхода, включая получение экспертных заключений, международное правовое сотрудничество, тщательные допросы свидетелей, конфискацию активов и возмещение ущерба (Gansuld 2023). С судебной точки зрения, как подчеркнула Генеральная прокуратура, объем работы, связанный с этими расследованиями, является существенным. При ограниченном количестве следователей и прокуроров (60 в Агентстве по борьбе с коррупцией и 15-16 в Генеральной прокуратуре), занимающихся расследованием коррупции по всей стране, каждый прокурор несет бремя в среднем 150 жалоб и дел ежегодно. Эта рабочая нагрузка включает в себя значительное документирование, длительные судебные заседания и необходимость подачи многочисленных жалоб и возражений (Gansuld 2023).

В дополнение к упомянутым ограничениям, существует волна общей критики в отношении практики судебных разбирательств. Поведение в зале суда подверглось критике за предполагаемое отсутствие профессионализма. Свидетели и участники, особенно представители потерпевших и адвокаты, обвиняются в неуважительном и насмешливом отношении к подсудимым. Такое поведение вызвало обеспокоенность по поводу справедливости и честности судебного процесса, что привело к постановке под сомнение судебного процесса (Bat-Osor 2023). Другие отмечали, что серьезных нарушений судебного процесса не было. Суд предоставил участникам дела достаточную возможность высказаться, предоставил им адекватные перерывы и не требовал от подсудимых долго стоять во время оглашения приговора (Bayaraa 2023).

Некоторые эксперты и наблюдатели в области права указывают на существенные проблемы в применении закона. Одним из примечательных случаев является обвинение подсудимых в действиях, связанных с процессом кредитования 2014 года, то есть до введения соответствующих законодательных поправок. Это подчеркивает фундаментальное непонимание юридических принципов со стороны обвинения (Bayaraa 2023). Кроме того, использование статьи 22.1 Уголовного кодекса, касающейся злоупотребления властью и служебным положением, было скомпрометировано из-за ее широкого охвата, смешивающего различные обязанности от трудовых дисциплинарных до уголовных, что сделало ее универсальным положением, снижающим ее конкретное юридическое воздействие.

Судебный процесс также вызвал дискуссии о системных проблемах против индивидуальной вины. Подсудимые в своих заявлениях предположили, что процесс принятия решений Банком был результатом системной работы, а не индивидуального проступка. Эта точка зрения ставит под сомнение основу, на которой люди привлекаются к ответственности, предполагая необходимость рассмотрения институциональных сбоев. Как подчеркнул писатель в метафоре: «в этой клетке [дела DBM] находятся и обвиненный ворон, и угнетенный невинный голубь. Но голубей много» (Bayaraa 2023). Например, бывший премьер-министр Н. Алтанхуяг заявил: «позвольте мне быть последним премьер-министром, которого будут судить за решения всего его кабинета» (Eaglenews 2023-06-21). Он выразил обеспокоенность по поводу большого количества людей (80), привлеченных к суду, считая это несправедливым и похожим на игру с их судьбами, распространяя убеждение, что ведется суд над обвиняемыми в краже у Банка развития. Он предостерег, что такая ситуация создает прецедент, когда любой может быть несправедливо подвергнут преследованию и судебному преследованию по аналогичным обвинениям (Eaglenews 2023-06-21).

На фоне этих юридических и процедурных споров растет мнение, что судебный процесс является политически мотивированным шоу, организованным в преддверии выборов. Эта точка зрения подрывает доверие к судебному процессу, представляя его как зрелище, а не как стремление к справедливости. Избирательное преследование и явная политическая предвзятость в судебном процессе также стали предметом споров. Критики утверждают, что судебный процесс направлен против определенных лиц, в то время как другие, пользующиеся политической защитой, удобно игнорируются, что указывает на отсутствие справедливости и равного обращения по закону. Кроме того, было отмечено отсутствие ключевых фигур и их предполагаемое уклонение от судебных заседаний. Это вызвало подозрения в манипуляциях и отсутствии подотчетности среди вовлеченных высокопоставленных чиновников (Bat-Osor 2023).

По состоянию на март 2024 года Столичный уголовный апелляционный суд получил 36 жалоб от обвиняемых и адвокатов по делам, связанным с DBM, а также возражение от прокуратуры, и дата судебного заседания еще не назначена (Tseesuren 2024). Поскольку эти разбирательства продолжаются, общественность продолжает ожидать фактического привлечения к ответственности в стране.

5. Выводы

Оценка горизонтальной подотчетности в Монголии, особенно с акцентом на роль судебной власти в борьбе с коррупционными скандалами по делу Банка развития Монголии, высвечивает несколько критических моментов.

Хотя Конституция и последующие законодательные поправки утверждают беспристрастность и независимость судебной власти, практическое применение этих положений предполагает значительное политическое влияние. Независимость судебной власти от политического влияния жизненно важна для эффективного надзора и наказания за злоупотребления исполнительной власти. Однако участие политических деятелей в назначении судей, а также влияние исторического и законодательного контекста вызывают обеспокоенность по поводу беспристрастности судебной власти. Эволюционирующая структура Генерального судебного совета, с меняющимся политическим влиянием, подчеркивает эти проблемы.

Способность судебной власти эффективно выполнять свои предписанные обязанности ограничена несколькими факторами. Рабочая нагрузка чрезмерна в судах столицы (апелляционных) и районных судах (первой инстанции). Кроме того, прокуратура обрабатывает огромное количество дел ежегодно, что приводит к задержкам и неэффективности, особенно по коррупционным делам. Эти процедурные задержки, в сочетании со сложным характером коррупционных преступлений, снижают оперативность и своевременность судебной власти. Текущее состояние указывает на ограничения в рассмотрении обширных и сложных коррупционных дел. Применение санкций и корректирующих мер представляется непоследовательным, что еще больше влияет на эффективность судебной власти.

Уровень общественного доверия к судебной власти и Агентству по борьбе с коррупцией является важнейшим показателем их эффективности. Результаты предполагают необходимость повышения прозрачности в принятии решений и распространении юридической информации для укрепления общественного доверия. Общественное восприятие дает ценное представление о работе судебной власти. Громкие коррупционные скандалы и затяжные, неясные судебные решения способствовали общественному недоверию к судебной власти. Это недоверие не является недавним явлением, поскольку оно сохраняется с момента перехода Монголии к демократии более трех десятилетий назад. Это происходит на фоне недавнего снижения различных индексов горизонтальной подотчетности и увеличения числа зарегистрированных коррупционных преступлений.

Дело Банка развития служит критическим примером сложного взаимодействия между политическими, правовыми и экономическими факторами в борьбе Монголии с коррупцией. Дело привлекло значительное общественное внимание, что привело к спекуляциям о его политических последствиях. Аналитики выразили обеспокоенность тем, что если политики, причастные к злоупотреблению властью и получению кредитов от Банка развития, не будут привлечены к ответственности, это может привести к эскалации проблем, потенциально угрожая стабильности правительства. Эта ситуация приводит к вопросу о том, было ли дело стратегически спланированным политическим маневром правящей партии, направленным на влияние на общественное мнение и политическую динамику.

Рекомендации по улучшению состояния деятельности по обеспечению горизонтальной подотчетности на основе выводов данного тематического исследования включают:

Учитывая конституционные поправки с 2019 по 2023 год, всесторонняя оценка этих изменений имеет решающее значение для понимания их влияния на разделение властей и горизонтальную подотчетность. Этот обзор должен проводиться в течение следующих четырех лет, чтобы оценить их влияние на горизонтальную подотчетность Монголии.

Крайне важно продвигать принятие решений, основанных на фактических данных, для обеспечения регулярной подотчетности и избежания политизированных разбирательств. Следует отдать приоритет внедрению системных и эффективных механизмов надзора за деятельностью исполнительной власти, особенно в отношении значительной финансовой деятельности, связанной с различными государственными фондами и государственными предприятиями, такими как DBM.

• Позволение накопления значительного ущерба, включая нецелевое использование государственных средств, до начала широкомасштабных расследований и судебных разбирательств, рискует политизировать судебную власть и Агентство по борьбе с коррупцией по делам о коррупции. Такой подход не только подрывает доверие к этим институтам, но и открывает двери для их использования в качестве политического оружия против оппозиции.

• Национальные и международные организации гражданского общества подчеркнули необходимость реформ для повышения прозрачности и подотчетности государственных предприятий — посредством регулярных независимых аудитов деятельности государственных и финансовых учреждений, что помогло бы обеспечить постоянный надзор и подотчетность.

• Такие аудиты, проводимые внешними организациями, необходимы не только для финансового соответствия, но и для оценки эффективности, решения проблем прозрачности и обеспечения соответствия кредитов и проектов установленным процедурам.

• Для повышения эффективности этих аудитов важно более активно вовлекать гражданское общество и независимых наблюдателей в этот процесс.

Крайне важно укреплять, а не ослаблять судебную власть и надзорные органы, включая законодательные ветви власти:

• Эти усилия должны включать не только увеличение бюджета, но и эффективное внедрение недавних законодательных обновлений, таких как Закон о судах 2021 года.

• Конкретные реформы могут быть направлены на обеспечение бюджета судебной власти, соответствующего ее оперативным потребностям, минимизацию политического вмешательства, особенно при отборе и назначении судей путем укрепления деятельности Генерального судебного совета.

• Улучшение институционального потенциала посредством специализированного обучения по ведению коррупционных дел, с акцентом на методы расследования и этические соображения, имеет решающее значение. Повышение прозрачности в принятии решений и улучшение своевременности и оперативности судебной власти также будут ключевыми для обеспечения эффективной подотчетности исполнительной власти.

• Разработка стратегических планов по информированию общественности о судебной деятельности, укрепление доверия к судебным решениям.

Независимость и подотчетность прокуратуры должны быть повышены наряду со значительными реформами в прокурорской системе.

• Это включает пересмотр процессуальных законов для устранения узких мест в рассмотрении коррупционных дел и отстаивание того, чтобы прокурорский процесс был более изолирован от политического влияния.

• Прокуратура, играющая критическую роль в разрешении споров, не видела существенных реформ в течение двух десятилетий (Mendsaikhan 2023) и сталкивается с проблемами, включая политическое влияние, задержки и осложнения в рассмотрении коррупционных дел. Учась у других переходных демократий, повышение независимости прокуратуры от исполнительной власти является существенным (Parliamentarians for Global Action n.d.).

• Это может включать законодательные изменения для обеспечения того, чтобы решения основывались на юридических критериях, создание независимого органа для надзора за назначениями и действиями прокуроров, а также принятие международных передовых практик для повышения прозрачности и подотчетности.

• Регулярные обзоры деятельности прокуратуры с акцентом на прозрачность и независимость будут укреплять общественное доверие и способствовать созданию более подотчетной и эффективной системы правосудия.

В долгосрочной перспективе, чтобы восстановить общественное доверие, необходимо повышать осведомленность о важности судебной власти и надзорных органов в демократической системе. Инвестиции в образовательные программы по гражданской ответственности и повышение понимания обществом механизмов подотчетности могут способствовать формированию культуры участия. Кроме того, обеспечение прозрачности коррупционных разбирательств, включая трансляцию судебных процессов и привлечение представителей граждан к процессу, имеет решающее значение (Mendsaikhan 2023).

Для защиты горизонтальной подотчетности и демократических институтов политические лидеры, включая премьер-министра и членов парламента, должны придерживаться осознанной речи и поведения. Их действия и слова могут серьезно повлиять на целостность институтов горизонтальной подотчетности. Недавнее подрывное влияние политических деятелей на судебную власть подчеркивает тревожную тенденцию к постепенному эрозии демократических норм. Такие тенденции угрожают основным сдержкам и противовесам, которые лежат в основе демократии (Levitsky and Ziblatt 2018), потенциально деградируя демократическую культуру, которая поддерживает ее основополагающие институты, и создавая менее благоприятную среду для процветания демократических принципов. ■

Список литературы

Адия, Амар. 2022. «Реакция на Банк развития Монголии обнажает социальные и политические трения».Mongolia Weekly. 27 апреля. https://www.mongoliaweekly.org/post/backlash-over-development-bank-of-mongolia-exposes-social-and-political-tensions (Дата доступа: 15 июня 2023 г.)

Амаржаргал, М. 2023. «36 признаны виновными, 48 — невиновными по делу о развитии».The UB Post. 28 июня. https://www.pressreader.com/mongolia/the-ub-post/20230628/281483575818443 (Доступ 3 апреля 2024 г.)

arslan.mn. 2022. «Если политики, взявшие кредиты в Банке развития, не понесут ответственность, уйдет ли в отставку правительство?» 9 февраля. https://www.arslan.mn/index.php?choose=politics&type=news&id=634359&ext=shtml (Доступ 11 октября 2023 г.)

Asian Barometer Survey. н.д. База данных Asian Barometer Survey. База данных Asian Barometer Survey, волны 1–5. Asian Barometer Survey .Батчимэг, М. 2023. «17 правительственных чиновников связаны с делом об отмывании денег».ikon.mn. 18 июля. https://ikon.mn/n/2wwf (Доступ 19 октября 2023 г.)

Бат-Осор. 2023. «Жалкие жертвы так называемого дела Банка развития». News.mn. 12 мая. https://news.mn/r/2647492/ (Доступ 16 сентября 2023 г.)

Баясүрен, З. 2023. Исследование наблюдения за текущей ситуацией в судебной системе (Шүүхийн хөгжлийн нөхцөл байдлын тандалт судалгаа). Улан-Батор: Учебный и научно-исследовательский центр Судебной администрации. https://www.judcouncil.mn/site/research (Доступ 3 апреля 2024 г.)

Баяраа, Баттувшин. 2023. Baabar.mn. 8 мая. Хөгжлийн банкны шүүх хурал: 15 өдөр, 15 онцлох үйл явдал. http://baabar.mn/article/khugjliin-banknii-shuukh-khural-15-udur-15-ontslokh-uil-yawdal (Доступ 9 ноября 2023 г.)

Баяцогт, Халиун. 2018. Скандал в Монголии: головы летят в правительстве после растраты средств МСП на сумму 1,3 млн долларов США. South China Morning Post. 6 ноября. https://www.scmp.com/news/asia/east-asia/article/2171965/scandal-mongolia-heads-roll-government-after-us13m-sme-fund (Доступ 10 июня 2023 г.)

Бекмурзаев, Н. 2023. Монголия замешана в крупном коррупционном скандале из-за распределения образовательных кредитов. GlobalVoices. 29 мая. https://www.scribd.com/article/649063238/Mongolia-Embroiled-In-A-Major-Corruption-Scandal-Over-The-Allocation-Of-Educational-Loans (Доступ 10 июня 2023 г.)

Bertelsmann Stiftung. 2022. BTI 2022 Country Report: Mongolia. Bertelsmann Stiftung. https://www.ecoi.net/en/file/local/2069674/country_report_2022_MNG.pdf (Доступ 10 июня 2023 г.)

Борковски, Г., Фоглер, Р. и Сайо, А. 2021. Заключение по Закону о судебной власти: Монголия. Варшава: Управление по демократическим институтам и правам человека.

Апелляционный суд столицы. 2019. Апелляционный суд столицы. https://appealcourt.mn/site/huraangui/ (Доступ 6 марта 2023 г.)

Чимид, Б. 2006. Организация выполнения Стратегии судебной власти Монголии. Улан-Батор.

Comparative Constitutions Project. 2024a. Comparative Constitutions Project. https://www.constituteproject.org/ (Доступ 29 февраля 2024 г.)

______. 2024b. Constitute. https://constituteproject.org/countries/Asia/Mongolia (Доступ 29 февраля 2024 г.)

Damdin-Ochir, B. 2023. “Сколько человек будет осуждено и сколько будет оправдано по делу Банка развития?” Olloo.mn. 26 июня. http://www.olloo.mn/n/89917.html# (Доступ 20 сентября 2023 г.)

