[ADRN Working Paper] La responsabilité horizontale en Asie : études de cas (Rapport final Ⅱ)

En 2022, le Réseau de recherche sur la démocratie en Asie (ADRN) a sélectionné la responsabilité horizontale par la capacité des institutions étatiques à tenir le pouvoir exécutif responsable, et la responsabilité verticale par le biais des élections, des partis et de la participation des citoyens, comme des exigences pour parvenir à une démocratie robuste et durable en Asie.

Dans ce contexte, l'ADRN a publié ce rapport pour évaluer l'état actuel des tendances et des trajectoires de la responsabilité horizontale dans la région en étudiant le phénomène et son impact au sein des pays d'Asie, ainsi que leurs réformes clés dans un avenir proche.

Le rapport examine des questions contemporaines telles que :

● Quels sont les mécanismes institutionnels constitutionnels et juridiques qui tiennent le gouvernement exécutif responsable ?

● Dans quelle mesure les mécanismes constitutionnels et juridiques de responsabilité horizontale ont-ils rempli leurs fonctions attendues pour contraindre les actions des membres de l'exécutif ?

● Quels sont les déterminants de la performance de la responsabilité horizontale ?

● Que faut-il faire pour améliorer l'état de la performance de la responsabilité horizontale ?

S'appuyant sur une riche gamme de ressources et de données, ce rapport propose des analyses spécifiques à chaque pays, met en évidence les domaines à améliorer et suggère des recommandations politiques pour mettre en œuvre des méthodes de responsabilité horizontale dans leurs propres pays et dans la région asiatique au sens large.

Évaluation de la responsabilité horizontale en Mongolie :

Un pouvoir judiciaire faible combattant la corruption

Tamir Chultemsuren[1], Dolgion Aldar[2]

Institut de recherche indépendant de Mongolie

1. Introduction

Les récents changements socio-économiques et politiques en Mongolie dépeignent une trajectoire préoccupante d'affaiblissement des valeurs démocratiques. Le système démocratique autrefois promis, profondément ancré dans la transparence, la responsabilité et la justice, semble maintenant menacé. Comme de nombreuses démocraties émergentes, la Mongolie est confrontée à une multitude de défis. Au cœur de ces défis se trouve l'équilibre délicat de la conception institutionnelle et de son fonctionnement, la responsabilité horizontale émergeant comme un concept central. Ce principe garantit que les institutions étatiques se contrôlent mutuellement, empêchant les abus de pouvoir et garantissant que les opérations se déroulent dans le respect des lois.

Le fondement juridique du pays a connu des changements considérables. Depuis 2000, la Constitution mongole — le socle de son système démocratique — a subi quatre amendements. Remarquablement, trois de ces changements ont eu lieu entre 2019 et 2023, sous l'impulsion du Parti du peuple mongol et souvent réalisés avec des consultations publiques limitées. Historiquement, la Constitution robuste de la Mongolie a été célébrée comme un pilier de la démocratie en Asie centrale, assurant une répartition équilibrée du pouvoir entre les branches exécutive, législative et judiciaire. Cependant, les sentiments récents indiquent des préoccupations croissantes. Comme rapporté en 2023, les personnes chargées de faire respecter la Constitution semblent maintenant la saper (Tumurtogoo 2023). Les amendements post-2019 ont généralement restreint l'autorité présidentielle, renforcé le pouvoir exécutif et mis en péril l'équilibre fondamental des pouvoirs entre les branches. Bien que rationalisées comme des mesures visant à accroître la propriété des politiques de l'État, à assurer la stabilité et à renforcer la responsabilité au sein du pouvoir exécutif, ces modifications présentent des risques pour l'équilibre des pouvoirs entre les branches exécutive, législative et judiciaire.

En ces temps de déclin de la confiance du public et de changements juridiques, le débat sur le rôle et le pouvoir du système judiciaire et des institutions de contrôle en Mongolie est prédominant. D'un côté, il y a des préoccupations croissantes concernant l'inefficacité institutionnelle et les biais potentiels parmi ces institutions, ainsi qu'une pression pour décentraliser, réduire le financement et le personnel du système judiciaire et des organes de contrôle en raison de la perte de confiance. Inversement, d'un autre côté, il y a des arguments selon lesquels des institutions judiciaires et de contrôle robustes et bien financées sont fondamentales pour maintenir les freins et contrepoids, en particulier pour superviser le pouvoir exécutif. L'autonomisation de ces organes est cruciale non seulement pour la gouvernance, mais aussi pour restaurer la confiance du public.

Ces défis sont évidents dans la révélation annuelle de scandales de corruption impliquant un détournement substantiel de fonds publics qui ébranlent les fondements de la société mongole. Par conséquent, le document vise à évaluer la situation actuelle de la responsabilité horizontale en Mongolie en utilisant le cadre de Luhrmann, Marquardt et Mechkova (2020) qui définit la responsabilité horizontale comme la capacité des institutions étatiques à tenir le pouvoir exécutif du gouvernement responsable (Luhrmann, Marquardt et Mechkova 2020). Ce faisant, le document se concentre sur l'efficacité du système judiciaire à superviser et à combattre les scandales de corruption au sein du gouvernement, dans le cas de la Banque de développement de Mongolie (DBM). La portée de l'analyse de la responsabilité horizontale dans ce document est illustrée à la Figure 1, qui met en évidence les variables clés du cadre analysé dans ce document.

Figure 1. Cadre de responsabilité horizontale

Source : Luhrmann, Marquardt et Mechkova 2020, p. 814

Note : Les rectangles représentent des variables manifestes ; les cercles des variables latentes. Les italiques représentent les codes V-Dem. Les variables mises en évidence sont incluses dans ce document.

Le cas de la DBM est choisi car il fournit un exemple critique de l'interaction complexe entre les facteurs politiques, juridiques et économiques dans la lutte de la Mongolie contre la corruption. En tant que tel, ce document contribue au débat en cours en examinant le niveau de confiance du public dans le système judiciaire, l'indépendance et l'impartialité du système judiciaire, la capacité institutionnelle, la réactivité du système judiciaire face aux problèmes de corruption, la transparence de l'information au public, ainsi que l'application et les mesures correctives.

Pour répondre aux questions, le document s'appuie sur l'examen de sources secondaires et d'informations accessibles au public provenant de diverses sources, notamment des articles de presse, le portail de données en ligne du système judiciaire, les sites Web officiels du Bureau du Procureur général, du Conseil général de la magistrature, du gouvernement de Mongolie, et des articles de presse publiés. De plus, le document examine les opinions d'organismes internationaux, d'ONG qui ont suivi de près l'affaire de corruption sélectionnée, ainsi que les commentaires et analyses d'experts et d'universitaires. Les résultats d'enquêtes d'opinion publique ainsi que les indices internationaux ont été utilisés pour fournir des informations contextuelles et historiques sur le système judiciaire et la responsabilité horizontale.

2. Scandale de corruption : Le cas de la Banque de développement de Mongolie

Ces dernières années, la Mongolie a été secouée par une série de scandales de corruption de haut niveau, révélant des problèmes systémiques profondément enracinés dans les cadres politiques et financiers de la nation. Parmi les cas les plus notables figurent la révélation d'un stratagème de corruption de « 60 milliards de tugriks », le détournement de fonds du fonds PME, le scandale de la « Mafia du charbon », et l'enquête en cours sur la Banque de développement de Mongolie (DBM).

En 2017, l'affaire des « 60 milliards de tugriks (MNT) » (25 millions USD) avant l'élection présidentielle a été révélée lorsque des enregistrements vocaux de hauts fonctionnaires prévoyant de réorganiser les postes gouvernementaux contre des pots-de-vin ont été diffusés. En 2019, après le limogeage du président du Parlement dans le cadre de l'affaire des 60 milliards de MNT pour la vente de postes clés du gouvernement en échange de financement électoral, plusieurs membres du parti au pouvoir ont été condamnés à quatre ans de prison par le tribunal de district. Cependant, en appel à la Cour d'appel civile de la capitale, la décision a été annulée (Cour d'appel civile de la capitale 2019).

En 2018, une source médiatique indépendante a révélé le scandale de corruption de « détournement de fonds du fonds des petites et moyennes entreprises » en 2018. Les tribunaux de district ont également rendu des décisions pour poursuivre les fonctionnaires affiliés en 2020. Un ancien membre du Parlement a été condamné à deux ans et demi de prison mais a été libéré pour raisons de « mauvaise santé ».

Un nouveau scandale appelé « Mafia du charbon » a éclaté en décembre 2022. L'ampleur et la profondeur du scandale étaient sans précédent, atteignant prétendument 40 billions de MNT (plus d'un milliard USD) (Tuguldur 2022).

Le cas de la DBM est une enquête complète qui tourne autour d'allégations de mauvaise conduite financière et de corruption au sein de la DBM, une institution financière publique dont la mission est de promouvoir la croissance économique et le développement en Mongolie. Créée en 2011 par le Parti du peuple mongol (MPP), la DBM visait à soutenir les secteurs prioritaires alignés sur la vision de développement du pays, à augmenter les exportations à valeur ajoutée et à améliorer la compétitivité économique par des prêts à moyen et long terme et des services financiers (Gouvernement de Mongolie 2010).

La DBM a opéré sous différentes administrations politiques, y compris le MPP entre 2010-2012, le Parti démocrate entre 2012-2016, et à nouveau sous le MPP de 2016-2024. Initialement conçue pour promouvoir la prospérité nationale, les opérations de la DBM ont été mêlées à la controverse, conduisant finalement à l'une des enquêtes juridiques les plus étendues et les plus importantes de Mongolie.

Émergence de scandales de corruption et facteurs contributifs. Le cas de la DBM est apparu dans le contexte de changements politiques et d'un paysage financier en évolution. Le contexte du cas de la DBM a été créé par les changements politiques suite aux élections générales de 2012. Au cours de cette élection, le Parti démocrate a obtenu la majorité, ce changement de pouvoir a eu des répercussions sur les opérations de la Banque, car il a coïncidé avec une période d'importants efforts de collecte de fonds.[3] Le cas de la DBM trouve ses origines en 2014 lorsque des scandales de corruption ont éclaté pour la première fois, l'Autorité indépendante de lutte contre la corruption (IAAC) lançant des enquêtes, y compris une impliquant l'ancien ministre du Développement économique.

La structure de gouvernance et la gestion de la DBM ont dépendu des affiliations politiques ("Mongolian Economy 2012-10-16). La composition des membres du conseil d'administration a connu un fort roulement durant la période 2016-2020. Un changement important s'est produit en 2017 lorsque des amendements ont augmenté le nombre de membres indépendants du conseil de trois à quatre. Malgré cet ajustement, le processus de nomination finale dépendait de motivations et d'affiliations politiques, soulevant des questions sur la véritable indépendance de ces membres. En termes de gestion exécutive, il y a eu plusieurs changements de direction, des dirigeants affiliés à différents partis politiques assumant le rôle de directeur général (Munkhtsetseg 2022). Ces changements, ainsi que les amendements législatifs de 2017, ont introduit une instabilité dans la structure de direction de la DBM, affectant la capacité de l'institution à relever efficacement les défis.

Un autre élément critique contribuant à la mauvaise conduite financière au sein de la DBM a été son rôle dans le contournement des réglementations de politique budgétaire. En 2013, la loi sur la stabilité budgétaire a été introduite pour contrôler la politique budgétaire par des règles spécifiques. La loi sur la stabilité budgétaire imposait un déficit budgétaire structurel ne dépassant pas 2 % du PIB et un ratio dette/PIB ne dépassant pas 40 %. Cependant, la limite de déficit de 2 % a été immédiatement dépassée, conduisant le gouvernement à réorienter les dépenses par le biais de la DBM, les retirant ainsi du budget. Cette tactique a sapé l'intention de la loi sur la stabilité budgétaire et a contribué à la surchauffe économique, la dette publique atteignant 55,2 % du PIB en 2014 (chiffres internes du ministère des Finances cités dans la Banque mondiale, décembre 2014).

Concernant la prise de décision de prêt par la DBM, il y a eu des problèmes de transparence et de respect des règles. La sélection des entreprises mettant en œuvre les projets manquait de clarté, les prêts ont été accordés sans suivre les procédures appropriées, les données sur les risques de crédit ont été préparées sans recherche, et il y a eu un contrôle insuffisant sur l'utilisation des prêts. Cela a conduit des individus politiquement influents à faire pression pour obtenir des prêts et à prendre des décisions de prêt qui ne respectaient pas les règles, entraînant des cas de prêts accordés sans garantie et des décisions illégales du comité de crédit. La majorité des bénéficiaires de prêts étaient directement liés à des politiciens (arslan.mn 2022-02-09) et ont fait l'objet d'accusations de corruption et d'abus de pouvoir.

Inspections menées par le Parlement et les institutions gouvernementales. Le Parlement a formé des groupes de travail pour enquêter sur le cas de la DBM à quatre reprises :

• 2015 : Seulement quatre ans après la création de la DBM, le Parlement a formé un groupe de travail (Parlement de Mongolie 2015). Ce groupe a enquêté sur la sélection et le progrès des projets et programmes, l'utilisation des prêts, les calculs de rentabilité et la mise en œuvre des projets. Cependant, aucune autre action concrète n'a été entreprise ("VIP76 2015-11-26).

• 2018 : Un autre groupe de travail dirigé par le alors vice-ministre de la Justice a commencé à enquêter sur la DBM. Les résultats de cette enquête ont révélé des violations, notamment des processus de sélection de projets peu clairs, des prêts non conformes aux lois et réglementations pertinentes, et un manque d'études sur l'évaluation des risques de crédit et les budgets. Le mécanisme de suivi des performances des bénéficiaires de prêts s'est également avéré compromis (Uyanga 2018).

• 2019 : Le Premier ministre de Mongolie a présenté le rapport d'une inspection des activités de la DBM. Il a annoncé l'intention de transmettre les conclusions de ce groupe de travail, relatives aux violations découvertes lors de l'inspection de la DBM, à toutes les entreprises et à tous les citoyens qui auraient enfreint la loi. Ces informations devaient être communiquées à l'IAAC et aux autres institutions de contrôle et d'application de la loi compétentes (Département des médias et des relations publiques du gouvernement 2019).

• 2022 : L'ordonnance n° 20 du Parlement a conduit à la création d'un autre groupe de travail, chargé de collecter et d'analyser les rapports d'audit et les recommandations relatives aux projets financés par la DBM. Le Parlement a organisé une audience publique historique pour analyser les preuves et examiner les projets financés par la DBM, en examinant les prêts accordés par la Banque de développement (Parlement de Mongolie 2022). Les résultats ont été présentés lors de la session de printemps du Parlement en 2023.

Procédures d'enquête et judiciaires. Suite à l'audience publique de 2022, l'affaire de la Banque de développement est entrée dans une phase cruciale avec des enquêtes impliquant 80 personnes, quatre personnes morales et 460 poursuites individuelles (Amarjargal 2023). La DBM, une banque publique, est confrontée à un remboursement substantiel de ses obligations, d'environ 800 millions USD d'ici la fin de 2023. Début 2022, les prêts non performants de la DBM avaient atteint 500 millions USD (Adiya 2022).

Cela a impliqué la résolution de 425 plaintes et demandes, 198 audiences judiciaires pour des ordonnances de restriction sur 47 entreprises et 61 individus, et des restrictions de mouvement sur 664 actifs mobiliers, 763 véhicules, 104 comptes bancaires et 25 actions d'entreprises, le tout autorisé par le Procureur (Bureau du Procureur général 2022a). Les procédures judiciaires ont débuté le 17 avril 2023, suscitant l'attention et le contrôle du public dans le contexte des scandales de corruption en Mongolie. Ces procédures ont été diffusées en direct et se sont déroulées dans un cadre théâtral, abordant les dynamiques de pouvoir et les demandes publiques de responsabilité.

Plusieurs affaires de corruption, y compris celle de la DBM, montrent qu'aujourd'hui encore, il n'y a pas eu de décisions judiciaires claires ni de poursuites contre les membres du parti au pouvoir et leurs affiliés impliqués dans des scandales de corruption. Les suites de chaque scandale voient généralement une vague d'indignation publique, aboutissant souvent à des manifestations de masse et à un examen médiatique important (Adiya 2022 ; Bayartsogt 2018 ; Bekmurzaev 2023 ; Dierkes 2022 ; Lkhaajav 2017). Ces demandes généralisées de responsabilité sont souvent ignorées, les résultats tangibles se matérialisant rarement.

3. Tendances de la responsabilité horizontale en Mongolie

3.1. Indice de responsabilité horizontale en Mongolie

Pour illustrer la répartition et l'exercice du pouvoir au sein des branches exécutive et judiciaire de la Mongolie, les indices du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire du Constitute Project, ainsi que les indices de responsabilité horizontale de V-Dem, ont été utilisés.

Le Constitute Project se concentre sur le contenu des constitutions nationales et les arrangements institutionnels formels qu'elles établissent. Ses indicateurs de responsabilité horizontale, tels que le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, l'indépendance judiciaire et le pouvoir judiciaire, sont dérivés de dispositions constitutionnelles. Ces indicateurs mesurent l'étendue des pouvoirs et de l'indépendance accordés à l'exécutif, au législatif et au judiciaire, sur la base du texte explicite des constitutions. L'évaluation comprend des facteurs tels que la capacité de promulguer des décrets, d'initier des lois, les capacités de contrôle judiciaire et les protections de l'indépendance judiciaire (Comparative Constitutions Project 2024a). Un aperçu de la responsabilité horizontale de la Mongolie est présenté ci-dessous (Comparative Constitutions Project 2024b).

L'indice du pouvoir exécutif mesure l'étendue des pouvoirs législatifs conférés à l'exécutif national, allant de 0 à 7 sur la base de sept aspects critiques. En Mongolie, l'exécutif s'est vu attribuer un score de 6, indiquant une concentration significative de pouvoirs, y compris la capacité d'initier des lois, de promulguer des décrets, de proposer des amendements constitutionnels, de déclarer des états d'urgence, d'exercer un pouvoir de veto, de contester la constitutionnalité des lois et de dissoudre le corps législatif. Ce score est notablement plus élevé que la moyenne mondiale de 4, suggérant une branche exécutive forte capable d'influencer la législation et les affaires constitutionnelles plus largement que dans de nombreux autres pays.

Le pouvoir législatif est évalué en fonction du degré d'autorité accordé au corps législatif, un score plus élevé indiquant plus de pouvoir. Le score du pouvoir législatif de la Mongolie est de 30 %, ce qui reflète une portée d'autorité relativement limitée. Ce score est une moyenne de 32 éléments binaires, soulignant les nuances des capacités législatives en termes de législation, de contrôle et d'autres fonctions gouvernementales. Les spécificités de ces éléments sont cruciales pour comprendre les limites et les capacités exactes du corps législatif mongol dans le cadre de la gouvernance nationale.

L'indépendance judiciaire est essentielle pour garantir que le pouvoir judiciaire puisse fonctionner sans influence indue d'autres branches du gouvernement. La Mongolie obtient un score de 4 sur 6 dans cet indice, dépassant le score moyen de 2 enregistré dans le Constitute Project. Ce score plus élevé est indicatif de mécanismes constitutionnels en place pour protéger l'indépendance judiciaire, y compris des déclarations explicites d'indépendance judiciaire, des nominations à vie pour les juges, un processus de nomination complexe pour la plus haute cour, des protections strictes contre la destitution, des limitations sur les motifs de destitution et une protection contre les réductions de salaire. Ces caractéristiques contribuent collectivement à un système judiciaire qui peut fonctionner de manière indépendante, renforçant les contrôles et contrepoids au sein du système de gouvernance mongol.

Après avoir décrit les cadres constitutionnels formels et les pouvoirs en Mongolie, il est essentiel d'examiner comment ces structures fonctionnent en pratique. L'indice de responsabilité horizontale du projet Varieties of Democracy (V-Dem) offre une approche plus large basée sur des enquêtes d'experts et englobe à la fois les dimensionsde jure (légales/formelles) et de facto (pratiques/réelles) de la responsabilité horizontale. L'indice fournit une mesure empirique pour évaluer dans quelle mesure les entités étatiques d'un pays peuvent se tenir mutuellement responsables.

L'analyse des données pour la Mongolie de 1990 à 2022 révèle des tendances et des fluctuations intéressantes qui donnent un aperçu de la structure de gouvernance évolutive et des pratiques démocratiques du pays. Alors que les années 1990 ont reflété un début prometteur dans l'institutionnalisation des contrôles et contrepoids, les années suivantes ont présenté un mélange de défis et de reprises. Le déclin le plus récent signale un besoin potentiel de mettre à nouveau l'accent sur le renforcement des mécanismes qui garantissent que les entités étatiques se tiennent mutuellement responsables.

Figure 2. Indice de responsabilité horizontale de V-Dem : Mongolie 1992-2022

Source : Base de données V-Dem Country Graph, 2023

• Montée initiale (1990-1992) : Commençant avec un score de 0,686 en 1990, il y a une forte hausse à 0,909 en 1992. Cette période correspond au passage de la Mongolie à la démocratie, et le pic suggère des réformes institutionnelles rapides visant à introduire des contrôles et contrepoids.

• Stabilité et fluctuations marginales (1993-1999) : Après la montée initiale, l'indice se stabilise dans la fourchette de 0,8 à 0,9 bas. Cette période reflète une phase de consolidation, la Mongolie s'efforçant de maintenir un équilibre des pouvoirs entre ses institutions étatiques.

