[ADRNワーキングペーパー] アジアにおける水平的アカウンタビリティ：国別事例（最終報告書Ⅱ）

2022年、アジア民主主義研究ネットワーク（ADRN）は、強固で持続可能なアジアの民主主義を達成するための要件として、国家機関が行政府に対して説明責任を負う能力である水平的アカウンタビリティと、選挙、政党、市民参加を通じた垂直的アカウンタビリティを選定した。

こうした背景を踏まえ、ADRNは、アジア諸国における現象とその影響を研究し、近い将来の主要な改革を検討することにより、本地域における水平的アカウンタビリティの現状と動向を評価するため、本報告書を発表した。

本報告書は、以下のような現代的な問いを探求する。

● 行政府の説明責任を確保するための憲法上および法的な制度的メカニズムは何か？

● 水平的アカウンタビリティの憲法上および法的なメカニズムは、行政府の行動を抑制するという期待された機能をどの程度果たしてきたか？

● 水平的アカウンタビリティのパフォーマンスを決定する要因は何か？

● 水平的アカウンタビリティのパフォーマンスの現状を改善するために何をすべきか？

本報告書は、豊富なリソースとデータに基づき、国別の分析を提供し、改善すべき点を強調し、各国およびアジア地域全体で水平的アカウンタビリティの手法を履行するための政策提言を示している。

モンゴルにおける水平的アカウンタビリティの評価：

汚職と闘う弱い司法

Tamir Chultemsuren[1]、Dolgion Aldar[2]

モンゴル独立研究所

1. はじめに

近年のモンゴルの社会経済的および政治的変動は、民主的価値を損なう懸念すべき軌跡を示している。かつて約束された透明性、アカウンタビリティ、正義に深く根ざした民主的システムは、現在脅威にさらされているように見える。多くの新興民主主義国と同様に、モンゴルは数多くの課題に直面している。これらの課題の中心は、制度設計とその運用との間の繊細なバランスであり、水平的アカウンタビリティが重要な概念として浮上している。この原則は、国家機関がお互いを抑制し、権力の乱用を防ぎ、法的範囲内での運用を保証するものである。

同国の法的基盤は、かなりの変化を遂げている。2000年以来、モンゴルの憲法—その民主的システムの基盤—は4回の改正を受けている。注目すべきことに、これらの変更のうち3回は2019年から2023年の間に行われ、モンゴル人民党が主導し、しばしば限定的な国民協議で行われた。歴史的に、モンゴルの堅固な憲法は、中央アジアにおける民主主義の柱として称賛され、行政府、立法府、司法府の間の権力の均衡の取れた配分を保証してきた。しかし、最近の感情は懸念の高まりを示唆している。2023年の報道によると、憲法を支持する責任を負う人々が、それを損なっているように見える（Tumurtogoo 2023）。2019年以降の改正は、一般的に大統領の権限を縮小し、行政府の権力を強化し、各部門間の権力均衡の基盤を危険にさらした。これらは、国家政策の所有権を強化し、安定を確保し、行政府内のアカウンタビリティを高めるための措置として正当化されているが、これらの変更は行政府、立法府、司法府間の権力均衡にリスクをもたらす。

国民の信頼の低下と法改正の時代において、モンゴルにおける司法機関および監視機関の役割と権限をめぐる議論は顕著である。一方では、これらの機関の非効率性や潜在的な偏見に対する懸念が高まっており、信頼の低下のために司法機関や監視機関の地方分権化、資金削減、人員削減を求める動きがある。逆に、他方では、堅固で十分な資金を持つ司法機関や監視機関が、特に政府に対するチェック・アンド・バランスを維持するための基盤であるという議論がある。これらの機関の権限強化は、統治のためだけでなく、国民の信頼を回復するためにも不可欠である。

これらの課題は、モンゴル社会の基盤を揺るがす巨額の公的資金の横領に関わる汚職スキャンダルの年次発表に明らかである。したがって、本稿は、Luhrmann、Marquardt、Mechkova（2020）の枠組みを用いてモンゴルにおける水平的アカウンタビリティの現状を評価することを目的とする。この枠組みは、水平的アカウンタビリティを行政府の説明責任を負わせる国家機関の能力と定義している（Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020）。その際、本稿は、開発銀行（DBM）の事例において、政府内の汚職スキャンダルを監督し、撲滅する上での司法の有効性に焦点を当てる。本稿における水平的アカウンタビリティの分析範囲は、図1に示す通りであり、本稿で分析される枠組みの主要変数を示している。

図1. 水平的アカウンタビリティの枠組み

出典：Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020, p. 814

注：長方形は観測変数、円は潜在変数を表す。イタリック体はV-Demコードを表す。ハイライトされた変数は本稿に含まれる。

DBMの事例は、モンゴルの汚職との闘いにおける政治的、法的、経済的要因の複雑な相互作用の重要な例を提供するものであるため、選ばれた。したがって、本稿は、司法に対する国民の信頼度、司法の独立性と公平性、制度能力、汚職問題への司法の対応、国民への情報公開の透明性、および執行と是正措置を検証することにより、進行中の議論に貢献するものである。

これらの問いに答えるため、本稿は、メディア報道、司法のオンラインデータポータル、検事総長室、司法評議会、モンゴル政府の公式ウェブサイト、および発表されたニュース記事を含む様々な情報源から得られた二次的および公開されている情報のレビューに依拠している。さらに、本稿は、国際機関の見解、選ばれた汚職事件を密接に追跡してきたNGO、および専門家や学者のコメントや分析を検討する。国民の認識調査結果や国際的な指標は、司法と水平的アカウンタビリティに関する文脈的および歴史的な情報を提供するために使用された。

2. 汚職スキャンダル：モンゴル開発銀行の事例

近年、モンゴルは一連の著名な汚職スキャンダルに見舞われ、同国の政治的・金融的枠組みにおける根深い制度的問題を示している。最も注目すべき事例の中には、「600億トゥグリク」贈収賄スキーム、中小企業基金の横領、「石炭マフィア」スキャンダル、そしてモンゴル開発銀行（DBM）に関する広範な進行中の捜査が含まれる。

2017年、大統領選挙を前にした「600億トゥグリク（MNT）」（2500万米ドル）の取引は、高官が選挙資金のために政府の役職を再配置する計画の音声記録が公開された際に発覚した。2019年、選挙資金調達のために主要政府機関の売却に関与したとして国会議長が解任された後、複数の与党議員が地方裁判所から4年の禁固刑を言い渡された。しかし、首都控訴裁判所の上訴審では、この判決は棄却された（首都民事控訴裁判所 2019）。

2018年、独立系メディアが「中小企業基金横領」汚職スキャンダルを2018年に暴露した。地方裁判所も2020年に関係者を訴追する決定を下した。元国会議員は2年半の禁固刑を言い渡されたが、「健康上の理由」で釈放された。

「石炭マフィア」と呼ばれる新たなスキャンダルが2022年12月に浮上した。このスキャンダルの規模と深さは前例のないもので、推定40兆トゥグリク（10億米ドル以上）に達したとされる（Tuguldur 2022）。

DBMの事例は、モンゴルの経済成長と発展を促進する使命を持つ国営金融機関であるDBM内での不正行為と汚職の疑惑を中心とした包括的な捜査である。2011年にモンゴル人民党（MPP）によって設立されたDBMは、中長期ローンと金融サービスを通じて、国の発展ビジョンに沿った優先セクターを支援し、付加価値輸出を増やし、経済競争力を高めることを目的としていた（モンゴル政府 2010）。

DBMは、2010年から2012年までのMPP、2012年から2016年までの民主党、そして2016年から2024年までの再びMPPを含む、様々な政権下で運営された。当初は国家の繁栄を促進するために構想されたDBMの運営は、論争に巻き込まれ、最終的にモンゴルで最も広範かつ重大な法的捜査の一つにつながった。

汚職スキャンダルの発生とその要因。 DBMの事例は、政治権力の変動と進化する金融情勢を背景に発生した。DBM事件の背景は、2012年の総選挙後の政治的変化によって設定された。この選挙では民主党が過半数を獲得し、この権力シフトは銀行の運営に影響を及ぼした。なぜなら、それは相当な資金調達努力の時期と重なったからである。[3] DBM事件は、2014年に汚職スキャンダルが最初に発生し、独立汚職対策庁（IAAC）が元経済開発大臣を含む捜査を開始したことに遡る。

DBMのガバナンス構造と経営は、政治的所属に依存していた（「モンゴル経済」2012-10-16）。取締役会の構成は、2016年から2020年の期間に高い離職率を経験した。2017年には独立取締役の数が3名から4名に増加する改正が行われた。この調整にもかかわらず、最終的な任命プロセスは政治的動機と所属に依存し、これらのメンバーの真の独立性についての疑問を提起した。執行経営に関しては、リーダーシップにいくつかの変更があり、異なる政党に所属するリーダーが最高経営責任者の役割を担った（Munkhtsetseg 2022）。これらの変更は、2017年の法改正とともに、DBMのリーダーシップ構造に不安定さをもたらし、機関が課題に効果的に対処する能力に影響を与えた。

DBM内の不正行為に寄与したもう一つの重要な要素は、財政政策規制を回避するためのその役割であった。2013年には、特定の規則を通じて財政政策を管理するための財政安定法が導入された。財政安定法は、GDPの2％を超えない構造的財政赤字と、GDP比40％を超えない債務比率を義務付けた。しかし、2％の赤字上限は直ちに超過され、政府はDBMを通じて歳出を迂回させ、予算から除外させた。この戦術は財政安定法の意図を損ない、経済の過熱に寄与し、2014年には公的債務がGDPの55.2％に達した（世界銀行、2014年12月引用の財務省内部資料）。

DBMによる融資決定に関して、透明性と規則遵守の問題があった。プロジェクト実施企業の選定プロセスは不明確であり、適切な手続きを踏まずに融資が行われ、信用リスクデータは調査なしに作成され、融資の使途に対する管理が不十分であった。これにより、政治的に影響力のある個人が融資をロビー活動し、規則に従わない融資決定が行われ、担保なしの融資や違法な信用委員会決定が行われるケースが生じた。融資先の大多数は政治家と直接関係があり（arslan.mn 2022-02-09）、汚職と職権乱用の疑惑に直面していた。

国会および政府機関による検査。 国会は、DBMの事件を調査するために4回作業部会を設置した。

● 2015年：DBM設立からわずか4年後、国会は作業部会を設置した（モンゴル国会 2015）。このグループは、プロジェクトとプログラムの選定と進捗、融資の使途、費用対効果の計算、プロジェクト実施を調査した。しかし、具体的な行動は取られなかった（VIP76 2015-11-26）。

● 2018年：当時の法務副大臣が率いる別の作業部会がDBMの調査を開始した。この調査の結果、プロジェクト選定プロセスの不明確さ、関連法規に準拠しない融資、信用リスク評価と予算調査の欠如を含む違反が明らかになった。融資先の業績を監視するメカニズムも侵害されていることが判明した（Uyanga 2018）。

● 2019年：モンゴル首相は、DBMの活動に関する検査報告書を提出した。彼は、DBM検査中に明らかになった違反に関連するこの作業部会の調査結果の結論を、法律に違反した可能性のあるすべての企業と市民に転送する意向を発表した。この情報は、IAACおよびその他の関連法執行機関および監督機関に提供されることになっていた（モンゴル政府メディア・広報部 2019）。

● 2022年：国会命令第20号に基づき、DBMが融資したプロジェクトに関連する監査報告書および勧告を収集・分析する任務を負う別の作業部会が設置された。国会は、DBMが資金提供したプロジェクトの証拠分析とレビューを実施し、開発銀行からの融資を調査するための画期的な公聴会を開催した（モンゴル国会 2022）。その結果は、2023年の国会春季会期で発表された。

捜査および裁判手続き 2022年の公聴会に続き、開発銀行事件は、80名、4つの法人、および460件の個人訴訟が関与する捜査を経て、重要な段階に入った（Amarjargal 2023）。国営DBMは、2023年末までに約8億米ドルの社債償還という substantial な課題に直面していた。2022年初頭までに、DBMの不良債権は5億米ドルに増加していた（Adiya 2022）。

これには、425件の苦情および要求の解決、47企業および61個人に対する差止命令のための198件の裁判、および検察官の承認を得た664件の動産、763台の車両、104件の銀行口座、および25件の企業株式に対する移動制限が含まれていた（検事総長室 2022a）。法的手続きは2023年4月17日に開始され、モンゴルの汚職スキャンダルの中で国民の注目と精査を集めた。これらの手続きはライブストリーミングされ、劇場のような設定で行われ、権力力学とアカウンタビリティに対する国民の要求に対応した。

DBM事件を含むいくつかの汚職事件は、今日でさえ、汚職スキャンダルに関与した与党議員とその関係者に対する明確な裁判上の決定や訴追が行われていないことを示している。各スキャンダルの余波は、通常、国民の激しい怒りを引き起こし、しばしば大規模な抗議行動や重大なメディアの精査につながる（Adiya 2022; Bayartsogt 2018; Bekmurzaev 2023; Dierkes 2022; Lkhaajav 2017）。これらの広範なアカウンタビリティへの要求は、しばしば無視され、具体的な結果が実を結ぶことはめったにない。

3. モンゴルにおける水平的アカウンタビリティの動向

3.1. モンゴルの水平的アカウンタビリティ指数

モンゴルの行政府および司法府における権力の分布と行使を例示するために、Constitue ProjectのExecutive Power指数およびJudicial Power指数、ならびにV-DemのHorizontal Accountability指数が使用された。

Constitute Projectは、国家憲法の内容とその憲法が定める形式的な制度的枠組みに焦点を当てている。Executive Power、Legislative Power、Judicial Independence、Judicial Powerといった水平的説明責任に関する指標は、憲法規定から導き出されている。これらの指標は、憲法の明示的な文言に基づき、行政府、立法府、司法府に付与された権限と独立性の範囲を測定する。評価には、法令制定能力、法案提出能力、司法審査能力、司法の独立性保護といった要因が含まれる（Comparative Constitutions Project 2024a）。モンゴルの水平的説明責任の概要を以下に示す（Comparative Constitutions Project 2024b）。

Executive Power指数は、国家行政府に付与された法制定権限の範囲を測定し、7つの重要な側面に基づいて0から7の範囲で評価される。モンゴルでは、行政府は6というスコアを付与されており、法案提出、法令制定、憲法改正案提出、非常事態宣言、拒否権行使、法案の合憲性への異議申し立て、議会解散の権限を含む、権限の著しい集中を示している。このスコアは、世界平均の4を著しく上回っており、多くの国と比較して、法制定や憲法問題に対してより広範に影響力を行使できる強力な行政府の存在を示唆している。

Legislative Powerは、立法府に付与された権限の程度に基づいて評価され、スコアが高いほど権限が大きいことを示す。モンゴルのLegislative Powerのスコアは30%であり、比較的限定的な権限範囲を反映している。このスコアは32の二項要素の平均であり、法制定、監督、その他の政府機能における立法能力のニュアンスを強調している。これらの要素の詳細は、国家統治の枠組みにおけるモンゴル議会の正確な制限と能力を理解する上で重要である。