Dierkes, J. 2022. Массовые протесты в Монголии осуждают «угольную мафию» и коррупцию. The Diplomat. 6 декабря. https://thediplomat.com/2022/12/mass-protests-in-mongolia-decry-coal-mafia-corruption/ (Доступ 10 июня 2023 г.)

Duri, Jorum. 2021. Ответ справочной службы Transparency International по борьбе с коррупцией: Коррупция и экономические преступления. Transparency International. https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/kproducts/2021-Corruption-and-economic-crime_final.pdf (Доступ 3 апреля 2024 г.)

Eaglenews. 2023. «Н. Алтанхуяг: Я буду последним премьер-министром, которого будут судить за решения своего кабинета». 21 июня. https://eagle.mn/r/116199 (Доступ 11 ноября 2023 г.)

Enerel, B. 2019. «Дела Б. Гарамгайбаатара и Н. Батбаяра были прекращены» Б.Гарамгайбаатар, Н.Батбаяр нарын хэргийг хэрэгсэхг?й болгожээ. 10 сентября. shuud.mn: https://www.shuud.mn/a/512307 (Доступ 9 апреля 2023 г.)

Gansuld, Ts. 2023. «Ц. Гансулд: Коррупционные преступления стали более организованными и совершаются на международном уровне с участием многих лиц». Генеральная прокуратура Монголии. 8 декабря. https://prokuror.mn/post/111591 (Доступ 19 декабря 2023 г.)

Gantsetseg, E. 2023. «52,9 процента лиц, причастных к коррупционным преступлениям, являются государственными служащими». Shuud.mn. 26 июля. https://www.shuud.mn/a/551250 (Доступ 19 октября 2023 г.)

Департамент СМИ и связей с общественностью Правительства. 2019. «Заключения и материалы проверки Банка развития переданы в Агентство по борьбе с коррупцией». News.mn. 22 мая. https://news.mn/r/2139776/ (Доступ 18 ноября 2023 г.)

Правительство Монголии. 2010. «Положение о Банке развития Монголии». Постановление № 195 (признано недействительным постановлением № 151 в 2011 г.). https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=202713&showType=1 (Доступ 3 апреля 2024 г.)

IAAC/NSO. 2024. «Зарегистрированные коррупционные преступления в Монголии». Национальное статистическое управление Монголии. https://www.1212.mn/en/statistic/statcate/573071/table-view/DT_NSO_2300_001A1 (Доступ 3 апреля 2024 г.)

Судебный генеральный совет. 2024. «РАССМОТРЕННЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ по типу преступлений». Национальное статистическое управление Монголии: https://www.1212.mn/mn/statistic/statcate/573071/table-view/DT_NSO_2300_040V1 (Доступ 5 апреля 2024 г.)

Научно-исследовательский, аналитический и учебный центр судебной власти. 2020. Доверие граждан к судебной системе: Отчет об опросе общественного мнения. Улан-Батор: Судебный генеральный совет. https://www.judcouncil.mn/file/research/1__Ш??хэд_итгэх_иргэдийн_итгэл_судалгааны_тайлан_2020_01_docx.pdf (Доступ 5 апреля 2024 г.)

Levitsky, S., and Ziblatt , D. 2018. Как умирают демократии. Нью-Йорк: Crown Publishers.

Lkhaajav, B. 2017. В преддверии президентских выборов скандал, связанный с коррупцией в Монголии, получил новый поворот. The Diplomat. 19 июня. https://thediplomat.com/2017/06/ahead-of-presidential-election-mongolia-corruption-scandal-has-a-new-twist (По состоянию на 15 июня 2023 г.)

Лурманн, Анна, Кайл Л. Марквардт и Валерия Мечкова. 2020. «Ограничение правительств: новые индексы вертикальной, горизонтальной и диагональной подотчетности». American Political Science Review 114, 3: 811-820. DOI: https://doi.org/10.1017/S0003055420000222 (По состоянию на 3 апреля 2024 г.)

Lundendorj, N. 2021. Я смеюсь, думая, почему в положении не написано, что меня не пустят в ШЕЗ под моим именем, Н. Лэндэндорж?. Ikon.mn. 13 декабря. https://ikon.mn/n/2ep5 (По состоянию на 19 июня 2023 г.)

Mendsaikhan, T. 2023. Т. Мэндсайхан: Если мы последуем предложению премьер-министра, то все коррупционные дела будут решаться 20 людьми (Т.Мэндсайхан: Ер?нхий сайдынхаар явбал б?х авлигын хэргийг 20 х?н л шийдэх нь, энэ хамгийн аюултай). iToim. 7 декабря. https://itoim.mn/a/2023/12/06/court/pgl (По состоянию на 12 марта 2024 г.)

Merkle, O. 2018. Монголия: Обзор коррупции и борьбы с ней. Transparency International. https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/kproducts/Country-Profile-Mongolia_2018.pdf (По состоянию на 5 апреля 2024 г.)

Mongolian Economy. 2012. “Председатель правления Банка развития был назначен.” 16 октября. https://news.mn/r/611203/ (По состоянию на 8 октября 2023 г.)

Mont, R. L. 2002. Некоторые средства борьбы с судебной коррупцией в Монголии. http://pdc.ceu.hu/archive/00002274/01/Judicial_Corruption_in_Mongolia.pdfMunkhtsetseg, E. 2022. “Трое из шести директоров Банка развития были задержаны, один находился под следствием, а двое других...” iToim. 21 февраля. https://itoim.mn/article/e1nYy/31895 (По состоянию на 4 октября 2023 г.)

Oyun-Erdene, L. 2023. “Л. Оюун-Эрдэнэ: Как премьер-министр, я считаю, что в Монголии необходим суд, специализирующийся на коррупции.” Правительство Монголии. 30 ноября. https://mongolia.gov.mn/news/view/26866 (По состоянию на 19 января 2024 г.)

Парламент Монголии. 2015. “Резолюция № 01/02 О создании совместной рабочей группы.” 15 января.

______. 2022. Отчет общего мониторингового слушания: По проектам, финансируемым Банком развития Монголии. Улан-Батор: Парламент Монголии. https://www.parliament.mn/files/411d374bf1e84cfba7d5e7413bbd5360/?d=0 (По состоянию на 3 апреля 2024 г.)

Парламентарии за глобальное действие. н.д. Эрозия демократических принципов. Парламентский инструментарий для защиты демократии: Парламентарии за глобальное действие. https://www.pgaction.org/dgi/drhr/parliamentary-toolbox-for-democracy-defense/ (По состоянию на 14 марта 2024 г.)

Генеральная прокуратура. 2022a. “Информация о делах, связанных с Банком развития.” 23 марта. https://prokuror.mn/post/110027 (По состоянию на 9 октября 2023 г.)

______. 2022b. “А. Энхжаргал: Прокурор рассматривает предложение о передаче уголовного дела, связанного с банком развития, в суд.” 9 ноября. https://prokuror.mn/post/110783 (По состоянию на 9 октября 2023 г.)

Фонд Сант Марал. 1992-2022. База данных Politbarometer. Улан-Батор: Фонд Сант Марал. https://www.santmaral.org/publications (По состоянию на 5 апреля 2024 г.)

Saruuldul, N. 2023. “Кто что сказал об учреждении судов по борьбе с коррупцией».iToim. 11 декабря. https://itoim.mn/a/2023/12/10/politic/tak (По состоянию на 19 января 2024 г.)

Transparency International. 2019. Верховенство права и независимость судебной власти под угрозой в Монголии. 4 июля. https://www.transparency.org/en/press/rule-of-law-and-independence-of-judiciary-under-threat-in-mongolia (По состоянию на 19 июня 2023 г.)

Tuguldur, D. 2022. Н??рсний хулгайн гэх 40 их наяд т?гр?гийн ЗАДАРГАА (Разбивка предполагаемой кражи угля на 40 трлн монгольских тугриков). 11 декабря. gogo.mn. https://gogo.mn/r/3nx53 (По состоянию на 19 июня 2023 г.)

Tseesuren, A. 2024. «Проходит слушание по делу предыдущего руководства Банка развития».News.mn. 29 февраля. https://news.mn/r/2705748/ (По состоянию на 14 марта 2024 г.)

Uyanga, S. 2018. «Могут ли новые облигации Банка развития сохранить доверие инвесторов?»ikon.mn. 31 октября. https://ikon.mn/n/1f6l (По состоянию на 8 апреля 2024 г.)

White, B. T. 2009. «Гнилой до основания: захват проектов и провал судебной реформы в Монголии».East Asia Law Review 4, № 2: 209-275.

Vip76. 2015. «"Чингис" и "Самурай" облигации: мошенничество Банка развития. 26 ноября. https://vip76.mn/content/36800 (По состоянию на 18 ноября 2023 г.)

World Bank. 2014. Экономический обзор Монголии. Вашингтон, округ Колумбия: Всемирный банк. https://www.worldbank.org/en/country/mongolia/publication/mongolia-economic-update-december-2014 (По состоянию на 5 апреля 2024 г.)

[1] Заместитель декана факультета искусств, наук и социальных наук Национального университета Монголии

[2] Член правления Независимого исследовательского института Монголии (IRIM)

[3] DBM успешно привлек 1,5 млрд долларов США за счет выпуска облигаций «Чингис» и обеспечил около 1,3 млрд долларов США за счет иностранных займов и выпусков облигаций для поддержки амбициозных планов экономического стимулирования (World Bank 2014).

[4] Следует отметить, что представленные здесь данные носят иллюстративный характер и не являются статистически строгими из-за их субъективного характера, основанного на ограниченном количестве экспертных оценок.

[5] https://www.facebook.com/watch/?v=183283124591058

Горизонтальная подотчетность в Непале

Тирапати Парияр[1]

Samata Foundation

1. Введение

Подотчетность — это широко используемое слово в сфере управления во всем мире. Концепция подотчетности особенно быстро распространилась в развивающихся странах. В обыденном понимании подотчетность — это акт ответа и/или ответственность за предоставление ответа. Концептуализируя термин «подотчетность», можно сказать, что это акт принятия ответственности за поведение или решение ответственным лицом перед властью или заинтересованными сторонами, которые прямо или косвенно заинтересованы в действии. В более широком смысле это приводит к вопросам осуществления власти в механизме управления государством.

Согласно исследовательской работе «Сдерживание правительств: новые индексы вертикальной, горизонтальной и диагональной подотчетности», опубликованной Cambridge University Press, подотчетность — это «фактические ограничения на использование правительством политической власти посредством требований обоснования своих действий и потенциальных санкций как со стороны граждан, так и со стороны надзорных органов». Определение подчеркивает власть, осуществляемую правительством, за которой внимательно следят граждане страны или существующие надзорные органы.

В данной статье предпринята попытка детально рассмотреть статус горизонтальной подотчетности в Непале в отношении конституционных положений, органов государственной власти, их формирования, а также структуры и взаимосвязей между ними. Аналогичным образом были изучены различные институты для исследования их роли в процессах подотчетности. Наконец, в статье предпринята попытка выявить пробелы в горизонтальной подотчетности, причины существующих пробелов и возможные рекомендации по укреплению горизонтальной подотчетности в Непале.

Непал претерпел значительный политический переход в начале 2000-х годов, отмеченный переходом от абсолютной монархии к федеративной демократической республике. Этот переход завершился принятием новой конституции в 2015 году, которая установила многоуровневую систему управления, состоящую из федеральных, провинциальных и местных органов власти. Согласно Constitute Project, конституционная история Непала очень молода по сравнению с конституционной историей многих западных стран. Действительно, возраст Конституции значительно ниже среднего общего количества лет действия конституций во всем мире. Переход от конституции монархии к конституции федеративной социалистической республики не обошелся без проблем, включая политическую нестабильность, слабые системы управления, а также социальное и экономическое неравенство. Поскольку конституционные практики в Непале новы, страна еще не видела потрясений и разрывов в ходе своего развития. Тот факт, что конституционализм в Непале в значительной степени вдохновлен Индией, предполагает, что нет никаких сомнений в том, что конституционные вопросы в Непале следуют тенденциям Индии.

Ранние дни конституции и частые изменения в осуществлении власти в Непале постепенно развивали ее положения и механизмы с течением времени. Во времена прямого правления короля существовали различные исполнительные полномочия, которые в идеалистическом контексте не должны были осуществляться. Приведенная в Constitute Project диаграмма показывает, что эти полномочия, осуществляемые различными органами государственной власти, были изменены и действуют в настоящее время. Аналогичным образом, диаграмма показывает, что законодательные полномочия недавно вступили в силу и имеют значение в своей идеальной работе по подтверждению исторического развития политической практики в Непале. Судебная практика в Непале восходит к исполнительному праву, в то время как дворец в значительной степени контролировал ее функционирование. Однако в истории судебной власти в Непале были прецеденты, когда незаконные и недемократические действия главы государства осуждались и исправлялись.

Несмотря на эти значительные изменения, переход ознаменовался политической нестабильностью, частой сменой правительств и отсутствием преемственности в разработке политики. Эта нестабильность также привела к отсутствию подотчетности и прозрачности, при этом был достигнут незначительный прогресс в борьбе с коррупцией и обеспечении эффективного предоставления услуг. Социальное и экономическое неравенство также остается постоянной проблемой в Непале. Показатели человеческого развития страны остаются одними из самых низких в Южной Азии, с высоким уровнем бедности, недоедания и неграмотности. Дискриминация и маргинализация определенных каст также продолжают оставаться серьезной проблемой.

Реализация федеральной системы также оказалась сложной, с разногласиями по поводу разделения полномочий и ресурсов между федеральным, провинциальным и местным уровнями власти. Существуют опасения по поводу способности местных органов власти эффективно предоставлять услуги, а распределение ресурсов стало спорным вопросом, при этом высказываются обвинения в том, что федеральное правительство не предоставило достаточных ресурсов провинциальным и местным органам власти. Одной из ключевых проблем управления в Непале является отсутствие потенциала и ресурсов у государственных учреждений. Государственные учреждения на всех уровнях, включая федеральный, провинциальный и местный, страдают от нехватки квалифицированного персонала, неадекватного бюджета и неадекватной инфраструктуры, что приводит к неэффективному предоставлению услуг, слабым регуляторным системам и низкой административной эффективности.

Коррупция является еще одной серьезной проблемой, с которой сталкивается управление в Непале. Несмотря на наличие законов и правил для предотвращения коррупции, по-прежнему отсутствует политическая воля для их применения. Коррупция в Непале носит повсеместный характер, поскольку государственные чиновники и политики часто вовлечены в коррупционную деятельность, что приводит к потере общественного доверия к правительству и государственным учреждениям. Непал также сталкивался со значительными проблемами в плане политической стабильности. С момента принятия Конституции в 2015 году страна пережила несколько смен правительств, включая отставку двух премьер-министров, что привело к отсутствию преемственности в управлении, что также повлияло на реализацию политики и программ, приведя к медленному экономическому и социальному развитию.

Как было сказано ранее, в последние годы предпринимаются усилия по решению проблем управления в Непале. Правительство инициировало различные программы реформ для повышения административной эффективности, качества обслуживания и подотчетности. Эти программы включают Программу реформы государственной службы, Программу развития местного самоуправления и сообществ, а также Программу экономического управления и развития. Кроме того, организации гражданского общества (ОГО) играют важную роль в укреплении управления в Непале. Однако в деятельности ОГО возникали проблемы, включая вмешательство правительства и ограничения их деятельности.

Еще одной серьезной проблемой, с которой сталкивается управление в Непале, является географическое положение страны: пересеченная местность затрудняет предоставление услуг, особенно в отдаленных районах. Правительство запустило различные инициативы для решения этой проблемы, включая предоставление мобильных услуг, расширение дорожной сети и создание спутниковых офисов.