• Déclin et stabilité relative (2000-2012) : À partir de 2000, une baisse notable a eu lieu, atteignant un minimum de 0,839 en 2005. Cette trajectoire descendante pourrait indiquer des défis dans le maintien des contrôles institutionnels, potentiellement en raison de facteurs politiques ou économiques. L'indice a commencé à osciller dans la fourchette de 0,8 moyen avec une légère hausse à 0,869 d'ici 2012, suggérant des efforts pour renforcer les mécanismes de responsabilité horizontale.

• Baisse et pics (2013-2020) : Cette période est marquée par des fluctuations importantes, passant d'une baisse à 0,825 en 2013 à une résurgence en 2019-2020. De telles fluctuations indiquent des changements politiques et des réformes institutionnelles affectant l'équilibre des pouvoirs.

• Déclin récent (2021-2022) : Un déclin préoccupant a été observé au cours des deux dernières années, l'indice chutant à 0,724 en 2022, le plus bas du jeu de données. Cette baisse suggère des défis ou des revers récents dans la garantie de la responsabilité horizontale.

3.2. Confiance du public dans les institutions

Bien que les perceptions publiques ne mesurent pas directement la capacité du pouvoir judiciaire à tenir l'exécutif responsable, elles peuvent, surtout lorsqu'elles sont fondées sur des événements tangibles, offrir des aperçus précieux sur ses performances. Les implications de ces scandales de corruption de haut niveau et les décisions de justice tardives et peu claires ont entraîné une méfiance du public à l'égard des tribunaux. Cependant, la méfiance à l'égard du système judiciaire est élevée depuis la transition démocratique il y a plus de trois décennies.

• Selon une enquête de 1994 menée par la Fondation Konrad Adenauer et l'Académie des sciences, le tribunal était la deuxième institution la plus corrompue au niveaudes soums(Mont 2002).

• En 2005, une enquête d'opinion publique menée dans le cadre du « Programme de réforme judiciaire » a révélé que 90 % des répondants estimaient que les décisions de justice favorisaient les personnes plus riches et plus influentes que les personnes ordinaires (Chimid 2006, p. 157).

• En 2008, la Fondation Open Society a interrogé des professionnels du système judiciaire et a constaté que 54 % des participants estimaient que « les conditions d'impartialité et d'indépendance ne sont pas remplies en Mongolie » (White 2009). À la déclaration « l'ingérence d'autres organes de l'État et des politiciens est élevée », 42 % étaient d'accord et 38 % ont répondu ne pas savoir. La recherche a également recueilli des témoignages anonymes de juges sur la manière dont des personnalités politiques de premier plan ont directement tenté d'interférer dans leurs décisions.

• L'Asian Barometer Survey de 2018 a révélé que la proportion de répondants déclarant faire confiance aux tribunaux était de 36,7 %, légèrement supérieure à la confiance dans le parlement (34,7 %) et bien inférieure à la confiance dans le président et le Premier ministre (68,0 %). La figure 3 montre que la confiance dans les tribunaux a été inférieure à celle des autres institutions (Asian Barometer Survey 2002, 2006, 2010, 2014, 2018).

• Comme le montrent les enquêtes d'opinion publique de la Fondation Sant Maral entre 2007 et 2022, la proportion de répondants indiquant faire confiance aux tribunaux est plus élevée que celles rapportées dans l'Asian Barometer Survey mentionné ci-dessus. Cependant, une tendance similaire de niveaux de confiance plus faibles dans les tribunaux par rapport à d'autres institutions est observable.

Figure 3. Proportion de répondants répondant « font confiance ou font beaucoup confiance » à différentes institutions, Asian Barometer Survey, Mongolie 2002-2018

Source : Asian Barometer Survey, calcul de l'auteur

Figure 4. Confiance dans les institutions en Mongolie, 2000-2022

Source : Fondation Sant Maral, 1992-2022

En outre, selon une enquête de 2023 menée auprès de professionnels du droit, y compris des juges, des procureurs, des avocats et des universitaires, la majorité d'entre eux estimaient que la confiance des citoyens dans le système judiciaire a diminué au cours des deux dernières années (Bayansuren 2023).

La faible confiance du public dans les institutions clés de responsabilité horizontale telles que les branches législative et judiciaire, par rapport à l'exécutif et à la fonction publique, pourrait accroître les risques d'agrandissement du pouvoir exécutif en Mongolie. Ce manque d'acceptation des institutions de responsabilité horizontale souligne la nécessité de les renforcer pour prévenir les effondrements démocratiques. Des exemples récents d'agrandissement du pouvoir exécutif incluent la proposition d'établir une Cour spéciale pour les affaires de corruption et d'abus de pouvoir par l'exécutif (Oyun-Erdene 2023), que les critiques soutiennent pourrait saper les fonctions de base du système judiciaire et être utilisé comme un outil pour faire taire les opposants politiques. Cette tendance de l'exécutif à introduire des lois en tant qu'urgences et à apporter des changements significatifs au système exacerbe davantage les préoccupations concernant la domination de l'exécutif (Saruuldul 2023).

4. Indépendance et performance de la branche judiciaire

Pour évaluer l'indépendance de la branche judiciaire, nous examinons les facteurs qui l'affectent, y compris la législation et la structure du système judiciaire, l'allocation budgétaire, la procédure de sélection et de destitution des juges, ainsi que les procédures éthiques et disciplinaires des juges. La Constitution de Mongolie (1992) garantit la structure et l'indépendance du système judiciaire dans les articles 48 à 55. La justice mongole à trois niveaux comprend la Cour suprême, les tribunaux desaimags(provinciaux) et de la capitale, ainsi que les tribunaux dessoums et de district. Comme indiqué à l'article 48, les tribunaux fonctionnent sur la base de lois spécifiques, reçoivent un financement du budget de l'État, et l'État garantit leurs opérations économiques. La loi sur les tribunaux (2012) régissait ces institutions jusqu'à ce que la loi sur le système judiciaire la remplace en 2021.

Tableau 1. Aperçu de la branche judiciaire en Mongolie

4.1. Indépendance et impartialité du pouvoir judiciaire

Une compréhension du contexte historique et législatif est nécessaire pour déterminer si la branche judiciaire a traité la Banque de développement de Mongolie et d'autres affaires de corruption importantes avec indépendance et impartialité. L'article 49.2 de la Constitution stipule : « Les juges sont impartiaux et ne sont liés que par la loi. Toute ingérence dans les fonctions des juges de la part de toute personne ou de tout fonctionnaire, y compris le Président, les membres du Parlement national, les fonctionnaires du gouvernement, les représentants de partis politiques ou les membres d'autres organisations bénévoles, est interdite. » Le Conseil général de la magistrature joue un rôle crucial dans la sauvegarde de l'indépendance judiciaire, en supervisant la sélection des juges et en protégeant les droits constitutionnels des juges (Article 49). Cependant, la mise en œuvre pratique de l'article 49, au-delà de la simple rhétorique, reste discutable.

Bien que le Conseil général de la magistrature procède aux sélections préliminaires et propose des candidats, le Parlement les nomme. En fin de compte, c'est le Président de la Mongolie qui les nomme. Certains universitaires soutiennent que puisque le Conseil général de la magistrature procède aux présentations initiales, cela garantit un certain degré d'indépendance des juges vis-à-vis des influences politiques. Cependant, des points de vue opposés, y compris ceux de l'OSCE (Borkowski, Vogler et Sajo 2021), soulignent l'influence considérable du Président sur des aspects tels que l'organisation des tribunaux, le statut des juges, les nominations et les destitutions. De nombreux organes de surveillance internationaux ont souligné l'importance d'améliorer les procédures de sélection et de nomination des juges en Mongoliepour exclure les entités politiques, en particulier le Président et le Parlement. Néanmoins, les modifications apportées à la structure du Conseil général de la magistrature et au processus de sélection des juges suggèrent une influence politique persistante. Il est intéressant de noter que les évaluations antérieures de la réforme judiciaire en Mongolie, y compris son indépendance, ont mis en évidence à la fois l'influence des partis politiques et la récupération des initiatives de réforme judiciaire financées par les donateurs par l'élite judiciaire du pays (White 2009)).

L'autonomie du Conseil général de la magistrature a historiquement été remise en question. En 2019, des amendements législatifs ont accordé au Conseil de sécurité nationale, composé du Président, du Premier ministre et du Président du Parlement, l'autorité sur les nominations et les destitutions de juges. Ces amendements ont conduit à la destitution de 17 juges en juin 2019. De nombreuses organisations de la société civile, dont Transparency International, ont exprimé leur désapprobation, soulignant des menaces importantes pour l'État de droit (Transparency International 2019). Néanmoins, la loi réformée sur le pouvoir judiciaire en 2021 a fourni des directives plus claires sur les nominations judiciaires et a renforcé les mesures visant à garantir l'indépendance du pouvoir judiciaire (Bertelsmann Stiftung 2022). L'ancien membre du Parlement Lundendorj, faisant référence au projet de Constitution de 1992, a noté que le Conseil des droits de l'homme de l'ONU avait mis en garde contre une structure nébuleuse du Conseil général de la magistrature, avertissant d'une domination potentielle par le parti parlementaire au pouvoir (Lundendorj 2021).

Au cours de plus de trois décennies, la structure du Conseil général de la magistrature a subi cinq changements notables, comme le montre le Tableau 2.

Tableau 2. Caractéristiques clés de la structure du Conseil général de la magistrature

La comparaison des changements ci-dessus avec les indicateurs pertinents du jeu de données V-Dem fournit une indication intéressante.[4] « Indépendance de la haute cour » et « Indépendance des tribunaux inférieurs » évaluent l'autonomie du pouvoir judiciaire, où un score plus bas (0) implique que les décisions reflètent principalement les souhaits du gouvernement, tandis qu'un score plus élevé (4) implique que les décisions n'adoptent jamais la position du gouvernement. L'indicateur « Purges judiciaires » évalue la destitution des juges, en distinguant les raisons justifiables (telles que la preuve de corruption) ou les raisons arbitraires (souvent pour des motifs politiques). Les réponses sont classées sur une échelle allant de 0 (indiquant une purge massive et arbitraire) à 4 (indiquant que les juges n'ont pas été destitués).

Figure 5. Indicateurs V-Dem sur les purges judiciaires, l'indépendance de la haute cour et l'indépendance des tribunaux inférieurs (1992-2022)

Source : Jeu de données V-Dem Country Graph, 2023

Durant la première phase (1992-1996), les évaluations d'experts ont mis en évidence des purges judiciaires notables, indiquant une possible ingérence politique. La haute cour et les tribunaux inférieurs présentaient un niveau d'indépendance modéré, s'alignant dans une certaine mesure sur les souhaits du gouvernement. Par la suite, de 1996 à 2012, malgré des signes continus de purges judiciaires, de légères améliorations ont été observées, potentiellement liées aux efforts de promotion de l'autonomie. Les évaluations d'experts et les scores n'ont pas beaucoup changé pour cette période. L'indépendance de la haute cour est restée modérée, tandis que l'indépendance des tribunaux inférieurs a montré un niveau légèrement inférieur.

La période de 2012 à 2020 a été marquée par une concentration du pouvoir entre les mains du Président, avec une influence politique persistante dans les affaires judiciaires. Malgré cela, les points de vue des experts sur l'indépendance de la haute cour se sont légèrement améliorés, tandis que l'indépendance des tribunaux inférieurs est restée relativement inchangée. À partir de 2021, il y a un soupçon de purges judiciaires en cours pendant la transition vers un nouveau modèle de gouvernance. L'indépendance de la haute cour a montré une tendance vers une plus grande autonomie, bien qu'elle reflète toujours généralement les souhaits du gouvernement. L'indépendance des tribunaux inférieurs a également montré une légère amélioration par rapport aux années précédentes.

Dans l'ensemble, les scores pour les purges judiciaires ont constamment été supérieurs à 2,5, indiquant qu'il y a eu des destitutions arbitraires de juges limitées mais notables au fil des ans. Bien qu'il y ait eu des fluctuations, elles se situent généralement dans cette fourchette. Les scores d'indépendance de la haute cour ont également montré des changements minimes. Les scores moyens restent proches de 2,5, ce qui signifie que la haute cour a constamment rendu des décisions qui reflètent quelque peu les souhaits du gouvernement, bien que pas exclusivement. De même, les scores d'indépendance des tribunaux inférieurs ont montré peu de variation, avec une moyenne d'environ 2,3. Cela suggère que les experts estiment que les décisions des tribunaux inférieurs ont constamment été alignées dans une certaine mesure sur les souhaits du gouvernement.

Dans une enquête menée en 2023 auprès de 193 juges en Mongolie, une distinction est apparue entre leur confiance dans l'indépendance structurelle du Conseil général de la magistrature et son efficacité de mise en œuvre. Une majorité, soit 45 %, a affirmé l'indépendance du Conseil vis-à-vis de l'influence politique, y compris celle du Président, du Parlement et du pouvoir exécutif, par contraste avec une faction plus petite, 17 %, qui était sceptique. Cependant, en ce qui concerne le rôle du Conseil dans le maintien de l'indépendance judiciaire, le maintien de l'impartialité et la protection des droits des juges, les niveaux de confiance ont diminué. Seulement 27 % estimaient que le Conseil s'acquittait adéquatement de ses fonctions, tandis que 33 % exprimaient des doutes, indiquant des préoccupations quant à l'exécution réelle de ses responsabilités (Bayansuren 2023).

Les préoccupations des juges concernant les actions pratiques du Conseil, ou leur absence, dans la protection de l'autonomie du pouvoir judiciaire et le maintien de son indépendance ont été exprimées plus spécifiquement. Selon l'enquête, l'opinion était divisée sur l'indépendance et l'efficacité du système disciplinaire des juges, avec des chiffres presque égaux en accord et en désaccord (respectivement 34 % et 33 %). De plus, bien qu'une majorité reconnaisse que les nominations sont faites sur la base du mérite (56 %), il y avait un scepticisme considérable (30 %) quant à l'intégrité du processus de nomination. Cette division suggère des doutes quant à l'application par le Conseil de procédures de sélection et disciplinaires équitables, avec la crainte que des facteurs externes n'influencent ces processus critiques.

Il y avait une préoccupation générale concernant l'adéquation des mesures de protection du pouvoir judiciaire. Avec 44 % des juges exprimant des réserves sur l'efficacité des mécanismes de sécurité pour les tribunaux et les juges, et un nombre encore plus important (35 %) doutant des dispositions de sécurité pour leur sécurité personnelle et familiale, il est clair que les juges se sentent vulnérables. Cela indique une appréhension significative quant à la capacité du Conseil à assurer un environnement sécurisé pour les magistrats. Les juges constatent un manque de défense proactive de la part du Conseil général de la magistrature contre les allégations sans fondement faites par des personnalités influentes ou les médias. Lorsque les tribunaux et les juges sont critiqués sans motif par des politiciens ou des journalistes de premier plan, il semble y avoir une absence de réfutation efficace ou de diffusion d'informations exactes au public. Cette passivité contribue à une perception de l'inefficacité du Conseil dans la protection de la réputation du pouvoir judiciaire.

La même enquête menée auprès de divers secteurs de la communauté juridique a mis en évidence une image d'un pouvoir judiciaire exposé à des influences indues et à des conflits d'intérêts. Les professeurs de droit ont souligné que les juges dont les nominations découlent d'actes illégaux ou sont influencées par des personnalités faisant autorité manquent de garanties d'impartialité, « devenant effectivement des serviteurs de ceux qui ont obtenu leur poste ». Les avocats ont fait écho à ces préoccupations, suggérant que le fonctionnement du Conseil général de la magistrature et le traitement des affaires des juges sont fréquemment soumis à des biais personnels plutôt qu'à des principes juridiques, ce qui implique que le pouvoir judiciaire est susceptible de manipulation politique. Pendant ce temps, les procureurs ont souligné les conflits d'intérêts au sein des institutions judiciaires, qu'ils estiment créer une dépendance inquiétante (Bayansuren 2023).

Les conclusions présentées dans cette section indiquent une perspective partagée entre les experts externes et les diverses professions juridiques, suggérant que le pouvoir judiciaire de la Mongolie n'a pas encore atteint le niveau d'autonomie nécessaire pour un système juridique impartial et indépendant capable de traiter des affaires telles que celles impliquant la DBM sans influence indue.

4.2. Rapports, enquêtes et décisions judiciaires sur les crimes de corruption

Selon les données de l'IAAC rapportées par le Bureau national des statistiques, en 2023, il y avait 569 crimes liés à la corruption enregistrés et 182 de ces affaires ont fait l'objet de décisions judiciaires en 2023 (IAAC/NSO 2024). Comme le montre la figure 6, il existe une tendance claire à la hausse du nombre total de crimes de corruption, qui a augmenté régulièrement chaque année, passant de 314 en 2020 à 569 en 2023. Cela représente une augmentation substantielle de plus de 81 % sur la période de quatre ans. Ces augmentations des crimes enregistrés pourraient indiquer une reconnaissance croissante des crimes de corruption ou une surveillance réglementaire accrue. Comme l'a interprété un fonctionnaire du gouvernement, cette augmentation des crimes de corruption enregistrés « est due à l'amélioration de la détection de ce type de crime, à l'augmentation de la transparence des institutions gouvernementales et à l'attitude des citoyens qui ne tolèrent pas l'injustice » (Gansuld 2023).

Figure 6. Crimes de corruption enregistrés en Mongolie, total (2003-2023)

Source : Agence indépendante de lutte contre la corruption, Bureau national des statistiques, 2024

De plus, la ventilation du nombre total de crimes de corruption enregistrés indique ce qui suit. La catégorie la plus importante de crimes de corruption est l'abus de pouvoir ou d'autorité par des fonctionnaires. Cette catégorie a également connu une augmentation d'une année sur l'autre, culminant à 423 cas en 2023. La corruption passive et active ont toutes deux montré une augmentation. La corruption passive, qui consiste à recevoir un pot-de-vin, est passée de 67 cas en 2020 à 99 en 2023. La corruption active, qui consiste à offrir un pot-de-vin, a d'abord augmenté de 2020 à 2021, a diminué en 2022, mais a de nouveau augmenté pour atteindre 53 cas en 2023. La plus petite catégorie en termes de nombre était l'abus de pouvoir par des personnes morales, qui a considérablement augmenté, passant de 3 cas en 2020 à 19 en 2023. Il y a moins d'incidences de dépenses inappropriées de fonds non budgétaires d'État et d'enrichissement illicite enregistrées, mais les deux catégories montrent une trajectoire ascendante.

Figure 7. Crimes de corruption enregistrés, par statut de l'auteur (2022-2023)

Source : Agence indépendante de lutte contre la corruption, Bureau national des statistiques, 2024

Figure 8. Nombre de décisions judiciaires sur les crimes de corruption (2018-2022)

Source : Conseil général de la magistrature, Bureau national des statistiques, 2024

Pour le premier semestre 2023 seulement, les tribunaux ont résolu 61 affaires de corruption impliquant 153 personnes, entraînant le transfert de 1,102 milliard de MNT au budget de l'État à partir des amendes infligées aux personnes reconnues coupables de corruption et de crimes officiels. Notamment, 52,9 % des personnes condamnées étaient des fonctionnaires, la majorité (71,9 %) étant âgée de 31 à 50 ans. La répartition des condamnations révèle une diversité de secteurs impliqués dans la corruption. Parmi les 153 personnes condamnées, quatre provenaient de la fonction politique, 33 de l'administration publique, 19 de la fonction publique spéciale, 25 du personnel de prestation de services publics, 41 du secteur privé et 31 d'autres secteurs (Conseil général de la magistrature, Communiqué de presse 2023, cité dans Shuud.mn).

Le Bureau du Procureur général a fourni des informations supplémentaires sur les activités criminelles pour la même période. Ils ont surveillé 276 affaires de blanchiment d'argent, en ont inculpé 45 et les ont transmises au tribunal. De plus, 76,4 % des crimes de corruption ont été identifiés comme des abus d'autorité et des responsables politiquement influents. L'impact financier de ces crimes a été considérable, causant des dommages estimés à 3,6 billions de MNT. Au cours des enquêtes, des actifs d'une valeur de 235,1 milliards de MNT ont été saisis, 9 milliards de MNT ont été confisqués et 2,3 billions de MNT de dommages ont été compensés (Batchimeg 2023).

Réactivité et ponctualité. En Mongolie, le droit procédural prévoit un délai de 90 à 180 jours pour la résolution des litiges. De manière alarmante, environ 26 % de toutes les affaires, couvrant divers types de litiges, dépassent la période de 6 mois stipulée (Centre de recherche, d'analyse et de formation judiciaires, 2020). Cette durée prolongée soulève des préoccupations quant à l'efficacité et à l'adaptabilité du processus judiciaire.

Les affaires de corruption, en particulier, font face à des retards importants. Une évaluation de Transparency International en 2018 a révélé que seulement 24 % des affaires de corruption ont abouti à des poursuites, tandis que 76 % ont été abandonnées par les procureurs. Certains litiges liés à la corruption ont languir dans le système judiciaire pendant un nombre étonnant de 69 mois (Transparency International 2019). Ces retards ont suscité des discussions sur la nécessité d'établir un tribunal anti-corruption bien doté en ressources et spécialisé, comme l'ont souligné certains experts (Merkle 2018).