Judicial Independenceは、司法府が他の政府部門からの不当な影響を受けずに機能できることを保証するために不可欠である。モンゴルは、この指数で6点満点中4点を獲得しており、Constitute Projectで記録された平均スコアの2点を上回っている。この高いスコアは、司法の独立性に関する明示的な声明、裁判官の終身任用、最高裁判所の裁判官選任プロセス、厳格な罷免保護、罷免理由の制限、給与削減からの保護を含む、司法の独立性を保護するために設けられた憲法上のメカニズムを示している。これらの特徴は collectively、モンゴルの統治システムにおけるチェック・アンド・バランスを強化し、独立して機能できる司法府に貢献している。

モンゴルの形式的な憲法上の枠組みと権限を概説した上で、これらの構造が実際にどのように機能するかを検討することが不可欠である。Varieties of Democracy (V-Dem) ProjectのHorizontal Accountability Indexは、専門家調査に基づいたより広範なアプローチを提供し、「de jure」（法的・形式的）および「de facto」（実践的・実際的）の両方の次元の水平的説明責任を包含している。この指数は、ある国の国家機関が互いにどの程度説明責任を負うかを測定するための経験的な指標を提供する。

1990年から2022年までのモンゴルのデータを分析すると、同国の進化する統治構造と民主的慣行に関する洞察を提供する興味深い傾向と変動が明らかになる。1990年代はチェック・アンド・バランスの制度化に向けた有望なスタートを反映していたが、その後の数年間は課題と回復の混合を示した。最も最近の低下は、国家機関が互いに説明責任を負い続けることを保証するメカニズムを強化する必要性の可能性を示唆している。

図2。 V-Dem Horizontal Accountability Index: Mongolia 1992-2022

出典: V-Dem Country Graph dataset, 2023

• 初期の上昇（1990-1992年）：1990年の0.686から始まり、1992年には0.909へと急上昇した。この期間はモンゴルの民主化への移行と一致しており、急上昇はチェック・アンド・バランスを導入するための急速な制度改革を示唆している。

• 安定とわずかな変動（1993-1999年）：初期の上昇後、指数は0.8台後半から0.9台前半で安定した。この期間は、モンゴルが国家機関間の権力均衡を維持しようと努めた、統合段階を反映している。

• 低下と相対的安定（2000-2012年）：2000年に顕著な落ち込みが始まり、2005年には0.839の低水準に達した。この下降傾向は、政治的または経済的要因により、制度的チェックの維持に課題があった可能性を示唆している。指数は0.8台半ばで変動し始め、2012年までに0.869へとわずかに上昇し、水平的説明責任メカニズムの再強化への取り組みを示唆している。

• 低下と上昇（2013-2020年）：この期間は、2013年の0.825への低下から2019-2020年の回復まで、顕著な変動を特徴とする。このような変動は、権力均衡に影響を与える政治的変化と制度改革を示している。

• 最近の低下（2021-2022年）：過去2年間で指数が2022年には0.724に低下し、データセットの中で最低となった。この低下は、水平的説明責任の確保における最近の課題または後退を示唆している。

3.2. 機関に対する国民の信頼

国民の認識は、司法府が行政府に対して説明責任を負わせる能力を直接測定するものではないが、特に具体的な出来事に基づいている場合、そのパフォーマンスに関する貴重な洞察を提供することができる。これらの著名な汚職スキャンダルと、遅延し不明瞭な裁判所の決定の影響は、裁判所に対する国民の不信を招いた。しかし、民主化移行から30年以上経った現在でも、司法制度に対する不信は根強い。

• 1994年にコンラート・アデナウアー財団と科学アカデミーが実施した調査によると、裁判所は「soum」レベルで2番目に汚職が多い機関であった（Mont 2002）。

• 2005年、「司法改革プログラム」の一環として実施された世論調査では、回答者の90％が、裁判所の決定は一般市民よりも裕福で影響力のある個人を favor していると信じていることが判明した（Chimid 2006, p. 157）。

• 2008年、オープン・ソサエティ財団は司法制度の専門家を対象に調査を実施し、参加者の54％が「モンゴルでは公平性と独立性のための条件が満たされていない」と信じていることが判明した（White 2009）。「他の国家機関や政治家からの干渉が高い」という記述に対しては、42％が同意し、38％が不確かだと回答した。この調査では、著名な政治家が裁判官の決定に直接干渉しようとしたことに関する匿名の裁判官からの逸話的な証拠も収集された。

• 2018年のアジア・バロメーター調査では、裁判所を信頼すると回答した回答者の割合は36.7％であり、議会への信頼（34.7％）をわずかに上回り、大統領と首相への信頼（68.0％）を大きく下回った。図3は、裁判所への信頼が他の機関よりも低いことを示している（Asian Barometer Survey 2002, 2006, 2010, 2014, 2018）。

• 上記のアジア・バロメーター調査で報告されたものよりも高い割合で、2007年から2022年までのサン・マラル財団の世論調査は、裁判所への信頼を示す回答者の割合を示している。しかし、他の機関と比較して裁判所への信頼度が低いという同様の傾向が観察される。

図3。 アジア・バロメーター調査、モンゴル 2002-2018年における異なる機関に対する「信頼する、または大いに信頼する」と回答した回答者の割合

出典: Asian Barometer Survey, 著者による計算

図4。 モンゴルにおける機関への信頼度、2000-2022年

出典: Sant Maral Foundation, 1992-2022

さらに、2023年に裁判官、検察官、弁護士、弁護士、学者を含む法曹界を対象に実施された調査によると、大多数が過去2年間で司法への国民の信頼が低下したと考えていることが示されている（Bayansuren 2023）。

行政府や公務員と比較して、立法府や司法府といった主要な水平的説明責任機関に対する国民の信頼が低いことは、モンゴルにおける行政府の権力拡大のリスクを高める可能性がある。水平的説明責任機関の受け入れの欠如は、民主主義の崩壊を防ぐために、それらを強化する必要性を浮き彫りにしている。行政府の権力拡大の最近の例としては、汚職・権力乱用事件特別裁判所の設立提案（Oyun-Erdene 2023）が挙げられるが、これは司法府の基本的な機能を損ない、政敵を沈黙させるための道具として使用される可能性があると批判されている。行政府が緊急事態として法律を導入し、システムに重大な変更を加えるというこの傾向は、行政府の優位性に関する懸念をさらに悪化させている（Saruuldul 2023）。

4. 司法府の独立性とパフォーマンス

司法府の独立性を評価するために、我々は、法律および司法制度の構造、予算配分、裁判官の選任および罷免手続き、裁判官の倫理的および懲戒手続きを含む、それに影響を与える要因を検討する。モンゴル国憲法（1992年）は、第48条から55条において、司法制度の構造と独立性を保証している。モンゴルの3層構造の司法制度は、最高裁判所、「aimag」（州）および首都裁判所、そして「soum」および地区裁判所から構成される。第48条に規定されているように、裁判所は特定の法律に基づいて運営され、国家予算から資金を受け取り、国家はその経済運営を保証する。裁判所法（2012年）は、2021年に司法法がそれを上回るまで、これらの機関を規制していた。

表1。 モンゴルの司法府の概要

4.1. 司法の独立性と公平性

モンゴル開発銀行およびその他の著名な汚職事件を司法府が独立性と公平性をもって処理してきたかどうかを理解するには、その歴史的および立法的な文脈の理解が必要である。憲法第49条2項は、「裁判官は公平であり、法のみに拘束される。大統領、国民議会議員、政府関係者、政党代表者、その他の任意団体のメンバーを含む、いかなる個人または公務員による裁判官の職務への干渉も禁止される」と規定している。司法総評議会は、裁判官の選任を監督し、裁判官の憲法上の権利を保護することにより、司法の独立性を確保する上で極めて重要な役割を担っている（第49条）。しかし、第49条の実際の実施は、単なる言辞を超えて、疑問視されたままである。

司法総評議会が予備的な選考を行い候補者を推薦する一方で、議会が候補者を指名する。最終的に任命するのはモンゴル大統領である。一部の学者は、司法総評議会が最初の推薦を行うため、これにより裁判官の政治的影響からの独立性が一定程度確保されると主張している。しかし、OSCE（Borkowski, Vogler and Sajo 2021）の見解を含む反対意見は、裁判所の組織、裁判官の地位、任命、解任といった側面における大統領の相当な影響力を強調している。数多くの国際監視機関が、モンゴルの「裁判官選任および任命手続き」を改善し、特に大統領および議会からの政治的影響を排除することの重要性を強調してきた。それにもかかわらず、司法総評議会の構造および裁判官選任手続きへの変更は、依然として政治的影響力が存在することを示唆している。モンゴルの司法改革、特にその独立性に関する過去の評価では、政党の影響力と、国内の司法エリートによるドナー資金提供の司法改革イニシアチブの取り込みの両方が指摘されている点は興味深い（White 2009）。

司法総評議会の自治は、歴史的に疑問視されてきた。2019年には、大統領、首相、議会議長で構成される国家安全保障会議に、裁判官の任命および解任に関する権限を付与する法改正が行われた。これらの改正により、2019年6月に17名の裁判官が解任された。トランスペアレンシー・インターナショナルを含む多くの市民社会組織は、法の支配に対する重大な脅威を強調し、これに反対の意を表明した（Transparency International 2019）。それにもかかわらず、2021年の改正司法法は、司法任命に関するより明確な指針を提供し、司法の独立性を確保するための措置を強化した（Bertelsmann Stiftung 2022）。元国会議員のLundendorj氏は、1992年憲法草案に言及し、国連人権理事会が曖昧な司法総評議会の構造について、与党による支配の可能性を警告していたと指摘している（Lundendorj 2021）。

表2に示すように、過去30年以上にわたり、司法総評議会の構造は5回の顕著な変遷を経ている。

表2. 司法総評議会構造の主要な特徴

上記の変遷をV-Demデータセットの関連指標と比較すると、興味深い示唆が得られる。[4]「高裁の独立性」と「下級審の独立性」は、司法の自治を評価するもので、スコアが低い（0）場合は、決定が主に政府の意向を反映していることを意味し、スコアが高い（4）場合は、決定が政府の立場を全く採用しないことを意味する。「司法の粛清」指標は、裁判官の解任を評価し、正当な理由（汚職の証拠など）と恣意的な理由（しばしば政治的動機）を区別する。回答は、0（大規模で恣意的な粛清を示す）から4（裁判官が解任されなかったことを示す）の尺度で分類される。

図5. 司法の粛清、高裁の独立性、下級審の独立性に関するV-Dem指標（1992-2022年）

出典：V-Dem国別グラフデータセット、2023年

初期段階（1992-1996年）では、専門家の評価は顕著な司法の粛清を示唆しており、政治的干渉の可能性を示唆している。高裁および下級審は、ある程度政府の意向を反映した、中程度の独立性を示した。その後、1996年から2012年にかけて、司法の粛清の兆候が続いたにもかかわらず、裁判官の自治促進の取り組みに関連する可能性のあるわずかな改善が見られた。この期間、専門家の評価とスコアリングはあまり変化しなかった。高裁の独立性は中程度にとどまり、下級審の独立性はやや低いレベルを示した。

2012年から2020年の期間は、大統領への権力集中と、司法問題における持続的な政治的影響が見られた。それにもかかわらず、高裁の独立性に関する専門家の見解はわずかに改善したが、下級審の独立性は比較的変化しなかった。2021年以降、新たな統治モデルへの移行中に、司法の粛清が継続している兆候が見られる。高裁の独立性はより大きな自治へと向かう傾向を示したが、依然として通常は政府の意向を反映していた。下級審の独立性も、過去数年と比較してわずかに改善を示した。

全体として、司法の粛清に関するスコアは一貫して2.5を超えており、長年にわたり限定的ではあるが顕著な裁判官の恣意的な解任があったことを示唆している。変動はあったものの、一般的にこの範囲内に収まっている。高裁の独立性スコアもわずかな変化しか示していない。平均スコアは2.5付近にとどまっており、高裁は政府の意向をある程度反映した決定を一貫して下してきたが、それだけではないことを示している。同様に、下級審の独立性スコアもほとんど変化を示さず、平均は約2.3である。これは、専門家が下級審の決定が一貫してある程度政府の意向に沿ってきたと考えていることを示唆している。

2023年にモンゴルの193名の裁判官を対象に行われた調査では、司法総評議会の構造的独立性に対する信頼と、その実施の有効性との間に区別が見られた。過半数である45％が、大統領、議会、行政府からの「評議会の政治的影響からの独立性」を肯定したが、懐疑的な意見は17％と少数派であった。しかし、評議会が司法の独立性を維持し、公平性を保ち、裁判官の権利を保護する役割については、信頼レベルが低下した。評議会がその職務を適切に遂行していると感じたのはわずか27％であり、33％が疑念を表明し、その責任の実際の遂行に対する懸念を示唆している（Bayansuren 2023）。

評議会の「司法の自治を保護し、その独立性を維持する」ための実践的な行動、あるいはその欠如に対する裁判官の懸念は、より具体的に表明された。調査によると、裁判官に対する懲戒制度の独立性と有効性については意見が分かれており、賛成と反対の割合はほぼ同数であった（それぞれ34％と33％）。さらに、過半数が任命が能力に基づいて行われていることを認めている（56％）にもかかわらず、任命プロセスの誠実さについてはかなりの懐疑論（30％）があった。この分裂は、評議会が公正な選任および懲戒手続きを執行することに対する疑念を示唆しており、外部要因がこれらの重要なプロセスに影響を与える可能性への懸念がある。

「司法に対する保護措置の適切性」に対する一般的な懸念があった。裁判官の44％が裁判所および裁判官の安全メカニズムの有効性に反対し、さらに多くの（35％）が自身の個人的および家族の安全のためのセキュリティ措置を疑っていることから、裁判官が脆弱であると感じていることは明らかである。これは、司法官のための安全な環境を確保する評議会の能力に対する重大な懸念を示唆している。裁判官は、有力者やメディアによる根拠のない非難に対して、司法総評議会からの積極的な防御が欠如していることを目の当たりにしている。著名な政治家やジャーナリストによって根拠なく裁判所や裁判官が批判された場合、効果的な反論や正確な情報の一般への普及が行われていないように見える。この受動性は、司法の評判を保護する上での評議会の非効果的であるという認識に寄与している。

法曹界の様々なセクターを対象に行われた同じ調査では、司法が不当な影響力や利益相反のリスクにさらされている状況が浮き彫りになった。法学部の教員は、違法行為や権威ある人物の影響によって任命された裁判官は、公平性の保証がなく、「彼らの地位を確保した者たちの召使いとなる」と指摘した。弁護士も同様の懸念を表明し、司法総評議会の運営や裁判官の事件処理が、法原則よりも個人的な偏見に左右されることが多く、司法が政治的操作を受けやすいことを示唆している。一方、検察官は、司法機関内の利益相反を強調し、それが懸念すべき依存関係を生み出していると考えている（Bayansuren 2023）。

本節で示された調査結果は、外部の専門家と様々な法曹界の間で共有された見解を示しており、モンゴルの司法は、DBM関連事件のような事件を不当な影響なしに処理できる、公平で独立した法制度に必要な自治レベルをまだ達成していないことを示唆している。