В Непале механизмы горизонтальной подотчетности обозначают системы сдержек и противовесов между различными ветвями или агентствами правительства, направленные на пресечение злоупотребления властью. Эти механизмы играют жизненно важную роль в поддержании верховенства закона, содействии прозрачности и защите демократических идеалов. Конституция и правовая база Непала устанавливают несколько институциональных механизмов для поддержания горизонтальной подотчетности, хотя их эффективность может различаться.

2. Институциональный механизм горизонтальной подотчетности в Непале

2.1. Конституционные рамки

Конституция Непала, принятая в 2015 году, включает различные положения, направленные на создание федеративной демократической республики с инклюзивностью, социальной справедливостью и основными правами. Статьи 4-7 определяют Непал как федеративную демократическую республику и делят страну на семь провинций со значительной передачей власти местным органам власти. Статья 4 объявляет Непал светским государством, гарантируя свободу вероисповедания и равное отношение ко всем религиям. Она запрещает религиозную дискриминацию и способствует гармонии и терпимости между религиозными общинами. Аналогично, статьи 18 и 42 прямо охватывают инклюзивность и участие, обеспечивая представительство и защиту маргинализированных сообществ, таких как далиты, коренные народы, женщины и меньшинства. Положения о позитивных действиях и пропорциональном представительстве способствуют их участию в управлении и общественной жизни. Статьи с 16 по 48 гарантируют исчерпывающий перечень основных прав, включая право на равенство (статья 18), свободу слова и выражения мнений (статья 19), право на информацию (статья 27), право на образование (статья 31) и право на социальную справедливость (статья 42). Эти права защищают достоинство, свободу и благополучие всех граждан.

Аналогично, статьи 53-114 устанавливают систему разделения властей между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Каждая ветвь имеет свои отдельные роли и обязанности для предотвращения концентрации власти и обеспечения сдержек и противовесов.

Статьи с 83 по 108 описывают парламентскую систему правления с двухпалатным законодательным органом, состоящим из Палаты представителей (нижняя палата) и Национального собрания (верхняя палата). Статья 97 учреждает различные парламентские комитеты, включая Комитет по государственным счетам и Комитет по развитию, ответственные за надзор за государственными расходами, политикой и программами, а также за обеспечение прозрачности и подотчетности. В федеральном парламенте Непала существует 16 тематических комитетов, занимающихся различными аспектами управления и надзора. Эти комитеты распределены между Палатой представителей и Национальным собранием, а также два совместных комитета, представляющих членов обеих палат. Одним из этих совместных комитетов является Комитет по парламентским слушаниям (PHC). В Палате представителей имеется десять тематических комитетов, охватывающих такие области, как финансы, международные отношения, промышленность, торговля, право, юстиция, права человека, сельское хозяйство, кооперативы и природные ресурсы, женщины и социальные вопросы, государственные дела, развитие, технологии, образование и здравоохранение, а также государственные счета. Каждый из этих комитетов играет решающую роль в надзоре за деятельностью и политикой различных министерств, обеспечении прозрачности и содействии надлежащему управлению.

В то же время Национальное собрание также имеет свой собственный набор комитетов, включая Комитет по устойчивому развитию и надлежащему управлению, Комитет по управлению законодательством, Комитет по государственным делам и координации, а также Комитет по заверениям правительства, которые сосредоточены на конкретных аспектах законодательных и управленческих вопросов в Непале. Статья 86 определяет обязанности Национального собрания, включая рассмотрение законопроектов, принятых Палатой представителей, надзор за деятельностью правительства и обеспечение подотчетности.

Правящая партия в Палате представителей назначает премьер-министра главой правительства. Статья 53 устанавливает подотчетность Совета министров Законодательному парламенту, требуя от министров отвечать на вопросы, участвовать в дебатах и предоставлять необходимую информацию коллективно и индивидуально.

Статьи 109-114 гарантируют независимость судебной власти и учреждают Верховный суд как высший судебный орган. Судебная власть уполномочена толковать Конституцию, рассматривать споры и защищать верховенство закона.

Статьи 238-265 учреждают несколько конституционных органов для обеспечения подотчетности, прозрачности и надлежащего управления. Важно отметить, что статья 293 устанавливает мандат, согласно которому главы и должностные лица конституционных органов должны быть подотчетны и ответственны перед федеральным парламентом. Комитеты Палаты представителей могут осуществлять мониторинг и оценку деятельности, включая отчеты, конституционных органов, за исключением органов национального уровня. [2][2]

Разделение властей

Принцип разделения властей является основополагающим для конституционной структуры Непала. Статьи 53-118 содержат четкие положения о разделении властей. Это гарантирует, что ни одна ветвь власти не накапливает чрезмерную власть. Исполнительная власть во главе с премьер-министром отвечает за исполнение законов; законодательная власть, состоящая из Парламента, отвечает за принятие законов; а судебная власть, включая Верховный суд, толкует законы и обеспечивает их конституционность. Статьи 231-237 содержат прозрачные объяснения структуры власти и взаимосвязи между уровнями государств.

Аналогично, Конституция Непала 2015 года закрепляет различные положения, касающиеся подотчетности, для обеспечения прозрачности, добросовестности и ответственности в управлении. Статья 27, Право на информацию (RTI), гарантирует каждому гражданину право запрашивать информацию по любому вопросу, представляющему общественный интерес, с учетом определенных ограничений, установленных законом. Различные статьи конституции излагают присягу или торжественное обещание, которое премьер-министр, министры и другие государственные должностные лица должны принести перед вступлением в должность, обязуясь соблюдать и следовать Конституции и законам, а также добросовестно и честно выполнять свои обязанности. Статья 298 определяет функции, обязанности и полномочия премьер-министра, включая ответственность за обеспечение соблюдения Конституции и законов, а также за надзор за деятельностью Совета министров. Часть 7 исключительно определяет функции, обязанности и полномочия министров, которые включают обеспечение реализации государственной политики, законов и решений, а также коллективную ответственность перед Законодательным парламентом.

2.2. Надзор со стороны Парламента

Парламент Непала играет жизненно важную роль в обеспечении подотчетности исполнительной власти. Он осуществляет надзор посредством различных средств, включая сессии вопросов, парламентские комитеты и дебаты по государственной политике и действиям. Комитеты, такие как Комитет по государственным счетам, проверяют государственные расходы, в то время как другие комитеты осуществляют надзор за конкретными секторами, такими как здравоохранение, образование и финансы.

Комитет по парламентским слушаниям (PHC)

Парламентские слушания представляют собой важный демократический процесс, направленный на обеспечение подотчетности и ответственности исполнительной власти государства. Этот процесс включает рассмотрение законодательным органом компетентности, эффективности и добросовестности лиц, рекомендованных правительством для назначения на ключевые государственные должности. Статья 292, раздел 1 Конституции Непала, предписывает проведение парламентских слушаний для назначений на должности, такие как главный судья и судьи Верховного суда, члены Судебного совета, главы и члены конституционных органов, назначенные по рекомендации Конституционного совета, а также послы, как это предусмотрено федеральным законодательством.

Раздел 2 той же статьи подчеркивает, что для раздела 1 должен быть сформирован совместный комитет из пятнадцати членов, состоящий из представителей обеих палат федерального парламента, в соответствии с федеральным законодательством. Кроме того, раздел 3 статьи гласит, что ни один член совместного комитета, указанного в разделе 2, не имеет права заниматься юридической практикой в Верховном суде во время своего срока пребывания в федеральном парламенте.

Комитет состоит из пятнадцати членов, из которых трое представляют Национальное собрание, а 12 — Палату представителей (HoR). Члены избираются из парламентских партий с четким разделением квот для их представительства в комитете. Соотношение общего числа мест, выигранных каждой политической партией, определяет их вес при определении размера их квоты.

Как указано в статье 292, разделе 1 Конституции Непала, парламентские слушания проводятся для главного судьи и судей Верховного суда, членов Судебного совета, глав и членов конституционных органов, назначенных по рекомендации Конституционного совета в соответствии с Конституцией, а также послов, как это предусмотрено федеральным законодательством, в соответствии с совместным заседанием и совместным комитетом федерального парламента.

Поскольку политические интересы оказывают сильное влияние на формирование комитета, были случаи задержки формирования комитета, что повлияло на назначение важных должностных лиц.

Комитет по государственным счетам (PAC)

Комитет по государственным счетам (PAC) отвечает за проверку того, как правительство управляет своими деньгами и ресурсами. Этот комитет, созданный в 1960 году, является частью усилий правительства по обеспечению справедливого и прозрачного завершения процессов.

В состав PAC входят 27 членов, которых спикер Палаты представителей избирает с одобрения Палаты. Премьер-министр является членом этого комитета по умолчанию. Члены комитета избирают своего лидера. Этот комитет контролирует финансовые отчеты правительства и проверяет отчеты генерального аудитора, который следит за тем, как правительство тратит свои деньги.

Комитет по государственным счетам обеспечивает правильное расходование государственных средств, а также открытость и справедливость всех процессов, гарантируя прозрачность и подотчетность на государственном уровне. Он в основном фокусируется на государственных организациях, включая те, которые получают государственное финансирование или отвечают за управление государственными средствами.

Управление Генерального аудитора (OAG)

Назначение первого генерального аудитора в соответствии с Конституцией 1958 года привело к созданию Управления Генерального аудитора в Непале. До этого проверкой финансовых записей правительства занималось учреждение под названием «Кумари Чоук Адда». Кумари Чоук, вероятно, было основано в 1769 году после объединения Непала, и, возможно, до этого существовал даже аудиторский орган. Ключевыми членами Управления Генерального аудитора являются премьер-министр, председательствующий, главный судья и спикер Законодательного парламента, а также три министра, назначенных премьер-министром. Основная функция Управления Генерального аудитора заключается в аудите финансовых записей правительства Непала и предоставлении соответствующих рекомендаций по укреплению государственного финансового планирования и расходов.

Годовой отчет Управления Генерального аудитора показывает, что общая сумма выявленных нарушений составила 119 миллиардов 777 миллионов непальских рупий (НР) в федеральных, провинциальных, местных органах власти, а также в других комитетах и учреждениях. Общая сумма проверенных средств составила около 7 триллионов 138 миллиардов 167,4 миллиона НР (что эквивалентно 53,5 миллионам долларов США) среди 6 546 государственных учреждений. Помимо нарушений в федеральных и провинциальных органах власти, местных органах власти и других комитетах и учреждениях, совокупная сумма мер, подлежащих принятию в отношении задолженности по аудиту, недоимок по доходам, а также возмещаемых иностранных грантов и займов, за этот год достигла 372 миллиардов 451,3 миллиона НР.

Из общего числа учреждений, действующих в рамках федеральных органов власти, которые сообщили о недопустимых расходах, десять основных министерств составляют 95,12 процента от общего объема недопустимых расходов. Аналогично, общая сумма нарушений в провинциальных органах власти по сравнению с проверенной суммой составила 2,30 процента, из которых самый высокий показатель в 3,92 процента был выявлен в провинции Карнали, а самый низкий — 1,23 процента — в провинции Гандаки. Общая сумма нарушений на местном уровне по сравнению с проверенной суммой составила 3,88 процента. Согласно отчету, 540 местных органов власти имеют менее 5 процентов нарушений, 205 местных органов власти имеют от 5 до 15 процентов нарушений, и только 6 процентов показывают более 15 процентов нарушений.

Несмотря на недопустимые расходы, показанные и отмеченные в записях Управления Генерального аудитора, никаких штрафов или наказаний не было применено. Этически все правительства и государственные органы с недопустимыми расходами подлежат сокращению финансирования со стороны федерального правительства, однако сокращение финансирования на практике не применяется.

Комиссия по государственной службе

Статья 242 Конституции регулирует деятельность Комиссии по государственной службе в Непале. Согласно этой статье, комиссия состоит из председателя и четырех членов. Президент назначает этих лиц по рекомендации Конституционного совета. При назначении не менее половины членов комиссии должны иметь стаж работы на государственных должностях не менее двадцати лет. Остальные члены должны быть из различных областей, таких как наука, техника, искусство, литература, право и государственное управление, или быть лицами, внесшими значительный вклад в такие области, как исследования, преподавание или социология, которые положительно повлияли на страну. Основная функция комиссии заключается в создании процесса найма на государственную службу и управлении предоставлением государственных услуг, включая политические действия.

Избирательная комиссия

Избирательная комиссия Непала осуществляет надзор за выборами, политическими партиями и кандидатами на выборах. Она была создана после революции 1950 года и официально учреждена в 1951 году, с некоторыми изменениями в ее правилах с течением времени. Как указано в Конституции Непала, Комиссия состоит из шести членов, которые работают шесть лет. Хотя она подвергалась критике за то, как она провела выборы в Учредительное собрание в 2008 году, в целом она признана за эффективное управление выборами.

Как определено в Конституции страны, Избирательная комиссия Непала является ключевым институтом, ответственным за проведение выборов в Непале. Конституция подчеркивает ключевые демократические принципы, такие как конкурентная многопартийная политика, право голоса для взрослых и регулярные выборы. В соответствии с этими конституционными правилами Комиссия осуществляет надзор за организацией выборов на различных уровнях, включая национальный, региональный и местный, в соответствии с конкретными избирательными системами.

Генеральная прокуратура

Генеральный прокурор является юридическим представителем и защитником правительства Непала. Генеральный прокурор назначается на основании положений Конституции Непала, Уголовно-процессуального кодекса-2017, Правил гражданского и уголовного судопроизводства, 2018, и Положений о государственных прокурорах, 2020. Под руководством четырех надзирателей, назначенных генеральным прокурором, офис действует в четырех различных департаментах:

Департамент управления персоналом и кадрами: Этот департамент занимается различными функциями, включая управление человеческими ресурсами, международные отношения, оценку и обучение, районную администрацию, внутреннюю администрацию, экономическую администрацию, регистрацию и библиотечные отделы. Его обязанности включают управление Канцелярией Генерального прокурора, управление персоналом, предоставление необходимого обучения сотрудникам офиса и надзор за внутренними административными вопросами.

Департамент планирования и мониторинга: В рамках этого департамента существуют отделы, такие как планирование, исследования и мониторинг, информационные технологии, исследования, годовые отчеты и публикации, реализация и мониторинг стратегического планирования, физическая администрация, а также отделы государственных адвокатов и диалога. Этот департамент играет ключевую роль в формировании деятельности Канцелярии Генерального прокурора, координации развития физической инфраструктуры, мониторинге деятельности офиса, реализации стратегических планов и публикации годовых отчетов, подробно описывающих всю деятельность офиса.

Департамент защиты прав человека, юридических заключений и надлежащего управления: Этот департамент отвечает за защиту прав человека, мониторинг надлежащего управления и судебных принципов, управление юридическими заключениями, ведение записей юридических заключений, мониторинг судебных теорий, защиту жертв и свидетелей, а также надзор за делами содержания под стражей. Его основные функции включают мониторинг и защиту прав человека в условиях содержания под стражей, предоставление необходимого руководства, предоставление юридического обучения по мере необходимости различным офисам и обеспечение защиты жертв.

Департамент управления делами: Этот департамент отвечает за мониторинг и оценку уголовного преследования, управление делами, апелляционные процессы, рассмотрение дел, розничную торговлю, а также отделы учета и сбора. Его обязанности включают мониторинг и оценку уголовных преследований государственными адвокатами, управление делами, апелляции в Верховный суд, разрешение споров и регистрацию различных заявлений. Кроме того, Центр исследований уголовных наук под руководством заместителя генерального прокурора проводит исследования в области права и юстиции.

В дополнение к этим департаментам существует Управление по делам государства, которое действует в соответствии со статьей 5 Закона об отправлении правосудия, 2073. Это управление тесно сотрудничает с Высокими судами и их юристами для обеспечения соблюдения представительства правительства Непала и его нормативных актов. В настоящее время в Управлении по делам государства работают 18 офицеров под руководством старших членов Группы государственных адвокатов Службы юстиции Непала. Эти офицеры выступают в качестве государственных обвинителей и уполномоченных представителей, а в офисе также работают сотрудники на различных других уровнях для выполнения своих функций.