Une enquête menée auprès de 90 professionnels du droit, y compris des avocats, des procureurs, des professeurs de droit et des universitaires, a permis de recueillir des informations sur la perception de la célérité des décisions dans les affaires judiciaires. Seulement 11 % des répondants ont estimé qu’il y avait eu des améliorations dans la résolution rapide des affaires judiciaires, tandis que 44 % étaient en désaccord. Les critiques des réformes judiciaires en cours portaient sur les délais de traitement prolongés dus à la charge de travail élevée des tribunaux. De nombreuses affaires ont subi des retards allant jusqu’à quatre mois ou plus, dépassant largement le délai légal de 60 jours pour tenir des audiences. L’efficacité de la réforme judiciaire a été remise en question, l’accent étant mis sur la réforme du personnel plutôt que sur une solution plus globale. Une action rapide, en particulier dans les affaires très médiatisées, a été soulignée comme une nécessité (Bayansuren 2023).

Le degré d’ouverture et de transparence dans les procédures judiciaires est un aspect crucial de tout système judiciaire. Selon les mêmes répondants à l’enquête, seulement 18 % considéraient les procédures judiciaires comme entièrement ouvertes, tandis que 56 % les percevaient comme partiellement ouvertes et 25 % comme ni ouvertes ni transparentes (Bayansuren 2023).

En termes de fourniture d’informations juridiques au public, les trois principales méthodes préférées identifiées par les professionnels du droit comprenaient l’amélioration du site web officiel du pouvoir judiciaire (42,2 %), la diffusion régulière d’informations juridiques par le biais de canaux sociaux très accessibles (39,2 %) et la synthèse des dossiers judiciaires des affaires médiatisées avec des commentaires professionnels pour diffusion publique (32,1 %). De plus, il a été suggéré que le Conseil général du pouvoir judiciaire dispose d’un juge spécialisé en relations publiques (12,7 %). Les professionnels du droit ont souligné l’importance pour les citoyens d’obtenir des informations précises sur le site officiel du tribunal plutôt que de se fier à des sources non officielles. Ils ont également insisté sur la nécessité de fournir rapidement des explications sur les décisions dans les affaires d’intérêt public (Bayansuren 2023).

L’affaire de la DBM. Les enquêtes sur les affaires de corruption liées à la Banque de développement sont en cours depuis une période prolongée. Ces enquêtes ont été approfondies, complexes et menées par une équipe spéciale dédiée, impliquant plusieurs procureurs et détectives. Trois affaires sont intéressantes pour éclairer les obstacles rencontrés dans les décisions judiciaires impliquant la DBM.

Premièrement, en 2017, dans l’affaire impliquant l’ancien directeur exécutif de la Banque de développement et le président du conseil d’administration, le calendrier des événements révèle plusieurs aspects importants. Le bureau du procureur a passé environ deux mois à examiner l’affaire avant de la transmettre au tribunal en décembre 2017. Cependant, l’affaire n’a pas progressé sans heurts dans le système judiciaire. La période initiale de deux mois passée par le Bureau du Procureur Général sur l’affaire semble raisonnable, mais les retards ultérieurs et les procédures judiciaires prolongées jettent un doute sur la capacité du système judiciaire à traiter rapidement les affaires de corruption. Le fait que l’affaire n’ait pas été résolue par le tribunal et ait traversé plusieurs étapes, y compris des appels et des réexamens, suggère des défis juridiques potentiels ou des complexités. Cela souligne la nécessité d’un cadre juridique solide et de l’expertise des professionnels du droit pour naviguer efficacement dans de telles affaires.

Deuxièmement, les affaires impliquant deux anciens ministres et un membre du Parlement en 2018 révèlent plusieurs reports et défis dans le processus judiciaire, conduisant finalement au retour de l’affaire au procureur. En septembre 2018, des affaires pénales connexes ont été transmises au tribunal. En janvier 2019, l’affaire devait être entendue mais a été reportée. En février 2019, l’affaire a été renvoyée au procureur en raison de violations graves des procédures légales, selon le tribunal. En septembre 2019, l’IAAC a rapporté que l’affaire avait été « retardée par le tribunal au motif que le délai de prescription était expiré » (Enerel 2019). L’affaire a rencontré des problèmes de procédure, y compris des demandes de nouveaux avocats et la nécessité d’un examen plus approfondi des éléments du dossier. Ces défis ont contribué aux retards et aux reports, affectant la progression de l’affaire. L’application du délai de prescription, qui fixait une limite de cinq ans, a eu une influence critique sur l’affaire. L’affaire a été renvoyée au procureur en raison de l’expiration du délai de prescription, soulevant des questions sur l’adéquation du cadre juridique pour traiter les affaires de corruption de longue date. L’issue de l’affaire, influencée par le délai de prescription et les problèmes de procédure, a suscité des préoccupations publiques quant à la capacité du système judiciaire à tenir les individus responsables des infractions liées à la corruption, surtout lorsque beaucoup de temps s’est écoulé.

Troisièmement, l’affaire de la Banque de développement impliquant 80 individus et quatre entités juridiques a nécessité près de 10 mois au bureau du procureur pour préparer et soumettre une mise en accusation. Les enquêtes et les procédures judiciaires se sont poursuivies tout au long de 2022 et 2023 comme suit :

• 20 janvier 2022 : Le Bureau du Procureur Général a reçu une affaire liée à la DBM de l’IAAC.

• En mars 2022, le bureau du procureur supervisait 29 affaires d’enquête et 12 affaires d’instruction, impliquant un total de 74 entreprises ayant reçu des prêts d’une valeur de 2 383 milliards de MNT. Ils ont soumis une proposition au tribunal pour des mesures préventives contre sept fonctionnaires de la DBM et quatre fonctionnaires d’entreprises, entraînant des mesures de détention strictes. De plus, une variété d’actifs, y compris des centaines de biens immobiliers, de véhicules, de comptes bancaires, d’actions d’entreprises et d’actifs appartenant à 61 individus, ont été saisis pour compenser les pertes de l’État, leur mouvement étant restreint par les procureurs (Bureau du Procureur Général 2022a).

• En novembre 2022, le Bureau du Procureur Général a annoncé que des enquêteurs de l’IAAC et du Département Général de la Police ainsi que des procureurs enquêtaient sur 43 affaires liées aux prêts de la DBM. Ils évaluaient si les activités de prêt étaient conformes à la loi et si les fonctionnaires avaient rempli leurs fonctions. Le processus d’enquête a impliqué l’examen et la résolution de 425 plaintes et demandes des participants à l’affaire et de leurs avocats. Dans cette enquête approfondie, 62 personnes ayant des connaissances spécialisées ont été nommées expertes pour réaliser des analyses financières. Ces analyses ont duré des durées variables, allant de 2 à 165 jours, avec une moyenne de 23 jours par analyse. Au total, 1 429 jours ont été consacrés à ces 62 analyses (Gansuld 2023). Concernant les critiques sur la rapidité de l’enquête, plusieurs facteurs ont été mentionnés, notamment la complexité de l’affaire, son ampleur, la collecte exhaustive de preuves et les actions d’application externes (Bureau du Procureur Général 2022b).

• 25 janvier 2023 : Le Bureau du Procureur de la capitale a soumis l’affaire pénale au Tribunal de première instance de district de Sukhbaatar.

• 17 avril 2023 : Procès impliquant les 80 individus et quatre entités juridiques initiés par le Tribunal de première instance de district de Sukhbaatar. Dès le début de l’audience, les procureurs de l’État ont présenté leur recommandation d’imposer la responsabilité pénale. Notamment, les procédures ont suscité l’attention et l’examen du public en raison des scandales de corruption successifs en Mongolie. Les procédures civiles relatives aux prêts non performants de la DBM ont été diffusées en direct sur Facebook[5] et menées dans un cadre théâtral. Ces procédures visaient à évaluer l’exercice du pouvoir par la direction et l’administration de la DBM, reflétant la demande publique de responsabilité.

• 26 juin 2023 : Les résultats des poursuites relatives à l’affaire de la Banque de développement ont été divulgués, concluant que sur les 80 accusés, 48 ont été déclarés non coupables et 32 citoyens et quatre entités juridiques ont été déclarés coupables. Les décisions notables incluent l’exonération de quatre politiciens de haut rang, dont deux membres du Parlement actuels, un ancien Premier ministre et un ministre qui avaient été initialement accusés d’avoir usé de leur position politique. Par exemple, les accusations relatives à une surévaluation présumée d’un projet de construction routière ayant entraîné des pertes financières pour l’État n’ont pas été prouvées, et le prêt a été jugé utilisé à ses fins prévues, avec un remboursement intégral (Amarjargal 2023). En revanche, un seul membre du Parlement a été reconnu coupable d’avoir accepté des pots-de-vin et d’avoir accumulé des richesses injustifiées. Un ancien président du conseil d’administration de la DBM a été reconnu coupable d’avoir accepté un pot-de-vin et d’avoir participé à des discussions relatives à un événement spécifique lors d’une réunion du conseil. De plus, au cours d’un mandat présidentiel particulier, un ancien chef adjoint de bureau a été accusé de falsification de documents (Amarjargal 2023).

La complexité des crimes de corruption présente un ensemble unique de défis pour le système judiciaire. La nature de ces crimes implique la dissimulation et est réalisée avec un haut degré de sophistication, nécessitant une approche d’enquête approfondie et coûteuse en ressources (Gansuld 2023). Les tendances récentes indiquent que la corruption, les crimes économiques et les crimes officiels sont de plus en plus organisés et transnationaux, impliquant de multiples participants, généralement des personnes influentes et des professionnels, et employant des méthodes qui dissimulent efficacement leurs activités illégales (Duri 2021). Comme l’a noté Gansuld, un procureur, les enquêtes et les procédures de corruption ne sont pas simples et s’étendent souvent sur de longues périodes, parfois de un à dix ans. Elles nécessitent une approche globale comprenant l’acquisition d’avis d’experts, la coopération juridique internationale, des entretiens approfondis avec les témoins, la confiscation d’actifs et la réparation des dommages (Gansuld 2023). D’un point de vue judiciaire, comme l’a souligné le Bureau du Procureur Général, la charge de travail impliquée dans ces enquêtes est considérable. Avec un nombre limité de détectives et de procureurs (60 à l’IAAC et 15-16 au Bureau du Procureur Général) gérant les enquêtes de corruption à l’échelle nationale, chaque procureur est accablé par une moyenne de 150 plaintes et affaires par an. Cette charge de travail implique une documentation substantielle, des comparutions prolongées devant le tribunal et la nécessité de déposer de nombreuses plaintes et objections (Gansuld 2023).

En plus des limitations mentionnées, il y a eu une vague de critiques générales sur les pratiques des procédures judiciaires. La conduite en salle d’audience a été critiquée pour son manque présumé de professionnalisme. Les témoins et les participants, notamment les représentants des victimes et les avocats, sont accusés de traiter les accusés avec irrespect et moquerie. Un tel comportement a suscité des inquiétudes quant à l’équité et à l’intégrité du procès, conduisant à une remise en question du processus judiciaire (Bat-Osor 2023). D’autres ont souligné qu’il n’y avait pas eu de violations graves de la procédure judiciaire. Le tribunal a donné aux participants à l’affaire une opportunité suffisante de s’exprimer, leur a accordé des pauses adéquates et n’a pas obligé les accusés à rester debout pendant longtemps lors de l’audience de prononcé de la peine (Bayaraa 2023).

Certains experts juridiques et observateurs ont souligné des problèmes importants dans l’application de la loi. Un exemple notable concerne les accusés poursuivis pour des actions liées au processus de prêt de 2014, une période antérieure à l’introduction des amendements légaux pertinents. Cela met en évidence une incompréhension fondamentale des principes juridiques par la partie poursuivante (Bayaraa 2023). De plus, l’utilisation de l’article 22.1 du Code pénal, concernant l’abus de pouvoir et de position, a été compromise en raison de sa portée étendue, mélangeant diverses responsabilités, de la discipline du travail à la responsabilité pénale, ce qui en a fait une disposition fourre-tout, diminuant son impact juridique spécifique.

Le procès a en outre alimenté les discussions sur les problèmes systémiques par rapport à la faute individuelle. Les accusés, dans leurs déclarations, ont suggéré que le processus de prise de décision de la Banque résultait d’un fonctionnement systémique, plutôt que d’une faute individuelle. Cette perspective remet en question la base sur laquelle les individus sont tenus responsables, suggérant un besoin d’examiner les défaillances institutionnelles. Comme l’a souligné une métaphore d’un écrivain, « dans cette cage [de l’affaire DBM], sont inclus à la fois le corbeau accusé et la colombe innocente opprimée. Mais il y a beaucoup de pigeons » (Bayaraa 2023). Par exemple, l’ancien Premier ministre N. Altankhuyag a déclaré « laissez-moi être le dernier Premier ministre à être jugé pour les décisions de l’ensemble de mon cabinet » (Eaglenews 2023-06-21). Il a exprimé sa préoccupation quant au grand nombre de personnes (80) traduites en justice, considérant cela comme injuste et comme un jeu avec leur destin en propageant la conviction qu’un procès est mené contre ceux qui sont accusés d’avoir volé la Banque de développement. Il a averti que cette situation crée un précédent où quiconque pourrait être injustement ciblé et poursuivi sous des accusations similaires (Eaglenews 2023-06-21).

Au milieu de ces controverses juridiques et procédurales, il y a une perception croissante que le procès est un spectacle politiquement motivé, orchestré à l’approche des élections. Cette vision sape la crédibilité du procès, le présentant comme un spectacle plutôt qu’une recherche de justice. La poursuite sélective et les biais politiques apparents dans le procès ont également été un point de discorde. Les critiques soutiennent que le procès cible certains individus tout en ignorant commodément d’autres qui bénéficient d’une protection politique, indiquant un manque d’équité et d’égalité de traitement devant la loi. De plus, des personnalités clés ont été remarquées pour leur absence et leur évasion présumée des audiences. Cela a suscité des soupçons de manipulation et de manque de responsabilité parmi les hauts fonctionnaires impliqués (Bat-Osor 2023).

En mars 2024, la Cour d’appel pénale de la capitale a reçu 36 plaintes de la part d’accusés et d’avocats pour des affaires liées à la DBM, ainsi qu’une objection du bureau du procureur, et une date d’audience n’a pas encore été fixée (Tseesuren 2024). Alors que ces procédures sont en cours, le public continue d’attendre la mise en œuvre d’une réelle responsabilité dans le pays.

5. Conclusions

L’évaluation de la responsabilité horizontale en Mongolie, en se concentrant particulièrement sur le rôle du pouvoir judiciaire dans la lutte contre les scandales de corruption, dans le cas de la Banque de développement de Mongolie, met en lumière plusieurs points critiques.

Bien que la Constitution et les amendements législatifs ultérieurs affirment l’impartialité et l’indépendance du pouvoir judiciaire, l’application pratique de ces dispositions suggère une influence politique significative. L’indépendance du pouvoir judiciaire vis-à-vis de l’influence politique est essentielle pour examiner et pénaliser efficacement les méfaits de l’exécutif. Cependant, l’implication de personnalités politiques dans les nominations judiciaires et l’influence des contextes historiques et législatifs ont soulevé des préoccupations quant à l’impartialité du pouvoir judiciaire. L’évolution de la structure du Conseil général du pouvoir judiciaire, avec des influences politiques changeantes, met en évidence ces préoccupations.

La capacité du pouvoir judiciaire à exécuter efficacement ses responsabilités mandatées est entravée par plusieurs facteurs. La charge de travail est excessive dans les tribunaux de la capitale (d’appel) et les tribunaux de district (première instance). De plus, la charge de travail du bureau du procureur gère un grand nombre d’affaires par an, entraînant des retards et des inefficacités, en particulier dans les affaires de corruption. Ces retards procéduraux, associés à la nature complexe des crimes de corruption, nuisent à la réactivité et à la ponctualité du pouvoir judiciaire. L’état actuel indique des limitations dans le traitement des affaires de corruption étendues et sophistiquées. L’application des sanctions et des mesures correctives semble incohérente, affectant davantage l’efficacité du pouvoir judiciaire.

Le niveau de confiance du public dans le pouvoir judiciaire et l’IAAC est un indicateur crucial de leur efficacité. Les conclusions suggèrent un besoin d’améliorer la transparence dans la prise de décision et la diffusion d’informations juridiques pour favoriser la confiance du public. Les perceptions publiques fournissent des informations précieuses sur la performance du pouvoir judiciaire. Les scandales de corruption très médiatisés et les décisions judiciaires retardées et peu claires ont contribué à la méfiance du public à l’égard du pouvoir judiciaire. Cette méfiance n’est pas un phénomène récent, car elle persiste depuis la transition de la Mongolie vers la démocratie il y a plus de trois décennies. Cela se produit dans le contexte des récentes baisses de divers indices de responsabilité horizontale et d’une augmentation des crimes de corruption enregistrés.

L’affaire de la Banque de développement sert d’exemple critique de l’interaction complexe entre les facteurs politiques, juridiques et économiques dans la lutte de la Mongolie contre la corruption. L’affaire a suscité une attention publique considérable, conduisant à des spéculations sur ses implications politiques. Les analystes ont exprimé la crainte que si les politiciens impliqués dans l’abus de leur pouvoir et l’obtention de prêts de la Banque de développement ne sont pas tenus responsables, cela pourrait entraîner une escalade des problèmes, menaçant potentiellement la stabilité gouvernementale. Cette situation soulève la question de savoir si l’affaire était une manœuvre politique stratégiquement orchestrée par le parti au pouvoir, visant à influencer la perception publique et la dynamique politique.

Les recommandations pour améliorer l’état de la performance de la responsabilité horizontale sur la base des conclusions de cette étude de cas comprennent :

Compte tenu des amendements constitutionnels de 2019 à 2023, une évaluation complète de ces changements est cruciale pour comprendre leur impact sur la séparation des pouvoirs et la responsabilité horizontale. Cet examen devrait avoir lieu au cours des quatre prochaines années, permettant d’évaluer leurs effets sur la responsabilité horizontale de la Mongolie.

Il est essentiel de promouvoir la prise de décision fondée sur des preuves pour favoriser une responsabilité régulière et éviter les procédures politisées. La mise en œuvre de mécanismes de surveillance systématiques et efficaces des opérations de la branche exécutive, en particulier en ce qui concerne les activités financières importantes associées à divers fonds d’État et entités d’État telles que la DBM, devrait être une priorité.

• Permettre à des dommages considérables, y compris l’utilisation abusive de fonds publics, de s’accumuler avant d’initier des enquêtes généralisées et des procédures judiciaires risque de politiser le pouvoir judiciaire et l’IAAC dans les affaires de corruption. Cette approche mine non seulement la confiance dans ces institutions, mais ouvre également la porte à leur utilisation abusive comme armes politiques contre l’opposition.

• Les organisations de la société civile nationales et internationales ont souligné la nécessité de réformes pour renforcer la transparence et la responsabilité au sein des entreprises d’État – par le biais d’audits réguliers et indépendants des opérations des institutions gouvernementales et financières, ce qui contribuerait à maintenir une surveillance et une responsabilité continues.

• De tels audits, réalisés par des entités externes, sont essentiels non seulement pour la conformité financière, mais aussi pour évaluer la performance, traiter les questions de transparence et garantir que les prêts et les projets respectent les procédures établies.

• Pour améliorer l’efficacité de ces audits, il est important d’impliquer plus activement la société civile et les observateurs indépendants dans le processus.

Il est essentiel de renforcer, et non d’affaiblir, le pouvoir judiciaire et les organes de surveillance, y compris les branches législatives :

• Ces efforts devraient inclure non seulement des augmentations budgétaires, mais aussi la mise en œuvre effective des récentes mises à jour légales, telles que la loi sur les tribunaux de 2021.

• Des réformes spécifiques peuvent se concentrer sur la garantie d’un budget judiciaire qui répond à ses besoins opérationnels, la minimisation de l’ingérence politique, en particulier dans la sélection et la nomination des juges en renforçant les opérations du Conseil général du pouvoir judiciaire.

• L’amélioration de la capacité institutionnelle par une formation spécialisée pour le traitement des affaires de corruption, en mettant l’accent sur les techniques d’enquête et les considérations éthiques, est cruciale. Le renforcement de la transparence dans la prise de décision et l’amélioration de la ponctualité et de la réactivité du pouvoir judiciaire seront également essentiels pour garantir une responsabilité exécutive efficace.

• Élaborer des plans stratégiques pour informer le public sur les opérations judiciaires, favorisant ainsi la confiance dans les résultats judiciaires.

L’indépendance et la responsabilité du ministère public doivent être accrues, parallèlement à des réformes significatives du système de poursuite.

• Cela comprend la révision des lois de procédure pour éliminer les goulots d’étranglement dans le traitement des affaires de corruption et la promotion d’un processus de poursuite plus isolé de l’influence politique.

• Le bureau du procureur, essentiel à la résolution des litiges, n’a pas connu de réformes substantielles depuis deux décennies (Mendsaikhan 2023) et est confronté à des défis, notamment l’influence politique, les retards et les complications dans le traitement des affaires de corruption. En tirant des leçons d’autres démocraties en transition, il est essentiel d’accroître l’indépendance du ministère public vis-à-vis de la branche exécutive (Parliamentarians for Global Action n.d.).