4.2. 汚職犯罪の報告、捜査、および裁判所の判決

汚職防止庁（IAAC）のデータによると、国家統計局が2023年に報告した汚職関連犯罪は569件であり、そのうち182件が2023年に裁判所の判決を受けている（IAAC/NSO 2024）。図6が示すように、汚職犯罪の総数は明らかに増加傾向にあり、2020年の314件から2023年には569件へと一貫して増加している。これは4年間で81％以上の大幅な増加を表している。記録された犯罪の増加は、汚職犯罪の認識の高まりや規制監督の強化を示している可能性がある。政府関係者はこの記録された汚職犯罪の増加について、「これは、この種の犯罪の検出能力の向上、政府機関の透明性の向上、そして不正義を容認しないという市民の姿勢によるものである」と解釈している（Gansuld 2023）。

図6. モンゴルにおける記録された汚職犯罪、総数（2003-2023年）

出典：汚職防止庁、国家統計局、2024年

さらに、記録された汚職犯罪の総数を分解すると、以下のことが示される。汚職犯罪の最も重要なカテゴリーは、公務員による権力または権限の濫用である。このカテゴリーも年々増加しており、2023年には423件のピークに達した。受動的贈収賄と能動的贈収賄の両方で増加が見られる。贈収賄の受領を伴う受動的贈収賄は、2020年の67件から2023年には99件に増加した。贈収賄の提供を伴う能動的贈収賄は、2020年から2021年にかけて増加したが、2022年には減少し、その後2023年には再び53件に増加した。件数で最も少なかったカテゴリーは法人の権力濫用であり、2020年の3件から2023年には19件へと大幅に増加した。国有非予算資金の不適切な支出および不正利得の記録は少ないが、両カテゴリーとも増加傾向を示している。

図7. 記録された汚職犯罪、実行者の地位別（2022-2023年）

出典：汚職防止庁、国家統計局、2024年

図8. 汚職犯罪に関する裁判所の判決件数（2018-2022年）

出典：司法総評議会、国家統計局、2024年

2023年の上半期だけで、裁判所は153名を関与させた61件の汚職事件を解決し、汚職および公務員犯罪で有罪判決を受けた者に対する罰金から11億200万MNTが国家予算に移管された。特に、有罪判決を受けた者の52.9％は公務員であり、その大多数（71.9％）は31〜50歳の年齢層であった。有罪判決の内訳は、汚職に関与した様々なセクターを示している。有罪判決を受けた153名のうち、4名は政治職、33名は行政職、19名は特別公務員職、25名は公務員（サービス提供職員）、41名は民間セクター、そして31名はその他のセクターであった（司法総評議会、プレスリリース2023年、Shuud.mn引用）。

検察庁は、同期間の犯罪活動に関する追加情報を提供した。マネーロンダリング276件を監視し、45件を起訴して裁判所に送致した。さらに、汚職犯罪の76.4％は権限濫用および政治的に影響力のある公務員によるものと特定された。これらの犯罪による経済的損害は甚大で、推定3兆6000億MNTの損害を引き起こした。捜査中、2351億MNT相当の資産が押収され、90億MNTが没収され、2兆3000億MNTの損害が賠償された（Batchimeg 2023）。

応答性と適時性。モンゴルでは、手続き法により紛争解決に90〜180日間の期間が定められている。憂慮すべきことに、様々な紛争タイプを含む全事件の約26％が、規定の6ヶ月期間を超過している（司法研究・分析・研修センター、2020年）。この長期化は、司法プロセスの効率性と適応性に対する懸念を引き起こす。

特に汚職事件は、重大な遅延に直面している。2018年のトランスペアレンシー・インターナショナルの評価によると、汚職事件のわずか24％が起訴に至り、76％は検察官によって取り下げられた。一部の汚職関連紛争は、驚くべきことに69ヶ月もの間、裁判所システムに滞留している（Transparency International 2019）。これらの遅延は、一部の専門家によって指摘されているように、十分に資金提供され専門化された反汚職裁判所の設立の必要性についての議論を引き起こしている（Merkle 2018）。

弁護士、検察官、法学部教員、学者を含む90名の法曹界関係者を対象とした調査により、裁判における迅速な判決に関する認識が明らかになった。迅速な裁判の進展に改善が見られたと回答したのは回答者のわずか11パーセントであり、44パーセントは改善が見られないと回答した。進行中の裁判改革に対する批判は、裁判所の高い業務量による処理時間の長期化に集中していた。多くの事件で、審理期間の法定期間である60日を大幅に超える4ヶ月以上の遅延が発生していた。司法改革の効果は、より包括的な解決策ではなく、人事改革に焦点が当てられていることから疑問視されていた。特に注目度の高い事件においては、迅速な対応が不可欠であると強調された（Bayansuren 2023）。

裁判手続きにおける透明性と公明性の度合いは、いかなる司法制度においても極めて重要な側面である。同調査の回答者によると、裁判手続きが完全に公開されていると認識しているのはわずか18パーセントであり、56パーセントは部分的に公開されていると認識し、25パーセントは公開も透明性もないと認識していた（Bayansuren 2023）。

国民への法的情報提供に関して、法曹界関係者が特定した最も好ましい3つの方法には、司法府の公式ウェブサイトの改善（42.2％）、アクセスしやすいソーシャルメディアを通じた法的情報の定期的な配布（39.2％）、および注目度の高い事件の裁判記録を専門家の解説付きで要約し、一般に配布すること（32.1％）が含まれていた。さらに、司法総評議会に特別に訓練された広報担当の裁判官を置くべきだという提案もあった（12.7％）。法曹界関係者は、国民が非公式な情報源に頼るのではなく、公式な裁判所ウェブサイトから正確な情報を入手することの重要性を強調した。また、公に関心のある事件の判決について、速やかに説明を提供する必要性も強調された（Bayansuren 2023）。、法曹関係者が特定した上位3つの推奨方法には、司法府の公式ウェブサイトの改善（42.2％）、アクセスしやすいソーシャルチャネルを通じた法的情報の定期的な配布（39.2％）、および著名な事件の裁判記録を専門的な解説とともに要約して配布すること（32.1％）が含まれていました。さらに、司法総評議会に特別に訓練された広報担当の裁判官を配置するという提案もありました（12.7％）。法曹関係者は、市民が非公式な情報源に頼るのではなく、公式裁判所ウェブサイトから正確な情報を入手することの重要性を強調しました。また、公益に関わる事件の決定に関する説明を速やかに提供する必要性も強調しました（Bayansuren 2023）。

DBM事件開発銀行に関連する汚職事件の捜査は長期間にわたって継続されている。これらの捜査は広範かつ複雑であり、複数の検察官と刑事が関与する特別捜査チームによって主導されてきた。DBMが関与する裁判上の決定における障害を明らかにする上で、3つの事件は興味深い。

第一に、2017年の開発銀行元執行理事および取締役会議長が関与した事件では、一連の出来事のタイムラインがいくつかの重要な側面を明らかにしている。検察庁は、2017年12月に裁判所に事件を移送する前に、約2ヶ月かけて事件を検討した。しかし、事件は法制度において円滑に進展しなかった。検察庁が事件に費やした最初の2ヶ月間は妥当と思われるが、その後の遅延と長期にわたる訴訟手続きは、司法府が汚職事件を迅速に処理する能力に疑問を投げかける。事件が裁判所で解決されず、上訴や再審を含む複数の段階を経たという事実は、潜在的な法的課題または複雑性を示唆している。これは、このような事件を効果的に処理するための堅牢な法的枠組みと法曹界の専門知識の必要性を浮き彫りにしている。

第二に、2018年の元大臣2名と国会議員1名が関与した事件では、訴訟手続きにおけるいくつかの延期と困難が明らかになり、最終的に事件は検察官に差し戻された。2018年9月、関連する刑事事件が裁判所に移送された。2019年1月、事件の審理が予定されていたが延期された。2019年2月、裁判所によると重大な法的手続き違反があったため、事件は検察官に差し戻された。2019年9月、IAACは、「時効が経過したという理由で裁判所によって事件が遅延させられた」と報告した（Enerel 2019）。事件は、弁護士の追加選任の必要性や事件資料の再検討の必要性など、手続き上の問題に直面した。これらの困難は遅延と延期に寄与し、事件の進展に影響を与えた。5年の期限を設けた時効の適用は、事件に重大な影響を与えた。時効の経過により事件は検察官に差し戻され、長期にわたる汚職事件に対処するための法的枠組みの適切性について疑問が生じた。時効と手続き上の問題に影響された事件の結末は、特に時間が経過した場合、汚職犯罪に対する個人の責任を追及する法制度の能力に対する国民の懸念につながった。

第三に、80名と4つの法人に関与した開発銀行事件では、検察庁が起訴状を作成・提出するのに約10ヶ月を要した。捜査と裁判手続きは、2022年と2023年を通じて以下のように継続された。

• 2022年1月20日：検察庁はIAACからDBM関連事件を受領した。

• 2022年3月現在、検察庁は74企業からの総額2兆3,830億トゥグリクの融資に関わる29件の調査事件と12件の捜査事件を監督していた。7名のDBM関係者と4名の企業関係者に対する予防措置の提案を裁判所に提出し、厳格な拘留措置が取られた。さらに、数百の不動産、車両、銀行口座、企業株式、および61名の個人が所有する資産など、様々な資産が国家の損失を補填するために差し押さえられ、検察官によってその移動が制限された（検察庁 2022a）。

• 2022年11月、検察庁は、IAACおよび国家警察本部の捜査官と検察官が、DBM融資に関連する43件の事件を捜査していると発表した。融資活動が法に準拠していたか、および関係者がその義務を果たしていたかを評価していた。捜査プロセスには、事件関係者とその弁護士からの425件の苦情および要求の検討と解決が含まれていた。この広範な捜査では、専門知識を持つ62名が専門家として任命され、財務分析を実施した。これらの分析には、2日から165日までの様々な期間がかかり、分析あたり平均23日であった。合計で、これらの62の分析に1,429日が費やされた（Gansuld 2023）。捜査の速度に対する批判に関して、事件の複雑さ、広範な範囲、証拠収集の広範さ、および外部の執行措置など、いくつかの要因が挙げられた（検察庁 2022b）。

• 2023年1月25日：首都検察庁は、スフバートル地区第一審刑事裁判所に刑事事件を提出した。

• 2023年4月17日：スフバートル地区第一審刑事裁判所によって開始された80名と4つの法人に関与する裁判手続き。審理の冒頭で、検察官は刑事責任の賦課に関する勧告を提示した。特に、モンゴルにおける一連の汚職スキャンダルにより、審理は公衆の関心と精査を集めた。DBMの不良債権に関連する民事裁判は、Facebookを通じてライブストリームされ、[5]劇場のような設定で行われた。これらの審理は、DBMの経営陣および管理部門の権力行使を評価することを目的としており、説明責任を求める国民の要求を反映していた。

• 2023年6月26日：開発銀行事件に関連する検察の結果が公表され、80名の被告のうち48名が無罪、32名の市民と4つの法人が有罪と判断された。注目すべき判決には、当初告発されていた4名の高官（現職国会議員2名、元首相1名、現職大臣1名）が無罪となったことが含まれる。例えば、国家財政損失につながったとされる道路建設プロジェクトの過大評価に関連する訴因は立証されず、融資は当初の目的で使用され、全額返済されたと判断された（Amarjargal 2023）。対照的に、贈賄および不正な富の蓄積で有罪となったのは国会議員1名のみであった。DBMの元取締役会議長は、贈賄および取締役会会議中の特定のイベントに関する協議への関与で有罪となった。さらに、特定の政権下で、ある事務所の元副所長が文書偽造の罪で訴追された（Amarjargal 2023）。

汚職犯罪の複雑さは、司法制度に特有の課題をもたらす。これらの犯罪の性質は秘密裏に行われ、高度な洗練度をもって実行されるため、広範かつ資源集約的な捜査アプローチが必要となる（Gansuld 2023）。最近の傾向は、汚職、経済犯罪、公務員犯罪がますます組織化され、国際的になり、複数の参加者（通常は影響力のある人物や専門家）が関与し、違法行為を効果的に隠蔽する方法を採用していることを示している（Duri 2021）。検察官であるGansuldが指摘するように、汚職の捜査と訴訟は単純ではなく、しばしば広範な期間にわたり、1年から10年かかることもあり、専門家の意見の取得、国際的な法的協力、徹底的な証人尋問、資産の没収、損害賠償など、包括的なアプローチが必要である（Gansuld 2023）。司法府の観点から、検察庁が強調するように、これらの捜査に関わる業務量は膨大である。IAACに60名、検察庁に15～16名の限られた数の捜査官と検察官が全国の汚職捜査を担当しているため、各検察官は年間平均150件の苦情と事件を抱えている。この業務量には、大量の書類作成、長期にわたる法廷での陳述、多数の苦情や異議申し立ての提出が必要となる（Gansuld 2023）。

言及された制約に加えて、裁判手続きの実践に対する一般的な批判の波があった。法廷での言動は、専門性の欠如が疑われるとして批判を受けている。証人や関係者、特に被害者の代理人や弁護士は、被告人を軽蔑的かつ嘲笑的に扱ったと非難されている。このような行動は、裁判の公正性と誠実性に関する懸念を引き起こし、司法プロセスへの疑問を招いている（Bat-Osor 2023）。一方で、司法プロセスにおける重大な違反はなかったと指摘する者もいる。裁判所は事件関係者に発言の機会を十分に与え、適切な休憩を与え、判決公判中に被告人に長時間の起立を要求しなかった（Bayaraa 2023）。

一部の法曹界関係者やオブザーバーは、法律の適用における重大な問題点を指摘している。注目すべき事例として、被告人が、関連する法的改正が導入される前の時期である2014年の融資プロセスに関連する行為で告発されていることが挙げられる。これは、検察側の法的原則の根本的な誤解を浮き彫りにしている（Bayaraa 2023）。さらに、労働規律から刑事責任まで様々な責任を混同する、その広範な範囲のために権力と地位の乱用に関する刑法第22条1項の使用は、その特定の法的影響を低下させる包括的な規定となっている。

この裁判はさらに、制度的な問題対個人の責任という議論を燃え上がらせた。被告人たちは声明の中で、銀行の意思決定プロセスは個人の不正行為ではなく、制度的な運営の結果であると示唆した。この見方は、個人が責任を問われる根拠に異議を唱え、制度的な失敗に目を向ける必要性を示唆している。作家が比喩的に表現したように、「この檻（DBM事件）には、告発されたカラスも、虐げられた罪のない鳩も含まれている。しかし、多くの鳩がいる」（Bayaraa 2023）。例えば、元首相N. Altankhuyagは、「内閣全体の決定に対して裁かれる最後の首相になりたい」と述べた（「Eaglenews」2023年6月21日）。彼は、裁判が開発銀行を盗んだとされる者たちに対して行われているという信念を広めることで、彼らの運命をもてあそぶようなものであり、不公平であると考え、裁判所に連行された多数の人々（80名）について懸念を表明した。彼は、このような状況が、同様の告発の下で誰でも不当に標的にされ、訴追される可能性があるという前例を設定すると警告した（「Eaglenews」2023年6月21日）。