2.3. Надзор со стороны судебной власти

В преамбуле Конституции четко изложены три органа государственной власти Непала, которые имеют «беспристрастную, независимую и компетентную» судебную систему. Судебная власть действует как сдерживающий фактор как для исполнительной, так и для законодательной ветвей власти посредством судебного надзора. Верховный суд Непала имеет право толковать Конституцию и законы, обеспечивая их соответствие конституционным принципам. Он также может отменять законы или исполнительные действия, признанные неконституционными, тем самым предотвращая злоупотребление властью.

Судебная система организована как унитарная система с Верховным судом, Высокими судами и Районными судами. Верховный суд имеет Конституционную палату в рамках конституционного средства правовой защиты, которая расследует межгосударственные юрисдикционные споры. Верховный суд является высшим судом в стране. Он осуществляет надзор за всеми другими судами и имеет окончательное право толковать Конституцию и законы Непала для обеспечения справедливости. Верховный суд также осуществляет надзор и руководство нижестоящими судами и другими учреждениями, участвующими в системе правосудия. Он имеет право рассматривать и принимать решения по различным юридическим вопросам, включая вопросы, касающиеся основных прав. Верховный суд состоит максимум из двадцати судей, включая главного судью.

В каждой провинции Непала есть свой Высокий суд. В семи провинциях Непала имеется семь Высоких судов, а также девять отделений Высоких судов и два временных отделения Высоких судов. Высокие суды могут рассматривать дела о неуважении к суду, когда лица препятствуют судебному процессу или игнорируют судебные приказы. Высокие суды также осуществляют специальные полномочия по защите основных прав и обеспечению соблюдения законных прав. Высокие суды имеют как обычную, так и апелляционную (пересмотр) юрисдикцию.

Районные суды существуют во всех 77 районах Непала. Эти суды рассматривают различные дела, включая уголовные и гражданские дела, связанные с государственными и частными сторонами. Районные суды также рассматривают апелляции от судебных органов местного уровня. На местном уровне существует Судебный комитет, состоящий из заместителя мэра или вице-председателя местных органов власти в качестве главы и двух членов из числа избранных представителей. Юрисдикция комитета ограничена несудебными делами.

Судебный надзор

Судебный надзор основан на принципе, согласно которому Конституция является основным законом, предписывающим государственным органам строго придерживаться ее положений и концепции ограниченного правительства. Следовательно, судебный надзор придает Конституции правовой смысл. По сути, судебный надзор предоставляет судебной власти право аннулировать законодательство, если оно выходит за рамки полномочий законодательного органа, изложенных в распределении полномочий, или нарушает основные права или любые существенные положения Конституции. В контексте Непала статья 1 прямо устанавливает верховенство Конституции, утверждая, что любой закон, противоречащий Конституции, будет аннулирован. Таким образом, судебный надзор представляет собой наложение судебных ограничений на законодательную и исполнительную ветви власти.

Судебный надзор — это, по сути, юридический процесс, посредством которого судья оценивает законность решений или действий, предпринятых государственным органом. В Непале Конституция Королевства Непал 1990 года установила судебный надзор (JR) как неотъемлемую часть Конституции, которая считалась неизменной. Конституция Непала 2015 года продолжает это положение через статью 133. Аналогично, статья 144 Конституции наделяет Высокие суды полномочиями JR. Суть системы JR в первую очередь зависит от независимости судебной власти. Глубоко, независимость судебной власти поддерживается системой JR, что делает ее основополагающим элементом конституционализма и верховенства закона. Статья 133 Конституции объясняет, что любой гражданин Непала может подать ходатайство в Верховный суд (SC) для оспаривания законодательных актов и административных действий, добиваясь их аннулирования в той мере, в какой они противоречат Конституции.

Непальская конституция прямо включает положения о судебных процессах в общественных интересах (PIL), представляющих собой высокоразвитую форму судебного активизма, которая отсутствует в конституциях многих развитых и могущественных стран.

Роль судебной системы в продвижении демократии и федерализма

В своем важном решении Верховный суд Непала 23 февраля 2021 года постановил, что тогдашний премьер-министр К. П. Шарма Оли был неправ, распустив парламент, что противоречило Конституции Непала. Суд установил, что попытка роспуска парламента была предпринята без рассмотрения доступных в Конституции вариантов и обошлась бы народу дорого из-за проведения новых выборов. В результате этого решения все решения, принятые правительством относительно политических назначений и других вопросов, были отменены, поскольку они не имели законной силы. Суд также предписал возобновить работу парламента в течение 13 дней, к 8 марта 2021 года. Парламент был восстановлен, а вердикт Верховного суда установил прецедент в стране, который высоко ценит Конституцию, демократию и федерализм.

2.4. Омбудсменские учреждения

Конституция Непала 2015 года предусматривала создание 13 конституционных комиссий. Эти комиссии были сформированы с целью расширения прав и защиты прав маргинализированных общин, отсталых общин и других уязвимых групп. Поскольку исполнительная, судебная и законодательная ветви власти находятся на равных условиях с точки зрения функциональной независимости и автономии для осуществления сдержек и противовесов, 13 комиссий, которые могут работать в тесном сотрудничестве с гражданским обществом для демократизации общества, еще не достигли народа и не осуществляют контроль над правительством, но ограничены своей юрисдикцией рекомендательными полномочиями и отсутствием исполнительной роли. К 13 комиссиям относятся Комиссия по расследованию злоупотреблений властью (CIAA), Генеральный аудитор, Комиссия по государственной службе, Избирательная комиссия, Национальная комиссия по правам человека и Национальная комиссия по природным ресурсам и фискальным вопросам. Однако Национальная женская комиссия, Национальная комиссия далитов, Национальная комиссия по инклюзии, Комиссия по коренным национальностям, Комиссия Мадхеси, Комиссия Тару и Комиссия мусульман подлежат пересмотру каждые десять лет.

Комиссия по расследованию злоупотреблений властью (CIAA) отвечает за расследование и преследование коррупционных дел в правительстве и государственном секторе. Это агентство способствует подотчетности, привлекая должностных лиц к ответственности за злоупотребление своими полномочиями или участие в коррупционных действиях. Комиссия по расследованию злоупотреблений властью (CIAA) является важным регуляторным органом государства. Ее основная задача — борьба с коррупцией путем расследования дел, связанных со злоупотреблением служебным положением лицами, занимающими государственные должности и работающими в государственных службах. Эта комиссия считается независимой и действует в соответствии с Конституцией Непала. Конституция, в частности статьи 97 и 98, закладывает основу для создания этой комиссии как жизненно важного элемента усилий правительства по борьбе с коррупцией. Эта комиссия работает различными способами, такими как расследование в отношении лиц, причастных к коррупции, предотвращение коррупции в первую очередь, продвижение этичного поведения и повышение потенциала учреждений.

Комиссия состоит из одного главного комиссара и четырех других комиссаров. Президент назначает их по рекомендации Конституционного совета. Эти комиссары занимают свои должности в течение шести лет и могут оставаться на своих постах до достижения 65 лет. Они также могут быть переназначены по мере необходимости. Точно так же, как и судьи Верховного суда, они могут быть отстранены от должности аналогичным образом.

Секретарь правительства Непала отвечает за административное управление Комиссии. Комиссия имеет 12 различных отделов, включая отделы по расследованиям, рассмотрению апелляций и юридическим вопросам, оценке имущества, исполнению решений, управлению человеческими ресурсами, технической экспертизе, планированию политики и международным отношениям, а также отдел, связанный с полицейскими вопросами.

Взаимоотношения между Комиссией и другими органами

В соответствии с конституционными и правовыми положениями, различные органы напрямую или косвенно взаимосвязаны и выполняют свои функции по борьбе с коррупцией и поддержанию надлежащего управления в стране. Основными учреждениями, имеющими наиболее тесные рабочие отношения с Комиссией по расследованию злоупотреблений властью для борьбы с коррупцией, являются Верховный суд, Специальный суд, Комитет по государственному порядку и надлежащему управлению Палаты представителей, Канцелярия премьер-министра и Совета министров, Национальный центр бдительности и Канцелярия Специального государственного прокурора.

Кроме того, Комиссия обменивается корреспонденцией и информацией с министерствами федерального правительства и провинциального правительства, Национальной библиотекой, Департаментом расследований доходов, Департаментом расследований отмывания денег, Центральным банком Непала, Подразделением финансовой информации, полицией Непала и т. д. В соответствии с Конституцией Непала, если расследование, проведенное Комиссией, выявит, что лицо, занимающее государственную должность, совершило коррупционное преступление, против этого лица или другого лица, причастного к этому деянию, может быть подан иск в соответствующий суд. В соответствии с этим положением Комиссия расследует жалобу и регистрирует дело в специальном суде, если оно признано коррупционным преступлением. В связи с этим существует положение о том, что офис специального государственного прокурора будет вести прения. При необходимости Комиссия подаст апелляцию или ходатайство о пересмотре в Верховный суд.

В соответствии с конституционным положением о комитете Палаты представителей по надзору за конституционными органами, Комитет по государственному порядку и надлежащему управлению Федерального парламента Палаты представителей осуществляет надзор за деятельностью Комиссии. Комитет обсуждает выполнение предложений, данных в годовом отчете Комиссии. Аналогично, для того чтобы усилия по борьбе с коррупцией были динамичными и эффективными, а также для решения проблем, возникающих при продвижении надлежащего управления и морали, комитет проводит обсуждения и взаимодействие с соответствующими учреждениями, а также дает необходимые решения/инструкции. В соответствии с положениями Закона о предотвращении коррупции 2059 года по исчислению лун (B.S.), Национальный центр бдительности осуществляет надзор и направляет в Комиссию отчет о том, представили ли лица, занимающие государственные должности, свои сведения об имуществе в соответствующие органы в течение шестидесяти дней после окончания каждого финансового года.

Лица, занимающие государственные должности, которые не раскрывают сведения об имуществе, указанные в полученном отчете, были оштрафованы Комиссией в соответствии с законом. В связи с расследованием коррупционных действий, совершенных лицами, занимающими государственные должности, Комиссия получает необходимую информацию и сведения от различных ведомств правительства Непала.

По запросу Комиссии, министерства правительства Непала и гражданская библиотека получают от Комиссии необходимые сведения от ведомств, которые ведут учет и документацию, таких как Департамент расследований доходов, Департамент расследований отмывания денег и Центральный банк Непала. Аналогично, если Комиссия получает жалобу, подпадающую под юрисдикцию других ведомств, Комиссия направляет ее в письменной форме в соответствующее ведомство для принятия необходимых мер. К таким ведомствам относятся соответствующие министерства/департаменты/офисы, университеты, Департамент расследований отмывания денег, Департамент расследований доходов, полиция Непала и другие регулирующие органы.

3. Пробелы в механизмах горизонтальной подотчетности

В центре непальского федерализма находятся конституционные и правовые институциональные горизонтальные механизмы. Разрывы между ожидаемыми результатами их деятельности и фактической эффективностью в различных областях с течением времени являются значительными, поскольку эти разрывы способствуют возникновению проблем в достижении надежных сдержек и противовесов в правительстве, что приводит к серьезному и необратимому ущербу для общества и процветания. Ниже приведены практические пробелы в механизмах горизонтальной подотчетности на уровне реализации в Непале.

3.1. Политическое вмешательство и нестабильность

Нынешняя Конституция Непала является результатом многолетнего кризиса и борьбы за власть и идентичность; однако она не смогла предотвратить коррупцию на уровне политики, оставляя лазейки для политиков, которыми они пользуются при осуществлении власти. Конституционный кризис, коррупция и политическая поляризация, все это существенно влияет на темпы развития Непала, характеризуют его нынешнюю политическую ситуацию.

Политическое вмешательство и слабые конституционные положения, касающиеся исполнительной власти государства, напрямую влияют на подотчетность правительства перед другими государственными органами. Федеральный парламент Непала и провинциальные ассамблеи каждой из семи провинций Непала, все из которых избираются напрямую, составляют коллегию выборщиков, которая косвенно избирает президента, что дает политическим партиям решающий контроль над назначением президента. Роль президента заключается в защите конституции, хотя церемониальный характер осуществления власти ограничивает его роль. Аналогично, премьер-министр — глава исполнительного органа — получил больше власти. Сговор премьер-министра и президента может привести к невообразимым изменениям в законодательных и судебных механизмах посредством указов. Неспособность обеспечить прямое избрание премьер-министра в конституционном положении создает широкие возможности для политических партий.

Нетерпение и жажда власти глубоко укоренились в непальских лидерах. С момента создания первого избранного правительства страны под руководством Б.П. Коиралы в 1959 году Непал стал свидетелем прихода к власти более 40 администраций. Руководство правительства сменилось 41 раз, включая перевыборы и повторные назначения одних и тех же премьер-министров в измененных правовых или политических рамках. Было бы неверно приписывать это исключительно провалу политических партий или многопартийной системы, поскольку даже в период Панчаята (прямой монархии) правительства Непала испытывали трудности с поддержанием стабильности. Кроме того, непальские граждане последовательно предоставляли определенным политическим партиям явное большинство, однако ни одна из них не смогла завершить свой полный срок полномочий. Положение о формировании правительства путем коалиции является серьезным препятствием, способствующим нестабильности в Непале.

Политическое назначение главы судебной власти через конституционную комиссию предоставляет политическим лидерам возможность использовать свое влияние и политический вес в законодательной власти. Аналогично, назначение главы армии является еще одним примером пробела в конституционных положениях, поскольку это привело к тому, что главы этих учреждений оказывают предпочтение политическим партиям и лидерам в ключевых политических, исполнительных и других вопросах.

Контроль политических партий над своими парламентариями в палате является еще одним серьезным недостатком непальской политической культуры и динамики власти. Практика системы кнута существенно влияет на их способность принимать решения и голосовать за правильные судебные решения. Аналогично, парламентские комитеты остаются нефункциональными в течение длительных периодов, что напрямую влияет на процесс законотворчества парламента. Практика разделения путем построения консенсуса при отборе членов создает предвзятый комитет.

Кроме того, политизация крупных преступлений путем направления расследования через формирование комитетов высокого уровня придает иное направление фактическому расследованию, которое необходимо провести. В недавних случаях контрабанды золота предполагается, что расследование, проводимое комитетом высокого уровня, и его длительные процедуры предоставили лазейки для «большой рыбы». Несмотря на понимание того, что полиция Непала и/или Бюро по расследованию преступлений должны заниматься уголовными делами, фактические преступники скрылись.

Будучи омбудсменским учреждением, CIAA играет ключевую роль в обеспечении механизма подотчетности в Непале, в то время как конституция не смогла оградить его от политического влияния. Политическое назначение главы CIAA играет важную роль в создании платформы для влияния политиков. Успех антикоррупционного органа ограничен 33 процентами при преследовании дел без надлежащего расследования. CIAA также подвергается критике за осуждение только низкоуровневых сотрудников, занимающих государственные должности, в то время как высокопоставленные чиновники часто избегают наказания. Статистика показывает, что только 33 процента коррупционных дел, зарегистрированных комиссией в специальных судах, были разрешены.

3.2. Слабый парламентский надзор

Парламент Непала отвечает за надзор, однако такие факторы, как партийная политика, нехватка ресурсов и недостаточный потенциал, ограничивают его эффективность. Решения партии сильно влияют на парламентскую деятельность парламентариев. Парламентские комитеты часто сталкиваются с трудностями при проведении тщательных расследований и привлечении исполнительной власти к ответственности из-за партийных интересов и отсутствия экспертизы. В результате действия исполнительной власти могут оставаться без контроля, что приводит к потенциальным злоупотреблениям властью.