• Cela pourrait impliquer des changements législatifs pour garantir que les décisions soient basées sur des critères juridiques, la création d’un organe indépendant pour superviser les nominations et les actions des procureurs, et l’adoption des meilleures pratiques internationales pour améliorer la transparence et la responsabilité.

• Des examens réguliers de la performance du bureau du procureur, en mettant l’accent sur la transparence et l’indépendance, renforceront la confiance du public et contribueront à un système de justice plus responsable et efficace.

À long terme, pour regagner la confiance du public, il est nécessaire de promouvoir la sensibilisation à l’importance du pouvoir judiciaire et des institutions de surveillance dans un cadre démocratique. Investir dans des programmes d’éducation sur la responsabilité civique et améliorer la compréhension publique des mécanismes de responsabilité peut favoriser une culture de participation. De plus, rendre les procédures de corruption transparentes, y compris la diffusion des procès et l’implication de représentants citoyens dans le processus, sont cruciaux (Mendsaikhan 2023).

Pour protéger la responsabilité horizontale et les institutions démocratiques, les dirigeants politiques, y compris le Premier ministre et les membres du Parlement, doivent adopter un discours et une conduite réfléchis. Leurs actions et leurs paroles ont le potentiel d’impacter gravement l’intégrité des institutions de responsabilité horizontale. L’atteinte récente au pouvoir judiciaire par des figures politiques met en évidence une tendance inquiétante vers l’érosion progressive des normes démocratiques. De telles tendances menacent les contrôles et équilibres essentiels qui sous-tendent la démocratie (Levitsky et Ziblatt 2018), dégradant potentiellement la culture démocratique qui soutient ses institutions fondamentales et créant un environnement moins favorable à l’épanouissement des principes démocratiques. ■

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[1] Vice-doyen de l'École des arts, des sciences et des sciences sociales, Université nationale de Mongolie

[2] Membre du conseil d'administration, Independent Research Institute of Mongolia (IRIM)

[3] La DBM a réussi à lever 1,5 milliard USD grâce à l'émission d'obligations Chinggis et a obtenu environ 1,3 milliard USD par le biais de prêts étrangers et d'émissions d'obligations pour soutenir des plans de relance économique ambitieux (Banque mondiale 2014).

[4] Il convient de noter que les données présentées ici sont illustratives et ne sont pas statistiquement rigoureuses en raison de leur nature subjective, basées sur un nombre limité d'évaluations d'experts.

[5] https://www.facebook.com/watch/?v=183283124591058

La reddition de comptes horizontale au Népal

Tirupati Pariyar[1]

Samata Foundation

1. Introduction

La reddition de comptes est un terme largement utilisé dans le secteur de la gouvernance à l'échelle mondiale. Le concept de reddition de comptes a particulièrement pris une couverture rapide dans les pays en développement. En termes simples, la reddition de comptes est un acte de réponse et/ou la responsabilité de fournir une réponse. Conceptualisant le terme, la reddition de comptes est l'acte de prendre la responsabilité d'une conduite ou d'une décision par une personne responsable envers l'autorité ou les parties prenantes qui ont un intérêt direct et indirect dans l'action. D'un point de vue plus large, cela s'intensifie aux questions d'exercice du pouvoir dans le mécanisme de gouvernance d'un État.

Selon l'article de recherche « Constraining Governments: New Indices of Vertical, Horizontal, and Diagonal Accountability » publié par Cambridge University Press, la reddition de comptes est « des contraintes de facto sur l'utilisation du pouvoir politique par le gouvernement par des exigences de justification de ses actions et des sanctions potentielles par les citoyens et les institutions de surveillance. » La définition met l'accent sur le pouvoir exercé par le gouvernement, qui est étroitement surveillé par le peuple du pays ou par les agences de surveillance en place.

Cet article a tenté d'examiner les éléments constitutifs du statut de la reddition de comptes horizontale au Népal concernant les dispositions constitutionnelles, les organes de l'État, leur construction, ainsi que leur structure et leurs interrelations. De même, diverses institutions ont été étudiées pour explorer leur rôle dans les processus d'action de reddition de comptes. Enfin, l'article a tenté d'identifier les lacunes en matière de reddition de comptes horizontale, les raisons des lacunes existantes et les recommandations possibles pour renforcer la reddition de comptes horizontale au Népal.

Le Népal a connu une transition politique majeure au début des années 2000, marquée par un passage d'une monarchie absolue à une république démocratique fédérale. Cette transition a abouti à l'adoption d'une nouvelle constitution en 2015, qui a établi un système de gouvernance à plusieurs niveaux composé de gouvernements fédéraux, provinciaux et locaux. Selon le Constitute Project, l'histoire constitutionnelle du Népal est très jeune par rapport à celle de nombreuses nations occidentales. En effet, l'âge de la Constitution est bien inférieur à la moyenne des années totales de constitutions en vigueur dans le monde. La transition d'une constitution monarchique à une constitution de république socialiste fédérale n'a pas été sans défis, notamment l'instabilité politique, des systèmes de gouvernance faibles et des inégalités sociales et économiques. Les pratiques constitutionnelles étant nouvelles dans la géographie népalaise, elles doivent encore connaître des troubles et des ruptures au cours de leur parcours. Le fait que l'Inde inspire largement le constitutionnalisme au Népal suggère qu'il ne fait aucun doute que les questions constitutionnelles au Népal tendent à suivre la tendance de l'Inde.

Les premiers jours de la constitution et les changements fréquents dans l'exercice du pouvoir au Népal ont progressivement développé ses dispositions et ses mécanismes au fil du temps. Pendant le règne direct du roi, diverses capacités exécutives qui, dans un contexte idéaliste, ne devraient pas être exercées existaient. Le tableau fourni par le Constitute Project montre que ces exercices de pouvoir par les différents organes de l'État ont été modifiés et sont en place maintenant. De même, la figure montre que les pouvoirs législatifs sont récemment entrés en vigueur avec une importance dans leur rôle idéal de validation du développement historique de la pratique politique au Népal. La pratique judiciaire au Népal remonte à l'application exécutive, tandis que le palais contrôlait largement son fonctionnement. Cependant, il y a eu des précédents dans l'histoire du système judiciaire au Népal où les actions illégales et antidémocratiques du chef de l'État ont été condamnées et rectifiées.

Malgré ces changements significatifs, la transition a été marquée par une instabilité politique, avec des changements fréquents de gouvernement et un manque de continuité dans l'élaboration des politiques. Cette instabilité a également entraîné un manque de responsabilité et de transparence, avec peu de progrès dans la lutte contre la corruption et la garantie d'une prestation de services efficace. Les inégalités sociales et économiques ont également constitué des défis persistants au Népal. Les indicateurs de développement humain du pays restent parmi les plus bas d'Asie du Sud, avec des niveaux élevés de pauvreté, de malnutrition et d'analphabétisme. La discrimination et la marginalisation de certaines castes continuent également d'être un problème important.

La mise en œuvre du système fédéral a également été difficile, avec des différends sur la division des pouvoirs et des ressources entre les gouvernements fédéral, provinciaux et locaux. Il existe des préoccupations quant à la capacité des gouvernements locaux à fournir des services efficaces, et l'allocation des ressources a été une question controversée, avec des accusations selon lesquelles le gouvernement fédéral n'a pas fourni de ressources adéquates aux gouvernements provinciaux et locaux. L'un des principaux défis de la gouvernance au Népal est le manque de capacité et de ressources des institutions gouvernementales. Les institutions gouvernementales à tous les niveaux, y compris fédéral, provincial et local, souffrent d'une pénurie de personnel qualifié, d'un budget inadéquat et d'une infrastructure insuffisante, ce qui entraîne une prestation de services inefficace, des systèmes réglementaires faibles et une faible efficacité administrative.

La corruption est un autre défi majeur auquel est confrontée la gouvernance au Népal. Malgré l'existence de lois et de réglementations pour prévenir la corruption, il manque toujours la volonté politique de les appliquer. La corruption au Népal est généralisée, les fonctionnaires et les politiciens étant souvent impliqués dans des activités corrompues, ce qui entraîne une perte de confiance du public dans le gouvernement et les institutions publiques. Le Népal a également été confronté à des défis importants en termes de stabilité politique. Depuis l'adoption de la Constitution en 2015, le pays a connu de multiples changements de gouvernement, y compris la démission de deux premiers ministres, ce qui a entraîné un manque de continuité dans la gouvernance, qui a également eu un impact sur la mise en œuvre des politiques et des programmes, entraînant un développement économique et social lent.

Comme indiqué précédemment, ces dernières années, des efforts ont été déployés pour relever les défis de gouvernance au Népal. Le gouvernement a lancé divers programmes de réforme pour améliorer l'efficacité administrative, la prestation de services et la responsabilité. Ces programmes comprennent le Programme de réforme de la fonction publique, le Programme de développement local et communautaire, et le Programme de gouvernance économique et de développement. De plus, les organisations de la société civile (OSC) sont essentielles pour renforcer la gouvernance au Népal. Cependant, les opérations des OSC ont rencontré des défis, notamment l'ingérence du gouvernement et les restrictions imposées à leurs activités.

Un autre défi majeur pour la gouvernance au Népal est la géographie du pays, le terrain accidenté rendant difficile la prestation de services, en particulier dans les régions éloignées. Le gouvernement a lancé diverses initiatives pour résoudre ce problème, notamment en fournissant des services mobiles, en étendant les réseaux routiers et en établissant des bureaux satellites.

Au Népal, les mécanismes de reddition de comptes horizontaux désignent les systèmes de freins et contrepoids entre les différentes branches ou agences gouvernementales visant à limiter les abus de pouvoir. Ces mécanismes jouent un rôle essentiel dans le maintien de l'état de droit, la promotion de la transparence et la sauvegarde des idéaux démocratiques. La constitution et l'infrastructure juridique du Népal instituent plusieurs mécanismes institutionnels pour maintenir la reddition de comptes horizontale, bien que leur efficacité puisse varier.

2. Mécanismes institutionnels de reddition de comptes horizontale au Népal

2.1. Cadre constitutionnel

La Constitution du Népal, promulguée en 2015, intègre diverses caractéristiques destinées à établir une république démocratique fédérale avec l'inclusivité, la justice sociale et les droits fondamentaux. Les articles 4 à 7 établissent le Népal comme une république démocratique fédérale et divisent le pays en sept provinces avec une dévolution significative du pouvoir aux gouvernements locaux. L'article 4 déclare le Népal un État laïc, garantissant la liberté religieuse et l'égalité de traitement de toutes les religions. Il interdit la discrimination religieuse et promeut l'harmonie et la tolérance entre les communautés religieuses. De même, les articles 18 et 42 couvrent explicitement l'inclusion et la participation, garantissant la représentation et la protection des communautés marginalisées telles que les Dalits, les peuples autochtones, les femmes et les minorités. Les dispositions relatives à l'action positive et à la représentation proportionnelle favorisent leur participation à la gouvernance et à la vie publique. Les articles 16 à 48 garantissent une liste complète de droits fondamentaux, y compris le droit à l'égalité (article 18), la liberté d'expression (article 19), le droit à l'information (article 27), le droit à l'éducation (article 31) et le droit à la justice sociale (article 42). Ces droits protègent la dignité, la liberté et le bien-être de tous les citoyens.

De même, les articles 53 à 114 établissent un système de séparation des pouvoirs entre les branches exécutive, législative et judiciaire du gouvernement. Chaque branche a des rôles et des responsabilités distincts pour empêcher la concentration du pouvoir et assurer les freins et contrepoids.

Les articles 83 à 108 décrivent le système parlementaire de gouvernance avec une législature bicamérale composée de la Chambre des représentants (chambre basse) et de l'Assemblée nationale (chambre haute). L'article 97 établit divers comités parlementaires, y compris le Comité des comptes publics et le Comité de développement, responsables de la supervision des dépenses, des politiques et des programmes du gouvernement et d'assurer la transparence et la responsabilité. Au parlement fédéral du Népal, il existe 16 comités thématiques responsables de divers aspects de la gouvernance et de la supervision. Ces comités sont divisés entre la Chambre des représentants et l'Assemblée nationale, avec deux comités conjoints représentant des membres des deux chambres. L'un de ces comités conjoints est le Comité d'audition parlementaire (CAP). À la Chambre des représentants, il existe dix comités thématiques couvrant des domaines tels que les finances, les relations internationales, l'industrie, le commerce, le droit, la justice, les droits de l'homme, l'agriculture, les coopératives et les ressources naturelles, les femmes et les questions sociales, les affaires de l'État, le développement, la technologie, l'éducation et la santé, ainsi que les comptes publics. Chacun de ces comités joue un rôle crucial dans la supervision des activités et des politiques des différents ministères, assurant la transparence et promouvant la bonne gouvernance.

Pendant ce temps, l'Assemblée nationale a également son propre ensemble de comités, y compris le développement durable et la bonne gouvernance, la gestion des statuts, les affaires nationales et la coordination, et les comités d'assurance du gouvernement, qui se concentrent sur des aspects spécifiques des questions législatives et de gouvernance au Népal. L'article 86 précise les responsabilités de l'Assemblée nationale, y compris l'examen des projets de loi adoptés par la Chambre des représentants, la supervision des activités du gouvernement et la garantie de la responsabilité.

Le parti majoritaire à la Chambre des représentants nomme le Premier ministre en tant que chef du gouvernement. L'article 53 établit la responsabilité du Conseil des ministres envers le Parlement législatif, exigeant que les ministres répondent aux questions, participent aux débats et fournissent les informations nécessaires collectivement et individuellement.

Les articles 109 à 114 garantissent l'indépendance du pouvoir judiciaire et établissent la Cour suprême comme la plus haute autorité judiciaire. Le pouvoir judiciaire est habilité à interpréter la Constitution, à juger les litiges et à sauvegarder l'état de droit.

Les articles 238 à 265 établissent plusieurs organes constitutionnels pour assurer la responsabilité, la transparence et la bonne gouvernance. Plus important encore, l'article 293 stipule que les chefs et les fonctionnaires des organes constitutionnels doivent être responsables devant le parlement fédéral. Les comités de la Chambre des représentants peuvent surveiller et évaluer le fonctionnement, y compris les rapports, des organes constitutionnels, à l'exclusion de ceux au niveau national.[2]

Séparation des pouvoirs

Le principe de la séparation des pouvoirs est fondamental dans le cadre constitutionnel du Népal. Les articles 53 à 118 contiennent des dispositions claires pour la séparation des pouvoirs. Il garantit qu'aucun pouvoir unique du gouvernement n'accumule un pouvoir excessif. La branche exécutive, dirigée par le Premier ministre, est responsable de la mise en œuvre des lois ; la branche législative, composée du Parlement, est responsable de l'élaboration des lois ; et le pouvoir judiciaire, y compris la Cour suprême, interprète les lois et assure leur constitutionnalité. Les articles 231 à 237 expliquent de manière transparente la structure du pouvoir et la relation entre les niveaux des États.

De même, la Constitution du Népal de 2015 consacre diverses dispositions relatives à la responsabilité pour assurer la transparence, l'intégrité et la responsabilité dans la gouvernance. L'article 27, le droit à l'information (RTI), garantit à chaque citoyen le droit de demander des informations sur toute question d'intérêt public, sous réserve de certaines limitations prescrites par la loi. Divers articles de la Constitution décrivent le serment ou l'affirmation que le Premier ministre, les ministres et les autres fonctionnaires publics doivent prêter avant d'entrer en fonction, s'engageant à respecter et à observer la Constitution et les lois et à remplir leurs fonctions avec honnêteté et intégrité. L'article 298 a défini les fonctions, les devoirs et les pouvoirs du Premier ministre, y compris la responsabilité d'assurer la mise en œuvre de la Constitution et des lois et de superviser les fonctions du Conseil des ministres. La partie 7 décrit exclusivement les fonctions, les devoirs et les pouvoirs des ministres, qui comprennent la garantie de la mise en œuvre des politiques, des lois et des décisions du gouvernement et la responsabilité collective envers le Parlement législatif.

2.2. Supervision par le Parlement

Le Parlement népalais joue un rôle essentiel dans la responsabilisation du pouvoir exécutif. Il exerce une surveillance par divers moyens, notamment des séances de questions, des comités parlementaires et des débats sur les politiques et actions du gouvernement. Des comités tels que le Comité des comptes publics examinent les dépenses publiques, tandis que d'autres comités surveillent des secteurs spécifiques tels que la santé, l'éducation et les finances.

Comité d'audition parlementaire (CAP)

Les auditions parlementaires représentent un processus démocratique impératif visant à tenir le pouvoir exécutif de l'État responsable et redevable. Ce processus implique que le pouvoir législatif examine la compétence, l'efficacité et l'intégrité des personnes recommandées par le gouvernement pour être nommées à des postes publics clés. L'article 292, section 1, de la Constitution du Népal mandate des auditions parlementaires pour les nominations aux postes tels que le juge en chef et les juges de la Cour suprême, les membres du Conseil judiciaire, les chefs et les membres des organes constitutionnels nommés sur recommandation du Conseil constitutionnel, ainsi que les ambassadeurs, conformément à la loi fédérale.

La section 2 du même article souligne que, pour la section 1, un comité conjoint de quinze membres composé de membres des deux chambres du parlement fédéral doit être formé conformément à la loi fédérale. De plus, la section 3 de l'article stipule qu'aucun membre du comité conjoint en vertu de la section 2 n'est autorisé à exercer le droit à la Cour suprême pendant son mandat au parlement fédéral.

Quinze membres composent le comité, dont trois représentant l'Assemblée nationale et 12 représentant la Chambre des représentants (HoR). Les membres sont choisis parmi les partis parlementaires avec une division claire du quota pour leur représentation au comité. Le ratio du nombre total de sièges remportés par chaque parti politique détermine leur poids pour la taille de leur quota.

Comme spécifié par l'article 292, section 1, de la Constitution du Népal, des auditions parlementaires sont menées pour le juge en chef et les juges de la Cour suprême, les membres du Conseil judiciaire, les chefs et les membres des organes constitutionnels nommés sur recommandation du Conseil constitutionnel en vertu de la Constitution et les ambassadeurs, tels que spécifiés dans la loi fédérale conformément à la séance conjointe et au comité conjoint du parlement fédéral.

L'intérêt politique influençant fortement la formation du comité, il y a eu des cas où la formation du comité a été retardée, affectant ainsi la nomination d'importants fonctionnaires.

Comité des comptes publics (CCP)

Le Comité des comptes publics (CCP) est chargé de vérifier la manière dont le gouvernement gère son argent et ses ressources. Créé en 1960, ce comité fait partie des efforts du gouvernement pour garantir que les processus sont menés de manière équitable et transparente.

Le CCP compte 27 membres, et le Président de la Chambre les choisit avec l'approbation de la Chambre. Le Premier ministre est membre de ce comité par défaut. Les membres du comité choisissent leur chef. Ce comité surveille les registres financiers du gouvernement et examine les rapports de l'auditeur général, qui veille à la manière dont le gouvernement dépense son argent.

Le Comité des comptes publics veille à ce que le gouvernement dépense son argent correctement et que tout soit ouvert et équitable, garantissant la transparence et la responsabilité au niveau de l'État. Il se concentre principalement sur les organisations gouvernementales, y compris celles qui reçoivent un financement public ou celles qui sont responsables de la gestion des fonds publics.

Le Bureau de l'Auditeur Général (BAG)

La nomination du premier auditeur général en vertu de la Constitution de 1958 a abouti à la création du Bureau de l'Auditeur Général au Népal. Avant cela, une institution appelée « Kumari Chowk Adda » vérifiait les registres financiers du gouvernement. Kumari Chowk a probablement été créée en 1769 après l'unification du Népal, et il y a peut-être même eu une institution d'audit avant cela. Les principaux membres du Bureau de l'Auditeur Général sont le Premier ministre en tant que Président, le juge en chef et le Président du Parlement législatif sont membres, et trois ministres choisis par le Premier ministre participent également. La fonction principale du Bureau de l'Auditeur Général est d'auditer les registres financiers du gouvernement du Népal et de fournir des suggestions appropriées pour renforcer la planification et les dépenses financières publiques.

Le rapport annuel du Bureau de l'Auditeur Général montre que le montant total des irrégularités identifiées s'élevait à 119 milliards 777 millions de NRs (roupies népalaises) au sein des bureaux du gouvernement fédéral, des bureaux du gouvernement provincial, des bureaux locaux et d'autres comités et institutions. Le montant total audité était d'environ 7 billions 138 milliards 167,4 millions de NRs (équivalent à 53,5 millions USD) parmi 6 546 entités gouvernementales. En plus des irrégularités des bureaux du gouvernement fédéral et provincial, des bureaux locaux et d'autres comités et institutions, le montant cumulé des mesures à prendre concernant les arriérés d'audit, les arriérés de recettes et les subventions et prêts étrangers remboursables a atteint 372 milliards 451,3 millions de NRs cette année.