これらの法的および手続き上の論争の最中、この裁判は選挙を前にして、政治的に動機づけられたショーであるという認識が広まっている。この見方は、裁判の信頼性を損ない、正義の追求ではなく見世物として扱っている。また、選択的な訴追と裁判における明らかな政治的偏見も論争の的となっている。批判者たちは、この裁判は特定の個人を標的にしている一方で、政治的保護を受けている他の人々を都合よく無視しており、法の前の公正性と平等な扱いの欠如を示していると主張している。さらに、主要人物が裁判期日への欠席と回避を主張していることが指摘されている。これは、関与した高官の間での操作と説明責任の欠如についての疑念を引き起こしている（Bat-Osor 2023）。

2024年3月現在、首都控訴裁判所は、DBM関連事件について被告人および弁護人から36件の苦情を受領しており、検察官からの異議申し立てもあったが、裁判期日はまだ設定されていない（Tseesuren 2024）。これらの手続きが進行中であるため、国民は国内における実際の説明責任の執行を待ち続けている。

5. 結論

モンゴルにおける水平的説明責任の評価、特に開発銀行（DBM）事件における汚職スキャンダルとの闘いにおける司法の役割に焦点を当てた評価は、いくつかの重要な点を浮き彫りにしている。

憲法およびその後の法改正は、司法の公平性と独立性を主張しているが、これらの規定の実際的な適用は、重大な政治的影響を示唆している。司法の政治的影響からの独立は、行政の不正行為を効果的に精査し、罰するために不可欠である。しかし、司法官任命への政治家の関与、および歴史的・立法的な文脈の影響は、司法の公平性に関する懸念を引き起こしている。司法総評議会の構造の変化と政治的影響の変動は、これらの懸念を浮き彫りにしている。

司法がその義務を効果的に遂行する能力は、いくつかの要因によって妨げられている。首都（控訴）および地方裁判所（第一審）の業務量は過剰である。さらに、検察庁は年間膨大な数の事件を処理しており、特に汚職事件においては、遅延と非効率性を引き起こしている。これらの手続き上の遅延は、汚職犯罪の複雑さと相まって、司法の応答性と適時性を損なっている。現在の状況は、広範かつ洗練された汚職事件を処理する上での限界を示している。制裁および是正措置の執行は一貫性に欠けるようで、司法の効果にさらに影響を与えている。

司法およびIAACに対する国民の信頼のレベルは、その有効性を示す重要な指標である。調査結果は、国民の信頼を育むために、意思決定および法的情報の普及における透明性の向上が必要であることを示唆している。国民の認識は、司法のパフォーマンスに関する貴重な洞察を提供する。注目度の高い汚職スキャンダルと、遅延し不明瞭な裁判所の決定は、司法に対する国民の不信に寄与してきた。この不信は最近のものではなく、30年以上前のモンゴルの民主主義への移行以来、続いてきた。これは、様々な水平的説明責任指数における最近の低下と、記録された汚職犯罪の発生率の増加という背景の中で起こっている。

開発銀行事件は、モンゴルの汚職との闘いにおける政治的、法的、経済的要因の複雑な相互作用の重要な例として機能している。この事件は大きな公衆の関心を集め、その政治的影響に関する憶測を呼んでいる。アナリストは、開発銀行から融資を不正取得したとされる政治家が責任を問われなければ、問題がエスカレートし、政府の安定を脅かす可能性があると懸念を表明している。この状況は、この事件が与党による、世論と政治力学に影響を与えることを目的とした戦略的に計画された政治的策略であったのかどうかという疑問につながる。

このケーススタディの調査結果に基づいた、水平的説明責任のパフォーマンスを改善するための推奨事項は以下の通りである。

2019年から2023年までの憲法改正を考慮すると、権力分立と水平的説明責任への影響を理解するために、これらの改正の包括的な評価が不可欠である。この見直しは、モンゴルの水平的説明責任への影響を評価する時間を与えるために、今後4年間で行われるべきである。

定期的な説明責任を促進し、政治化された訴訟を回避するために、証拠に基づいた意思決定を進めることが不可欠である。特にDBMのような様々な国家基金および国有企業に関連する重要な金融活動に関して、行政府の運営に対する体系的かつ効率的な監督メカニズムの実施を優先すべきである。

• 公的資金の誤用を含む広範な損害が、汚職事件における司法およびIAACの政治化を招く前に蓄積されることを許容することは、これらの機関への信頼を損なうだけでなく、野党に対する政治的武器としての悪用への道を開く。

• 国家および国際的な市民社会組織は、国有企業の透明性と説明責任を強化するための改革の必要性を強調してきた。政府および金融機関の運営に対する定期的な独立監査を通じて、継続的な監督と説明責任を維持するのに役立つ。

• 外部機関によって実施されるこのような監査は、財務コンプライアンスだけでなく、パフォーマンスの評価、透明性の問題への対処、および融資とプロジェクトが確立された手順に従っていることを保証するためにも不可欠である。

• これらの監査の効果を高めるためには、市民社会および独立したオブザーバーをプロセスにさらに積極的に関与させることが重要である。

司法および立法部門を含む監督機関を強化すること、弱体化させることではないことが不可欠である。

• これらの取り組みには、予算の増加だけでなく、2021年裁判所法のような最近の法改正の効果的な実施も含まれるべきである。

• 具体的な改革は、司法の運営ニーズを満たす予算を保証し、司法総評議会の運営を強化することによって、特に裁判官の選任と任命における政治的干渉を最小限に抑えることに焦点を当てることができる。

• 汚職事件の処理のための専門的な訓練を通じて、捜査技術と倫理的配慮を強調した制度的能力の向上は極めて重要である。意思決定における透明性の向上と、司法の適時性と応答性の向上も、効果的な行政の説明責任を確保する上で鍵となる。

• 司法の運営について国民に情報を提供する戦略計画を策定し、司法の成果に対する信頼を育む。

検察の独立性と説明責任は、検察制度における重大な改革とともに増加させなければならない。

• これには、汚職事件の処理におけるボトルネックを排除するための手続き法の見直しや、検察手続きが政治的影響からより孤立するように擁護することが含まれる。

• 紛争解決において重要な検察庁は、20年間実質的な改革を見ていない（Mendsaikhan 2023）が、政治的影響、汚職事件処理の遅延と複雑化といった課題に直面している。他の移行民主主義国の経験から学ぶと、検察の行政府からの独立性を高めることが不可欠である（Parliamentarians for Global Action n.d.）。

• これには、決定が法的基準に基づいて行われることを保証するための法改正、検察官の任命と行動を監督する独立した機関の設立、および透明性と説明責任を向上させるための国際的なベストプラクティスの採用が含まれる可能性がある。

• 透明性と独立性を重視した検察庁の業績の定期的な見直しは、国民の信頼を築き、より説明責任があり効果的な司法制度に貢献するだろう。

長期的には、国民の信頼を回復するために、民主的な環境における司法および監督機関の重要性についての意識を高める必要がある。市民の責任に関する教育プログラムへの投資と、説明責任メカニズムに関する国民の理解を深めることは、参加の文化を育むことができる。さらに、裁判の放送や市民代表のプロセスへの関与を含む、汚職訴訟の透明化は極めて重要である（Mendsaikhan 2023）。

水平的説明責任と民主的制度を保護するために、首相や国会議員を含む政治指導者は、思慮深い言動を採用しなければならない。彼らの行動と言葉は、水平的説明責任機関の誠実性に深刻な影響を与える可能性がある。最近、政治家による司法の弱体化は、民主的規範の漸進的な侵食に向けた懸念すべき傾向を示している。このような傾向は、民主主義を支える不可欠なチェック・アンド・バランスを脅かし（Levitsky and Ziblatt 2018）、その基盤となる制度を支える民主的文化を低下させ、民主的原則が繁栄するためのより不利な環境を作り出す可能性がある。■

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[1] モンゴル国立大学、教養・科学・社会科学部副学部長

[2] モンゴル独立研究所（IRIM）理事

[3]DBMはチンギス債の発行により15億米ドルを調達し、野心的な経済刺激計画を支援するために約13億米ドルを外国融資および債券発行で確保した（世界銀行2014年）。

[4] ここで提示されたデータは例示的なものであり、その主観的な性質と限られた数の専門家評価に基づいているため、統計的に厳密ではないことに注意されたい。

[5] https://www.facebook.com/watch/?v=183283124591058

ネパールにおける水平的アカウンタビリティ

ティルパティ・パリヤル[1]

サマタ財団

1. はじめに

アカウンタビリティは、ガバナンス分野で世界的に広く使われている言葉である。特に途上国では、アカウンタビリティの概念が急速に広まっている。平易な言葉で言えば、アカウンタビリティとは、説明責任を果たすこと、または説明を提供する責任である。アカウンタビリティという言葉を概念化すると、それは責任ある個人が、その行動または決定に対して、その行動に直接的または間接的な関心を持つ権威または利害関係者に対して責任を負うことである。より広い視点から見ると、それは国家の統治メカニズムにおける権力行使の問題にまでエスカレートする。

ケンブリッジ大学出版局から出版された研究論文「Constraining Governments: New Indices of Vertical, Horizontal, and Diagonal Accountability」によると、アカウンタビリティとは、「政府の行動の正当化の要求と、市民および監督機関の両方による潜在的な制裁を通じて、政府の政治的権力の行使に対する事実上の制約」である。この定義は、国民または設置されている監督機関によって綿密に監視されている政府によって行使される権力を強調している。

本稿では、憲法上の規定、国家機関、その構築、構造、およびそれらの間の相互関係に関して、ネパールにおける水平的アカウンタビリティの状況を詳細に調査しようと試みた。同様に、アカウンタビリティ行動プロセスにおける役割を探るために、様々な機関が調査された。最後に、本稿は水平的アカウンタビリティにおけるギャップ、既存のギャップの背後にある理由、およびネパールにおける水平的アカウンタビリティを強化するための可能な推奨事項を特定しようと試みた。

ネパールは2000年代初頭に、絶対王政から連邦民主共和国への移行を特徴とする大きな政治的変革を経験した。この移行は、連邦、州、地方政府からなる多層的な統治システムを確立した2015年の新憲法の採択によって頂点に達した。Constitute Projectによると、ネパールの憲法史は、多くの西側諸国の憲法史と比較して非常に若い。実際、憲法の年齢は、世界中で施行されている憲法の総年数の平均をはるかに下回っている。君主制憲法から連邦社会主義共和国憲法への移行は、政治的不安定、弱い統治システム、社会的・経済的不平等を含む課題なしには進まなかった。ネパールの地理において憲法の実践は新しいため、その道のりの中で混乱や中断をまだ経験していない。インドがネパールにおける立憲主義に大きく影響を与えているという事実は、ネパールにおける憲法問題がインドの傾向に従う傾向があることに疑いの余地はないことを示唆している。

憲法の初期段階とネパールにおける権力行使の頻繁な変化は、時間の経過とともにその規定とメカニズムを徐々に発展させてきた。国王の直接統治下では、理想的な文脈では行使されるべきではない様々な行政能力が存在した。Constitute Projectによって提供された図は、国家の様々な機関による権力の行使が変更され、現在も有効であることを示している。同様に、この図は、立法権がネパールにおける政治的実践の歴史的発展を検証するという理想的な役割において、最近大きな意味を持って発効したことを示している。ネパールにおける司法の実践は行政執行にまで遡り、宮廷がその機能の大部分を管理していた。しかし、ネパールにおける司法の歴史には、国家元首の違法かつ非民主的な動きが非難され、是正された先例がある。

これらの重大な変化にもかかわらず、移行期は政治的不安定さを特徴とし、頻繁な政権交代と政策立案における継続性の欠如が見られました。この不安定さは、汚職への対処や効果的なサービス提供の確保における進展がほとんどないまま、説明責任と透明性の欠如にもつながっています。社会経済的な不平等もネパールにおける持続的な課題です。同国の人間開発指標は南アジアで最も低い水準にあり、貧困率、栄養失調、文盲率が高いままです。特定のカーストに対する差別や周縁化も、依然として重大な問題となっています。

連邦制の実施もまた、連邦、州、地方政府間の権限と資源の配分をめぐる紛争により、困難を伴っています。地方政府が効果的なサービスを提供する能力に対する懸念があり、資源配分は連邦政府が州および地方政府に十分な資源を提供していないとの非難もあり、論争の的となっています。ネパールにおけるガバナンスの主要な課題の1つは、政府機関の能力と資源の不足です。連邦、州、地方を含むすべてのレベルの政府機関は、熟練した人材の不足、不十分な予算、不十分なインフラに苦しんでおり、その結果、効果的なサービス提供、弱い規制システム、低い行政効率につながっています。

汚職は、ネパールが直面するガバナンスにおけるもう1つの重大な課題です。汚職を防止するための法律や規制が存在するにもかかわらず、それらを執行するための政治的意思の欠如が依然として存在します。ネパールにおける汚職は蔓延しており、政府関係者や政治家が汚職行為に関与することが多く、政府や公的機関に対する国民の信頼の喪失につながっています。ネパールはまた、政治的安定性の観点から重大な課題に直面してきました。2015年の憲法採択以来、同国は複数の政権交代を経験しており、2度の首相辞任が含まれ、ガバナンスの継続性の欠如につながり、それが政策やプログラムの実施にも影響を与え、経済的および社会的な開発の遅れにつながっています。

前述の通り、近年、ネパールにおけるガバナンスの課題に対処するための努力が行われています。政府は、行政効率、サービス提供、説明責任を改善するために、さまざまな改革プログラムを開始しました。これらのプログラムには、公務員改革プログラム、地方自治体および地域開発プログラム、経済ガバナンスおよび開発プログラムが含まれます。さらに、市民社会組織（CSO）は、ネパールにおけるガバナンスの強化に不可欠です。しかし、政府の干渉や活動への制限を含む、CSOの運営には課題が存在します。

ネパールにおけるガバナンスが直面するもう1つの重大な課題は、同国の地理であり、険しい地形がサービス提供を困難にしています。特に遠隔地ではそうです。政府はこの問題に対処するために、移動サービスの提供、道路網の拡張、衛星オフィスの設立を含むさまざまなイニシアチブを開始しました。

ネパールにおける水平的説明責任メカニズムは、権力の乱用を抑制することを目的とした、さまざまな政府部門または機関間のチェック・アンド・バランスのシステムを意味します。これらのメカニズムは、法の支配の維持、透明性の促進、民主主義的理想の保護において重要な役割を果たします。ネパールの憲法と法的インフラは、水平的説明責任を維持するためのいくつかの制度的メカニズムを確立していますが、その有効性は異なる場合があります。

2. ネパールにおける水平的説明責任のための制度的メカニズム

2.1. 憲法上の枠組み

2015年に公布されたネパール憲法には、包括性、社会正義、基本的人権を備えた連邦民主共和国を樹立することを目的としたさまざまな特徴が盛り込まれています。第4条から第7条は、ネパールを連邦民主共和国と定め、国を7つの州に分割し、地方政府への大幅な権限委譲を行っています。第4条はネパールを世俗国家と宣言し、信教の自由とすべての宗教の平等な扱いを保証しています。宗教差別を禁止し、宗教コミュニティ間の調和と寛容を促進しています。同様に、第18条および第42条は、包括性と参加を明確にカバーし、ダルリット、先住民、女性、少数派などの周縁化されたコミュニティの代表と保護を保証しています。積極的差別是正措置と比例代表制の規定は、ガバナンスと公的生活への参加を促進します。第16条から第48条は、平等権（第18条）、言論の自由（第19条）、情報への権利（第27条）、教育を受ける権利（第31条）、社会正義の権利（第42条）を含む、包括的な基本的人権のリストを保証しています。これらの権利は、すべての市民の尊厳、自由、幸福を保護します。