3.3. Ограниченное применение антикоррупционных мер

В Непале действует антикоррупционное агентство — Комиссия по расследованию злоупотреблений властью (CIAA); однако ограниченные ресурсы, политическое вмешательство и культура безнаказанности препятствуют ее эффективности в борьбе с коррупцией. Высокопоставленные коррупционные дела часто задерживаются или подвергаются политическому влиянию, что вызывает скептицизм относительно приверженности правительства подотчетности. В недавнем случае новый назначенный комиссар CIAA уже имеет несколько активных обвинений в коррупции. Это назначение напрямую влияет на обвинения, и комиссару, вероятно, будет предоставлена «чистая» репутация. Аналогично, новый министр внутренних дел уже окружен проблемами с паспортом из-за поддельной информации. Его также предположительно связывают с мошенничеством и коррупцией в отношении кооперативного фонда. Назначение такого лица на столь влиятельную должность окажет видимое влияние на процесс расследования. Ожидается, что обвинения и претензии против него будут сняты или урегулированы. Назначение комиссара CIAA и министра внутренних дел является политической стратегией для получения власти в коалициях. Хотя это действие напрямую влияет на крупномасштабное коррупционное расследование и создает вакуум в статусе управления и верховенства права в Непале, оно также способствует формированию правительства.

Индекс верховенства права Всемирного проекта правосудия (World Justice Project “Rule of Law Index”)

Всемирный проект правосудия (WJP) — это независимая организация, миссия которой — продвижение верховенства права во всем мире. Ежегодно WJP публикует отчет, оценивающий верховенство права в разных странах на основе комплексного набора показателей. В последнем отчете Непал занял 105-е место из 126 стран.

Отчет оценивает страны по восьми факторам: ограничения на полномочия правительства, отсутствие коррупции, открытое правительство, основные права, порядок и безопасность, правоприменение, гражданское правосудие и уголовное правосудие. Результаты Непала по этим факторам значительно различались. Одной из областей, где Непал показал низкие результаты, была коррупция. Отчет показал, что коррупция является серьезной проблемой в Непале, особенно в государственном секторе. Отсутствие эффективных мер по борьбе с коррупцией было основным фактором, способствующим этой проблеме. Непал также показал низкие результаты в области гражданского правосудия. Отчет показал, что судебная система страны была медленной, неэффективной и не обладала независимостью. Также были опасения по поводу доступа к правосудию, особенно для маргинализированных и уязвимых групп.

С другой стороны, Непал показал относительно хорошие результаты в области основных прав. Страна имеет конституционную приверженность защите основных прав, а активное гражданское общество выступает за эти права. Однако были опасения по поводу того, как эти права реализуются и обеспечиваются, особенно для маргинализированных групп. Результаты Непала по другим показателям были смешанными. Страна показала относительно хорошие результаты в области порядка и безопасности, но были опасения по поводу чрезмерного применения силы правоохранительными органами. Непал также показал относительно хорошие результаты в области правоприменения, но были опасения по поводу отсутствия эффективного регулирования в некоторых областях.

В целом, отчет WJP выявил несколько областей, в которых Непалу необходимо улучшить верховенство права. В частности, стране необходимо принять более эффективные меры по борьбе с коррупцией и повысить эффективность и независимость своей судебной системы. Также существует необходимость улучшить доступ к правосудию и обеспечить эффективную защиту основных прав всех граждан, включая маргинализированные и уязвимые группы. Для решения этих проблем правительство Непала и гражданское общество должны работать вместе над осуществлением реформ, способствующих верховенству права, которые могут включать меры по укреплению независимости судебной власти, повышению эффективности правоохранительных органов и обеспечению большей прозрачности и подотчетности в правительстве. Также существует необходимость повышения осведомленности общественности о важности верховенства права и укрепления общественной поддержки этих реформ.

Индекс восприятия коррупции

По состоянию на Индекс восприятия коррупции (CPI) 2023 года, составленный Transparency International, Непал занимает 108-е место из 180 стран с баллом 35 из 100. Этот рейтинг ставит Непал в нижне-средний диапазон по уровню предполагаемой коррупции. Хотя важно отметить, что Непал добился прогресса по сравнению с предыдущими годами, предстоит еще многое сделать для эффективной борьбы с коррупцией.

Рисунок 1. Баллы CPI Непала с 2012 года

Источник: CPI 2023

Балл Непала в 35 по Индексу восприятия коррупции 2023 года, по сравнению с Данией с баллом 90, указывает на то, что коррупция остается серьезной проблемой для Непала. Хотя Непал добился прогресса по сравнению с предыдущими годами, предстоит еще многое сделать для эффективной борьбы с коррупцией. Борьба с коррупцией — это не только моральный долг, но и необходимое условие для экономического развития, политической стабильности и укрепления доверия к государственным институтам.

Крайне важно укреплять институты, принимать и применять антикоррупционное законодательство, способствовать прозрачности и привлекать гражданское общество для борьбы с коррупцией в Непале. Международное сотрудничество и использование технологий также могут играть ключевую роль в борьбе с коррупцией. Непал должен уделять первоочередное внимание этим усилиям, чтобы улучшить свой рейтинг CPI, повысить качество жизни своих граждан и создать более прозрачное и подотчетное общество.

4. Основные причины пробелов в горизонтальной подотчетности в Непале

Несмотря на соответствующие конституционные меры и институциональные механизмы, расхождения между институциональными нормами механизмов горизонтальной подотчетности и политической реальностью их функционирования в Непале объясняются несколькими взаимосвязанными факторами, глубоко укоренившимися в политической культуре и практике Непала по различным причинам.

4.1. Политическая культура и динамика власти

Политическая культура, сосредоточенная на концентрации власти, часто подрывает эффективное функционирование механизмов подотчетности. Элитные политические центры ставят свои интересы выше институциональной целостности и подотчетности, что приводит к манипулированию или саботажу сдержек и противовесов. История Непала свидетельствует о бурных сменах власти, временами восстанавливая монархию. Тем временем дворец всегда проводил стратегию «разделяй и властвуй», ослабляя идеальную политику. Таким образом, политическая культура не была этичной; вместо этого она всегда была сосредоточена на достижении власти. Следовательно, крошечная группа людей перемещается на ключевые позиции, и их злоупотребление властью для укрепления своих позиций оказывает серьезное влияние на развитие непальской политической культуры.

4.2. Слабый институциональный потенциал

Многие учреждения в Непале, включая парламент, судебную власть и антикоррупционные агентства, страдают от нехватки ресурсов, потенциала и экспертизы. Слабый институциональный потенциал мешает им эффективно и независимо выполнять свои мандаты, заставляя их полагаться на внешнее влияние и политическое давление. Поскольку федерализм Непала находится на ранней стадии развития, ему не хватает сильной парламентской культуры и прочной основы с момента его создания в 2007 году. Парламент неоднократно терпел неудачу из-за своей неэффективности. Парламент был неэффективен во время своего роспуска, несмотря на способность спасти себя.

4.3. Юридические неясности и проблемы правоприменения

Как упоминалось выше, в непальской политике отсутствует сильная и этичная политическая культура, а политическая коррупция является результатом партийных интересов политических партий. Неопределенность в правовой базе, лазейки в законодательстве и непоследовательность в механизмах правоприменения создают возможности для должностных лиц правительства уклоняться от ответственности. Слабое применение законов и нормативных актов в сочетании с ограниченным надзором и поддержкой политических интересов в случаях коррупции позволяет злоупотреблениям властью оставаться без контроля и укрепляет культуру безнаказанности. Недавние примеры участия комитетов высокого уровня в расследованиях контрабанды золота и обвинениях в приобретении земель свидетельствуют о проблемах правоприменения из-за политических интересов.

5. Заключение

Конституционализм, его реализация и верховенство права — это молодое явление для Непала, в то время как за короткое время уже появились серьезные неудачи. Размышляя о существующих горизонтальных механизмах, конституционных рамках, существующих пробелах и мерах, принимаемых во всем мире для решения текущих проблем, можно сформулировать конкретные рекомендации по устранению пробелов и проблем в горизонтальной подотчетности.

Краткосрочные меры включают укрепление потенциала парламентских комитетов для проведения строгого надзора за исполнительной властью, включая регулярные слушания, расследования и отчеты о действиях правительства. Регулярная работа Палаты представителей может существенно способствовать эффективности этого процесса. Аналогично, независимость судебной власти путем исключения политических интересов при назначении судей верховного и высшего судов, введение мер по защите судей от политического вмешательства, предоставление адекватных ресурсов для судов и ускорение разрешения дел для повышения доверия общественности к судебной системе внесут значительный вклад в укрепление роли судебной власти в мерах подотчетности.

На институциональном уровне назначение комиссара CIAA должно быть более строгим и осуществляться путем многоуровневого отбора. Приоритет отдается применению антикоррупционных законов и наделению CIAA достаточными ресурсами, более широкими следственными полномочиями и автономией для быстрого расследования и преследования коррупционных дел будет идеальным контекстом для CIAA для обеспечения горизонтальной подотчетности между учреждениями. Аналогично, преданные своему делу деятели могут взять на себя инициативу по развитию политической культуры и продвижению этичного лидерства в государственных учреждениях, привлекая государственных должностных лиц к ответственности за их действия, способствуя культуре добросовестности и обеспечивая прозрачность в процессах принятия решений. Принятие решений в государственных учреждениях также может быть сделано прозрачным путем перекрестной проверки решений и их реализации на различных платформах.

В долгосрочной перспективе окончательные решения могут быть достигнуты путем внесения поправок в конституцию, создания правовой базы для борьбы с политической коррупцией и введения строгой системы наказаний. Кроме того, всеобъемлющие конституционные реформы укрепят разделение властей, внесут большую ясность в институциональные роли и обязанности и усилят сдержки и противовесы между ветвями власти. Реформирование правовых рамок, включая использование ключевых политик для устранения пробелов, несоответствий и недостатков в правовой системе, а также меры по оптимизации правовых процедур, улучшению механизмов правоприменения и обеспечению доступа к правосудию для всех граждан.

Аналогично, наращивание потенциала государственных учреждений, включая парламент, судебную власть и антикоррупционную комиссию, посредством программ обучения, стажировок, найма квалифицированного персонала с четким набором квалификаций, а также интеграции процессов и открытия доступа к общественной сфере для информации будет иметь важное значение в горизонтальном механизме. Кроме того, введение избирательных реформ для повышения честности и справедливости избирательного процесса, включая меры по регулированию финансирования избирательных кампаний, повышению прозрачности финансирования политических партий и обеспечению избирательной подотчетности, будет более длительным процессом, но с существенными улучшениями. Фонд развития парламента должен быть прекращен и ликвидирован, поскольку такие свободные фонды создают возможности для законодателей участвовать в деятельности на уровне реализации или исполнения, где вероятна коррупция, снижая их участие в процессе законотворчества и ставя под угрозу их функциональные роли.

Продвижение гражданского образования может привести к трансформации поколений, в то время как оно будет способствовать развитию национализма и постепенному формированию политической культуры. Включение антикоррупционных тем в учебную программу, массовые информационные программы для просвещения граждан об их правах и обязанностях, а также подчеркивание важности привлечения государственных должностных лиц к ответственности — это мелкие действия, которые со временем окажут более значительное влияние.

Наконец, законодательная и судебная ветви власти играют критически важную роль в системе управления Непала в противодействии чрезмерному усилению исполнительной власти и поддержании функций сдержек и противовесов. Законодательная власть обладает полномочиями проверять действия исполнительной власти посредством различных парламентских процессов. Используя мандат, предоставленный народом посредством выборов и конституции, законодательный орган может обеспечить подотчетность исполнительной власти за ее решения и политику, в конечном итоге предотвращая чрезмерное усиление исполнительной власти. Аналогично, создавая дистанцию между политическими партиями и различными парламентскими комитетами, парламент может контролировать распределение и расходование государственных средств посредством бюджетного процесса. Проверяя финансовые планы и ассигнования, парламент может ограничить способность исполнительной власти незаконно и/или неэтично расширять свою власть.

В 2018 году правительство Непала предложило постановление о внесении поправок в Закон о Национальной комиссии по правам человека, предоставляющее правительству больший контроль над назначением и функционированием NHRC. Однако Парламент, действуя как сдерживающий фактор исполнительной власти, отклонил постановление, ссылаясь на опасения по поводу потенциального посягательства на независимость и автономию NHRC.

Наконец, обеспечение независимости судебной власти, особенно Верховного суда, позволит ему проверять конституционность законов, действий исполнительной власти и их решений. Посредством судебного надзора судебная власть может отменять законы или указы исполнительной власти, нарушающие Конституцию, тем самым ограничивая чрезмерное усиление исполнительной власти. ■

Ссылки

Almeida Lopes Fernandes, Gustavo Andrey, Marco Antonio Carvalho Teixeira, Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes, and Fabiano Angélico. 2020. «Провалы горизонтальной подотчетности на субнациональном уровне: взгляд из Глобального Юга».Development in Practice 30, 5: 687-693. https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09614524.2020.1773764?journalCode=cdip20 (Accessed March 20, 2023)

Amnesty International Nepal. 2019. “Непал: Земля для безземельных крестьян / Комментарии и рекомендации по поправке к Закону о земле 1964 года.” https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/05/ASA3112212019ENGLISH.pdf (Доступ 9 января 2023 г.)

Бхаттараи, Пракаш. 2019. “Новая федеральная структура в Непале: вызовы и возможности для качественного управления.” Внешнее продвижение демократии: EDP. 23 апреля. https://www.external-democracy-promotion.eu/the-new-federal-structure-in-nepal-challenges-and-opportunities-for-quality-governance/ (Доступ 3 мая 2024 г.)

Бусал, Тханешвар. 2017. “Прокладывая путь для женщин: влияние местных выборов в Непале.” BroadAgenda. 6 июня. https://www.broadagenda.com.au/2017/paving-the-way-for-women-implication-of-nepals-local-electionsnew-blog-post/ (Доступ 3 мая 2024 г.)

Комиссия по расследованию злоупотреблений властью. 2022. “32-й ежегодный отчет – 2078/079.” https://ciaa.gov.np/publications/7 (Доступ 5 сентября 2023 г.)

Проект «Конституция». б. д. “Непал – Азия.” https://constituteproject.org/countries/Asia/Nepal (Доступ 3 мая 2024 г.)

Избирательная комиссия Непала. б. д. “Избирательное законодательство.” https://election.gov.np/en/page/electoral-legislation (Доступ 5 сентября 2023 г.)

______. 2017 (2074 БС). Результаты выборов. Катманду: Избирательная комиссия Непала.

______. 2022 (2079 БС). Результаты выборов. Катманду: Избирательная комиссия Непала.

Гурунг, Махендра Ман. 2021. “Право на информацию.” The Kathmandu Post. 27 сентября. https://kathmandupost.com/columns/2021/09/27/the-right-to-know#:~:text=Nepal%20is%20the%20first%20country,fundamental%20right%20of%20the%20citizen (Доступ 20 марта 2023 г.)

Хоссейн, М. А. 2023. “Политическая нестабильность в Непале и ее геополитические последствия.” South Asia Journal. 2 апреля. https://southasiajournal.net/the-political-instability-in-nepal-and-its-geopolitical-implications/ (Доступ 3 мая 2024 г.)

Human Rights Watch. 2021. “Непал: Отсутствие подотчетности подрывает верховенство права.” 13 января. https://www.hrw.org/news/2021/01/13/nepal-lack-accountability-undermining-rule-law (Доступ 3 мая 2024 г.)

Центр обслуживания неформального сектора: INSEC. 2023. “Ежегодник по правам человека в Непале 2023.” https://inseconline.org/en/wp-content/uploads/2023/YB2023/Contents_YB2023.pdf (Доступ 21 марта 2023 г.)

Джа, Хари Банш. 2021. “Непал: Решение Верховного суда о роспуске парламента и зарождающаяся ситуация.” Observer Research Foundation. 26 февраля. https://www.orfonline.org/expert-speak/nepal-supreme-court-verdict-dissolution-parliament-emerging-situation/#:~:text=Sharma%20Oli’s%20decision%20to%20dissolve,the%20people%20for%20fresh%20elections (Доступ 3 марта 2023 г.)