Sur le nombre total d'institutions fonctionnant sous les bureaux du gouvernement fédéral qui ont signalé des dépenses non autorisées, les dix principaux ministères contribuent à 95,12 % des dépenses non autorisées totales. De même, le chiffre total d'irrégularités des bureaux du gouvernement provincial par rapport au chiffre audité s'est élevé à 2,30 %, dont le plus élevé de 3,92 % a été identifié dans la province du Karnali, et le plus bas de 1,23 % a été enregistré dans la province du Gandaki. L'irrégularité totale des niveaux locaux par rapport au chiffre audité s'est élevée à 3,88 %. Selon le rapport, 540 niveaux locaux ont moins de 5 % d'irrégularité, 205 niveaux locaux ont 5 à 15 % d'irrégularité et seulement 6 % montrent plus de 15 % d'irrégularité.

Malgré les dépenses non autorisées présentées et signalées par les registres du Bureau de l'Auditeur Général, aucune sanction ni pénalité n'a été appliquée. Éthiquement, tous les gouvernements et autorités gouvernementales ayant des dépenses non autorisées sont soumis à des réductions de financement par le gouvernement fédéral, alors que les réductions de financement ne sont pas appliquées.

La Commission de la fonction publique

L'article 242 de la Constitution régit la Commission de la fonction publique au Népal. Conformément à cet article, un président et quatre membres composent la commission. Le président nomme ces personnes sur recommandation du Conseil constitutionnel. Lors de ces nominations, au moins la moitié des membres de la commission doivent avoir travaillé dans des postes gouvernementaux pendant vingt ans ou plus. Les membres restants doivent provenir de divers domaines tels que la science, la technologie, l'art, la littérature, le droit et l'administration publique, ou être des personnes ayant apporté des contributions significatives dans des domaines tels que la recherche, l'enseignement ou la sociologie qui ont eu un impact positif sur le pays. La fonction principale de la commission est de mettre en place le processus de recrutement pour les services publics et de gérer la prestation des services publics, y compris les actions politiques.

La Commission électorale

La Commission électorale au Népal supervise les élections, les partis politiques et les candidats aux élections. Elle a été créée après la révolution de 1950 et officiellement établie en 1951, avec quelques modifications de ses règles au fil du temps. Comme indiqué dans la Constitution du Népal, six membres composent la Commission, qui servent pendant six ans. Bien qu'elle ait été critiquée pour sa gestion des élections de l'Assemblée constituante de 2008, elle est généralement reconnue pour sa gestion efficace des élections.

Comme défini dans la Constitution du pays, la Commission électorale du Népal est une institution cruciale responsable de la gestion des élections au Népal. La Constitution souligne les principes démocratiques clés tels que la politique multipartite compétitive, le droit de vote des adultes et des élections régulières. Conformément à ces règles constitutionnelles, la Commission supervise l'organisation des élections à différents niveaux, y compris nationaux, régionaux et locaux, selon des systèmes électoraux spécifiques.

Bureau du Procureur Général

Le procureur général est le représentant légal et le défenseur du gouvernement du Népal. Le procureur général est nommé sur la base des dispositions de la Constitution du Népal, du Code de procédure civile et pénale - 2017, des règles de procédure civile et pénale, 2018, et des règlements sur les procureurs gouvernementaux, 2020. Sous la direction de quatre surintendants nommés par le procureur général, le bureau opère avec quatre départements distincts :

Département de la gestion des bureaux et du personnel : Ce département supervise diverses fonctions, y compris la gestion des ressources humaines, les relations internationales, la formation à l'évaluation, l'administration des districts, l'administration interne, l'administration économique, les branches d'enregistrement et de bibliothèque. Ses responsabilités comprennent la gestion du Bureau du Procureur Général, la gestion du personnel, l'offre de formation essentielle au personnel du bureau et la supervision des questions administratives internes.

Département de la planification et du suivi : Au sein de ce département, il existe des divisions telles que la recherche et le suivi de la planification, les technologies de l'information, la recherche, les rapports annuels et les publications, la mise en œuvre et le suivi de la planification stratégique, l'administration physique, ainsi que les branches des avocats du gouvernement et du dialogue. Ce département joue un rôle central dans la définition des fonctions du Bureau du Procureur Général, la coordination du développement des infrastructures physiques, le suivi des activités du bureau, la mise en œuvre des plans stratégiques et la publication de rapports annuels détaillant toutes les activités du bureau.

Département de la protection des droits de l'homme, des avis juridiques et de la bonne gouvernance : Ce département est responsable de la préservation des droits de l'homme, de la surveillance de la bonne gouvernance et des principes judiciaires, de la gestion des avis juridiques, de la tenue des registres des avis juridiques, de la surveillance des théories judiciaires, de la protection des victimes et des témoins, et de la supervision des affaires de détention. Ses fonctions principales comprennent la surveillance et la protection des droits de l'homme dans les situations de détention, la fourniture de conseils nécessaires, l'offre de formation juridique selon les besoins des différents bureaux et la garantie de la protection des victimes.

Département de la gestion des litiges : Ce département est responsable du suivi et de l'évaluation des poursuites, de la gestion des litiges, des procédures d'appel, du traitement des litiges, de la vente au détail et des branches d'enregistrement et de recouvrement. Ses responsabilités comprennent le suivi et l'évaluation des poursuites des avocats du gouvernement, la gestion des dossiers, les appels à la Cour suprême, la résolution des litiges et l'enregistrement de diverses demandes. De plus, le Centre de recherche en sciences criminelles, dirigé par le procureur général adjoint, mène des recherches sur le secteur juridique et judiciaire.

En plus de ces départements se trouve le Bureau du Haut Avocat du Gouvernement, qui opère conformément à l'article 5 de la loi sur l'administration de la justice, 2073. Ce bureau collabore étroitement avec les Cours supérieures et leurs praticiens du droit pour assurer le respect de la représentation gouvernementale et des réglementations du Népal. Actuellement, le Bureau du Haut Avocat du Gouvernement comprend 18 officiers dirigés par des membres seniors du Groupe des Avocats du Gouvernement du Service de Justice du Népal. Ces officiers servent de procureurs publics et de représentants autorisés, et le bureau emploie également du personnel à divers autres niveaux pour remplir ses fonctions.

2.3. Supervision par le pouvoir judiciaire

Le préambule de la Constitution énonce clairement les trois organes de l'État du Népal, qui disposent d'un système judiciaire « impartial, indépendant et compétent ». Le pouvoir judiciaire agit comme un contrôle sur les branches exécutive et législative par le biais du pouvoir de contrôle judiciaire. La Cour suprême du Népal a l'autorité d'interpréter la Constitution et les lois, en assurant leur conformité avec les principes constitutionnels. Elle peut également annuler des lois ou des actions exécutives jugées inconstitutionnelles, empêchant ainsi les abus de pouvoir.

Le pouvoir judiciaire est organisé comme un arrangement unitaire, avec la Cour suprême, les Cours supérieures et les tribunaux de district. La Cour suprême dispose d'une Chambre constitutionnelle dans le cadre du recours constitutionnel, qui enquête sur les litiges de compétence intergouvernementale. La Cour suprême est la plus haute cour du pays. Elle supervise tous les autres tribunaux et a l'autorité ultime d'interpréter la Constitution et les lois du Népal pour assurer la justice. La Cour suprême supervise et guide également les tribunaux inférieurs et les autres institutions impliquées dans le système judiciaire. Elle a le pouvoir d'examiner et de prendre des décisions sur diverses questions juridiques, y compris les questions relatives aux droits fondamentaux. La Cour suprême est composée d'un maximum de vingt juges, dont le juge en chef.

Chaque province du Népal a sa propre Cour supérieure, respectivement. Il existe sept Cours supérieures dans les sept provinces du Népal, ainsi que neuf chambres de Cour supérieure et deux chambres temporaires de Cour supérieure. Les Cours supérieures peuvent traiter les affaires d'outrage au tribunal, où des individus entravent le processus juridique ou ignorent les ordonnances du tribunal. Les Cours supérieures exercent également des pouvoirs spéciaux pour protéger les droits fondamentaux et faire respecter les droits légaux. Les Cours supérieures ont une juridiction ordinaire et d'appel (de révision).

Il existe des tribunaux de district dans les 77 districts du Népal. Ces tribunaux traitent diverses affaires, y compris des affaires pénales et civiles impliquant des parties gouvernementales et privées. Les tribunaux de district entendent également les appels des organes judiciaires locaux. Au niveau local, il existe un Comité judiciaire composé du maire adjoint ou du vice-président des gouvernements locaux en tant que chef et de deux membres issus des représentants élus. La compétence du comité est limitée aux affaires non pénales.

Contrôle judiciaire

Le contrôle judiciaire est fondé sur le principe que la Constitution sert de loi principale, dirigeant les entités étatiques à adhérer strictement à ses dispositions et au concept de gouvernement limité. Par conséquent, le contrôle judiciaire confère à la Constitution une essence juridique. Essentiellement, le contrôle judiciaire accorde au pouvoir judiciaire le pouvoir d'invalider une législation si elle dépasse la compétence du pouvoir législatif telle qu'énoncée dans la répartition des pouvoirs ou si elle viole les droits fondamentaux ou toute disposition essentielle de la Constitution. Dans le contexte du Népal, l'article 1 établit explicitement la suprématie constitutionnelle, affirmant que toute loi contraire à la Constitution serait annulée. Le contrôle judiciaire représente donc l'imposition d'une retenue judiciaire sur les branches législative et exécutive du gouvernement.

Le contrôle judiciaire est essentiellement un processus juridique par lequel un juge évalue la légalité des décisions ou des actions prises par une entité publique. Au Népal, la Constitution du Royaume du Népal, 1990, a établi le contrôle judiciaire (CJ) comme partie intégrante de la Constitution, qui était considérée comme immuable. La Constitution du Népal de 2015 maintient cette disposition par l'article 133. De même, l'article 144 de la Constitution accorde aux Cours supérieures le pouvoir de CJ. L'essence du système de CJ repose principalement sur l'indépendance du pouvoir judiciaire. Profondément, l'indépendance judiciaire est maintenue par le système de CJ, ce qui en fait un élément fondamental du constitutionnalisme et de l'état de droit. L'article 133 de la Constitution explique que tout citoyen népalais peut introduire une requête en writ devant la Cour suprême (CS) pour contester les actes législatifs et les actions administratives, demandant leur annulation dans la mesure de leur incompatibilité avec la Constitution.

La constitution népalaise inclut explicitement des dispositions pour le contentieux d'intérêt public (PIL), représentant une forme très évoluée d'activisme judiciaire qui n'est pas présente dans les constitutions de nombreuses nations développées et puissantes.

Rôle du système judiciaire dans la promotion de la démocratie et du fédéralisme

Dans une décision importante, la Cour suprême du Népal a statué le 23 février 2021 que la décision du Premier ministre de l'époque, K.P. Sharma Oli, de dissoudre le parlement était contraire à la Constitution du Népal. La Cour a estimé que la tentative de dissolution du parlement avait été faite sans tenir compte des options disponibles dans la Constitution et coûterait de l'argent au peuple pour organiser de nouvelles élections. En raison de cette décision, toutes les décisions prises par le gouvernement concernant les nominations politiques et d'autres questions ont été annulées car elles n'étaient pas légalement valides. La Cour a également ordonné la convocation du parlement dans les 13 jours, soit avant le 8 mars 2021. Le parlement a été rétabli, et le verdict de la Cour suprême a établi un précédent dans le pays, qui a élevé la Constitution, la démocratie et le fédéralisme.

2.4. Institutions de médiation

La Constitution du Népal de 2015 prévoyait 13 commissions constitutionnelles. Ces commissions ont été créées afin de renforcer les droits des communautés marginalisées, des communautés arriérées et d'autres groupes désavantagés. Alors que l'exécutif, le judiciaire et le législatif sont sur un pied d'égalité en termes d'indépendance fonctionnelle et d'autonomie pour exercer des contrôles et équilibres, les 13 commissions, qui peuvent travailler en étroite collaboration avec la société civile pour démocratiser la société, ne sont pas encore parvenues au peuple et n'ont pas vérifié le gouvernement, mais sont limitées dans leur juridiction avec un pouvoir de recommandation et aucun rôle exécutif. Les 13 commissions comprennent la Commission d'enquête sur les abus d'autorité (CIAA), le Vérificateur général, la Commission de la fonction publique, la Commission électorale, la Commission nationale des droits de l'homme et la Commission des ressources naturelles et fiscales nationales. Cependant, la Commission nationale des femmes, la Commission nationale des Dalits, la Commission nationale pour l'inclusion, la Commission des nationalités autochtones, la Commission Madhesi, la Commission Tharu et la Commission musulmane sont sujettes à révision tous les dix ans.

La Commission d'enquête sur les abus d'autorité (CIAA) est responsable de l'enquête et de la poursuite des affaires de corruption au sein du gouvernement et du secteur public. Cette agence contribue à garantir la responsabilité en tenant les fonctionnaires responsables de l'abus de leurs pouvoirs ou de pratiques corruptives. La Commission d'enquête sur les abus d'autorité (CIAA) est un organe réglementaire important de l'État. Sa tâche principale est de lutter contre la corruption en enquêtant sur les cas où des personnes occupant des postes gouvernementaux et des services publics abusent de leur autorité. Cette commission est considérée comme indépendante et respecte la Constitution du Népal. La Constitution, spécifiquement les articles 97 et 98, fournit les bases de la création de cette commission en tant que partie essentielle des efforts du gouvernement pour contrôler la corruption. Cette commission travaille de différentes manières, comme enquêter sur les personnes impliquées dans la corruption, prévenir la corruption en premier lieu, promouvoir un comportement éthique et améliorer les capacités des institutions.

Un commissaire en chef et quatre autres commissaires composent la Commission. Le président les nomme sur recommandation du Conseil constitutionnel. Ces commissaires sont en fonction pendant six ans et peuvent rester en poste jusqu'à l'âge de 65 ans. Ils peuvent également être reconduits dans leurs fonctions si nécessaire. Tout comme les juges de la Cour suprême, ils peuvent être révoqués de la même manière.

Le Secrétaire du Gouvernement du Népal est responsable de l'administration de la Commission. La Commission compte 12 divisions différentes, dont des divisions pour les enquêtes, le traitement des appels et des affaires juridiques, l'évaluation des biens, la mise en œuvre des décisions, la gestion des ressources humaines, les tests techniques, la planification des politiques et les relations internationales, en plus d'une division liée aux affaires de police.

Relation entre la Commission et d'autres organismes

Conformément aux dispositions constitutionnelles et légales, divers organismes sont directement ou indirectement liés et exercent leurs fonctions pour contrôler la corruption et maintenir une bonne gouvernance dans le pays. Les principaux organismes qui entretiennent une relation de travail étroite avec la Commission d'enquête sur les abus d'autorité pour le contrôle de la corruption sont la Cour suprême, le Tribunal spécial, le Comité de l'ordre public et de la bonne gouvernance de la Chambre des représentants, le Bureau du Premier ministre et du Conseil des ministres, le Centre national de vigilance et le Bureau du procureur spécial.

En outre, la Commission échange de la correspondance et des détails avec les ministères du gouvernement fédéral et du gouvernement provincial, la Bibliothèque nationale, le Département des enquêtes fiscales, le Département des enquêtes sur le blanchiment d'argent, la Banque du Népal (Nepal Rastra Bank), l'Unité d'information financière, la police népalaise, etc. Conformément à la Constitution du Népal, si une enquête menée par la Commission révèle qu'une personne occupant une fonction publique a commis un acte de corruption, une affaire peut être déposée devant le tribunal compétent contre cette personne ou une autre personne impliquée dans cet acte. Conformément à cette disposition, la Commission enquête sur la plainte et enregistre l'affaire devant un tribunal spécial si elle est jugée comme une infraction de corruption. À cet égard, il est prévu que le bureau du procureur spécial mènera le débat. Si nécessaire, la Commission déposera un recours ou une demande de révision auprès de la Cour suprême.

Conformément à la disposition constitutionnelle relative au comité de la Chambre des représentants chargé de surveiller les organes constitutionnels, le Comité de l'ordre public et de la bonne gouvernance de la Chambre des représentants du Parlement fédéral surveille les activités de la Commission. Le comité discute de la mise en œuvre des suggestions formulées dans le rapport annuel de la Commission. De même, afin de rendre les efforts de lutte contre la corruption dynamiques et efficaces et de résoudre les problèmes rencontrés dans la promotion de la bonne gouvernance et de la moralité, le comité procède à des discussions et des interactions avec les organismes concernés et donne également des décisions/instructions nécessaires. Conformément aux dispositions de la loi sur la prévention de la corruption, 2059 B.S., le Centre national de vigilance surveille et envoie un rapport à la Commission sur la soumission ou non des détails de leurs biens par les personnes occupant des fonctions publiques aux organismes compétents dans les soixante jours suivant la fin de chaque exercice financier.

Les personnes occupant des postes publics qui ne divulguent pas les détails de leurs biens mentionnés dans le rapport reçu sont passibles d'une amende infligée par la Commission en vertu de la loi. Dans le cadre de l'enquête sur les actes liés à la corruption par des personnes occupant des postes publics, la Commission obtient les informations et les détails nécessaires auprès de divers organismes du gouvernement du Népal.

À la demande de la Commission, des ministères du gouvernement du Népal et de la bibliothèque civile, la Commission reçoit les détails nécessaires des agences qui conservent les registres et les informations, tels que le Département des enquêtes fiscales, le Département des enquêtes sur le blanchiment d'argent et la Banque du Népal. De même, si la Commission reçoit une plainte relevant de la compétence d'autres agences, elle la transmettra par écrit à l'agence compétente pour action nécessaire. Ces agences comprennent les ministères/départements/bureaux concernés, les universités, le Département des enquêtes sur le blanchiment d'argent, le Département des enquêtes fiscales, la police népalaise et d'autres organismes de réglementation.

3. Lacunes dans les mécanismes de contrôle horizontal

Au cœur du fédéralisme népalais se trouvent les mécanismes horizontaux constitutionnels et juridiques. Les écarts entre leurs effets attendus et leurs performances réelles dans divers domaines au fil du temps sont importants, car ces écarts contribuent aux défis de la mise en place de contrôles et équilibres robustes au sein du gouvernement, entraînant des dommages graves et irréversibles pour la société et la prospérité. Ci-dessous sont présentées les lacunes pratiques dans les mécanismes de contrôle horizontal au niveau de la mise en œuvre au Népal.

3.1. Ingérence politique et instabilité

La Constitution actuelle du Népal est le résultat de crises d'une décennie et d'une lutte pour le pouvoir et l'identité ; cependant, elle n'a pas réussi à s'abstenir de la corruption au niveau des politiques, laissant des échappatoires aux politiciens pour jouer pendant qu'ils poursuivent et exercent le pouvoir. Une crise constitutionnelle, la corruption et la polarisation politique, qui ont toutes un impact significatif sur le rythme de développement du Népal, marquent sa situation politique actuelle.

L'ingérence politique et les dispositions constitutionnelles faibles concernant le domaine exécutif de l'État ont un impact direct sur la responsabilité du gouvernement envers les autres organes de l'État. Le parlement fédéral du Népal et les assemblées provinciales de chacune des sept provinces du Népal, tous élus directement, composent le collège électoral qui élit indirectement le président, ce qui laisse un contrôle décisif aux partis politiques sur la nomination du président. Le rôle du président est de protéger la constitution, bien que la nature cérémonielle de l'exercice du pouvoir limite son rôle. De même, le Premier ministre, chef de l'organe exécutif, s'est vu conférer plus de pouvoir. La collusion entre le Premier ministre et le président peut entraîner des changements inimaginables dans les mécanismes législatifs et judiciaires par ordonnance. L'absence d'un Premier ministre élu directement dans la disposition constitutionnelle a créé de nombreuses plateformes pour les jeux des partis politiques.

L'impatience et le désir de pouvoir sont profondément ancrés chez les dirigeants népalais. Depuis la création du premier gouvernement élu du pays sous BP Koirala en 1959, le Népal a connu l'ascension de plus de 40 administrations. La direction gouvernementale a changé 41 fois, incluant des réélections et des nominations répétées des mêmes premiers ministres dans des cadres juridiques ou politiques modifiés. Il serait inexact d'attribuer cela uniquement à l'échec des partis politiques ou du système multipartite, car même pendant l'ère Panchayat (monarchie directe), les gouvernements du Népal ont eu du mal à maintenir la stabilité. De plus, les citoyens népalais ont constamment accordé des majorités claires à certains partis politiques, mais aucun n'a réussi à terminer son mandat complet. La disposition de formation gouvernementale par coalition est un obstacle majeur à l'instabilité au Népal.

La nomination politique du chef de la magistrature par la commission constitutionnelle offre une plateforme aux dirigeants politiques pour exercer leur influence et leur poids politique au sein du législatif. De même, la nomination du chef de l'armée est un autre exemple de la faille dans les dispositions constitutionnelles, car cela a conduit à des faveurs de la part des chefs de ces institutions envers les partis politiques et les dirigeants dans des affaires politiques, exécutives et autres cruciales.

Le contrôle des partis politiques sur leurs parlementaires à la chambre est un autre inconvénient majeur de la culture politique et de la dynamique du pouvoir népalaises. La pratique du système de « whip » influence considérablement leur capacité à décider et à voter pour le bon litige. De même, les commissions parlementaires restent dysfonctionnelles pendant de longues périodes, influençant directement le processus législatif du parlement. La pratique de la partition par la recherche de consensus lors de la sélection des membres crée une commission biaisée.