同様に、第53条から第114条は、権力の集中を防ぎ、チェック・アンド・バランスを確保するために、それぞれ独自の役割と責任を持つ、政府の行政、立法、司法部門間の権力分立のシステムを確立しています。

第83条から第108条は、下院である代議院と上院である国民議会からなる二院制議会による統治システムを概説しています。第97条は、政府の支出、政策、プログラムを監督し、透明性と説明責任を確保する責任を負う、公会計委員会や開発委員会を含むさまざまな議会委員会を設立しています。ネパールの連邦議会には、ガバナンスと監督のさまざまな側面を扱う16のテーマ別委員会があります。これらの委員会は、代議院と国民議会の間で分割されており、両院の議員を代表する2つの合同委員会があります。これらの合同委員会の1つが議会聴聞委員会（PHC）です。代議院には、財政、国際関係、産業、商業、法律、司法、人権、農業、協同組合および天然資源、女性および社会問題、国家問題、開発、技術、教育、医療、ならびに公会計などの分野をカバーする10のテーマ別委員会があります。これらの各委員会は、さまざまな省庁の活動を監督し、透明性を確保し、グッドガバナンスを促進する上で重要な役割を果たしています。

一方、国民議会も、持続可能な開発とグッドガバナンス、法規管理、国家問題と調整、政府保証委員会など、独自の委員会を擁しており、ネパールにおける立法およびガバナンスの問題の特定の側面に焦点を当てています。第86条は、代議院を通過した法案の審査、政府活動の監督、説明責任の確保を含む、国民議会の責任を規定しています。

代議院の多数党が首相を政府の長に任命します。第53条は、閣僚評議会の立法議会に対する説明責任を確立しており、閣僚は質問に答え、討論に参加し、必要に応じて集団的および個人的に情報を提供する必要があります。

第109条から第114条は、司法の独立を保証し、最高裁判所を最高の司法権威として確立しています。司法は、憲法を解釈し、紛争を裁定し、法の支配を保護する権限を与えられています。

第238条から第265条は、説明責任、透明性、グッドガバナンスを確保するためのいくつかの憲法機関を設立しています。最も重要なのは、第293条は、憲法機関の長と職員が連邦議会に対して説明責任を負い、責任を負うべきという権限を定めています。代議院の委員会は、国家レベルのものを除く憲法機関の機能、報告書を含む、を監視および評価することができます。[2]

権力分立

権力分立の原則は、ネパールの憲法上の枠組みの根幹をなすものです。第53条から第118条には、権力分立に関する明確な規定があります。これにより、単一の政府部門が過度の権力を集中させることを防ぎます。首相が率いる行政部門は法律の執行を担当し、議会からなる立法部門は法律の制定を担当し、最高裁判所を含む司法部門は法律を解釈し、その合憲性を確保します。第231条から第237条には、権力構造と国家レベル間の相互関係に関する透明な説明があります。

同様に、2015年のネパール憲法は、透明性、誠実さ、ガバナンスにおける責任を確保するために、説明責任に関連するさまざまな規定を盛り込んでいます。第27条、情報公開（RTI）は、法律で定められた特定の制限に従うことを条件に、あらゆる公的関心事に関する情報を要求する権利をすべての市民に保証しています。憲法のさまざまな条項は、首相、大臣、その他の公務員が就任前に宣誓または誓約しなければならない宣誓または誓約を概説しており、憲法と法律を支持し遵守し、誠実さと誠実さをもって職務を遂行することを誓います。第298条は、首相の機能、義務、権限を定義しており、憲法と法律の実施を確保し、閣僚評議会の機能を監督する責任が含まれます。第7部では、大臣の機能、義務、権限を排他的に詳述しており、政府の政策、法律、決定の実施を確保し、立法議会に対して集団的に責任を負うことが含まれます。

2.2. 議会による監督

ネパールの議会は、行政部門の説明責任を追及する上で重要な役割を果たしています。質問時間、議会委員会、政府の政策や行動に関する討論など、さまざまな手段を通じて監督を行使します。公会計委員会などの委員会は政府の支出を審査し、他の委員会は保健、教育、財政などの特定のセクターを監視します。

議会聴聞委員会（PHC）

議会聴聞は、国家の行政部門の説明責任と責任を追及することを目的とした、不可欠な民主的プロセスです。このプロセスには、立法部門が、政府が主要な公職に任命するために推薦した個人の能力、有効性、および誠実さを審査することが含まれます。ネパール憲法第292条第1項は、最高裁判所の長官および裁判官、司法評議会のメンバー、憲法評議会の推薦に基づいて任命された憲法機関の長およびメンバー、ならびに連邦法に概説されている大使などの役職への任命のための議会聴聞を義務付けています。

同条第2項は、第1項について、連邦議会の両院の議員からなる15人の合同委員会が連邦法に従って設置されなければならないことを強調しています。さらに、同条第3項は、第2項の合同委員会のメンバーは、連邦議会議員である間、最高裁判所での弁護士活動を許可されないと規定しています。

委員会は15人のメンバーで構成され、国民議会から3人、代議院（HoR）から12人が選出されます。メンバーは、議会政党から選ばれ、委員会での議席配分において明確なクォータの分割があります。各政党が獲得した総議席数の比率が、そのクォータの規模に対する重み付けを決定します。

ネパール憲法第292条第1項で規定されているように、議会聴聞は、最高裁判所の長官および裁判官、司法評議会のメンバー、憲法上の評議会の推薦に基づいて憲法および連邦法に従って任命された憲法機関の長およびメンバー、ならびに連邦議会の合同会議および合同委員会による連邦法で指定された大使に対して実施されます。

委員会の形成は政治的利害に大きく影響されるため、委員会の形成が遅延し、重要な役人の任命に影響を与える事例がありました。

公会計委員会（PAC）

公会計委員会（PAC）は、政府がどのようにその資金と資源を管理しているかをチェックする責任を負っています。1960年に設立されたこの委員会は、プロセスが公正かつ透明に行われることを保証するための政府の取り組みの一部です。

PACは27人のメンバーで構成され、代議院議長が下院の承認を得て選出します。首相は当然のことながらこの委員会のメンバーです。委員会のメンバーがリーダーを選出します。この委員会は政府の財務記録を監視し、政府の支出方法を監督する会計検査院長官が作成した報告書をチェックします。

公会計委員会は、政府が資金を正しく支出しており、すべてが公開かつ公正であることを確認し、国家レベルでの透明性と説明責任を確保します。主に政府機関、政府からの資金を受け取っている機関、または公的資金の管理を担当する機関に焦点を当てています。

会計検査院（OAG）

1958年憲法に基づく初代会計検査院長の任命により、ネパールに会計検査院が設立されました。それ以前は、「クマリー・チョウク・アッダ」と呼ばれる機関が政府の財務記録をチェックしていました。クマリー・チョウクは1769年のネパール統一後に設立された可能性が高く、それ以前にも監査機関が存在した可能性があります。会計検査院の主要メンバーは、首相が議長を務め、最高裁判所長官と立法議会議長がメンバーであり、首相が選出した3人の大臣も参加します。会計検査院の主な機能は、ネパール政府の財務記録を監査し、公的財政計画と支出を強化するための適切な提案を提供することです。

会計検査院の年次報告書によると、連邦政府機関、州政府機関、地方自治体機関、その他の委員会および機関で特定された不正の総額は1197億7700万ネパールルピー（NRs）でした。監査された総額は、6,546の政府機関の間で約7兆1381億6740万ネパールルピー（5350万米ドルに相当）でした。連邦および州政府機関、地方自治体機関、その他の委員会および機関の下にある不正の総額に加えて、監査の繰越、歳入の滞納、返済可能な外国からの借款および融資に関する措置の累積額は、今年の3724億5130万ネパールルピーに達しました。

連邦政府機関の下で不当支出が報告された機関の総数のうち、上位10省庁が総不当支出の95.12％を占めています。同様に、州政府機関の総不正額は監査額の2.30％であり、そのうちカルナリ州で最も高い3.92％が特定され、ガンジ州で最も低い1.23％が記録されています。地方レベルの総不正額は監査額の3.88％となっています。報告書によると、540の地方レベルで5％未満の不正があり、205の地方レベルで5％から15％の不正があり、15％を超える不正を示したのはわずか6％でした。

会計検査院の記録によって示され、フラグが立てられた不当支出にもかかわらず、いかなる罰則も科されていません。倫理的には、不当支出のあるすべての政府および政府当局は、連邦政府による財政削減の対象となりますが、財政削減は実施されていません。

公務員委員会

憲法第242条は、ネパールにおける公務員委員会を規定しています。この条項によると、委員会は、委員長1名と委員4名で構成されます。大統領は、憲法評議会の推薦に基づいてこれらの人物を任命します。これらの任命を行う際、委員会のメンバーの少なくとも半分は、20年以上公務員としての経験がなければなりません。残りのメンバーは、科学、技術、芸術、文学、法律、行政などの多様な分野から選ばれるか、研究、教育、社会学などの分野で国に良い影響を与えた顕著な貢献をした人物であるべきです。委員会の主な機能は、公務員の採用プロセスを確立し、政策行動を含む公務の提供を管理することです。

選挙管理委員会

ネパールの選挙管理委員会は、選挙、政党、選挙候補者を監督します。1950年の革命後に設立され、1951年に正式に設立されましたが、その規則は時間の経過とともに変更されました。ネパール憲法に概説されているように、委員会は6人のメンバーで構成され、6年間務めます。2008年の制憲議会選挙の運営に関して批判に直面しましたが、一般的には選挙を効果的に管理したと認識されています。

同国の憲法で定義されているように、ネパール選挙管理委員会は、ネパールでの選挙を管理する責任を負う重要な機関です。憲法は、競争的な複数政党制、成人への投票権、定期的な選挙などの主要な民主的原則を強調しています。これらの憲法上の規則に従って、委員会は、特定の選挙システムに従って、全国、地域、地方を含むさまざまなレベルでの選挙の組織を監督します。

検事総長室

検事総長は、ネパール政府の法務代表および弁護士です。検事総長は、ネパール憲法、民事刑事訴訟法典2017、民事刑事訴訟規則2018、および政府弁護士規則2020の規定に基づいて任命されます。検事総長が任命した4人の監督官の指導の下、事務所は4つの異なる部門で運営されています。

人事管理部：この部門は、人事管理、国際関係、評価研修、地区行政、内部行政、経済行政、登録および図書館部門を含むさまざまな機能を監督します。その責任は、検事総長室の管理、人事管理、事務所職員への必須研修の提供、および内部行政事項の監督を網羅しています。

計画・監視部：この部門内には、計画研究・監視、情報技術、研究、年次報告書・出版物、戦略計画実施・監視、物理的行政、および政府弁護士・対話部門などの部門があります。この部門は、検事総長室の機能の形成、物理的インフラ開発の調整、事務所活動の監視、戦略計画の実施、および事務所のすべての活動を詳述する年次報告書の出版において、極めて重要な役割を果たしています。

人権保護・法律意見・グッドガバナンス部：この部門は、人権保護、グッドガバナンスおよび司法原則の監視、法律意見の管理、法律意見記録の維持、司法理論の監視、被害者および証人の保護、および拘留事項の監督を担当します。その主な機能には、拘留状況における人権の監視と保護、必要なガイダンスの提供、さまざまな事務所が必要とする法的研修の提供、および被害者保護の確保が含まれます。

訴訟管理部：この部門は、訴追監視・評価、訴訟管理、控訴手続き、訴訟処理、小売、記録・収集部門を担当します。その責任は、政府弁護士の訴追の監視と評価、事件管理、最高裁判所への控訴、訴訟解決、およびさまざまな申請の登録を網羅しています。さらに、次席検事が率いる刑事科学研究センターは、法律および司法分野の研究を実施しています。

これらの部門に加えて、司法行政法2073第5条に従って運営される高等政府法律事務所があります。この事務所は、高等裁判所およびその法律実務家と緊密に協力して、ネパール政府の代表および規制の遵守を確保します。現在、高等政府法律事務所は、ネパール司法サービス政府弁護士グループの上級メンバーが率いる18人の弁護士で構成されています。これらの弁護士は公判検事および公認の代表者として機能し、事務所はまた、その機能を遂行するためにさまざまなレベルの職員を雇用しています。

2.3. 司法による監督

憲法の前文は、ネパールの国家の3つの器官を明確に述べており、「公平で独立した有能な」司法システムを備えています。司法は、司法審査権を通じて、行政および立法部門の両方に対するチェックとして機能します。ネパール最高裁判所は、憲法と法律を解釈し、憲法上の原則との整合性を確保する権限を持っています。また、違憲と判断された法律や行政措置を無効にすることができ、それによって権力の乱用を防ぎます。

司法は、最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所の規定を持つ、単一のシステムとして組織されています。最高裁判所には、憲法上の救済の下で憲法裁判所があり、政府間の管轄権紛争を調査します。最高裁判所は、国内で最も高い裁判所です。すべての他の裁判所を監督し、正義を確保するためにネパールの憲法と法律を解釈する最終的な権限を持っています。最高裁判所はまた、下級裁判所および司法システムに関与する他の機関を監督および指導します。基本的人権に関連する問題を含むさまざまな法的問題について、審査し、決定を下す権限があります。最高裁判所は、最高裁判所長官を含む最大20人の裁判官で構成されています。

ネパールでは、各州に独自の高等裁判所があります。7つの州すべてに7つの高等裁判所があり、さらに9つの高等裁判所支部と2つの仮高等裁判所支部があります。高等裁判所は、個人が法的手続きを妨害したり、裁判所の命令を無視したりする場合の軽蔑罪の事件を処理できます。高等裁判所はまた、基本的人権を保護し、法的権利を行使するための特別な権限を行使します。高等裁判所は、通常の管轄権と控訴（審査）管轄権の両方を持っています。

ネパール全77県に地方裁判所があります。これらの裁判所は、政府と民間の当事者が関与する刑事および民事事件を含むさまざまな事件を扱います。地方裁判所は、地方レベルの司法機関からの控訴も審理します。地方レベルでは、地方自治体の副市長または副議長を長とし、選出された代表者から2人のメンバーで構成される司法委員会が存在します。委員会の管轄権は、非刑事事件に限定されています。

司法審査

司法審査は、憲法が主要な法律であり、国家機関がその規定と限定政府の概念に厳密に従うことを指示するという原則に基づいています。したがって、司法審査は憲法に法的エッセンスを注入します。本質的に、司法審査は、立法府が権力配分で定められた範囲を超えた場合、または基本的人権や憲法の重要な規定に違反した場合に、立法を無効にする権限を司法に与えます。ネパールにおいては、第1条が憲法優位性を明確に確立しており、憲法に矛盾するいかなる法律も無効になると主張しています。したがって、司法審査は、政府の立法部門および行政部門に対する司法の抑制の行使を表します。