Кисан, Ям Бахадур, Рам Бахадур Чармакар и Пракаш Непали. 2014. “Непал: Доступ к правосудию для далитов.” Samata Foundation Equity Watch 2014. https://samatafoundation.org/wp-content/uploads/2020/09/Equity-Watch-2014_Nepal_Access-to-Justice-for-Dalits_English-1.pdf (Доступ 20 марта 2023 г.)

Люэрманн, А., Марквардт, К. Л. и Мечкова, В. 2020. “Ограничение правительств: новые индексы вертикальной, горизонтальной и диагональной подотчетности.” American Political Science Review 114, 3: 811-820.

Министерство финансов, Департамент таможни. 2016. https://www.customs.gov.np/ (Доступ 3 мая 2024 г.)

Национальная комиссия по правам человека – Непал. б. д. “О нас.” https://www.nhrcnepal.org/aboutus (Доступ 3 мая 2024 г.)

Nepali Law. 2021. “Судебная система Непала.” 25 июля. https://nepalilaw.com/judicial-systеm-of-nepal/ (По состоянию на 22 августа 2023 г.)

Nepal Administrative Staff College. 2018. “Nepal National Governance Survey- 2018.” По состоянию на 21 марта 2023 г. https://www.nasc.org.np/nngs-2018 (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

Nepal Law Commission. 2015. “The Constitution of Nepal.” https://lawcommission.gov.np/en/wp-content/uploads/2021/01/Constitution-of-Nepal.pdf (По состоянию на 20 марта 2023 г.)

Office of Auditor General. б. д. “Annual Reports.” https://oag.gov.np/menu-category/926/en (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

______. б. д. “Office of Auditor General” https://nepal.gov.np:8443/NationalPortal/view-page?id=103 (По состоянию на 5 сентября 2023 г.)

Office of the Attorney General (OAG - Nepal) | Devex. б. д. https://www.devex.com/organizations/office-of-the-attorney-general-oag-nepal-127891 (По состоянию на 5 сентября 2023 г.)

Paswan, Bhola. 2017. “Technically Included, Practically Left Out.” The Record. 13 мая. https://www.recordnepal.com/technically-included-practically-left-out (По состоянию на 21 марта 2023 г.)

Паудел, Рамеш Ч. и Анил Кумар Гупта. 2019. «Детерминанты подотчетности в бюрократии: случай Непала».Modern Economy 10, 9: 2085–2109. https://www.scirp.org/journal/paperinformation.aspx?paperid=95234 (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

Poudel, Keshab. 2022. “Constitutional Bodies Everywhere, Nowhere.” Spotlight Nepal. 1 мая. https://www.spotlightnepal.com/2022/05/01/constituioal-bodies-everywhere-nowhere/ (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

Public Account Committee 2074. б. д. По состоянию на 5 сентября 2023 г. https://hr.parliament.gov.np/en/committees/Public-Account-Committee-2074 (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

Public Service Commission. б. д. По состоянию на 5 сентября 2023 г. https://psc.gov.np/index.php?action=bigyapan (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

Сиджапати, Бандита. 2017. «Поиск путей достижения всеобщей социальной защиты в Непале: вызовы и возможности».Indian Journal of Human Development 11, 1: 17–36. https://doi.org/10.1177/0973703017696378 (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

“Supreme Court of Nepal.” б. д. Supreme Court Nepal. https://supremecourt.gov.np/web/yearlyreps (По состоянию на 5 сентября 2023 г.)

Тапа, Дипак, Ньима Дордже Бхотиа, Бинай Джунг Тапа, Вибхав Прадхан, Шалини Гупта и Манеш Шрестха. 2021. Resilient Social Protection for an Inclusive Development. Катманду: Himal Books.

The Kathmandu Post. 2023a. “CIAA calls out “corruption in guise of policy decision.” 21 декабря. https://kathmandupost.com/national/2023/12/21/ciaa-calls-out-corruption-in-guise-of-policy-decision (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

______. 2023b. “Editorial: Stable instability.” 26 июня. https://kathmandupost.com/editorial/2023/06/25/stable-instability (По состоянию на 3 мая 2024 г.)

Timilsina, Krishna Prasad. 2020. “Problems and Prospects of Local Judicial Committee in Nepal.” Journal of Political Science 20: 124–141. https://doi.org/10.3126/jps.v20i0.31798 (Получен 3 мая 2024 г.)

Transparency International. 2023. “Corruption Perceptions Index: Nepal.” https://www.transparency.org/en/cpi/2023/index/npl (Получен 3 мая 2024 г.)

World Justice Project. б.д. “WJP Rule of Law Index.” https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global (Получен 30 апреля 2023 г.)

[1] Менеджер программы, Фонд «Самата»

[2] Конституция Непала 2015 г., статья 293

Горизонтальная подотчетность под угрозой:

Усиление исполнительной власти на Филиппинах

Франсиско А. Магно[1], Мартин Джозеф Е. Виво[2]

Университет Де Ла Саль; INCITEGov

1. Введение

На Филиппинах существовал авторитарный режим с 1972 по 1986 год под руководством президента Фердинанда Маркоса-старшего. Это был апогей усиления исполнительной власти в постколониальной политике страны. В этот период Маркос одновременно и беспрепятственно осуществлял исполнительные, законодательные и судебные функции. Такая форма правления проводилась под прикрытием конституционного авторитаризма. Это было риторическим оправданием осуществления авторитарного правления посредством чрезвычайных полномочий, предоставленных Президенту в соответствии с положениями о военном положении Конституции 1935 года (Navera 2018). Народная революция власти ЭХСА 1986 года способствовала возвращению демократии. Новая Конституция, ратифицированная в 1987 году, содержала строгие процедуры, запрещающие действующему Президенту объявлять военное положение по своему усмотрению. Был создан ряд механизмов для содействия горизонтальной подотчетности, в частности, путем укрепления законодательной и судебной власти в демократической системе сдержек и противовесов. Также были созданы надзорные органы, проводящие финансовый аудит государственных расходов, борющиеся с коррупцией среди государственных должностных лиц и расследующие нарушения прав человека со стороны государственных акторов, чтобы установить институциональные ограничения исполнительной власти.

Гарантии, предоставляемые Конституцией 1987 года, оказались под угрозой из-за вспышек авторитарного популизма. Важно оценить способность государственных институтов, включая законодательную и судебную ветви власти, а также другие надзорные органы, сдерживать возрождение усиления исполнительной власти, пусть и в рамках формальной демократии. В «Докладе о состоянии демократии 2023» Института Varieties of Democracy (V-Dem) Филиппины были классифицированы как электоральная автократия наряду с Индией, Нигерией, Пакистаном, Россией и Турцией (Papada et al. 2023, 12), что указывает на тревожное отклонение от типа демократии, предусмотренного при принятии Конституции 1987 года.

Данное исследование изучило состояние горизонтальной подотчетности на Филиппинах и связанные с ней риски, рассмотрев следующие сектора государственного управления: во-первых, эффективность Конгресса Филиппин в осуществлении парламентского надзора за исполнительной властью при реализации государственной политики и программ; во-вторых, независимость Верховного суда в использовании судебной власти для санкционирования незаконных решений исполнительной власти; и в-третьих, способность надзорных органов, таких как Управление Омбудсмена, Комиссия по аудиту (COA) и Комиссия по правам человека (CHR), привлекать исполнительную власть к ответственности. Исследование позволило получить nuanced картину состояния горизонтальной подотчетности на Филиппинах и предоставило политические рекомендации по укреплению механизмов горизонтальной подотчетности и сдерживанию усиления исполнительной власти.

В данном исследовании использовались следующие методы сбора данных. Во-первых, был проведен анализ литературы (книг, журнальных статей, политических докладов и материалов конференций) для понимания того, как развивались филиппинские механизмы горизонтальной подотчетности и попытки усиления исполнительной власти с момента падения авторитарного режима в 1986 году. Во-вторых, были изучены три релевантных конституционных индекса, собранных Проектом сравнительных конституций (Elkins and Ginsburg 2022; Elkins, Ginsburg and Melton, б.д.) и Индексом горизонтальной подотчетности Института V-Dem (Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; V-Dem Codebook 2023; V-Dem Dataset 2023) для оценки состояния горизонтальной подотчетности и усиления исполнительной власти на Филиппинах с течением времени. Исторический обзор обеспечивает контекст для поддержки тенденций, наблюдаемых в конституционных индексах, которые дают представление об изменяющихся уровнях горизонтальной подотчетности и усиления исполнительной власти в стране с 1986 года. Два набора данных дают более полную картину, указывая на факторы, влияющие на эти изменяющиеся уровни.

Данная статья состоит из пяти разделов. В первом разделе обсуждается концепция горизонтальной подотчетности и усиления исполнительной власти. Во втором разделе объясняются эмпирические меры и показатели горизонтальной подотчетности. В третьем разделе освещается история горизонтальной подотчетности на Филиппинах с 1986 года. В четвертом разделе анализируются данные эмпирических показателей для выявления текущего состояния горизонтальной подотчетности и усиления исполнительной власти в стране. В пятом разделе представлены рекомендации по укреплению горизонтальной подотчетности и демократии на Филиппинах.

Несмотря на наличие конституционных гарантий, Филиппины никогда не достигали истинной демократии, во многом из-за их неспособности эффективно применять эти гарантии и другие подобные им. Спустя более трех десятилетий после ратификации действующей конституции проблемы коррупции и нарушений прав человека, как масштабных, так и мелких, остаются насущными в филиппинском управлении. Некоторые могут даже повторить утверждения о том, что Филиппины — это «неизменная земля» (см. Timberman 1991). В то же время данное исследование вносит вклад в более широкую литературу, изучая, изменилось ли текущее состояние горизонтальной подотчетности и усиления исполнительной власти значительно из-за недавних смен администраций.

2. Горизонтальная подотчетность и усиление исполнительной власти

Горизонтальная подотчетность определяется как реляционная сеть подотчетности между равными секторами правительства, обычно между равной исполнительной властью, с одной стороны, и законодательной и судебной властью, с другой (O’Donnell 1998; Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; Bovens 2005, 196-200). Горизонтальная подотчетность операционализируется через формальные правила и институты, посредством которых может осуществляться надзор за действиями правительства (Slater and Arugay 2018, 93). Это отличается от вертикальной подотчетности, которая измеряет способность гражданского общества привлекать свое правительство к ответственности посредством избирательного процесса, системы политических партий и других форм и институтов общественного политического участия (O’Donnell 1998, 112; Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020). Это также отличается от диагональной подотчетности, способности негосударственных акторов, таких как гражданское общество и СМИ, привлекать правительство к ответственности посредством расследований, распространения информации и других действий, направленных на предоставление и усиление информации о правительстве и его деятельности (O’Donnell 1998, 112; Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020). Таким образом, большое внимание уделяется исполнительной власти, поскольку именно она наделена полномочиями и ответственностью за исполнение законов, политик и программ (Lührmann, Marquardt and Mechkova 2020, 812; см. также O’Donnell 1998 и Bovens 2021). В надлежащим образом функционирующих демократиях может происходить некоторая эрозия демократии, но не до точки разрыва, если механизмы подотчетности работают вместе, чтобы сдерживать действующих лиц и препятствовать их любым шагам в направлении дальнейшей эрозии (Laebens and Lührmann 2021). Между тем, есть свидетельства, позволяющие предположить, что модель, гибридизирующая горизонтальную и вертикальную подотчетность, лучше описывает демократическое правление, поскольку обе формы подотчетности, как представляется, присутствуют у государственных акторов (Reddick, Demir, and Perlman 2020).

Следует помнить, что все формы подотчетности имеют древние и современные корни. Возможно, разумно, что подотчетность исторически происходит от современной дисциплины бухгалтерского учета и более древней практики ведения бухгалтерских книг (Bovens 2005; Hayne and Salterio 2014 в Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 2). Здесь важно то, что бухгалтерский учет и ведение бухгалтерских книг вращаются вокруг счетов, интерпретируемых двумя способами: как подсчет предметов или объектов, имеющих значение, таких как ресурсы, имущество, долги, обещания и соглашения, и как контексты и истории, стоящие за подсчетом, особенно в отношении того, как эти объекты были приобретены или получены, сохранены или обменены, и потеряны или отданы. По своей обязанности бухгалтеры и книговеды обязаны точно записывать доверенные им счета, чтобы все, кто пользуется этими счетами, могли решить, что делать с ними дальше. Такая практика восходит к заре цивилизации, когда системы учета развились в письменный язык, чтобы не только записывать количество материалов, таких как зерно и овцы, но и истории и летописи (Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 3). Между тем, современное английское понимание подотчетности началось с «Книги Судного дня» (Doomsday Book) — переписи населения Англии 1085 года, проведенной после восшествия Вильгельма Завоевателя на английский престол (Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 3). Все эти примеры указывают на то, как учет развился в повествование, а затем в социальные отношения власти. И поскольку представительная демократия как система правления предполагает, что гражданское общество является высшим сувереном, а не правительство, высший эшелон которого в любом случае состоит из избранных представителей гражданского общества, логично предположить, что одной из основных целей правительства является точное ведение государственных счетов.

Усиление исполнительной власти, в свою очередь, — это использование политической власти номинально демократически избранными должностными лицами, почти исключительно национальными исполнительными органами, для концентрации власти и ослабления всех форм оппозиции против них (Bermeo 2016, 10-11; Croissant 2020). Четыре основные цели определяют усиление исполнительной власти: 1) вознаграждение политических союзников; 2) наказание политических врагов, критиков и диссидентов; 3) ограничение независимых СМИ, гражданских и политических свобод; и (4) подрыв конституционных сдержек и противовесов и верховенства права (Croissant 2020). Обычно это осуществляется посредством институциональных изменений, достигаемых правовыми и конституционными путями, такими как парламенты, референдумы и существующие судебные органы, что придает этим консолидирующим действиям видимость демократического мандата и легитимности (Bermeo 2016, 10-11). Глубоко укоренившиеся институциональные сбои и атаки на институциональный потенциал могут привести к значительному усилению исполнительной власти и, возможно, даже к новому авторитаризму (Froomkin and Shapiro 2021), при этом слабые партийные системы являются ярким примером такого институционального сбоя (Ufen 2022). Дальнейшую поддержку усилению исполнительной власти оказывает общественная поддержка, особенно со стороны отдельных лиц и групп, принадлежащих либо к социальным группам, которые получили большую выгоду от системы, либо к преобладающим социальным группам (Schafer 2021). Таким образом, усиление исполнительной власти противоречит демократии, особенно в ее постоянном требовании сдержек и противовесов и общей подотчетности правительства. Горизонтальная, вертикальная и диагональная подотчетность необходимы для поддержания подлинной демократии, которая по своей сути и определению всегда поляризующа и спорна. Это относится как к традиционным вопросам, таким как социально-экономическое неравенство и идеологические разногласия, так и к современным проблемам, касающимся использования, злоупотребления и превышения полномочий избранными должностными лицами (Slater and Arugay 2018). Эти механизмы обычно являются первыми, которые подрываются и разрушаются, когда страна движется к автократическому правлению (Sato et al. 2022).

Глобальные тенденции указывают на возникающую закономерность демократической регрессии. Bermeo (2016) уже отмечал, что возникающие закономерности дедемократизации тенденциозно направлены на более постепенные методы, такие как усиление исполнительной власти и стратегические электоральные манипуляции. Chu et al. (2020) наблюдали более тревожную тенденцию, поскольку «отступление третьей волны демократизации» между 2005 и 2016 годами было более выраженным при анализе общественных опросов, чем предполагали экспертные опросы, демонстрируя чувство неудовлетворенности демократическим процессом и последующую поддержку популистского лидерства. Diamond (2020) далее поддержал эту позицию, отметив, что демократический откат наблюдается более широко по всему миру, даже в предполагаемых зрелых демократиях среди стран «Большой двадцатки». Albertus и Grossman (2021) обнаружили вариации тех же закономерностей усиления исполнительной власти и эрозии демократии в Аргентине, Бразилии, Мексике и даже в Соединенных Штатах, что совпадает с мировым ростом популизма с 2016 года, характеризующимся предполагаемым идеологическим разделением между якобы чистым народом страны и его коррумпированными элитами (Guriev and Papaioannou 2022).