En outre, la politisation des crimes majeurs en canalisant l'enquête par la formation de comités de haut niveau donne une orientation différente à l'enquête réelle qui doit être menée. Dans les récents cas de contrebande d'or, on suppose que l'enquête menée par le comité de haut niveau et ses procédures longues ont offert des échappatoires aux gros poissons. Malgré la compréhension que la police népalaise et/ou le Bureau d'enquête criminelle devraient traiter les affaires pénales, les véritables criminels se sont enfuis.

En tant qu'institution de médiation, la CIAA joue un rôle crucial dans la confirmation du mécanisme de responsabilité au Népal, tandis que la constitution n'a pas réussi à la protéger de l'influence politique. La nomination politique du chef de la CIAA joue un rôle majeur dans la création d'une plateforme pour que les politiciens exercent leur influence. Le succès de l'organisme de lutte contre la corruption est limité à 33 % lorsqu'il poursuit des affaires sans enquête appropriée. La CIAA a également été critiquée pour n'avoir condamné que des employés de bas niveau occupant des postes publics, tandis que les hauts fonctionnaires parviennent souvent à s'en sortir indemnes. Les statistiques montrent que seulement 33 % des affaires de corruption enregistrées par la commission devant les tribunaux spéciaux ont été résolues.

3.2. Faible surveillance parlementaire

Le Parlement au Népal est chargé d'assurer la surveillance, tandis que des facteurs tels que la politique des partis, le manque de ressources et des capacités inadéquates limitent son efficacité. Les décisions des partis influencent fortement les fonctions parlementaires des parlementaires. Les commissions parlementaires ont souvent du mal à mener des enquêtes approfondies et à tenir le pouvoir exécutif responsable en raison d'intérêts partisans et d'un manque d'expertise. En conséquence, les actions exécutives peuvent passer inaperçues, entraînant des abus de pouvoir potentiels.

3.3. Application limitée des mesures anti-corruption

Le Népal dispose d'une agence anti-corruption, la Commission d'enquête sur les abus d'autorité (CIAA) ; cependant, des ressources limitées, l'ingérence politique et une culture d'impunité entravent son efficacité dans la lutte contre la corruption. Les affaires de corruption de haut niveau font souvent l'objet de retards ou sont sujettes à une influence politique, suscitant le scepticisme quant à l'engagement du gouvernement en faveur de la responsabilité. Dans un événement récent, le commissaire nouvellement nommé de la CIAA fait déjà l'objet de multiples accusations de corruption actives. Cette nomination influence directement les accusations, et le commissaire recevra probablement une feuille blanche. De même, le nouveau ministre de l'Intérieur est déjà confronté à des problèmes de passeport liés à des informations falsifiées. Il est également soupçonné d'être lié à la fraude et à la corruption concernant le fonds coopératif. La nomination d'une telle personne à un poste aussi influent aura un impact visible sur le processus d'enquête. Les accusations et allégations portées contre lui devraient être classées ou dissoutes. La nomination du commissaire de la CIAA et du ministre de l'Intérieur est une stratégie politique pour gagner du pouvoir pour les coalitions. Bien que cette action ait un impact direct sur une enquête de corruption à grande échelle et crée une structure vide dans l'état de la gouvernance et de l'état de droit au Népal, elle contribue également à la formation du gouvernement.

Indice « État de droit » du World Justice Project

Le World Justice Project (WJP) est une organisation indépendante dont la mission est de promouvoir l'état de droit dans le monde. Chaque année, le WJP publie un rapport évaluant l'état de droit dans différents pays sur la base d'un ensemble complet d'indicateurs. Dans le rapport le plus récent, le Népal était classé 105e sur 126 pays.

Le rapport évalue les pays sur la base de huit facteurs : contraintes sur les pouvoirs du gouvernement, absence de corruption, gouvernement ouvert, droits fondamentaux, ordre et sécurité, application de la réglementation, justice civile et justice pénale. La performance du Népal sur ces facteurs variait considérablement. L'un des domaines où le Népal a obtenu de mauvais résultats est la corruption. Le rapport a révélé que la corruption était un problème important au Népal, en particulier dans le secteur public. Le manque de mesures efficaces pour lutter contre la corruption a été un facteur majeur contribuant à ce problème. Le Népal a également obtenu de mauvais résultats dans le domaine de la justice civile. Le rapport a révélé que le système judiciaire du pays était lent, inefficace et manquait d'indépendance. Il y avait également des préoccupations concernant l'accès à la justice, en particulier pour les groupes marginalisés et défavorisés.

D'autre part, le Népal a obtenu des résultats relativement bons dans le domaine des droits fondamentaux. Le pays a un engagement constitutionnel à protéger les droits fondamentaux et une société civile dynamique défend ces droits. Cependant, des préoccupations subsistaient quant à la manière dont ces droits étaient mis en œuvre et appliqués, en particulier pour les groupes marginalisés. La performance du Népal sur les autres indicateurs était mitigée. Le pays a obtenu des résultats relativement bons dans le domaine de l'ordre et de la sécurité, mais des préoccupations subsistaient quant à l'usage excessif de la force par les forces de l'ordre. Le Népal a également obtenu des résultats relativement bons dans le domaine de l'application de la réglementation, mais des préoccupations subsistaient quant au manque de réglementation efficace dans certains domaines.

Dans l'ensemble, le rapport du WJP a mis en évidence plusieurs domaines dans lesquels le Népal doit améliorer l'état de droit. En particulier, le pays doit prendre des mesures plus efficaces pour lutter contre la corruption et améliorer l'efficacité et l'indépendance de son système judiciaire. Il est également nécessaire d'améliorer l'accès à la justice et de garantir que les droits fondamentaux de tous les citoyens soient effectivement protégés, y compris les groupes marginalisés et défavorisés. Pour résoudre ces problèmes, le gouvernement népalais et la société civile doivent travailler ensemble pour mettre en œuvre des réformes qui promeuvent l'état de droit, ce qui pourrait inclure des mesures pour renforcer l'indépendance du pouvoir judiciaire, améliorer l'efficacité des forces de l'ordre et promouvoir une plus grande transparence et responsabilité au sein du gouvernement. Il est également nécessaire de sensibiliser davantage le public à l'importance de l'état de droit et de susciter un plus grand soutien public à ces réformes.

Indice de perception de la corruption

Selon l'Indice de perception de la corruption (IPC) 2023 produit par Transparency International, le Népal se classe 108e sur 180 pays avec un score de 35 sur 100. Ce classement place le Népal dans la fourchette moyenne-inférieure en termes de corruption perçue. Bien qu'il soit important de noter que le Népal a fait des progrès par rapport aux années précédentes, il reste encore beaucoup à faire pour lutter efficacement contre la corruption.

Figure 1. Scores IPC du Népal depuis 2012

Source : IPC 2023

Le score de 35 du Népal à l'Indice de perception de la corruption 2023, comparé à celui du Danemark avec un score de 90, indique que la corruption reste un défi important pour le Népal. Bien que le Népal ait fait des progrès par rapport aux années précédentes, il reste encore beaucoup à faire pour lutter efficacement contre la corruption. Lutter contre la corruption n'est pas seulement une obligation morale, mais aussi essentiel pour le développement économique, la stabilité politique et l'instauration de la confiance dans les institutions gouvernementales.

Il est crucial de renforcer les institutions, d'adopter et d'appliquer une législation anti-corruption, de promouvoir la transparence et d'engager la société civile pour lutter contre la corruption au Népal. La coopération internationale et l'utilisation de la technologie peuvent également jouer un rôle essentiel dans la lutte contre la corruption. Le Népal doit prioriser ces efforts pour améliorer son classement IPC, améliorer la qualité de vie de ses citoyens et favoriser une société plus transparente et responsable.

4. Causes sous-jacentes des lacunes dans le contrôle horizontal au Népal

Malgré les mesures constitutionnelles et les mécanismes institutionnels appropriés, les divergences entre les normes institutionnelles des mécanismes de contrôle horizontal et les réalités politiques de leur performance au Népal sont attribuées à plusieurs facteurs interconnectés profondément enracinés dans la culture et les pratiques politiques du Népal pour diverses raisons.

4.1. Culture politique et dynamique du pouvoir

La culture politique, centrée sur la concentration du pouvoir, sape souvent le fonctionnement efficace des mécanismes de responsabilité. Les centres politiques d'élite privilégient leurs intérêts au détriment de l'intégrité et de la responsabilité institutionnelles, ce qui conduit à la manipulation ou au sabotage des contrôles et équilibres. L'histoire du Népal a connu des transitions de pouvoir difficiles, établissant la monarchie au pouvoir à certaines époques. Pendant ce temps, le palais a toujours joué une stratégie de « diviser pour régner », affaiblissant la politique idéale. Ainsi, la culture politique n'a pas été éthique ; au lieu de cela, elle s'est toujours concentrée sur l'atteinte du pouvoir. Par conséquent, un petit groupe de personnes a été réorganisé dans les postes clés, et leur abus d'autorité pour renforcer leurs positions a un impact grave sur le développement de la culture politique népalaise.

4.2. Faible capacité institutionnelle

De nombreuses institutions au Népal, y compris le parlement, le pouvoir judiciaire et les agences anti-corruption, souffrent d'un manque de ressources, de capacités et d'expertise. Une faible capacité institutionnelle entrave leur capacité à remplir leurs mandats de manière efficace et indépendante, les rendant dépendantes de l'influence extérieure et de la pression politique. Comme le fédéralisme du Népal en est à ses débuts, il manque une culture parlementaire forte et une base solide depuis sa création en 2007. Le parlement a échoué à de nombreuses reprises en raison de son inefficacité. Le parlement était inefficace lors de sa dissolution malgré sa capacité à se sauver.

4.3. Ambiguïtés juridiques et défis d'application

Comme mentionné ci-dessus, la politique népalaise manque d'une culture politique forte et éthique, et la corruption politique résulte de l'intérêt partisan des partis politiques. L'ambiguïté du cadre juridique, les lacunes dans la législation et l'irrégularité des mécanismes d'application créent des opportunités pour les fonctionnaires d'éviter la responsabilité. La faible application des lois et réglementations, associée à une surveillance limitée et soutenue par des intérêts politiques dans les cas de corruption, permet aux abus de pouvoir de passer inaperçus et renforce une culture d'impunité. Des exemples récents de comités de haut niveau participant à des enquêtes sur la contrebande d'or et des allégations d'acquisition de terres témoignent des défis d'application dus aux intérêts politiques.

5. Conclusion

Le constitutionnalisme, sa mise en œuvre et l'état de droit sont jeunes pour le Népal, tandis que des revers majeurs sont déjà apparus en peu de temps. En réfléchissant aux mécanismes horizontaux existants, au cadre constitutionnel, aux lacunes actuelles et aux mesures prises à l'échelle mondiale pour résoudre les problèmes actuels, des recommandations concrètes peuvent être formulées pour combler les lacunes et les défis en matière de contrôle horizontal.

Les solutions à court terme comprennent le renforcement des capacités des commissions parlementaires pour exercer une surveillance rigoureuse du pouvoir exécutif, y compris des audiences régulières, des enquêtes et des rapports sur les actions gouvernementales. Un fonctionnement régulier de la Chambre des représentants peut contribuer de manière significative à l'efficacité de celle-ci. De même, l'indépendance du pouvoir judiciaire en soustrayant la nomination des juges en chef et des juges de la Cour suprême à l'intérêt politique, en introduisant des mesures pour protéger les juges de l'ingérence politique, en fournissant des ressources adéquates aux tribunaux et en accélérant la résolution des affaires pour renforcer la confiance du public dans le système judiciaire contribuera de manière significative à renforcer le rôle du pouvoir judiciaire dans les mesures de responsabilité.

Au niveau institutionnel, la nomination du commissaire de la CIAA devrait être rendue plus rigoureuse et passer par un dépistage multicouche. Donner la priorité à l'application des lois anti-corruption et doter la CIAA de ressources suffisantes, de pouvoirs d'enquête accrus et d'une autonomie pour enquêter et poursuivre rapidement les affaires de corruption serait un contexte idéal pour que la CIAA confirme la responsabilité horizontale entre les institutions. De même, des personnalités dévouées peuvent prendre l'initiative de développer la culture politique et de promouvoir un leadership éthique au sein des institutions gouvernementales en tenant les fonctionnaires responsables de leurs actes, en favorisant une culture d'intégrité et en assurant la transparence dans les processus de prise de décision. La prise de décision au sein des institutions gouvernementales peut également être rendue transparente par une vérification interplateforme des décisions et de leur mise en œuvre.

À long terme, les solutions ultimes peuvent être obtenues par la modification de la constitution, un cadre juridique contrôlant la corruption politique et un système de sanctions strict. En outre, des réformes constitutionnelles complètes renforcent la séparation des pouvoirs, apportent plus de clarté aux rôles et responsabilités institutionnels et améliorent les contrôles et équilibres au niveau de l'autorité entre les branches du gouvernement. La réforme des cadres juridiques, y compris l'utilisation de politiques clés pour remédier aux lacunes, aux incohérences et aux faiblesses du système juridique, et des mesures pour rationaliser les procédures juridiques, améliorer les mécanismes d'application et garantir l'accès à la justice pour tous les citoyens.

De même, le renforcement des capacités des institutions gouvernementales, y compris le parlement, le pouvoir judiciaire et la commission anti-corruption, par des programmes de formation, des expositions, le recrutement de personnel qualifié avec un ensemble défini de qualifications, et l'intégration des processus et l'ouverture de l'accès à la sphère publique sur l'information seront essentiels dans le mécanisme horizontal. De plus, l'introduction de réformes électorales pour améliorer l'intégrité et l'équité du processus électoral, y compris des mesures pour réglementer le financement des campagnes, accroître la transparence du financement des partis politiques et promouvoir la responsabilité électorale, sera un processus plus long mais avec des améliorations substantielles. Le fonds de développement parlementaire devrait être arrêté et éliminé car ces fonds non affectés créent des opportunités pour les législateurs de s'engager dans des activités de mise en œuvre ou d'exécution où la corruption est susceptible de se produire, réduisant ainsi leur engagement dans le processus législatif et compromettant leurs rôles fonctionnels.

La promotion de l'éducation civique peut apporter une transformation au fil des générations tout en contribuant à développer le nationalisme et à façonner progressivement la culture politique. L'inclusion de sujets anti-corruption dans le programme scolaire, des programmes de sensibilisation à grande échelle pour éduquer les citoyens sur leurs droits et responsabilités, et l'accent mis sur l'importance de tenir les fonctionnaires responsables sont de petites actions ayant un impact significatif au fil du temps.

Enfin, les branches législative et judiciaire jouent un rôle essentiel dans le système de gouvernance au Népal pour contrer l'agrandissement de l'exécutif et maintenir les fonctions de contrôle et d'équilibre. Le pouvoir législatif a l'autorité d'examiner les actions du pouvoir exécutif par divers processus parlementaires. En utilisant le mandat conféré par le peuple par le biais des élections et de la constitution, le corps législatif peut s'assurer que l'exécutif est tenu responsable de ses décisions et de ses politiques, empêchant ainsi l'agrandissement de l'exécutif. De même, en créant des distances entre les partis politiques et les diverses commissions parlementaires, le parlement peut contrôler l'allocation et les dépenses des fonds publics par le biais du processus budgétaire. En examinant les plans budgétaires et les affectations, le parlement peut limiter la capacité de l'exécutif à étendre illégalement et/ou de manière contraire à l'éthique son pouvoir.

En 2018, le gouvernement du Népal a proposé une ordonnance visant à modifier la loi sur la Commission nationale des droits de l'homme, accordant au gouvernement un plus grand contrôle sur la nomination et le fonctionnement de la CNDH. Cependant, le Parlement, agissant comme un contrôle du pouvoir exécutif, a rejeté l'ordonnance, invoquant des préoccupations quant à une ingérence potentielle dans l'indépendance et l'autonomie de la CNDH.

Enfin, assurer l'indépendance du pouvoir judiciaire, en particulier de la Cour suprême, permettra à celle-ci d'examiner la constitutionnalité des lois, des actions exécutives et de leurs décisions. Par le contrôle judiciaire, le pouvoir judiciaire peut annuler les lois ou les ordonnances exécutives qui violent la Constitution, limitant ainsi l'agrandissement de l'exécutif. ■

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[1] Chef de programme, Samata Foundation

[2] Constitution du Népal 2015, Article 293

La reddition de comptes horizontale en péril :

L'agrandissement du pouvoir exécutif aux Philippines

Francisco A. Magno[1], Martin Josef E. Vivo[2]

De La Salle University ; INCITEGov

1. Introduction

Les Philippines ont connu un régime autoritaire de 1972 à 1986 sous la présidence de Ferdinand Marcos Sr. Ce fut le point culminant de l'agrandissement du pouvoir exécutif dans la politique post-indépendance du pays. Durant cette période, Marcos exerçait simultanément les fonctions exécutive, législative et judiciaire sans entrave. Cette forme de gouvernance était poursuivie sous le couvert de l'autoritarisme constitutionnel. Il s'agissait d'une justification rhétorique de l'exercice du pouvoir autoritaire par le biais des pouvoirs d'urgence accordés au Président en vertu des dispositions de la loi martiale de la Constitution de 1935 (Navera 2018). La révolution du pouvoir populaire EDSA de 1986 a permis le retour de la démocratie. La nouvelle Constitution, ratifiée en 1987, contenait des procédures strictes qui interdisaient à un Président en exercice de déclarer la loi martiale de manière discrétionnaire. Un ensemble de mécanismes a été mis en place pour promouvoir la reddition de comptes horizontale, notamment par le renforcement du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire dans un système démocratique de freins et contrepoids. Des organismes de surveillance chargés de l'audit financier des dépenses publiques, de la lutte contre la corruption des fonctionnaires et de l'enquête sur les violations des droits de l'homme par des acteurs étatiques, ont également été créés pour imposer des limites institutionnelles à l'autorité exécutive.

Les garanties offertes par la Constitution de 1987 ont été menacées par des vagues de populisme autoritaire. Il est important d'évaluer la capacité des institutions étatiques, y compris les branches législative et judiciaire du gouvernement et d'autres organismes de surveillance, à freiner la renaissance de l'agrandissement du pouvoir exécutif, bien que dans un système de démocratie formelle. Dans le rapport sur la démocratie de 2023 du Varieties of Democracy (V-Dem) Institute, les Philippines ont été classées comme une autocratie électorale aux côtés de l'Inde, du Nigeria, du Pakistan, de la Russie et de la Turquie (Papada et al. 2023, 12), indiquant une déviation inquiétante par rapport au type de démocratie envisagé lors de la création de la Constitution de 1987.

Cette étude a examiné l'état de la reddition de comptes horizontale aux Philippines et les risques associés en examinant les secteurs gouvernementaux suivants : premièrement, l'efficacité du Congrès des Philippines dans l'exercice de la surveillance législative sur la branche exécutive dans la mise en œuvre des politiques et programmes publics ; deuxièmement, l'indépendance de la Cour suprême dans l'utilisation du pouvoir judiciaire pour sanctionner les décisions illégales de l'exécutif ; et troisièmement, la capacité des organismes de surveillance tels que le Bureau de l'Ombudsman, la Commission d'Audit (COA) et la Commission des Droits de l'Homme (CHR) à tenir l'exécutif responsable. Elle a généré une image nuancée de l'état de la reddition de comptes horizontale aux Philippines et a fourni des recommandations politiques pour renforcer les mécanismes de reddition de comptes horizontale et freiner l'agrandissement du pouvoir exécutif.

Cette recherche a utilisé les méthodes suivantes pour la collecte de données. Premièrement, elle a procédé à une revue documentaire d'ouvrages, d'articles de revues, de rapports politiques et de actes de conférence pour comprendre comment les mécanismes philippins de reddition de comptes horizontale et les tentatives d'agrandissement du pouvoir exécutif ont évolué depuis la fin du régime autoritaire en 1986. Deuxièmement, elle a examiné trois indices constitutionnels pertinents tels que compilés par le Comparative Constitutions Project (Elkins et Ginsburg 2022 ; Elkins, Ginsburg et Melton, n.d.) et l'Indice de reddition de comptes horizontale du V-Dem Institute (Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020 ; V-Dem Codebook 2023 ; V-Dem Dataset 2023) pour évaluer l'état de la reddition de comptes horizontale et de l'agrandissement du pouvoir exécutif aux Philippines au fil du temps. L'esquisse historique fournit le contexte pour étayer les tendances observées dans les indices constitutionnels qui donnent des aperçus des niveaux évolutifs de reddition de comptes horizontale et d'agrandissement du pouvoir exécutif dans le pays depuis 1986. Les deux ensembles de données donnent une image plus complète en impliquant les facteurs de ces niveaux évolutifs.

Ce document est divisé en cinq sections. La première section traite du concept de reddition de comptes horizontale et d'agrandissement du pouvoir exécutif. La deuxième section explique les mesures et indicateurs empiriques de la reddition de comptes horizontale. La troisième section élucide l'histoire de la reddition de comptes horizontale aux Philippines depuis 1986. La quatrième session examine les données des indicateurs empiriques pour révéler l'état actuel de la reddition de comptes horizontale et de l'agrandissement du pouvoir exécutif dans le pays. La cinquième section contient des recommandations pour le renforcement de la reddition de comptes horizontale et de la démocratie aux Philippines.