司法審査は本質的に、裁判官が公的機関によって取られた決定または行動の合法性を評価する法的プロセスです。ネパールでは、1990年のネパール王国憲法が、修正不可能と見なされていた憲法に司法審査（JR）を不可欠な部分として確立しました。2015年のネパール憲法は、第133条を通じてこの規定を継続しています。同様に、憲法第144条は、高等裁判所にJRの権限を与えています。JRシステムの核心は、主に司法の独立にかかっています。深く、司法の独立はJRシステムによって維持されており、憲法主義と法の支配の基本的な要素となっています。憲法第133条は、ネパール国民であれば誰でも、憲法との不一致の範囲で、立法行為および行政行為に異議を唱え、その無効化を求めるために最高裁判所（SC）に令状請願を開始できると説明しています。

ネパール憲法は、多くの先進国や強力な国の憲法には存在しない、高度に発展した形の司法活動である、公益訴訟（PIL）のための規定を明確に含んでいます。

民主主義と連邦主義の促進における司法システムの役割

重要な判決において、ネパール最高裁判所は2021年2月23日、当時のK.P.シャルマ・オリ首相による議会解散の動きはネパール憲法に反すると判決を下しました。裁判所は、議会解散の試みが憲法で利用可能な選択肢を考慮せずに取られたものであり、新しい選挙を実施するために国民に費用がかかるだろうと判断しました。この判決により、合法的に無効であったため、政治任用およびその他の事項に関して政府が行ったすべての決定が取り消されました。裁判所はまた、13日以内に、すなわち2021年3月8日までに議会を再招集するよう命じました。議会は復元され、最高裁判所の判決は国に先例を確立し、憲法、民主主義、連邦主義を高く掲げました。

2.4. オンブズマン機関

ネパールの2015年憲法は、13の憲法委員会を構想していた。これらの委員会は、周縁化されたコミュニティ、後進コミュニティ、その他の不利な立場にある人々の権利を強化し保護するために設立された。行政、司法、立法が、チェック・アンド・バランスを実行するための機能的独立性と自律性において同等である一方で、市民社会と緊密に協力して社会を民主化できる13の委員会は、まだ国民に届いておらず、政府をチェックするまでには至っていないが、勧告権のみを持ち、執行権を持たないという管轄権に限定されている。13の委員会には、汚職調査委員会（CIAA）、会計検査院、公務員委員会、選挙管理委員会、国家人権委員会、国家天然資源・財政委員会が含まれる。しかし、国家女性委員会、国家ダリット委員会、国家包摂委員会、先住民委員会、マデシ委員会、タールー委員会、イスラム委員会は10年ごとに見直しを受ける対象となる。

汚職調査委員会（CIAA）は、政府および公共部門における汚職事件の調査および訴追を担当する。この機関は、公務員が権限を乱用したり、汚職行為に関与したりした場合に責任を追及することで、説明責任を確保するのに役立つ。汚職調査委員会（CIAA）は、国家の重要な規制機関である。その主な任務は、政府の地位にある者や公務員が権限を乱用した事件を調査することによって、汚職と闘うことである。この委員会は独立しており、ネパール憲法を遵守している。憲法、特に第97条および第98条は、汚職を抑制するための政府の努力の重要な一部として、この委員会の設立根拠を提供している。この委員会は、汚職に関与した者を調査すること、そもそも汚職を防止すること、倫理的な行動を促進すること、機関の能力を向上させることなど、さまざまな方法で機能する。

委員長1名と委員4名で委員会が構成される。大統領は、憲法評議会の勧告に基づき、これらの委員を任命する。これらの委員の任期は6年で、65歳になるまでその職にとどまることができる。必要に応じて再任されることもある。最高裁判所の判事と同様に、同様の方法で解任される可能性がある。

ネパール政府の事務次官が委員会の管理を担当している。委員会には、調査、不服申し立ておよび法的問題の処理、財産評価、決定の実施、人事管理、技術的側面テスト、政策計画、国際関係の担当部門に加え、警察関連の部門を含む12の異なる部門がある。

委員会と他の機関との関係

憲法上および法的な規定によれば、様々な機関が直接的または間接的に相互に関連し、国内の汚職を抑制し、グッドガバナンスを維持するためにその機能を果たしている。汚職抑制のために汚職調査委員会と最も緊密な協力関係にある主要な機関は、最高裁判所、特別裁判所、下院の国家秩序・グッドガバナンス委員会、首相府および閣僚会議、国家監視センター、特別検察官事務所である。

さらに、委員会は連邦政府および地方政府の各省庁、国立図書館、歳入調査局、マネーロンダリング調査局、ネパール中央銀行、金融情報ユニット、ネパール警察などと書簡や詳細情報を交換している。ネパール憲法によれば、委員会の調査により公職にある者が汚職を犯したと判断された場合、その者またはその行為に関与した他の者に対して、関連裁判所に訴訟を提起することができる。その規定に基づき、委員会は苦情を調査し、汚職犯罪であると判断された場合は特別裁判所に事件を登録する。この点に関して、特別検察官事務所が審理を行うという規定がある。必要であれば、委員会は最高裁判所に控訴または再審請求を申し立てる。

下院の委員会が憲法機関を監視するという憲法上の規定に従い、連邦議会下院の国家秩序・グッドガバナンス委員会が委員会の活動を監視している。同委員会は、委員会の年次報告書を通じて提示された勧告の実施について議論している。同様に、汚職抑制の取り組みを動的かつ効果的なものにし、グッドガバナンスと道徳の促進に見られる問題点を解決するために、同委員会は関連機関と議論や対話を行い、必要な決定/指示を与えている。汚職防止法（2059年）の規定に基づき、国家監視センターは、公職にある者が各会計年度終了後60日以内に、関連機関に財産明細を提出したか否かを監視し、委員会に報告する。

受け取った報告書に記載された財産明細を開示しなかった公職にある者は、法律に基づき委員会によって罰金が科されている。公職にある者による汚職関連行為の調査に関して、委員会はネパール政府の様々な機関から必要な情報や詳細を入手している。

委員会の要請に基づき、ネパール政府の各省庁および市民図書館は、歳入調査局、資産洗浄調査局、ネパール中央銀行などの記録および詳細を保管する機関から必要な詳細を入手している。同様に、委員会が他の機関の管轄下にあると判断した苦情を受け取った場合、委員会は必要な措置のためにそれを関連機関に書面で送付する。これらの機関には、関連省庁/局/事務所、大学、マネーロンダリング調査局、歳入調査局、ネパール警察、その他の規制機関が含まれる。

3. 水平的説明責任メカニズムにおけるギャップ

ネパールの連邦主義の中心には、憲法上および法的な制度的な水平的メカニズムがある。これらのメカニズムの期待される効果と、時間の経過とともに様々な領域における実際のパフォーマンスとの間のギャップは著しく、これらのギャップは、政府内における堅牢なチェック・アンド・バランスの達成における課題に寄与し、社会と繁栄に深刻かつ不可逆的な損害をもたらしている。以下は、ネパールにおける実施レベルでの水平的説明責任メカニズムにおける実践的なギャップである。

3.1. 政治的干渉と不安定

現在のネパール憲法は、20年以上にわたる危機と権力およびアイデンティティをめぐる闘争の成果であるが、政策レベルの汚職から免れることができず、政治家が権力を行使し追求する際に悪用できる抜け穴を残している。憲法上の危機、汚職、政治的分極化はすべてネパールの開発ペースに著しく影響を与えており、現在の政治状況を特徴づけている。

政治的干渉と、国家の行政分野に関する憲法上の規定の弱さは、他の国家機関に対する政府の説明責任に直接影響を与える。ネパール連邦議会とネパール7州すべての州議会は、直接選挙で選ばれた選挙人団を構成し、大統領を間接選挙で選出するため、政党が大統領の任命に対して決定的な支配力を持つことになる。大統領の役割は憲法を保護することであるが、権力行使の儀礼的な性質はその役割を限定する。同様に、行政機関の長である首相は、より多くの権限を与えられている。首相と大統領の共謀は、政令を通じて立法および司法メカニズムに想像を絶する変化をもたらす可能性がある。憲法上の規定で直接選挙で選ばれた首相を確保できなかったことは、政党が活動するための十分なプラットフォームを生み出している。

ネパールの指導者たちに深く根付いているのは、忍耐力の欠如と権力への渇望である。BPコイララの下でネパール初の民選政府が樹立された1959年以来、ネパールは40以上の政権の台頭を目撃してきた。政府の指導部は、法制度または政治制度の変更の下での同じ首相の再選挙と再任を含め、41回交代した。これは政党または複数政党制の失敗のみに起因するとするのは不正確であろう。なぜなら、パンチャヤト時代（直接君主制）でさえ、ネパールの政府は安定を維持するのに苦労していたからである。さらに、ネパール国民は一貫して特定の政党に明確な多数を与えてきたが、どの政党も任期を全うすることはできなかった。連立政権を通じての政府形成という規定は、ネパールにおける不安定に寄与する大きな障害である。

憲法評議会を通じた司法長官の政治的任命は、政治指導者が立法府における影響力と政治的地位を行使するためのプラットフォームを提供する。同様に、軍のトップの任命は、憲法上の規定における抜け穴のもう一つの例であり、これにより、これらの機関のトップが、重要な政治的、行政的、その他の問題において、政党や指導者に有利になることが生じている。

政党が下院の議員を統制することは、ネパールの政治文化と権力力学におけるもう一つの大きな欠点である。鞭（ウィップ）制度の実践は、正しい訴訟のために決定し投票する能力に著しく影響を与える。同様に、議会委員会は長期間機能不全のままであり、議会の立法プロセスに直接影響を与える。議員選出時の合意形成を通じた分割の実践は、偏った委員会を生み出す。

さらに、高レベル委員会の形成を通じて捜査を誘導する形で、より大きな犯罪の政治化は、実際に行われるべき捜査に異なる方向性を与える。最近の金密輸事件では、高レベル委員会による捜査とその時間のかかる手続きが、大物たちの逃亡の穴を提供したと推測されている。ネパール警察および/または犯罪捜査局が刑事事件を処理すべきであるという理解にもかかわらず、実際の犯罪者は逃亡した。

オンブズマン機関であるCIAAは、ネパールにおける説明責任メカニズムを確認する上で重要な役割を果たしているが、憲法はそれを政治的影響から守ることができていない。CIAAのトップの政治的任命は、政治家が影響を与えるためのプラットフォームを設定する上で大きな役割を果たしている。汚職防止機関の成功は、適切な捜査なしに事件を訴追する場合、33パーセントに限定されている。CIAAはまた、公職にある低レベルの職員のみを有罪判決とし、高位の役人はしばしば無罪放免されることについても批判を受けている。統計によると、特別裁判所に登録された汚職事件のうち、解決されたのは33パーセントに過ぎない。

3.2. 議会による監視の弱さ

ネパールにおける議会は監視を提供する任務を負っているが、政党政治、リソース不足、能力不足といった要因がその有効性を制限している。政党の決定は、議員の議会活動に大きく影響を与える。議会委員会は、党派的利益と専門知識の不足により、徹底的な調査を実施し、行政部門に説明責任を負わせる上でしばしば課題に直面している。その結果、行政の行動はチェックされずに放置され、権力の乱用の可能性につながる可能性がある。

3.3. 反汚職措置の執行の限界

ネパールには、汚職調査委員会（CIAA）という反汚職機関が存在するが、リソース不足、政治的干渉、免責文化が、汚職と闘う上でのその有効性を妨げている。著名な汚職事件はしばしば遅延したり、政治的影響を受けたりするため、政府の説明責任へのコミットメントに対する懐疑論が生じている。最近の出来事では、新たに任命されたCIAAの委員長がすでに複数の汚職容疑で係争中である。この任命は容疑に直接影響を与え、委員長はクリーンシートを与えられる可能性が高い。同様に、新たに任命された内務大臣は、偽情報によるパスポート問題にすでに巻き込まれている。彼はまた、協同組合基金をめぐる詐欺と汚職にも関与しているとされている。このような人物がこのような影響力のある地位に任命されることは、捜査プロセスに目に見える影響を与えるだろう。彼に対する容疑と告発は、晴らされるか、解消されると予想される。CIAA委員長と内務大臣の任命は、連立政権のための権力獲得を目的とした政治的戦略である。この行動は大規模な汚職捜査に直接影響を与え、ネパールにおける統治と法の支配の状況に空虚な構造を作り出す一方で、政府形成にも寄与している。

World Justice Project “法の支配インデックス”

World Justice Project（WJP）は、世界中の法の支配を促進することを使命とする独立した組織である。毎年、WJPは包括的な指標セットに基づいて、さまざまな国における法の支配を評価する報告書を発表している。最新の報告書では、ネパールは126カ国中105位にランクされた。

報告書は、政府権力の制約、汚職の不在、オープンガバメント、基本的人権、秩序と安全、規制執行、民事司法、刑事司法の8つの要因に基づいて国を評価している。これらの要因におけるネパールのパフォーマンスは大きく異なった。ネパールが低迷した分野の一つは汚職であった。報告書は、汚職がネパール、特に公共部門において重大な問題であると指摘している。汚職と闘うための効果的な措置の欠如が、この問題に寄与する大きな要因であった。ネパールは民事司法の分野でも低スコアであった。報告書は、国の裁判制度が遅く、非効率的で、独立性に欠けていると指摘している。特に周縁化された不利な立場にあるグループへの司法へのアクセスについても懸念があった。

一方で、ネパールは基本的人権の分野で比較的良いスコアを獲得した。同国は基本的人権を保護するという憲法上のコミットメントを持ち、活発な市民社会がこれらの権利を擁護している。しかし、特に周縁化されたグループにとって、これらの権利がどのように実施され、執行されているかについては懸念があった。他の指標におけるネパールのパフォーマンスはまちまちであった。同国は秩序と安全の分野で比較的良いスコアを獲得したが、法執行機関による過度の武力行使については懸念があった。ネパールは規制執行の分野でも比較的良いスコアを獲得したが、一部の分野では効果的な規制の欠如について懸念があった。

全体として、WJP報告書は、ネパールが法の支配を改善する必要があるいくつかの分野を強調している。特に、同国は汚職と闘うためにより効果的な措置を講じ、裁判制度の効率性と独立性を改善する必要がある。また、司法へのアクセスを改善し、周縁化された不利な立場にあるグループを含むすべての市民の基本的人権が効果的に保護されるようにする必要もある。これらの問題に対処するために、ネパール政府と市民社会は協力して法の支配を促進する改革を実施する必要があり、それには司法の独立性を強化する措置、法執行機関の有効性を改善する措置、政府における透明性と説明責任を向上させる措置が含まれる可能性がある。また、法の支配の重要性についての国民の意識を高め、これらの改革に対する国民の支持をより大きく構築する必要もある。

汚職認識指数

トランスペアレンシー・インターナショナルが発表した2023年汚職認識指数（CPI）によると、ネパールは180カ国中108位で、100点満点中35点を獲得した。このランキングは、認識されている汚職の点でネパールが中位下位に位置することを示している。ネパールが過去数年と比較して進歩を遂げたことに注意することが重要であるが、汚職と効果的に闘うためにはまだ多くの作業が残っている。