Однако это не означает, что дедемократизация будет неудержимой; как отметили Croissant и Kim (2020), Южная Корея и Тайвань по-разному ограничивали попытки дедемократизации и усиления исполнительной власти, несмотря на сохраняющиеся авторитарные тенденции, благодаря своей борьбе за демократию. Такие закономерности также не указывают на то, что президентская форма правления является изначально опасной системой для принятия, как подчеркнули бы Bünte и Thompson (2018) в своем анализе президентских систем Юго-Восточной Азии, а скорее на вызовы этим системам со стороны оппортунистических и трансгрессивных политиков, пытающихся максимизировать давление.

3. Меры горизонтальной подотчетности

Сила горизонтальной подотчетности, а следовательно, риски и реальность усиления исполнительной власти в каждой стране, измерялись несколькими способами. Один из таких методов, разработанный на основе Проекта сравнительных конституций (Elkins and Ginsburg 2022), сравнивает формальные правила управления, рассматривая текст конституций по всему миру с 1789 года (хотя неписаная конституция Соединенного Королевства указана как старейшая в данных с годом принятия 1215). Три показателя, представляющие интерес, следующие (Elkins, Ginsburg, and Melton б.д.):

1. Исполнительная власть: аддитивный индекс от 0 до 7, который отражает наличие или отсутствие семи важных аспектов законотворчества исполнительной власти: (1) право инициировать законодательство; (2) право издавать декреты; (3) право инициировать конституционные поправки; (4) право объявлять чрезвычайное положение; (5) право вето; (6) право оспаривать конституционность законодательства; и (7) право распускать законодательный орган.

2. Законодательная власть: индекс, отражающий формальную степень власти, предоставленной законодательному органу конституцией, на основе среднего значения из набора из 32 бинарных переменных, разработанного М. Стивеном Фишем и Мэтью Крёнигом в The Handbook of National Legislatures: A Global Survey (Cambridge University Press 2009); и

3. Независимость судебной власти: аддитивный индекс в диапазоне от 0 до 6, который отражает конституционное наличие или отсутствие шести признаков, способствующих независимости судебной власти: (1) явные заявления о независимости судебной власти; (2) пожизненное назначение судей; (3) участие либо судебного совета, либо двух (или более) лиц в назначении в высший суд; (4) ограничения на отстранение судей от должности; (5) ограничения на основания для отстранения судей от должности; и (6) гарантии заработной платы судей.

Эти три показателя напрямую связаны с формальными сдержками и противовесами между исполнительной властью, с одной стороны, и законодательной и судебной ветвями власти, с другой.

Другой эмпирической мерой горизонтальной подотчетности является индекс горизонтальной подотчетности, разработанный Институтом V-Dem (Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; V-Dem Codebook 2023; V-Dem Database 2023). Этот индекс «отражает степень, в которой судебная власть, законодательная власть и другие надзорные органы привлекают правительство к ответственности путем моделирования каждого из этих факторов как отдельных иерархических узлов», и рассматривает законодательную власть, судебную власть и конкретные надзорные органы, такие как омбудсмены, прокуроры и генеральные контролеры, как «ключевых агентов» подотчетности для включения в индекс (Кодекс V-Dem 2023, 291). Индекс состоит из восьми показателей, полученных в рамках более широкого проекта «Разновидности демократии», и эти показатели следующие (Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; Кодекс V-Dem 2023):

1. Исполнительная власть уважает конституцию: Уважают ли члены исполнительной власти (глава государства, глава правительства и министры кабинета) конституцию? (0–4; 0=Никогда, 4=Всегда)

2. Двухпалатный законодательный орган: Сколько палат содержит законодательный орган? (от 0 до 2)

3. Законодательный орган расследует на практике: Если бы исполнительная власть занималась неконституционной, незаконной или неэтичной деятельностью, насколько вероятно, что законодательный орган (возможно, целая палата, возможно, комитет, независимо от того, связан ли он с правительством или оппозицией) провел бы расследование, которое привело бы к решению или отчету, неблагоприятному для исполнительной власти? (0–4; 0=Крайне маловероятно, 4=Определенно или почти наверняка)

4. Законодательный орган запрашивает информацию у должностных лиц на практике: На практике, регулярно ли законодательный орган запрашивает информацию у должностных лиц исполнительной власти? (0–1; 0=Никогда или редко; 1=Регулярно)

5. Соблюдение решений высшего суда: Как часто, по вашему мнению, правительство соблюдает важные решения высшего суда, с которыми оно не согласно? (0–4; 0=Никогда, 4=Всегда)

6. Соблюдение решений судебной власти: Как часто, по вашему мнению, правительство соблюдает важные решения других судов, с которыми оно не согласно? (0–4; 0=Никогда, 4=Всегда)

7. Независимость высшего суда: Когда высший суд судебной системы выносит решения по делам, имеющим значение для правительства, как часто, по вашему мнению, он принимает решения, которые просто отражают пожелания правительства, независимо от его искреннего мнения о юридических фактах? (0–4; 0=Всегда, 4=Никогда)

8. Независимость нижестоящих судов: Когда судьи, не входящие в высший суд, выносят решения по делам, имеющим значение для правительства, как часто, по вашему мнению, их решения просто отражают пожелания правительства, независимо от их искреннего мнения о юридических фактах? (0–4; 0=Всегда, 4=Никогда)

9. Надзор исполнительной власти: Если бы должностные лица исполнительной власти занимались неконституционной, незаконной или неэтичной деятельностью, насколько вероятно, что орган, отличный от законодательного, такой как генеральный контролер, генеральный прокурор или омбудсмен, подверг бы их проверке или расследованию и вынес бы неблагоприятное решение или отчет? (0–4; 0=Крайне маловероятно, 4=Определенно или почти наверняка)

Восемь показателей можно сгруппировать следующим образом: Показатель 1 как узел «Исполнительная власть», который касается характера самой исполнительной власти; Показатели с 2 по 4 составляют узел «Законодательная власть», который охватывает полномочия и характеристики законодательной власти, в значительной степени влияющие на действия исполнительной власти; Показатели с 5 по 8 обозначают узел «Судебная власть», который фокусируется на роли и характере судебной власти; а Показатель 9 предоставляет узел «Надзор», который охватывает другие надзорные органы (см. Кодекс V-Dem 2023, 291–292).

Индексы конституционных положений проекта Constitute Project были выбраны для отображения формальных правил горизонтальной подотчетности, поскольку они четко и кратко излагают эти правила. Признавая, что они ограничены, поскольку рассматривают только формально письменные правила, а не реальное положение дел на местах. Однако эти показатели указывали бы на идеализированную структуру, которую затем можно было бы сравнить с фактической практикой и ситуацией в стране. Они также были бы ограничены тем, что для каждого из этих индексов будет только одна точка данных для рассматриваемого случая, поскольку действующая Конституция была выбрана в качестве отправной точки для охвата данной главы, и поскольку Конституция еще не получила никаких поправок или пересмотров с момента ее принятия в 1987 году. В дополнение к этому будет приведен анализ соответствующих положений конституции и, следовательно, соответствующих институтов.

Между тем, индекс Института V-Dem был выбран для количественного отображения фактического состояния горизонтальной подотчетности на Филиппинах. Это должно далее дополнить индексы конституционных положений при оценке текущей системы горизонтальной подотчетности на Филиппинах, предоставляя сводную информацию о системе. Однако сам по себе индекс не будет достаточным для детального описания такой системы, особенно с течением времени. Таким образом, в анализ включены восемь показателей, определяющих этот индекс, поскольку они отражают проблемы, составляющие вопросы горизонтальной подотчетности в стране. С помощью этих индексов, данных и истории горизонтальной подотчетности, а также текущей эффективности механизмов в стране, можно будет получить более четкое представление о текущем состоянии горизонтальной подотчетности на Филиппинах.

4. Текущие правовые и конституционные механизмы Филиппин

Прежде всего, необходимо изложить текущие механизмы горизонтальной подотчетности, все из которых начинаются с Конституции. Действующая Конституция определяет правительство Филиппин как президентскую систему с разделением законодательной, исполнительной и судебной власти между Конгрессом (Раздел VI), Президентом (Раздел VII) и Верховным судом и нижестоящими судами (Раздел VIII) соответственно. Начиная с Конгресса, помимо права общего законодательства, он имеет право импичмента, как это предусмотрено Разделом 2 Статьи XI Конституции. Данное положение отстраняет любого должностного лица, подлежащего импичменту, такого как Президент, Вице-президент, члены Верховного суда, члены конституционных комиссий и Омбудсмен, после подачи статей импичмента Палатой представителей и вынесения обвинительного приговора Сенатом. Между тем, Раздел 18 Статьи VI предусматривает состав Комиссии по назначениям как «Председателя Сената, который является председателем ex officio, двенадцати сенаторов и двенадцати членов Палаты представителей», предоставляя Конгрессу право проверять и утверждать назначения на государственные должности, произведенные Президентом. Аналогично, Раздел 18 Статьи VII предусматривает приостановление действия хабеас корпус или введение военного положения в случаях вторжения или восстания, но уточняет, что ни Конгресс, ни суды не могут быть отменены, причем первая может решить, продлить или отменить любое из этих введений. Налогообложение и национальный бюджет также находятся в ведении Конгресса, хотя Президент может наложить вето на любую статью в ежегодных ассигнованиях или предложить бюджет для рассмотрения (Разделы VI, 24, 25, 27(2) и 28). Наконец, законопроект, на который Президент наложил вето, может, после передачи его возражений в исходную палату, быть отменен двумя третями голосов Конгресса, голосующих отдельно, и стать законом (Раздел VI, 27(1)).

Верховный суд также играет решающую роль в защите демократии посредством судейской политики, обеспечивая соблюдение основных прав человека против любых произвольных действий со стороны правительства, таких как внесудебные казни (Orosa 2012). Это особенно очевидно в определении «судебной власти», как указано в Статье VIII, Раздел 1:

Судебная власть включает обязанность судов разрешать фактические споры, касающиеся прав, которые являются юридически требуемыми и подлежащими исполнению, и определять, имело ли место злоупотребление властью, равносильное отсутствию или превышению юрисдикции со стороны любого органа или инструмента правительства.

Верховный суд также имеет «первоначальную юрисдикцию… по ходатайствам о certiorari, запрете, mandamus, quo warranto и habeas corpus» (Статья VIII, Раздел 5(1)), а также право пересматривать и принимать решения «о конституционности или действительности любого договора, международного или исполнительного соглашения, закона, президентского указа, прокламации, порядка, инструкции, постановления или правила» (Статья VIII, Раздел 5(2a)). Судебная власть также пользуется фискальной автономией, причем ее ассигнования никогда не могут быть уменьшены и должны «автоматически и регулярно высвобождаться» (Статья VIII, Раздел 3).

Хотя конституционно установленные и предписанные надзорные органы не представлены в конституционных индексах, важно отметить их наличие. Статья IX Конституции полностью посвящена трем конституционным комиссиям, которые она таким образом учреждает — Комиссии государственной службы (CSC), Комиссии по выборам (COMELEC) и Комиссии по аудиту (COA) — последняя из которых имеет наибольшее значение для горизонтальной подотчетности. Как следует из названия, COA наделена полномочиями в соответствии со Статьей IX.D., Разделом 2(1):

полномочиями, властью и обязанностью проверять, аудировать и урегулировать все счета, относящиеся к доходам и поступлениям, а также расходам или использованию средств и имущества, принадлежащих Правительству или любому из его подразделений, агентств или представительств, включая государственные корпорации и компании, или находящихся под их управлением.

Кроме того, ни одна структура или дочерняя компания правительства не может быть освобождена от аудита и юрисдикции COA (Ст. IX.D, Раздел 3).

Помимо конституционных комиссий, Омбудсмен и Комиссия по правам человека (CHR) входят в систему горизонтальной подотчетности на Филиппинах. Начиная с Омбудсмена, он учрежден и организован в соответствии со Статьями XI, Разделами 5–14 Конституции и Законом Республики № 6770, также известным как Закон об Омбудсмене 1989 года. Статья XI, Раздел 13, определяет различные мандаты Омбудсмена, в частности, расследование и преследование любого должностного лица, обвиняемого в любом преступлении, особенно в растрате и коррупции. Данное положение конкретно указывает на следующие полномочия, функции и обязанности:

1. Расследовать по собственной инициативе или по жалобе любого лица любые действия или бездействие любого должностного лица, служащего, отдела или агентства, когда такие действия или бездействие представляются незаконными, несправедливыми, неправильными или неэффективными.

2. По жалобе или по собственной инициативе поручать любому должностному лицу или служащему Правительства, или любому его подразделению, агентству или представительству, а также любой государственной корпорации или компании с оригинальным уставом, выполнять и ускорять любое действие или обязанность, предписанные законом, или останавливать, предотвращать и исправлять любое злоупотребление или неправомерное поведение при исполнении обязанностей.

3. Поручать соответствующему должностному лицу принять соответствующие меры против виновного должностного лица или служащего и рекомендовать его отстранение, увольнение, понижение в должности, штраф, выговор или преследование, а также обеспечивать соблюдение этого.

4. Поручать соответствующему должностному лицу в любом соответствующем случае и с учетом ограничений, предусмотренных законом, предоставлять ему копии документов, касающихся контрактов или сделок, заключенных его офисом, связанных с расходованием или использованием государственных средств или имущества, и сообщать о любых нарушениях Комиссии по аудиту для принятия соответствующих мер.

Омбудсмену помогают несколько заместителей и Управление Специального прокурора (Ст. XI, Разделы 7 и 8). Никакой суд не может помешать Омбудсмену проводить расследование, если только не будут представлены достаточные доказательства, указывающие на то, что такое расследование выходит за рамки юрисдикции Омбудсмена, в то время как только Верховный суд может рассматривать любые апелляции или ходатайства о средствах правовой защиты против конкретного решения или вывода, и то только по «чистому вопросу права» (Закон Республики № 6770, Раздел 14).

Тем временем CHR, предусмотренная Статьями XIII, Разделами 17–19, уполномочена расследовать все формы нарушений прав человека, связанных с гражданскими и политическими правами (Ст. XIII, Раздел 18). Частью полномочий и функций CHR является «мониторинг соблюдения Филиппинским правительством международных договорных обязательств в области прав человека» (Ст. XIII, Раздел 18(7)). Ежегодные ассигнования для CHR также должны автоматически и регулярно выделяться (Ст. XIII, Раздел 17(4)).

5. Историческая справка о горизонтальной подотчетности на Филиппинах

Если взглянуть на недавнюю историю Филиппин, то вопрос горизонтальной подотчетности и усиления исполнительной власти в стране никогда не считался новым, и связанные с ним риски сохраняются, несмотря на возвращение к демократии в 1987 году. Например, Слейтер и Аругай (2018) утверждали, что революция Народной власти EDSA 1986 года не сдержала контроль национальной олигархии, равно как и не привела к снижению социально-экономического неравенства (98). Между тем, Лорх (2021) отметил, что, несмотря на прогресс, достигнутый с 1987 года, гражданское общество на Филиппинах оставалось легко поддающимся влиянию политической элиты, что является явлением, аналогичным наблюдаемому в Бангладеш и Таиланде.