Même avec les garanties constitutionnelles en place, les Philippines n'ont jamais été connues pour avoir atteint une véritable démocratie, en grande partie en raison de leur incapacité à mettre en œuvre efficacement ces garanties et d'autres garanties similaires. Plus de trois décennies après la ratification de la constitution actuelle, les problèmes de corruption et de violations des droits de l'homme, qu'elles soient graves ou mineures, persistent dans la gouvernance philippine. Certains pourraient même faire écho aux affirmations selon lesquelles les Philippines sont une « terre immuable » (voir Timberman 1991). Dans le même temps, cette étude contribue à la littérature plus large en étudiant si l'état actuel de la reddition de comptes horizontale et de l'agrandissement du pouvoir exécutif a changé de manière significative en raison des changements récents dans les administrations.

2. Redition de comptes horizontale et agrandissement du pouvoir exécutif

La reddition de comptes horizontale est définie comme le réseau relationnel de reddition de comptes entre des secteurs gouvernementaux co-égaux, généralement entre la branche exécutive co-égale d'une part, et les branches législative et judiciaire d'autre part (O’Donnell 1998 ; Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020 ; Bovens 2005, 196-200). La reddition de comptes horizontale est opérationnalisée par des règles et institutions formelles par lesquelles la surveillance des actions gouvernementales peut être effectuée (Slater et Arugay 2018, 93). Ceci est différencié de la reddition de comptes verticale, qui mesure la capacité de la citoyenneté à tenir son gouvernement responsable par le biais du processus électoral, du système de partis politiques et d'autres formes et institutions de participation politique publique (O’Donnell 1998, 112 ; Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020). Ceci est également différent de la reddition de comptes diagonale, la capacité des acteurs non étatiques tels que la société civile et les médias à tenir le gouvernement responsable par le biais d'enquêtes, de diffusion d'informations et d'autres activités visant à fournir et amplifier des informations concernant le gouvernement et ses activités (O’Donnell 1998, 112 ; Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020). En tant que tel, une grande attention est accordée à la branche exécutive car c'est la branche habilitée et responsable de l'exécution des lois, des politiques et des programmes (Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020, 812 ; voir aussi O’Donnell 1998 et Bovens 2021). Dans les démocraties qui fonctionnent correctement, une certaine érosion démocratique peut se produire, mais pas au point de rupture si les mécanismes de reddition de comptes fonctionnent ensemble pour contrôler les titulaires et les pousser à s'éloigner de toute nouvelle érosion (Laebens et Lührmann 2021). Il existe des preuves, cependant, suggérant qu'un modèle qui hybride la reddition de comptes horizontale et verticale décrit mieux la gouvernance démocratique, car les deux formes de reddition de comptes sont perçues comme étant présentes chez les acteurs gouvernementaux (Reddick, Demir et Perlman 2020).

Il faut se rappeler que toutes les formes de reddition de comptes ont des racines anciennes et modernes. Peut-être judicieusement, la reddition de comptes découle historiquement de la discipline moderne de la comptabilité et de la pratique plus ancienne de la tenue de livres (Bovens 2005 ; Hayne et Salterio 2014 dans Bovens, Schillesman et Goodin 2014, 2). Ce qui est significatif ici, c'est que la comptabilité et la tenue de livres tournent autour des comptes, interprétés de deux manières : comme le décompte d'éléments ou d'objets d'importance tels que les ressources, les possessions, les dettes, les promesses et les accords, et comme les contextes et les histoires derrière le décompte, en particulier sur la manière dont ces objets ont été acquis ou reçus, conservés ou échangés, et perdus ou donnés. Par obligation, les comptables et les teneurs de livres sont chargés d'enregistrer avec précision les comptes qui leur sont confiés afin que tous ceux qui utilisent ces comptes puissent décider de la suite à leur donner. Une telle pratique remonte à l'aube de la civilisation, où les systèmes de tenue de registres ont évolué vers la langue écrite afin non seulement d'enregistrer les quantités de matériaux tels que le grain et les moutons, mais aussi les histoires et les récits (Bovens, Schillesman et Goodin 2014, 3). La conceptualisation anglaise moderne de la reddition de comptes, quant à elle, a commencé avec le Domesday Book, le recensement de l'Angleterre de 1085 lors de l'accession de Guillaume le Conquérant au trône anglais (Bovens, Schillesman et Goodin 2014, 3). Toutes ces instances montrent comment la tenue de registres a évolué vers la narration, puis vers les relations de pouvoir social. Et puisque la démocratie représentative, en tant que système de gouvernance, suppose que la citoyenneté est le souverain ultime plutôt que le gouvernement, dont le plus haut échelon est composé de représentants élus de la citoyenneté de toute façon, il est logique que l'un des principaux objectifs du gouvernement soit de tenir avec précision les comptes publics.

L'agrandissement du pouvoir exécutif, quant à lui, est l'utilisation du pouvoir politique par des titulaires de mandat nominalement élus démocratiquement, presque exclusivement des exécutifs nationaux, pour concentrer le pouvoir et affaiblir toutes les formes d'opposition à leur encontre (Bermeo 2016, 10-11 ; Croissant 2020). Quatre objectifs principaux définissent l'agrandissement du pouvoir exécutif : 1) la récompense des alliés politiques ; 2) la punition des ennemis politiques, des critiques et des dissidents ; 3) la restriction des médias d'information indépendants et des libertés civiles et politiques ; et (4) la dégradation des freins et contrepoids constitutionnels et de l'état de droit (Croissant 2020). Il est généralement entrepris par des changements institutionnels réalisés par des voies légales et constitutionnelles telles que les parlements, les référendums et les systèmes judiciaires existants, donnant à ces entreprises de consolidation un vernis de mandat et de légitimité démocratiques (Bermeo 2016, 10-11). Des dysfonctionnements institutionnels profonds et des attaques contre la capacité institutionnelle peuvent conduire à un agrandissement significatif du pouvoir exécutif et, peut-être, même à un nouvel autoritarisme (Froomkin et Shapiro 2021), les systèmes de partis faibles étant un exemple proéminent de tel dysfonctionnement institutionnel (Ufen 2022). Un soutien supplémentaire à l'agrandissement du pouvoir exécutif est le soutien populaire, en particulier de la part d'individus et de groupes appartenant soit à des secteurs sociaux qui ont grandement bénéficié du système, soit à des groupes sociaux prédominants (Schafer 2021). L'agrandissement du pouvoir exécutif va donc à l'encontre de la démocratie, en particulier dans son exigence continue de freins et contrepoids et de reddition de comptes globale au sein du gouvernement. La reddition de comptes horizontale, verticale et diagonale est nécessaire pour maintenir une démocratie authentique, qui, par sa conception et sa définition, est toujours polarisante et conflictuelle. Cela s'applique aux questions traditionnelles telles que les divisions socio-économiques et les différences idéologiques, ainsi qu'aux préoccupations modernes concernant l'utilisation, la mauvaise utilisation et l'abus des pouvoirs des élus (Slater et Arugay 2018). Il a été observé que ces mécanismes sont généralement les premiers à être sapés et brisés lorsqu'un pays se dirige vers un régime autocratique (Sato et al. 2022).

Les tendances mondiales indiquent un schéma émergent de régression démocratique. Bermeo (2016) a déjà noté que les schémas émergents de dé-démocratisation tendaient vers des méthodes plus graduelles telles que l'agrandissement du pouvoir exécutif et la manipulation électorale stratégique. Chu et al. (2020) ont observé une tendance plus inquiétante, car le « retrait de la troisième vague de démocratisation » entre 2005 et 2016 a été plus sévère en regardant les enquêtes populaires que ce que suggéraient les enquêtes d'experts, démontrant un sentiment d'insatisfaction à l'égard du processus démocratique et un soutien subséquent au leadership populiste. Diamond (2020) a soutenu davantage cette position, où le recul démocratique a été observé plus largement dans le monde, même dans les démocraties supposées matures parmi les pays du G20. Albertus et Grossman (2021) ont trouvé des variations des mêmes schémas d'agrandissement du pouvoir exécutif et d'érosion démocratique en Argentine, au Brésil, au Mexique et même aux États-Unis, ce qui coïncide avec la montée mondiale du populisme dans le monde depuis 2016, caractérisée par la division idéologique présumée entre le peuple supposément pur du pays et ses élites corrompues (Guriev et Papaioannou 2022).

Cela ne signifie pas, cependant, que la dé-démocratisation serait inarrêtable ; comme l'ont noté Croissant et Kim (2020), la Corée du Sud et Taiwan ont diversifié les tentatives de dé-démocratisation et d'agrandissement du pouvoir exécutif malgré les tendances autoritaires persistantes à travers leurs luttes pour la démocratie. De tels schémas n'indiquent pas non plus que le présidentialisme est un système intrinsèquement périlleux à adopter, comme le souligneraient Bünte et Thompson (2018) dans leur analyse des systèmes présidentiels d'Asie du Sud-Est, mais plutôt les défis posés à ces systèmes par des politiciens opportunistes et transgressifs cherchant à maximiser la pression.

3. Mesures de la reddition de comptes horizontale

La force de la reddition de comptes horizontale, et donc les risques et réalités de l'agrandissement du pouvoir exécutif dans chaque pays, a été mesurée de plusieurs manières. Une telle méthode, établie et tirée du Comparative Constitutions Project (Elkins et Ginsburg 2022), compare les règles formelles du gouvernement en examinant le texte des constitutions du monde entier depuis 1789 (bien que la constitution non écrite du Royaume-Uni soit répertoriée comme la plus ancienne dans les données avec une année d'adoption de 1215). Les trois indicateurs qui nous intéressent sont les suivants (Elkins, Ginsburg et Melton n.d.) :

1. Pouvoir Exécutif: un indice additif de 0 à 7 qui capture la présence ou l'absence de sept aspects importants de la législation exécutive : (1) le pouvoir d'initier des lois ; (2) le pouvoir de publier des décrets ; (3) le pouvoir d'initier des amendements constitutionnels ; (4) le pouvoir de déclarer des états d'urgence ; (5) le pouvoir de veto ; (6) le pouvoir de contester la constitutionnalité d'une loi ; et (7) le pouvoir de dissoudre le corps législatif.

2. Pouvoir Législatif: un indice qui capture le degré formel de pouvoir attribué au corps législatif par la constitution, basé sur la moyenne d'un ensemble de 32 variables binaires issues d'une enquête développée par M. Steven Fish et Mathew Kroenig dans The Handbook of National Legislatures: A Global Survey (Cambridge University Press 2009) ; et

3. Indépendance Judiciaire: un indice additif allant de 0 à 6 qui capture la présence ou l'absence constitutionnelle de six caractéristiques considérées comme renforçant l'indépendance judiciaire : (1) déclarations explicites d'indépendance judiciaire ; (2) nominations judiciaires à vie ; (3) implication d'un conseil judiciaire ou de deux (ou plus) acteurs dans les nominations à la plus haute cour ; (4) limitations sur la destitution des juges ; (5) limitations sur les motifs de destitution des juges ; et (6) protections des salaires des juges.

Ces trois indicateurs se rapportent directement aux freins et contrepoids formels entre l'exécutif d'une part, et les branches législative et judiciaire d'autre part.

Une autre mesure empirique de la reddition de comptes horizontale est l'indice de reddition de comptes horizontale développé par le V-Dem Institute (Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020 ; V-Dem Codebook 2023 ; V-Dem Database 2023). Cet indice « capture l'étendue à laquelle le pouvoir judiciaire, le pouvoir législatif et d'autres organismes de surveillance tiennent le gouvernement responsable en modélisant chacun de ces facteurs comme des nœuds hiérarchiques distincts », et considère le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et des organismes de surveillance spécifiques tels que les ombudsmans, les procureurs et les contrôleurs généraux comme les « agents clés » de la reddition de comptes pour leur inclusion dans l'indice (Codebook V-Dem 2023, 291). L'indice est composé de huit indicateurs dérivés du projet plus large Varieties of Democracy, et ces indicateurs sont les suivants (Lührmann, Marquardt, et Mechkova 2020 ; Codebook V-Dem 2023) :

1. L'exécutif respecte la constitution: Les membres de l'exécutif (le chef de l'État, le chef du gouvernement et les ministres) respectent-ils la constitution ? (0-4 ; 0=Jamais, 4=Toujours)

2. Législature bicamérale: Combien de chambres la législature contient-elle ? (0 à 2)

3. La législature enquête en pratique: Si l'exécutif était engagé dans une activité inconstitutionnelle, illégale ou contraire à l'éthique, quelle est la probabilité qu'un organe législatif (peut-être une chambre entière, peut-être une commission, qu'elle soit alignée sur le gouvernement ou sur l'opposition) enquête et aboutisse à une décision ou un rapport défavorable à l'exécutif ? (0-4 ; 0=Extrêmement improbable, 4=Certain ou presque certain)

4. La législature interroge les fonctionnaires en pratique: En pratique, la législature interroge-t-elle régulièrement les fonctionnaires de la branche exécutive ? (0-1 ; 0=Jamais à rarement ; 1=Régulièrement)

5. Conformité avec la haute cour: À quelle fréquence le gouvernement se conforme-t-il aux décisions importantes de la haute cour avec lesquelles il est en désaccord ? (0-4 ; 0=Jamais, 4=Toujours)

6. Conformité avec le pouvoir judiciaire: À quelle fréquence le gouvernement se conforme-t-il aux décisions importantes d'autres tribunaux avec lesquels il est en désaccord ? (0-4 ; 0=Jamais, 4=Toujours)

7. Indépendance de la haute cour: Lorsque la haute cour du système judiciaire rend des décisions dans des affaires importantes pour le gouvernement, à quelle fréquence rend-elle des décisions qui reflètent simplement les souhaits du gouvernement, indépendamment de sa vision sincère du dossier juridique ? (0-4 ; 0=Toujours, 4=Jamais)

8. Indépendance des tribunaux inférieurs: Lorsque des juges qui ne siègent pas à la haute cour rendent des décisions dans des affaires importantes pour le gouvernement, à quelle fréquence leurs décisions reflètent-elles simplement les souhaits du gouvernement, indépendamment de leur vision sincère du dossier juridique ? (0-4 ; 0=Toujours, 4=Jamais)

9. Contrôle de l'exécutif: Si des fonctionnaires de la branche exécutive étaient engagés dans une activité inconstitutionnelle, illégale ou contraire à l'éthique, quelle est la probabilité qu'un organe autre que la législature, tel qu'un contrôleur général, un procureur général ou un médiateur, les interroge ou enquête sur eux et rende une décision ou un rapport défavorable ? (0-4 ; 0=Extrêmement improbable, 4=Certain ou presque certain)

Les huit indicateurs pourraient être regroupés comme suit : l'indicateur 1 comme nœud « Exécutif », qui traite du caractère de l'exécutif lui-même ; les indicateurs 2 à 4 composent le nœud « Législatif », qui capture les pouvoirs et les caractéristiques de la législature qui ont un impact majeur sur les actions de l'exécutif ; les indicateurs 5 à 8 désignent le nœud « Judiciaire », qui se concentre sur le rôle et le caractère du pouvoir judiciaire ; et l'indicateur 9 fournit le nœud « Contrôle », qui rend compte des autres organes de contrôle (voir Codebook V-Dem 2023, 291-292).

Les indices constitutionnels du Constitute Project ont été choisis pour décrire les règles formelles de la reddition de comptes horizontale, car ils les décrivent clairement et succinctement. Certes, ceux-ci sont limités, car ils ne considèrent que les règles écrites formelles, et non les réalités sur le terrain. Cependant, ces indicateurs pointeraient vers l'arrangement idéalisé qui peut ensuite être comparé à la pratique et à la situation réelles dans le pays. Ils seraient également limités en ce sens qu'il n'y aurait qu'un seul point de données pour chacun de ces indices pour le cas en question, puisque la Constitution actuelle a été choisie comme point de départ de la couverture de ce chapitre, et puisque la Constitution n'a pas encore reçu d'amendements ou de révisions depuis son adoption en 1987. Pour compléter cela, une analyse des dispositions pertinentes de la constitution, et donc des institutions pertinentes, serait citée.

L'indice de l'Institut V-Dem, quant à lui, a été choisi pour décrire quantitativement la situation actuelle de la reddition de comptes horizontale aux Philippines. Cela devrait compléter davantage les indices constitutionnels dans l'évaluation du système actuel de reddition de comptes horizontale aux Philippines en fournissant une indication sommative du système. Cependant, l'indice seul ne suffirait pas à décrire en détail un tel système, surtout au fil du temps. Ainsi, l'analyse comprend les huit indicateurs qui déterminent cet indice, car ils dépeignent les problèmes qui constituent les préoccupations relatives à la reddition de comptes horizontale dans le pays. Avec ces indices, données et l'histoire de la reddition de comptes horizontale, et les performances actuelles des mécanismes dans le pays, une image plus claire de l'état actuel de la reddition de comptes horizontale philippine pourrait être obtenue.

4. Les mécanismes juridiques et constitutionnels philippins actuels

Avant toute chose, il est nécessaire de présenter les mécanismes actuels de reddition de comptes horizontale, qui commencent tous par la Constitution. La Constitution actuelle définit le gouvernement philippin comme un système présidentiel, avec la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire au Congrès (Art. VI), au Président (Art. VII) et à la Cour suprême et aux tribunaux de justice inférieurs (Art. VIII), respectivement. En commençant par le Congrès, outre le pouvoir de législation générale, il a le pouvoir de destitution, tel que prévu à l'article XI, section 2 de la Constitution. La disposition particulière destitue tout fonctionnaire destituable en faute, tel que le Président, le Vice-Président, les membres de la Cour suprême, les membres des commissions constitutionnelles et le Médiateur, après le dépôt des articles de destitution par la Chambre des représentants et un verdict de culpabilité par le Sénat. Pendant ce temps, l'article VI, section 18 prévoit la composition de la Commission des nominations comme « le Président du Sénat, en tant que président ex officio, douze sénateurs et douze membres de la Chambre des représentants », donnant au Congrès le pouvoir de vérifier et de confirmer les nominations aux postes gouvernementaux faites par le Président. De même, l'article VII, section 18 prévoyait la suspension du writ d'habeas corpus ou l'imposition de la loi martiale en cas d'invasion ou de rébellion, mais précise que ni le Congrès ni les tribunaux ne pouvaient être outrepassés, le premier pouvant décider de prolonger ou de révoquer l'une ou l'autre imposition. La fiscalité et le budget national sont également sous la compétence du Congrès, bien que le Président puisse opposer son veto à toute ligne budgétaire dans les allocations annuelles ou proposer un budget pour examen (Art. VI, Secs. 24, 25, 27(2) et 28). Enfin, un projet de loi opposé par le Président peut, après avoir transmis ses objections à la chambre d'origine, être annulé par les deux tiers du Congrès votant séparément et devenir loi (Art. VI., Sec. 27(1)).

La Cour suprême, de même, joue un rôle crucial dans la sauvegarde de la démocratie par la judiciarisation de la politique, en garantissant les droits humains fondamentaux contre toute action arbitraire du gouvernement, telle que les exécutions extrajudiciaires (Orosa 2012). Ceci est particulièrement apparent dans la définition du « pouvoir judiciaire » tel que trouvé à l'article VIII, section 1 :

Le pouvoir judiciaire comprend le devoir des tribunaux de justice de régler les litiges réels impliquant des droits qui sont légalement exigibles et exécutoires, et de déterminer s'il y a eu un abus grave de pouvoir s'apparentant à un manque ou un excès de juridiction de la part de toute branche ou instrument de l'État.

La Cour suprême a également « compétence originaire [...] sur les requêtes en certiorari, prohibition, mandamus, quo warranto et habeas corpus » (Art. VIII, Sec. 5(1)), ainsi que le pouvoir de réviser et de décider « de la constitutionnalité ou de la validité de tout traité, accord international ou exécutif, loi, décret présidentiel, proclamation, ordre, instruction, ordonnance ou règlement » (Art. VIII, Sec. 5(2a)). Le pouvoir judiciaire jouit également de l'autonomie fiscale, ses crédits ne devant jamais être diminués, et devant être « libérés automatiquement et régulièrement » (Art. VIII, Sec. 3).

Bien que non mentionnée dans les indices constitutionnels, il convient de noter la présence d'organes de contrôle établis et mandatés par la Constitution. L'article IX de la Constitution est entièrement consacré aux trois Commissions constitutionnelles qu'il établit ainsi — la Commission de la fonction publique (CSC), la Commission des élections (COMELEC) et la Commission de l'audit (COA) — cette dernière étant la plus pertinente pour la reddition de comptes horizontale. Comme son nom l'indique, la COA est dotée, par l'article IX.D, section 2(1) :

du pouvoir, de l'autorité et du devoir d'examiner, d'auditer et de régler tous les comptes relatifs aux recettes et aux dépenses, ou à l'utilisation des fonds et des biens, appartenant au Gouvernement, ou à l'une de ses subdivisions, agences ou instruments, y compris les sociétés d'État ou contrôlées par l'État.

En outre, aucune entité ou filiale du gouvernement ne peut être exemptée de l'audit et de la juridiction de la COA (Art. IX.D, Sec. 3).