図1。 2012年以降のネパールのCPIスコア

出典：CPI 2023

2023年汚職認識指数でネパールが獲得した35点というスコアは、90点を獲得したデンマークと比較して、汚職がネパールにとって依然として大きな課題であることを示している。ネパールは過去数年と比較して進歩を遂げているが、汚職と効果的に闘うためにはまだ多くの作業が残っている。汚職に対処することは、道徳的義務であるだけでなく、経済発展、政治的安定、政府機関への信頼構築にとっても不可欠である。

ネパールにおける汚職と闘うためには、制度の強化、反汚職法の制定と執行、透明性の促進、市民社会の関与が不可欠である。国際協力と技術の利用も、汚職との闘いにおいて重要な役割を果たすことができる。ネパールは、CPIランキングを改善し、国民の生活の質を向上させ、より透明で説明責任のある社会を育成するために、これらの取り組みを優先しなければならない。

4. ネパールにおける水平的説明責任のギャップの根本原因

適切な憲法上の措置と制度的メカニズムにもかかわらず、ネパールにおける水平的説明責任メカニズムの制度規範と、それらのパフォーマンスの政治的現実との間の乖離は、ネパールの政治文化と慣行に深く根ざしたいくつかの相互に関連する要因に起因すると考えられる。

4.1. 政治文化と権力力学

権力集中を中心とする政治文化は、説明責任メカニズムの効果的な機能をしばしば損なう。エリート政治中心は、制度の完全性と説明責任よりも自らの利益を優先するため、チェック・アンド・バランスの操作や妨害につながる。ネパールの歴史は、激しい権力移行を目撃しており、時には君主制が権力を確立してきた。その間、宮殿は常に分断統治戦略を演じ、理想的な政治を弱体化させてきた。したがって、政治文化は倫理的ではなく、常に権力獲得に集中してきた。そのため、ごく少数の人々が主要な地位をたらい回しにしており、彼らの地位強化のための権限乱用は、ネパールの政治文化の発展に深刻な影響を与えている。

4.2. 弱い制度能力

ネパールでは、議会、司法、反汚職機関を含む多くの機関が、リソース、能力、専門知識の不足に苦しんでいる。弱い制度能力は、それらが委任された任務を効果的かつ独立して遂行する能力を妨げ、外部からの影響や政治的圧力に依存させる。ネパールの連邦主義は初期段階にあるため、強力な議会文化と2007年の設立以来の確固たる基盤を欠いている。議会は、その解散時にも、自身を救う能力があったにもかかわらず、数多くの点で非効果的であった。

4.3. 法的曖昧さと執行上の課題

前述のように、ネパールの政治は強力で倫理的な政治文化を欠いており、政策汚職は政党の党派的利益の結果として生じている。法的枠組みの曖昧さ、法律の抜け穴、執行メカニズムの不規則性は、政府関係者が説明責任を回避する機会を生み出す。法律や規制の執行が弱く、政治的利益に裏打ちされた監視が限定的であることは、権力の乱用がチェックされずに放置され、免責文化を強化することにつながる。金密輸捜査や土地収用疑惑に関与した高レベル委員会の最近の例は、政治的利益による執行上の課題の証拠である。

5. 結論

立憲主義、その実施、法の支配はネパールにとってはまだ若いものであり、短期間のうちにすでに大きな後退が見られている。既存の水平的メカニズム、憲法上の枠組み、既存のギャップ、そして現在の問題に対処するために世界的に取られている措置を反映すると、水平的説明責任におけるギャップと課題に対処するための具体的な勧告がある。

短期的な救済策には、行政部門に対する厳格な監視を実施するための議会委員会の能力強化が含まれる。これには、政府の行動に関する定期的な公聴会、調査、報告が含まれる。下院の定期的な運営は、その有効性に大きく貢献するだろう。同様に、最高裁判事および最高裁判事の任命を政治的利益から切り離すことによる司法の独立性、政治的干渉から裁判官を保護するための措置の導入、裁判所への十分なリソースの提供、そして司法制度への国民の信頼を高めるための事件解決の迅速化は、説明責任措置における司法の役割を強化することに大きく貢献するだろう。

制度レベルでは、CIAA委員長の任命は、より厳格かつ多層的なスクリーニングを通じて行われるべきである。反汚職法の執行を優先し、CIAAに十分なリソース、より多くの捜査権限、そして汚職事件を迅速に調査・訴追する自律性を与えることは、CIAAが機関間の水平的説明責任を確認するための理想的な状況となるだろう。同様に、公職にある者の行動に責任を負わせ、誠実さの文化を育み、意思決定プロセスにおける透明性を確保することによって、政府機関内の政治文化を発展させ、倫理的なリーダーシップを促進するために、献身的な人物が主導権を握ることができる。政府機関における意思決定も、決定とその実施のクロスプラットフォーム検証を通じて透明化することができる。

長期的には、憲法の改正、政策汚職を抑制する法的枠組み、そして強力な罰則制度を通じて究極的な救済が達成されるだろう。さらに、包括的な憲法改革は権力分立を強化し、制度の役割と責任をより明確にし、政府の各部門間の権限レベルのチェック・アンド・バランスを強化するだろう。法的枠組みの改革には、法的システムにおける抜け穴、矛盾、弱点に対処するための主要な政策の活用、法的手続きの合理化、執行メカニズムの強化、そしてすべての市民への司法へのアクセス確保が含まれる。

同様に、訓練プログラム、研修、明確な資格要件を持つ有能な人材の採用、プロセスの統合、そして情報公開へのアクセスを通じて、議会、司法、反汚職委員会を含む政府機関の能力構築は、水平的メカニズムにおいて不可欠となるだろう。さらに、選挙運動資金の規制、政党資金の透明性の向上、選挙の説明責任の促進を含む、選挙プロセスの誠実性と公平性を高めるための選挙改革の導入は、より長いプロセスであるが、実質的な改善をもたらすだろう。議員基金は停止され、廃止されるべきである。なぜなら、このような緩やかな資金は、立法者たちが汚職が発生しやすい実施または執行レベルの活動に従事する機会を生み出し、立法プロセスへの関与を減らし、その機能的役割を危険にさらすからである。

市民教育の促進は、世代を超えて変革をもたらし、ナショナリズムの育成と政治文化の漸進的な形成に貢献するだろう。カリキュラムへの反汚職トピックの組み込み、市民に権利と責任について教育するための大規模な啓発プログラム、そして政府関係者に責任を負わせることの重要性を強調することは、時間とともに大きな影響を与える小さな行動である。

最後に、立法府と司法府は、行政権の拡大に対抗し、チェック・アンド・バランス機能を維持する上で、ネパールの統治システムにおいて重要な役割を果たしている。立法府は、様々な議会プロセスを通じて、行政部門の行動を精査する権限を有している。選挙と憲法を通じて国民から与えられた権限を行使することにより、立法府は、行政がその決定と政策に対して責任を負うことを保証し、最終的に行政権の拡大を防ぐことができる。同様に、政党と様々な議会委員会の間に距離を置くことによって、議会は予算プロセスを通じて公的資金の配分と支出を管理することができる。財政計画と歳出を精査することにより、議会は行政が不法かつ/または非倫理的に権限を拡大する能力を制限することができる。

2018年、ネパール政府は、政府が国家人権委員会（NHRC）の任命と機能に対するより大きな管理権限を持つことを認める、国家人権委員会法改正のための政令を提案した。しかし、議会は行政権に対するチェックとして、NHRCの独立性と自律性への潜在的な侵害への懸念を理由に、その政令を拒否した。

最後に、特に最高裁判所における司法の独立性を確保することは、法律、行政行為、およびそれらの決定の合憲性を審査する上で、それを強化することになる。司法審査を通じて、司法は憲法に違反する法律または行政命令を無効にすることができ、それによって行政権の拡大を制限する。■

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[1]Program Manager, Samata Foundation

[2]Constitution of Nepal 2015, Article 293

危機に瀕する権力分立による説明責任：

フィリピンにおける権力分立による説明責任の濫用

Francisco A. Magno[1]、Martin Josef E. Vivo[2]

De La Salle University; INCITEGov

1. はじめに

フィリピンは、1972年から1986年までフェルディナンド・マルコス・ジュニア大統領の下で権威主義体制下にあり、これは同国の独立後の政治における権力分立による説明責任の濫用の頂点であった。その期間、マルコスは行政府、立法府、司法府の権限を同時に、妨げられることなく行使した。この統治形態は、憲法上の権威主義という名目で追求された。それは、1935年憲法における戒厳令条項の下で大統領に与えられた緊急権限を通じて権威主義的支配を行使することの、レトリック上の正当化であった（Navera 2018）。1986年のEDSA人民革命により、民主主義が回復した。1987年に批准された新憲法には、現職大統領が大統領の裁量で戒厳令を宣言することを禁止する厳格な手続きが含まれていた。権力分立による説明責任の促進のためのメカニズムのセットは、特に民主的なチェック・アンド・バランスのシステムにおける立法府と司法府の強化を通じて提供された。政府支出の財政監査を実施し、公務員の汚職をチェックし、国家行為者による人権侵害を調査する監督機関も、行政府の権限に対する制度的な制限を提供するために設立された。

1987年憲法が提供するセーフガードは、権威主義的ポピュリズムの傾向によって脅かされてきた。形式的な民主主義のシステムの下であっても、権力分立による説明責任の濫用の復活をチェックするために、政府の立法府および司法府、その他の監督機関を含む国家機関の能力を評価することは重要である。2023年のVarieties of Democracy（V-Dem）研究所の「Democracy Report」において、フィリピンはインド、ナイジェリア、パキスタン、ロシア、トルコと共に「選挙的権威主義」に分類され（Papada et al. 2023, 12）、1987年憲法制定時に構想された民主主義の形態からの憂慮すべき逸脱を示している。

本研究は、フィリピンにおける権力分立による説明責任の状況とその関連リスクを、政府の以下のセクターを調査することによって検討した。第一に、公共政策およびプログラムの実施に対する行政府に対する立法府による監督権限の行使におけるフィリピン国会（Congress of the Philippines）の有効性。第二に、行政府による違法な決定に制裁を加えるための司法権限の使用における最高裁判所（Supreme Court）の独立性。第三に、行政府の説明責任を追及する上でのオンブズマン事務所（Office of the Ombudsman）、会計検査院（Commission on Audit: COA）、人権委員会（Commission on Human Rights: CHR）などの監督機関の能力。これにより、フィリピンにおける権力分立による説明責任の状況についてのニュアンスのある像が生成され、権力分立による説明責任のメカニズムを強化し、権力分立による説明責任の濫用をチェックするための政策提言が提供された。

本研究では、データ収集のために以下の方法を用いた。第一に、1986年の権威主義体制の終焉以来、フィリピンの権力分立による説明責任のメカニズムと権力分立による説明責任の濫用の試みがどのように進化してきたかを理解するために、書籍、学術論文、政策報告書、会議議事録のデスクレビューを実施した。第二に、Comparative Constitutions Project（Elkins and Ginsburg 2022; Elkins, Ginsburg and Melton, n.d.）によって収集された3つの関連憲法指数と、V-Dem研究所の「Horizontal Accountability Index」（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; V-Dem Codebook 2023; V-Dem Dataset 2023）を調査し、フィリピンにおける権力分立による説明責任と権力分立による説明責任の濫用の状況を時系列で評価した。この歴史的概観は、1986年以降の同国における権力分立による説明責任と権力分立による説明責任の濫用の進化レベルのスナップショットを提供する憲法指数に見られる傾向を裏付ける文脈を提供する。これら2つのデータセットは、進化するレベルの要因を関与させることによって、より完全な像を提供する。

本稿は5つのセクションに分かれている。第1セクションでは、権力分立による説明責任と権力分立による説明責任の濫用の概念について論じた。第2セクションでは、権力分立による説明責任の実証的測定と指標について説明した。第3セクションでは、1986年以降のフィリピンにおける権力分立による説明責任の歴史を詳述した。第4セクションでは、実証的指標からのデータを分析し、同国における権力分立による説明責任と権力分立による説明責任の濫用の現状を明らかにした。第5セクションでは、権力分立による説明責任とフィリピンにおける民主主義を強化するための勧告をまとめた。

憲法上のセーフガードが存在するにもかかわらず、フィリピンは真の民主主義を達成したとは決して言われていない。その主な理由は、これらのセーフガードやその他の同様の保証を効果的に実施できないことにある。現行憲法が批准されてから30年以上が経過したが、フィリピンの統治においては、大規模か些細かを問わず、汚職と人権侵害の問題が依然として根強く残っている。一部の人々は、フィリピンが「変わらない土地」であるという主張を繰り返すかもしれない（Timberman 1991参照）。同時に、本研究は、権力分立による説明責任と権力分立による説明責任の濫下の現在の状況が、最近の政権交代によって著しく変化したかどうかを調査することによって、より広範な文献に貢献するものである。

2. 権力分立による説明責任と権力分立による説明責任の濫用

権力分立による説明責任とは、通常、一方の行政府と、他方の立法府および司法府との間の、政府の同等の部門間の説明責任の関係ネットワークを定義する（O’Donnell 1998; Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; Bovens 2005, 196-200）。権力分立による説明責任は、政府の行動に対する監督が実施できる正式な規則と制度を通じて運用される（Slater and Arugay 2018, 93）。これは、「垂直的」説明責任とは区別される。垂直的説明責任は、選挙プロセス、政党システム、その他の公的政治参加の形態や制度を通じて、市民が政府に対して説明責任を負わせる能力を測定する（O’Donnell 1998, 112; Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。また、「対角的」説明責任とも異なる。対角的説明責任とは、市民社会やメディアなどの非国家主体が、政府とその活動に関する情報の提供と増幅に向けた調査、情報普及、その他の活動を通じて、政府に対して説明責任を負わせる能力を指す（O’Donnell 1998, 112; Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。したがって、法律、政策、アジェンダの執行に権限を与えられ、責任を負う唯一の部門である行政府に多くの注意が払われる（Lührmann, Marquardt and Mechkova 2020, 812; O’Donnell 1998 and Bovens 2021も参照）。適切に機能する民主主義においては、説明責任のメカニズムが協力して現職者を抑制し、さらなる侵食へのいかなる動きからも彼らを圧迫する場合、民主主義のいくらかの侵食は起こりうるが、崩壊する点までは起こらない（Laebens and Lührmann 2021）。一方、権力分立による説明責任と垂直的説明責任をハイブリッド化したモデルが民主的統治を最もよく説明していることを示唆する証拠がある。なぜなら、両方の形態の説明責任は、政府の行為者全体に存在すると認識されているからである（Reddick, Demir, and Perlman 2020）。