Президентство Дутерте является воплощением повторяющегося популистского и усиливающего исполнительную власть правления на Филиппинах, поскольку его популистская риторика, подкрепленная давними демократическими недостатками, позволила ему занять президентский пост на Филиппинах и осуществить эрозию независимых институтов и маргинализацию политических критиков и оппонентов. Не помогает и то, что, как отмечают Дулай и др. (2022), историческая память об эпохе военного положения была позитивной, особенно для тех, кто пережил ее, порождая чувство ностальгии, которое еще больше оправдывает демократический откат на Филиппинах. Помимо ностальгии по военному положению, наблюдается согласованная апология и исторический ревизионизм авторитарного правления. Это подкрепляется явным отсутствием последствий для всех причастных виновников, что снижает шансы не только на полную переходную справедливость, но и на дальнейшую демократизацию. В результате уроки прошлого были искажены и извращены (Тугаде 2020). Институционализация политических партий на Филиппинах остается слабой; таким образом, персонализм, клиентелизм и идиосинкразические исполнительные политики остаются мейнстримом, как и в Индонезии и Таиланде (Уфен 2022). Другие проблемы управления также сохраняются в стране, такие как персоналистская и патронажная политика, политическое насилие, электоральные манипуляции и коррупция. Эти факторы в совокупности способствуют дальнейшей эрозии демократии и ее институтов в стране. Консервативная надежда на всеобщие выборы 2022 года заключалась в том, что новая администрация начнет процесс реформ, который будет продолжен последующими администрациями (Буэндиа 2022). Тэнкхи и Калимахин (2020) обобщают эти различные проблемы как совпадение государственных, общественных и экономических институтов и сил, которые, добровольно или непреднамеренно, способствуют дефектной демократии в стране.

Президентство Дутерте считается поворотным моментом для филиппинской демократии, поскольку оно еще дальше отдалило страну от демократии. В течение первых нескольких месяцев президентства Дутерте Тимберман (2016) отметил, что, несмотря на обещания Дутерте бороться с преступностью, конституционными изменениями и бедностью, он вызывал беспокойство своим неуважением к демократической политике и управлению. Томпсон (2016) также сообщил о решимости Дутерте начать полномасштабную войну против наркотиков. Поэтому неудивительно, что Дрессел и Боноан (2019) смогли задокументировать, как первая половина правления Дутерте была наполнена эпизодами и махинациями, направленными на демонтаж либерального демократического порядка в стране, от нападок на CHR и Омбудсмена до нападок на журналистов и средства массовой информации, критикующих его администрацию, и в целом на саму идею верховенства права. Перния (2019) далее связывает популизм Дутерте и его безразличие к нарушениям прав человека как откровенное отражение филиппинской «авторитарной культуры и нелиберальных ценностей» (56).

Это не означает, что Филиппины не добились определенного прогресса в плане демократизации, но ретроспектива показывает, что эти усилия были недостаточными для предотвращения такого отката. Администрация Бениньо Акино III (2010–2016) склонялась к демократизации; однако ее неспособность полностью решить глубокие и сохраняющиеся демократические проблемы, включая низкий уровень политического участия, институционализации и управления, а также повторяющиеся злоупотребления властью, привела к тому, что Дутерте использовал эти проблемы для своей популистской риторики обид (Баутиста Фернандес 2021, 186–194). Действительно, были надежды, что администрация младшего Акино принесет эру истинной демократии на Филиппинах, но даже тогда угрозы, исходящие от олигархических структур и дисфункциональных институтов, уже были очевидны (Дрессел 2011). Кроме того, наблюдалось противодействие Дутерте и усилению исполнительной власти, особенно учитывая его нарушения прав человека и затыкание рта критикам. Однако высокие рейтинги одобрения Дутерте, его доминирование в филиппинском ландшафте социальных сетей и победа его союзников на промежуточных выборах в законодательные органы в 2019 году придали легитимность администрации, заставляя аргументы демократической оппозиции против Дутерте казаться недемократическими; и, следовательно, делая оппозицию относительно слабой, как таковую (Томпсон 2021). Это привело, например, к растущему влиянию Китая на внутренние дела, поскольку Дутерте и его союзники использовали его доступ к «альтернативному кредиту, политике развития за рубежом и прагматизму в работе с нелиберальными элитами» для подрыва систем сдержек и противовесов в стране (Аругай и Бакисал 2023, 33). Сопротивление сохранялось, поскольку недавние события показали, что были мобилизованы различные механизмы подотчетности, включая Сенат в начале срока правления администрации, для расследования обвинений в коррупции и других споров в администрации Дутерте. Это привело к затуханию «войны с наркотиками» администрации и связанных с ней внесудебных казней к последним годам его президентского срока (Иглесиас 2023).

Тем не менее, созвездие политических институтов в филиппинской политической системе, предположительно ответственных за предотвращение усиления исполнительной власти и ее чрезмерного расширения, оказалось весьма неэффективным. Роуз-Аккерман, Десиерто и Волосин (2011) выделяют наличие гиперпрезидентства, аргументацию и политические действия национальных исполнительных органов по расширению своих полномочий и свободы действий путем искажения и подрыва конституционных сдержек и противовесов исполнительной власти на Филиппинах, а также в Аргентине. Аналогично, Медина-Гусе и Галиндес (2018) указывают, что усиление исполнительной власти стало результатом чрезмерного гиперпрезидентства, политического симбиоза между президентством и Конгрессом Филиппин, общей неспособности конституционно уполномоченных институтов достоверно смягчать исполнительную власть и сложной взаимосвязи исполнительной власти с традиционными и социальными СМИ.

Пандемия COVID-19 стала возможностью для дальнейшего усиления исполнительной власти, в частности, благодаря ее использованию в качестве предлога для дальнейшего расширения исполнительной власти. Арчегас (2021) отмечает, что Дутерте искал все юридические и конституционные пути для дальнейшей концентрации власти, чему способствовали Конституция и существующее законодательство о чрезвычайных ситуациях и кризисах. Дулай, Хикен и Холмс (2022) также отметили, что Дутерте сохранял сильную поддержку на протяжении всего своего президентства, несмотря на его действия в отношении пандемии, отчасти благодаря этно-популистской поддержке со стороны большинства филиппинского населения. Это не было неожиданностью, поскольку Магно и Тэнкхи (2022) подчеркнули, что пандемия открыла новые возможности для усиления исполнительной власти, несмотря на трудности, с которыми столкнулось правительство при реагировании на пандемию, такие как проблемы в экономике в результате локдаунов, введенных в качестве первой меры, и медленное развертывание вакцин. Действительно, как отметил Атьенца (2020), быстрое одобрение Закона Республики № 11469, также известного как «Bayanihan to Heal as One Act of 2020», предоставило Президенту дополнительные чрезвычайные полномочия, якобы для реагирования на пандемию, а отсутствие мер сознательного надзора со стороны Конгресса указывает на дальнейший срыв разделения властей и расширение исполнительных полномочий перед лицом чрезвычайных ситуаций (4). Дутерте не стесняется своего пренебрежения горизонтальной подотчетностью, как во время пандемии, так и до нее. Однажды он с разочарованием отреагировал на судебный запрос об облегчении карантинных ограничений для филиппинцев, возвращающихся из-за границы, заявив, что откажется работать с судебной властью, если сочтет, что их действия мешают его функциям Президента. До пандемии он также объявлял о своих намерениях распустить Конгресс (Кенни и Холмс 2022, 168). Кроме того, «Антитеррористический закон» 2020 года был принят в первые месяцы пандемии, предоставив вооруженным силам и полиции, а следовательно, и Президенту, большую свободу «наблюдать за подозреваемыми и их сетями и задерживать лиц для допроса без предъявления обвинения» и дополнительно расширив их и без того обширные роли и полномочия в реализации программ и политик в ответ на пандемию, особенно в части обеспечения соблюдения общественных карантинов и комендантских часов (Кенни и Холмс 2022, 168).

Усиление исполнительной власти — лишь один из аспектов демократического отката на Филиппинах. Медина-Гусе и Галиндес (2018) отмечают, что, помимо усиления исполнительной власти и чрезмерного самоутверждения через гиперпрезидентство, эти аспекты включают дальнейшее ослабление системы политических партий, фрагментацию гражданского общества, гиперполяризацию и институционализированную безнаказанность и произвольность (6 и 19–43). Следовательно, прогноз и перспективы текущего состояния горизонтальной подотчетности и усиления исполнительной власти на Филиппинах в лучшем случае уже сложны. Тэнкхи и Калимахин (2020) уже представили два возможных сценария, учитывая президентство Дутерте, в своей работе: полномасштабное восстановление Дутерте авторитарного режима в стиле Маркоса или использование существующей избирательной системы для обеспечения победы его кандидата-прокси (122). Правдоподобность этих сценариев вовсе не удивительна, учитывая, что революция Народной власти 1986 года была скорее совпадением акторов, выступавших против диктатуры Маркоса, чем подлинной попыткой создать либеральный конституционный порядок, основанный на общепринятых целях и ценностях. Это привело к внутренне порочной системе, готовой к эксплуатации несдержанными популистскими устремлениями, воплощенными в Дутерте (Дэвис 2017, 151). Кроме того, существуют реальные опасения, что избрание Фердинанда «Бонгбонга» Маркоса-младшего, сына того самого диктатора, который был свергнут в 1986 году, институционализирует беспрецедентное насилие, дезинформацию и авторитарные тенденции, высвобожденные Дутерте, особенно учитывая его альянс с Дутерте, который был закреплен избранием дочери Дутерте, Сары, на пост вице-президента (см. Аругай и Бакисал 2022; Иглесиас 2022). Но остаются следующие вопросы: как в настоящее время обстоят дела с горизонтальной подотчетностью на Филиппинах? Стало ли усиление исполнительной власти более укоренившимся в политической системе Филиппин? И отошла ли страна еще дальше от демократии?

6. Текущее состояние горизонтальной подотчетности

Рассмотрев историческую справку о горизонтальной подотчетности на Филиппинах с 1987 года, глава теперь переходит к анализу индексов, относящихся к текущей системе и состоянию горизонтальной подотчетности в стране. Беглый первоначальный взгляд на конституционные индексы Филиппин показывает, что Конституция была разработана с учетом уроков предыдущей диктатуры. Таблица 1 показывает степень исполнительной власти, законодательной власти и независимости судебной власти, указанных в Конституции, выраженных через индексы. Глядя на необработанные цифры индексов, исполнительная власть была значительно ограничена, по крайней мере, конституционно, особенно законодательной властью, чьи 11 признаков значительно превосходят признаки исполнительной власти, из которых было зафиксировано только три. Даже независимость судебной власти имеет численно больше признаков.

Таблица 1. Конституционные индексы для Филиппин с 1987 года

Источник: Elkins, Ginsburg and Melton n.d.

Более внимательное изучение положений Конституции должно показать, насколько ограничения были наложены на Президентство, и как Конгресс и судебная власть были усилены в своем надзоре. Из семи признаков исполнительной власти Конституция предусматривает только право вето (Ст. VI, Раздел 27) и право объявлять чрезвычайное положение (Ст. VI, Раздел 23 и Ст. VII, Раздел 18). Право издавать декреты было признано за Президентом в контексте допустимых оспариваний конституционности этих декретов в соответствии с действующей Конституцией (Ст. VIII, Разделы 4 и 5). Это толкуется как продолжающееся признание президентских декретов, принятых при режиме Маркоса, в качестве законов, поскольку они соответствуют действующей Конституции. Конгресс Филиппин, тем временем, получил эффективную монополию на инициирование общего законодательства (Ст. VI, Раздел 1), за исключением «объема, зарезервированного для народа по положению об инициативе и референдуме» (Ст. VI, Раздел 1, предусмотрено Ст. VI, Разделом 32). Палата представителей имеет явную юрисдикцию по всем законопроектам о государственных финансах, таким как законопроекты об ассигнованиях, доходах или тарифах, законопроекты, разрешающие увеличение государственного долга, законопроекты местного применения и частные законопроекты, при этом Сенат лишь утверждает или предлагает поправки (Ст. VI, Раздел 24). Далее показательно, что нет положений о роспуске Конгресса, особенно Президентом, и Президент обязан «обращаться к Конгрессу на открытии его очередной сессии» (Ст. VII, Раздел 23), что приводит к ежегодному Обращению к нации. Наконец, судебная власть получила особую финансовую автономию и, как следствие, зарплату в судебной системе (Ст. VIII, Раздел 3). Аналогично, Верховный суд получил дальнейшую независимость благодаря участию Судебного и адвокатского совета в назначении своих судей (Ст. VIII, Раздел 9), импичмент как единственный механизм отстранения любого судьи (Ст. VIII, Раздел 11 и Ст. XI, Раздел 3) и явные ограничения причин для отстранения его судей (Ст. VIII, Раздел 11 и Ст. XI, Раздел 3). Судебная власть в целом также получила дальнейшую защиту благодаря своему явному праву «определять, имело ли место злоупотребление властью, граничащее с отсутствием или превышением юрисдикции со стороны любой ветви или представительства Правительства», помимо своих полномочий по общему судопроизводству и кассации (Ст. VIII, Раздел 1).

Рисунок 1. График индексов исполнительной и законодательной власти в выбранных странах, включая Филиппины, по состоянию на 2022 год

Рисунок 2. График индексов исполнительной и судебной власти в выбранных странах, включая Филиппины, по состоянию на 20

Источник: Данные Elkins, Ginsburg and Melton, n.d.

Рисунок 1 и Рисунок 2 графически иллюстрируют различия между индексом исполнительной власти, с одной стороны, и индексами законодательной власти и независимости судебной власти, с другой, в ряде стран, включая Филиппины. Обе фигуры показывают, насколько законодательная власть и независимость судебной власти опережают исполнительную власть. Хотя используемые шкалы не полностью совпадают, приведенные выше рисунки демонстрируют, в какой степени действующая конституционная система склоняется больше к полномочиям Конгресса и независимости судебной власти, чем к полномочиям Президента.

В то же время эти данные подчеркивают, насколько филиппинская конституционная система горизонтальной подотчетности отличается от систем других стран. Можно предположить, что Филиппины не обладают особенно сильной исполнительной властью, законодательной властью и независимой судебной властью по сравнению с другими странами. Существуют страны с более сильными индексами, такие как Болгария и Южная Корея, по двум или даже всем трем индексам. Некоторые страны имеют схожие системы, например, Индонезия, которая имеет одинаковые баллы по индексам исполнительной и законодательной власти, но значительно более низкий балл по независимости судебной власти. Тайвань, тем временем, имеет одинаковые баллы по законодательной власти и независимости судебной власти, но значительно более низкий балл по индексу исполнительной власти.

Эти наблюдения в конституционных индексах, по-видимому, подтверждают приверженность Конституции и ее составителей применению уроков предыдущего авторитарного режима, в частности, путем внедрения в правительство большего числа механизмов горизонтальной подотчетности для предотвращения его повторения. В то же время, возможно создание системы горизонтальной подотчетности при максимальном усилении исполнительной власти, законодательной власти и независимости судебной власти, как, например, в Болгарии и Южной Корее. Но это пока описывает «формальную» систему подотчетности. А как насчет реальной практики?

Рассматривая теперь индекс и индикаторы горизонтальной подотчетности, особенно за годы с 1987 года, анализ, по-видимому, подтверждает предыдущий прогноз смешанного состояния горизонтальной подотчетности, которое сформировалось в более ранней исторической справке. Таблица 2 показывает баллы по индексу и индикаторам для Филиппин с 1987 года. Выбранные годы обозначают смены администраций, включая принятие действующей Конституции в 1987 году, отставку Джозефа Эстрады и последующее вступление Глории Арройо в должность в результате EDSA II в 2001 году, и избрание Арройо на пост Президента в 2004 году. Наиболее очевидным наблюдением является то, что все индикаторы, кроме «Двухпалатный законодательный орган» (который является постоянным значением 2, поскольку Конгресс не был расформирован или реорганизован в палаты с 1987 года) в 2022 году оказались ниже среднегодового национального показателя.

Таблица 2. Индекс горизонтальной подотчетности для Филиппин в выбранные годы и среднее значение