Outre les Commissions constitutionnelles, le Médiateur et la Commission des droits de l'homme (CHR) font partie du système de reddition de comptes horizontale aux Philippines. En commençant par le Médiateur, il est établi et organisé par l'article XI, sections 5 à 14 de la Constitution et la loi républicaine n° 6770, également connue sous le nom de loi sur le Médiateur de 1989. L'article XI, section 13, décrit les divers mandats du Médiateur, en particulier en ce qui concerne l'enquête et la poursuite de tout fonctionnaire accusé de tout crime, en particulier de corruption. La disposition particulière pointe notamment les pouvoirs, fonctions et devoirs suivants :

1. Enquêter de sa propre initiative, ou sur plainte de toute personne, sur tout acte ou omission de tout fonctionnaire public, employé, bureau ou agence, lorsque cet acte ou omission semble illégal, injuste, inapproprié ou inefficace.

2. Ordonner, sur plainte ou de sa propre initiative, à tout fonctionnaire public ou employé du Gouvernement, ou à toute subdivision, agence ou instrument de celui-ci, ainsi qu'à toute société d'État ou contrôlée par l'État ayant une charte d'origine, d'accomplir et d'accélérer tout acte ou devoir requis par la loi, ou d'arrêter, de prévenir et de corriger tout abus ou toute impropriété dans l'exercice de ses fonctions.

3. Ordonner à l'officier concerné de prendre les mesures appropriées contre un fonctionnaire public ou un employé fautif, et de recommander sa destitution, sa suspension, sa rétrogradation, son amende, sa censure ou sa poursuite, et d'en assurer le respect.

4. Ordonner à l'officier concerné, dans tout cas approprié, et sous réserve des limitations prévues par la loi, de lui fournir des copies de documents relatifs aux contrats ou transactions conclus par son bureau impliquant le décaissement ou l'utilisation de fonds ou de biens publics et de signaler toute irrégularité à la Commission de l'audit pour action appropriée.

Le Médiateur est assisté par plusieurs adjoints et le Bureau du procureur spécial (Art. XI, Secs. 7 et 8). Le Médiateur ne peut être empêché par aucun tribunal d'une enquête, à moins qu'une preuve prima facie ne puisse être présentée indiquant que cette enquête est hors de la compétence du Médiateur, tandis que seule la Cour suprême peut entendre tout appel ou toute demande de recours contre une décision ou une conclusion particulière, et ce, uniquement sur une « question de droit pure » (RA 6770, Sec. 14).

La CHR, quant à elle, est prévue par l'article XIII, sections 17 à 19, et est chargée d'enquêter sur toutes les formes de violations des droits de l'homme impliquant les droits civils et politiques (Art. XIII, Sec. 18). Une partie des pouvoirs et fonctions de la CHR consiste à « [suivre] la conformité du gouvernement philippin avec les obligations conventionnelles internationales en matière de droits de l'homme » (Art. XIII, Sec. 18(7)). Les crédits annuels pour la CHR doivent également être libérés automatiquement et régulièrement (Art. XIII, Sec. 17(4)).

5. Esquisse historique de la reddition de comptes horizontale aux Philippines

En examinant l'histoire récente des Philippines, la question de la reddition de comptes horizontale et de l'agrandissement du pouvoir exécutif dans le pays n'a jamais été considérée comme nouvelle, et les risques associés persistent malgré le retour à la démocratie en 1987. Par exemple, Slater et Arugay (2018) ont soutenu que la révolution du pouvoir populaire EDSA de 1986 n'a pas freiné le contrôle de l'oligarchie nationale, ni n'a entraîné une réduction des inégalités socioéconomiques (98). Pendant ce temps, Lorch (2021) a noté que malgré les progrès réalisés depuis 1987, la société civile aux Philippines restait facilement capturée par l'élite politique, un phénomène observé de manière similaire au Bangladesh et en Thaïlande.

La présidence Duterte est l'incarnation de la gouvernance populiste et de l'agrandissement du pouvoir exécutif récurrents aux Philippines depuis que sa rhétorique populiste, soutenue par des déficiences démocratiques de longue date, lui a permis d'accéder à la présidence philippine et d'opérer l'érosion des institutions indépendantes et la marginalisation des critiques et opposants politiques. Il n'aide pas que, comme l'ont noté Dulay et al. (2022), la mémoire historique de l'ère de la loi martiale ait été positive, surtout pour ceux qui l'ont vécue, favorisant un sentiment de nostalgie qui justifie davantage le recul démocratique aux Philippines. Outre la nostalgie de la loi martiale, il y a eu une apologie concertée et une révision historique du régime autoritaire. Cela a été renforcé par l'absence apparente de conséquences pour tous les auteurs impliqués, entravant les chances non seulement d'une justice transitionnelle complète, mais aussi d'une démocratisation plus poussée. Les leçons des expériences passées ont été déformées et subverties en conséquence (Tugade 2020). L'institutionnalisation des partis politiques reste faible aux Philippines ; ainsi, le personnalisme, le clientélisme et les politiques exécutives idiosyncratiques restent courants, tout comme en Indonésie et en Thaïlande (Ufen 2022). D'autres problèmes de gouvernance persistent dans le pays, tels que la politique personnaliste et de patronage, la violence politique, la manipulation électorale et la corruption. Ces facteurs contribuent collectivement à l'érosion accrue de la démocratie et de ses institutions dans le pays. L'espoir conservateur pour les élections générales de 2022 était que la nouvelle administration initie le processus de réforme qui serait repris par les administrations suivantes (Buendia 2022). Teehankee et Calimbahin (2020) résument ces diverses préoccupations comme la confluence des institutions et forces étatiques, sociétales et économiques qui conspirent, volontairement ou involontairement, pour faire progresser une démocratie défectueuse dans le pays.

La présidence de Duterte est considérée comme un moment décisif pour la démocratie philippine car elle a éloigné davantage le pays de la démocratie. Au cours des premiers mois de la présidence de Duterte, Timberman (2016) a noté que malgré les promesses de Duterte de s'attaquer à la criminalité, au changement constitutionnel et à la pauvreté, il était inquiétant de mépris pour la politique et la gouvernance démocratiques. Thompson (2016) a également rapporté la détermination de Duterte à lancer une guerre violente contre la drogue. Il n'est donc pas surprenant que Dressel et Bonoan (2019) aient pu retracer comment la première moitié de l'administration Duterte a été remplie d'épisodes et de machinations visant à démanteler l'ordre démocratique libéral dans le pays, des attaques contre la CHR et le Médiateur aux attaques visant les journalistes et les réseaux médiatiques critiques de son administration, et généralement à la notion de l'État de droit lui-même. Pernia (2019) relie en outre le populisme de Duterte et son indifférence, ainsi que sa violation des droits de l'homme, comme un reflet franc de la « culture autoritaire et des valeurs illibérales » philippines (56).

Cela ne veut pas dire que les Philippines n'ont pas fait de progrès en termes de démocratisation, mais le recul montre que ces efforts ont été insuffisants pour prévenir un tel recul. L'administration Benigno Aquino III (2010-2016) s'est orientée vers la démocratisation ; cependant, son incapacité à résoudre pleinement les défis démocratiques profonds et persistants, y compris les faibles niveaux de participation politique, d'institutionnalisation et de gouvernance, et les abus de pouvoir récurrents, a conduit Duterte à utiliser ces défis pour sa rhétorique populiste de griefs (Bautista Fernandez 2021, 186-194). En effet, on espérait que l'administration du jeune Aquino inaugurerait une ère de véritable démocratie aux Philippines, mais même alors, les menaces posées par les structures oligarchiques et les institutions dysfonctionnelles étaient déjà apparentes (Dressel 2011). De plus, il y a eu des réactions contre Duterte et son agrandissement du pouvoir exécutif, surtout compte tenu de ses violations des droits de l'homme et de son musèlement des critiques. Cependant, les taux d'approbation élevés de Duterte, sa domination du paysage des médias sociaux philippins et le succès de ses alliés aux élections législatives de mi-mandat en 2019 ont conféré une grande légitimité à l'administration, faisant apparaître les arguments de l'opposition démocratique de Duterte comme antidémocratiques ; et donc, marquant l'opposition comme relativement faible, en soi (Thompson 2021). Cela a directement abouti, par exemple, à l'influence croissante de la Chine dans les affaires intérieures, car Duterte et ses alliés ont utilisé son accès au « crédit alternatif, à la politique de développement outre-mer et au pragmatisme dans le travail avec les élites illibérales » de la Chine pour saper les systèmes de freins et contrepoids dans le pays (Arugay et Baquisal 2023, 33). La résistance a persisté, comme les événements récents l'ont montré, de multiples mécanismes de reddition de comptes, y compris le Sénat au début du mandat de l'administration, ont été mobilisés pour enquêter sur les allégations de corruption et d'autres controverses dans l'administration Duterte. Cela a abouti à l'essoufflement de la guerre contre la drogue de l'administration et des exécutions extrajudiciaires associées dans les dernières années de son mandat présidentiel (Iglesias 2023).

Néanmoins, la constellation des institutions politiques au sein du système politique philippin, censées empêcher l'agrandissement du pouvoir exécutif et les dépassements, se sont avérées plutôt inefficaces. Rose-Ackerman, Desierto et Volosin (2011) soulignent la présence d'un hyper-présidentialisme, l'argumentation et l'action politique des exécutifs nationaux pour étendre leurs pouvoirs et leur liberté d'agir par la distorsion et la subversion des freins et contrepoids constitutionnels sur l'exécutif, aux Philippines, ainsi qu'en Argentine. De même, Medina-Guce et Galindes (2018) soulignent que l'agrandissement du pouvoir exécutif résultait d'un hyper-présidentialisme excessif, de la symbiose politique entre la présidence et le Congrès philippin, de l'incapacité générale des institutions constitutionnellement mandatées à atténuer de manière crédible le pouvoir exécutif, et de la relation compliquée de l'exécutif avec les médias traditionnels et sociaux.

La pandémie de COVID-19 est devenue une opportunité d'agrandissement supplémentaire du pouvoir exécutif, notamment en servant d'excuse pour étendre davantage le pouvoir exécutif. Archegas (2021) note que Duterte a cherché toutes les voies légales et constitutionnelles pour concentrer davantage le pouvoir, aidé par la Constitution et la législation préexistante sur les urgences nationales et les crises. Dulay, Hicken et Holmes (2022) ont également noté que Duterte a maintenu un fort soutien tout au long de sa présidence malgré sa gestion de la pandémie, en partie grâce au soutien ethno-populiste de la majorité de la population philippine. Cela n'a pas été une surprise, car Magno et Teehankee (2022) souligneraient que la pandémie a ouvert de nouvelles opportunités d'agrandissement du pouvoir exécutif malgré les difficultés rencontrées par le gouvernement pour répondre à la pandémie, telles que ses difficultés économiques résultant des confinements qu'il a mis en place comme première réponse et de son déploiement lent de vaccins. En effet, comme l'a souligné Atienza (2020), l'approbation rapide de la loi républicaine n° 11469, également connue sous le nom de «Bayanihan to Heal as One Act of 2020», a donné au Président des pouvoirs d'urgence supplémentaires ostensiblement pour répondre à la pandémie, et le manque de mesures de contrôle délibérées par le Congrès indique une nouvelle rupture de la séparation des pouvoirs et une expansion des pouvoirs exécutifs face aux urgences (4). Duterte n'hésite pas à montrer son mépris pour la reddition de comptes horizontale, que ce soit pendant ou avant la pandémie. À une occasion, il a réagi avec dépit à une demande judiciaire de dérogation aux restrictions de quarantaine imposées aux Philippins revenant de l'étranger, allant jusqu'à annoncer son refus de travailler avec le pouvoir judiciaire s'il percevait leurs actions comme interférant avec ses fonctions de Président. Avant la pandémie, il avait également annoncé son intention de dissoudre le Congrès (Kenny et Holmes 2022, 168). De plus, la «Anti-Terror Act» de 2020 a été adoptée dans les premiers mois de la pandémie, donnant aux forces armées et à la police, et donc finalement au Président, une plus grande marge de manœuvre « pour surveiller les suspects et leurs réseaux et pour détenir des individus pour interrogatoire sans inculpation » et gonfler davantage leurs rôles et pouvoirs déjà étendus dans la mise en œuvre des programmes et politiques en réponse à la pandémie, en particulier avec l'application des quarantaines communautaires et des couvre-feux (Kenny et Holmes 2022, 168).

L'agrandissement du pouvoir exécutif n'est qu'une des facettes du recul démocratique aux Philippines. Medina-Guce et Galindes (2018) soulignent qu'outre l'agrandissement du pouvoir exécutif et la sur-affirmation par hyper-présidentialisme, ces facettes comprennent l'affaiblissement accru du système de partis politiques, la fragmentation de la société civile, l'hyper-polarisation, et l'impunité et l'arbitraire institutionnalisés (6 et 19-43). On peut donc soutenir que le pronostic et les perspectives de l'état actuel de la reddition de comptes horizontale et de l'agrandissement du pouvoir exécutif aux Philippines sont au mieux déjà compliqués. Teehankee et Calimbahin (2020) ont déjà présenté deux scénarios possibles compte tenu de la présidence Duterte dans leur écrit : la restauration complète par Duterte de l'autoritarisme de style Marcos ou l'exploitation du système électoral actuel pour assurer la victoire de son candidat par procuration (122). La plausibilité de ces scénarios n'est pas du tout surprenante, étant donné que la révolution du pouvoir populaire de 1986 était davantage une confluence d'acteurs s'opposant à la dictature de Marcos qu'une tentative authentique de créer un ordre constitutionnel libéral basé sur des objectifs et des valeurs largement partagés. Il en est résulté un système intrinsèquement défectueux, prêt à être exploité par des aspirations populistes débridées telles qu'incarnées par Duterte (Davis 2017, 151). De plus, il existe de véritables craintes que l'élection de Ferdinand « Bongbong » Marcos Jr., fils du dictateur même qui a été renversé en 1986, n'institutionnalise la violence sans précédent, la désinformation et les tendances autoritaires déclenchées par Duterte, surtout compte tenu de son alliance avec Duterte qui a été solidifiée par l'élection de la fille de Duterte, Sara, à la vice-présidence (voir Arugay et Baquiasal 2022 ; Iglesias 2022). Mais les questions suivantes demeurent : Comment la reddition de comptes horizontale se porte-t-elle actuellement aux Philippines ? L'agrandissement du pouvoir exécutif s'est-il davantage enraciné dans le système politique philippin ? Et le pays s'est-il davantage éloigné de la démocratie ?

6. État actuel de la reddition de comptes horizontale

Ayant examiné l'esquisse historique de la reddition de comptes horizontale aux Philippines depuis 1987, ce chapitre se tourne maintenant vers l'analyse des indices relatifs au système et à l'état actuels de la reddition de comptes horizontale dans le pays. En examinant rapidement et initialement les indices constitutionnels pour les Philippines, il semblait que la Constitution avait été élaborée en tenant compte des leçons de la dictature précédente. Le tableau 1 montre l'étendue du pouvoir exécutif, du pouvoir législatif et de l'indépendance judiciaire indiqués dans la Constitution, tels qu'exprimés par les indices. En regardant les chiffres bruts des indices, le pouvoir exécutif a été considérablement contraint, du moins constitutionnellement, surtout par le pouvoir législatif, dont les 11 caractéristiques dépassent de loin celles du pouvoir exécutif, dont seulement trois ont été enregistrées. Même l'indépendance judiciaire a numériquement plus de caractéristiques.

Tableau 1. Indices constitutionnels pour les Philippines depuis 1987

Source : Elkins, Ginsburg et Melton, s.d.

Un examen plus approfondi des dispositions de la Constitution devrait indiquer l'ampleur des contraintes imposées à la présidence, et comment le Congrès et le pouvoir judiciaire ont été renforcés dans leur contrôle. Sur les sept caractéristiques du pouvoir exécutif, la Constitution ne prévoit que le pouvoir de veto (Art. VI, Sec. 27) et le pouvoir de déclarer des états d'urgence (Art. VI, Sec. 23 et Art. VII, Sec. 18). Le pouvoir de publier des décrets a été reconnu comme appartenant au Président, dans le contexte des contestations admissibles de la constitutionnalité de ces décrets en vertu de la Constitution actuelle (Art. VIII, Secs. 4 et 5). Ceci est interprété comme une admission continue des décrets présidentiels pris sous le régime Marcos dans la loi, dans la mesure où ils sont conformes à la Constitution actuelle. Le Congrès des Philippines, quant à lui, a un monopole effectif dans l'initiation de la législation générale (Art. VI, Sec. 1), à l'exception « de la mesure réservée au peuple par la disposition sur l'initiative et le référendum » (Art. VI, Sec. 1, prévue par l'Art. VI, Sec. 32). La Chambre des représentants a une compétence explicite sur la proposition de toutes les lois de finances publiques, telles que les lois d'appropriation, de revenus ou de tarifs, les lois autorisant l'augmentation de la dette publique, les lois d'application locale et les lois privées, le Sénat se contentant de concourir ou de proposer des amendements (Art. VI, Sec. 24). De manière plus révélatrice encore, il n'y a pas de dispositions pour la dissolution du Congrès, en particulier par le Président, et le Président est tenu de « s'adresser au Congrès à l'ouverture de sa session ordinaire » (Art. VII, Sec. 23) ce qui donne lieu au discours annuel sur l'état de la Nation. Enfin, le pouvoir judiciaire a reçu une autonomie budgétaire particulière et, par extension, des salaires dans le pouvoir judiciaire (Art. VIII, Sec. 3). De même, la Cour suprême a obtenu une indépendance accrue grâce à l'implication du Conseil judiciaire et de la barre dans la nomination de ses juges (Art. VIII, Sec. 9), la procédure de destitution comme seul mécanisme de révocation de tout juge (Art. VIII, Sec. 11 et Art. XI, Sec. 3), et des limitations explicites aux raisons de la révocation de ses juges (Art. VIII, Sec. 11 et Art. XI, Sec. 3). Le pouvoir judiciaire, en général, a également été protégé davantage par son pouvoir explicite de « déterminer s'il y a eu un abus grave de pouvoir équivalant à un manque ou à un excès de juridiction de la part de toute branche ou instrument du Gouvernement » en plus de ses pouvoirs de jurisprudence générale et de cassation (Art. VIII, Sec 1).

Figure 1. Graphique des indices de pouvoir exécutif et de pouvoir législatif de certains pays, y compris les Philippines, en 2022

Figure 2. Graphique des indices de pouvoir exécutif et de pouvoir judiciaire de certains pays, y compris les Philippines, en 20

Source : Données d'Elkins, Ginsburg et Melton, s.d.

La Figure 1 et la Figure 2 illustrent graphiquement les différences entre l'indice de pouvoir exécutif d'une part, et le pouvoir législatif et l'indépendance judiciaire d'autre part, dans certains pays, y compris les Philippines. Les deux figures montrent à quel point le pouvoir législatif et l'indépendance judiciaire sont plus développés par rapport au pouvoir exécutif. Bien que les échelles utilisées ne soient pas exactement alignées, les figures ci-dessus démontrent dans quelle mesure le système constitutionnel actuel privilégie le pouvoir du Congrès et l'indépendance du pouvoir judiciaire par rapport aux pouvoirs de la présidence.

Dans le même temps, ces figures soulignent à quel point le système constitutionnel philippin de reddition de comptes horizontale diffère de celui d'autres pays. On peut en déduire que les Philippines n'ont pas un pouvoir exécutif, un pouvoir législatif et une indépendance judiciaire particulièrement forts par rapport à d'autres pays. Il existe des pays qui ont des indices plus forts, comme la Bulgarie et la Corée du Sud, pour deux, voire trois indices. Certains pays ont des systèmes similaires, comme celui de l'Indonésie, qui a les mêmes scores d'indice pour le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, mais un score d'indice substantiellement plus bas pour l'indépendance judiciaire. Taïwan, quant à lui, a les mêmes scores pour le pouvoir législatif et l'indépendance judiciaire, mais un score d'indice substantiellement plus bas pour le pouvoir exécutif.

Ces observations sur les indices constitutionnels semblent confirmer l'engagement de la Constitution et de ses rédacteurs à tirer les leçons du régime autoritaire précédent, en particulier en inculquant davantage de mécanismes de reddition de comptes horizontale dans le gouvernement pour éviter sa récurrence. Dans le même temps, il est possible de créer un système de reddition de comptes horizontale tout en maximisant le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et l'indépendance judiciaire, comme on le voit par exemple en Bulgarie et en Corée du Sud. Mais jusqu'à présent, cela décrit le système de reddition de comptes «formel ». Qu'en est-il de la pratique réelle ?

En examinant maintenant l'indice et les indicateurs de reddition de comptes horizontale, en particulier au fil des ans depuis 1987, l'analyse semble confirmer le pronostic précédent de l'état mitigé de la reddition de comptes horizontale qui s'est formé dans l'esquisse historique précédente. Le tableau 2 montre les scores de l'indice et des indicateurs pour les Philippines au cours d'années sélectionnées. Les années sélectionnées dénotent les changements d'administration, y compris l'adoption de la Constitution actuelle en 1987, la démission de Joseph Estrada et la succession subséquente de Gloria Arroyo en raison de l'EDSA II en 2001, et l'élection d'Arroyo à la présidence en 2004. L'observation la plus évidente est que tous les indicateurs, à l'exception de «Législature bicamérale » (qui est une constante de 2 puisque le Congrès n'a été ni démantelé ni réorganisé en chambres depuis 1987) en 2022, sont tombés en dessous de la moyenne nationale annuelle.

Tableau 2. Indice de reddition de comptes horizontale pour les Philippines dans des années sélectionnées et moyenne