すべての形態の説明責任には、古代および現代のルーツがあることを覚えておく必要がある。おそらく賢明なことに、説明責任は歴史的には現代の会計学と、より古代の簿記の実践を通じて生じている（Bovens 2005; Hayne and Salterio 2014 in Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 2）。ここで重要なのは、会計と簿記が「アカウント」を中心に展開していることである。これは2つの意味で解釈される。1つは、資源、所有物、負債、約束、合意などの重要な項目やオブジェクトの数であり、もう1つは、特にそれらのオブジェクトがどのように取得または受領され、保持または交換され、失われたり与えられたりしたかという、カウントの背後にある文脈と物語である。義務として、会計士と簿記係は、信頼されたアカウントを正確に記録する任務を負っており、それらのアカウントを使用するすべての人々が次に何をすべきかを決定できるようにする。そのような実践は文明の夜明けにまで遡り、記録保持のシステムは、穀物や羊などの物質の数だけでなく、物語や歴史も記録するために、書記言語へと進化していった（Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 3）。一方、説明責任の現代的な英語の概念は、征服王ウィリアムがイングランド王位に就いた際の1085年のイングランドの国勢調査である「ドゥームズデイ・ブック」から始まった（Bovens, Schillesman, and Goodin 2014, 3）。これらのすべての事例は、記録保持がいかに物語へと進化し、その後、社会的な権力関係へと進化したかを示している。そして、統治システムとしての代議制民主主義は、市民が究極の主権者であり、その頂点は anyway、市民の選挙された代表者で構成されていると仮定しているため、政府の主要な目的の1つが公的アカウントを正確に把握することであると考えるのは理にかなっている。

一方、権力分立による説明責任の濫用とは、名目上民主的に選出された現職者、ほとんど例外なく国家の行政府が、権力を集中させ、それに対するあらゆる形態の反対を弱めるために政治権力を行使することである（Bermeo 2016, 10-11; Croissant 2020）。権力分立による説明責任の濫用を定義する4つの主な目的は次のとおりである。1）政治的同盟者への報酬。2）政治的敵対者、批評家、反対者への罰。3）独立した報道メディアおよび市民的・政治的自由の制限。4）憲法上のチェック・アンド・バランスおよび法の支配の低下（Croissant 2020）。これは通常、議会、国民投票、既存の司法府などの法的および憲法上の手段を通じて達成される制度的変更を通じて行われ、これらの統合的な取り組みに民主的な委任と正当性のベニヤを与える（Bermeo 2016, 10-11）。根深い制度的機能不全と制度的能力への攻撃は、著しい権力分立による説明責任の濫用、そしておそらくは新しい権威主義さえも引き起こす可能性がある（Froomkin and Shapiro 2021）。その中で、弱い政党システムは、そのような制度的機能不全の顕著な例である（Ufen 2022）。権力分立による説明責任の濫用に対するさらなる支持は、特にシステムから多大な恩恵を受けている社会部門の個人やグループ、または優勢な社会集団に属する個人やグループからの大衆的支持である（Schafer 2021）。したがって、権力分立による説明責任の濫用は、特にチェック・アンド・バランスと政府全体の説明責任の継続的な必要性において、民主主義に反するものである。真の民主主義を維持するためには、権力分立による説明責任、垂直的説明責任、対角的説明責任のすべてが必要である。真の民主主義は、その設計と定義において、常に二極化し、論争的である。これは、社会経済的格差やイデオロギー的相違などの伝統的な問題だけでなく、選挙で選ばれた役人の権限の使用、誤用、乱用に関する現代的な懸念にも適用される（Slater and Arugay 2018）。これらのメカニズムは、国が権威主義的支配に向かう際に、通常最初に損なわれ、破壊されるものであることが観察されている（Sato et al. 2022）。

世界的な傾向は、民主主義の後退の新たなパターンを示している。Bermeo（2016）はすでに、民主主義の後退の新たなパターンが、権力分立による説明責任の濫用や戦略的な選挙操作のような、より漸進的な方法に向かっていることに気づいていた。Chuら（2020）は、2005年から2016年の間の「第三波の民主化の撤退」が、専門家調査が示唆したものよりも、大衆調査で見るとより深刻であったことを観察しており、民主的プロセスへの不満と、それに続くポピュリスト指導者への支持を示している。Diamond（2020）は、G20諸国のいわゆる成熟した民主主義でさえ、世界中で民主主義の後退がより広く見られていると、この見解をさらに支持している。AlbertusとGrossman（2021）は、アルゼンチン、ブラジル、メキシコ、さらには米国でも、権力分立による説明責任の濫用と民主主義の後退の同様のパターンが見られ、これは2016年以降の世界的なポピュリズムの台頭と一致しており、国の「純粋な」人々とその「腐敗した」エリートとの間の、主張されたイデオロギー的分割を特徴としている（Guriev and Papaioannou 2022）。

しかし、それは民主主義の後退が止められないことを意味するものではない。CroissantとKim（2020）が指摘したように、韓国と台湾は、民主主義のための闘争を通じて、権威主義的な傾向が持続しているにもかかわらず、民主主義の後退と権力分立による説明責任の濫用の試みを様々に抑制してきた。また、BünteとThompson（2018）が東南アジアの議長制システムに関する分析で強調するように、そのようなパターンは、本質的に危険なシステムとしての議長制を示唆するものではなく、むしろ機会主義的で越権的な政治家が圧力を最大化しようとすることによって、これらのシステムが直面する課題を示唆するものである。

3. 権力分立による説明責任の測定

権力分立による説明責任の強さ、ひいては各国の権力分立による説明責任の濫用のリスクと現実を測定するために、いくつかの方法が確立されている。その方法の1つは、Comparative Constitutions Project（Elkins and Ginsburg 2022）に基づいて確立され、1789年以降の世界中の憲法のテキストを調べることによって、政府の正式な規則を比較するものである（ただし、英国の成文法に基づかない憲法は、1215年を採択年として最も古いものとしてリストされている）。関心のある3つの指標は次のとおりである（Elkins, Ginsburg, and Melton n.d.）：

1. 行政府の権限：行政府の立法権限の開始、命令の発行、憲法改正の開始、緊急事態宣言、拒否権、違憲審査請求権、議会解散権という7つの重要な側面が存在するかどうかを捉える、0から7までの加算指数。

2. 立法府の権限：M. Steven FishとMathew Kroenigが「The Handbook of National Legislatures: A Global Survey」（Cambridge University Press 2009）で開発した調査に基づき、32の二項変数の平均から算出される、憲法によって立法府に割り当てられた正式な権限の度合いを捉える指標。

3. 司法の独立性：司法の独立性を強化すると考えられる6つの特徴（1）司法の独立性に関する明示的な声明、（2）終身制の司法任命、（3）最高裁判所への任命における司法評議会または2名以上の関係者の関与、（4）裁判官の解任に関する制限、（5）裁判官の解任事由に関する制限、（6）裁判官の給与保護）の憲法上の有無を捉える、0〜6の加算指数。

これら3つの指標は、一方の行政府と、他方の立法府および司法府との間の正式なチェック・アンド・バランスに直接関連している。

権力分立による説明責任のもう1つの実証的測定方法は、V-Dem研究所によって開発された「権力分立による説明責任指数」である（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; V-Dem Codebook 2023; V-Dem Database 2023）。この指数は、「司法府、立法府、その他の監督機関が政府に対してどの程度説明責任を負わせるかを、これらの各要因を別個の階層ノードとしてモデル化することによって捉える」ものであり、立法府、司法府、およびオンブズマン、検察官、会計検査官などの特定の監督機関を、指数への含意のための「主要な主体」とみなしている（V-Dem Codebook 2023, 291)。この指標は、より広範なDemocracyの多様性プロジェクトから派生した8つの指標で構成されており、これらの指標は以下の通りである（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; V-Dem Codebook 2023）：

1. 行政府は憲法を尊重する：行政府（国家元首、政府の長、および内閣大臣）は憲法を尊重するか？（0-4；0=決してない、4=常に）

2. 二院制議会：議会にはいくつの院があるか？（0から2）

3. 議会は実際に調査を行う：行政府が憲法違反、違法、または非倫理的な活動に関与した場合、議会（おそらく全体、あるいは委員会、政府または野党に属するかどうかに関わらず）がその行政府に不利な決定または報告をもたらす調査を行う可能性はどれくらいか？（0-4；0=極めて低い、4=確実またはほぼ確実）

4. 議会は実際に役人を質問する：実際には、議会は定例的に行政府の役人に質問するか？（0-1；0=決してない、1=定期的）

5. 最高裁判所の決定への準拠：政府が disagrees する最高裁判所の重要な決定に、どれくらいの頻度で準拠するか？（0-4；0=決してない、4=常に）

6. 司法への準拠：政府が disagrees する他の裁判所の重要な決定に、どれくらいの頻度で準拠するか？（0-4；0=決してない、4=常に）

7. 最高裁判所の独立性：司法制度における最高裁判所が、政府にとって重要な事件において判決を下す際、その真の法的記録の見解に関わらず、政府の意向を単に反映する決定をどれくらいの頻度で行うか？（0-4；0=常に、4=決してない）

8. 下級裁判所の独立性：最高裁判所以外の裁判官が、政府にとって重要な事件において判決を下す際、その真の法的記録の見解に関わらず、政府の意向を単に反映する決定をどれくらいの頻度で行うか？（0-4；0=常に、4=決してない）

9. 行政府の監視：行政府の役人が憲法違反、違法、または非倫理的な活動に関与した場合、議会以外の機関（例えば、会計検査院、検事総長、オンブズマンなど）がそれらを調査し、不利な決定または報告を発行する可能性はどれくらいか？（0-4；0=極めて低い、4=確実またはほぼ確実）

8つの指標は以下のようにグループ化できる。指標1は「Executive」ノードであり、行政府自体の性格を扱う。指標2から4は「Legislative」ノードを構成し、行政府の行動に大きく影響する議会の権限と特性を捉える。指標5から8は「Judicial」ノードを示し、司法の役割と性格に焦点を当てる。指標9は「Oversight」ノードを提供し、他の監視機関を捉える（V-Dem Codebook 2023, 291-292）。

Constitute Projectによる憲法指標は、水平的説明責任の形式的規則を示すために選択された。なぜなら、それらはそれらの規則を明確かつ簡潔に示しているからである。確かに、これらは形式的に書かれた規則のみを対象とし、現場の現実を考慮しないため、限定的である。しかし、これらの指標は理想化された配置を示し、その後、その国の実際の慣行や状況と比較することができる。また、現在の憲法が本章の範囲の開始点として選択され、憲法は1987年の採択以来、まだ改正や改訂を受けていないため、各指標について単一のデータポイントしか存在しないという点でも限定的である。これを補うために、憲法の関連条項、したがって関連機関の分析が引用される。

一方、V-Dem Instituteの指標は、フィリピンにおける水平的説明責任の実際の状況を定量的に示すために選択された。これは、フィリピンにおける現在の水平的説明責任制度を評価する上で、憲法指標をさらに補完するものであり、制度の総体的な指標を提供するはずである。しかし、この指標だけでは、特に時間の経過とともに、そのような制度を詳細に記述するには不十分であろう。したがって、分析にはこの指標を決定する8つの指標が含まれる。なぜなら、それらは国内の水平的説明責任に関する懸念を構成する問題を浮き彫りにするからである。これらの指標、データ、および水平的説明責任の歴史、そして国内のメカニズムの現在のパフォーマンスにより、フィリピンの水平的説明責任の現在の状態についてのより明確な像が得られるであろう。

4. 現在のフィリピンの法的および憲法的メカニズム

まず、すべての水平的説明責任の現在のメカニズムを、憲法から始まるものとして提示する必要がある。現在の憲法は、フィリピン政府を議会（第6条）、大統領（第7条）、および最高裁判所と下級裁判所（第8条）への立法、行政、司法権の分離を備えた大統領制として定義している。議会から始めると、一般的な立法権に加えて、憲法第11条第2項に規定されている弾劾権を有する。この特定の規定は、下院が弾劾条項を提出し、上院が有罪判決を下した場合、大統領、副大統領、最高裁判所のメンバー、憲法委員会のメンバー、およびオンブズマンなどの、誤った弾劾可能な公務員を罷免する。一方、第6条第18項は、任命委員会の構成を「上院議長を当然の議長とし、12人の上院議員と12人の下院議員」と規定しており、議会は大統領が行う公職への任命を承認する権限を有する。同様に、第7条第18項は、侵略または反乱の場合における人身保護令状の停止または戒厳令の布告を規定しているが、議会も裁判所もそれを覆すことはできないと明確にしており、前者はそれらの布告の延長または取り消しを決定できる。課税と国家予算も議会の管轄下にあるが、大統領は年間の歳出予算の個別の項目を拒否したり、検討のために予算案を提案したりすることができる（第6条、第24、25、27(2)、28項）。最後に、大統領によって拒否された法案は、その異議を原案議院に伝えられた後、両院の3分の2の賛成投票によって覆され、法律となる可能性がある（第6条、第27(1)項）。

最高裁判所もまた、政治の司法化を通じて民主主義を守る上で重要な役割を果たしており、特に、超法規的殺害のような政府によるいかなる恣意的な行為に対しても基本的な人権を保障している（Orosa 2012）。これは、第8条第1項に見られる「司法権」の定義に特に顕著である。

司法権には、権利が法的に要求可能かつ執行可能である実際の紛争を解決し、政府のいかなる部門または機関による管轄権の欠如または超過に相当する重大な権限乱用があったかどうかを判断する裁判所の義務が含まれる。

最高裁判所はまた、「権限乱用、禁止、命令、権限奪取、および人身保護令状に関する請願に対する原審権」（第8条第5(1)項）を有し、さらに「条約、国際または行政協定、法律、大統領令、布告、命令、指示、条例、または規則の合憲性または有効性」（第8条第5(2a)項）を審査し、決定する。司法府は財政的自律性も享受しており、その予算は決して減額されず、「自動的かつ定期的にリリースされる」（第8条第3項）ものとする。

憲法指数には含まれていませんが、憲法によって設立され、義務付けられた監督機関の存在に留意することは重要です。憲法第9条は、これにより設立された3つの憲法委員会、すなわち公務員委員会（CSC）、選挙委員会（COMELEC）、および会計検査院（COA）に完全に充てられています。このうち、会計検査院は水平的説明責任に最も関連性が高いです。その名の通り、会計検査院は第9条D項第2款(1)により、以下の権限を与えられています。

政府、またはその下部組織、機関、または代理人のいずれか、ならびに国営または国営企業に関連する歳入および収入、または資金および財産の支出または使用に関するすべての勘定を検査、監査、および決済する権限、権威、および義務。

さらに、政府のいかなる組織または子会社も、会計検査院の監査および管轄権から免除されることはありません（第9条D項、第3款）。

憲法委員会に加えて、オンブズマンおよび人権委員会（CHR）は、フィリピンにおける水平的説明責任のシステムの一部を形成しています。まず、オンブズマンは、憲法第11条第5項から第14項および1989年オンブズマン法として知られる共和国法第6770号によって設立および組織されています。憲法第11条第13項は、オンブズマンの様々な任務を詳述しており、特に、いかなる犯罪、特に汚職および腐敗の罪で告発された公務員を捜査および訴追することを含みます。この特定の規定は、特に以下の権限、機能、および義務を指摘しています。

1. 公務員、職員、部署、または機関の行為または不作為が、違法、不当、不適切、または非効率的であると思われる場合、自ら、または何人からの苦情によっても、これを捜査すること。

2. 苦情に基づき、または自らの判断により、政府の公務員または職員、あるいはその下部組織、機関、または代理人、ならびに元の憲章を持つ国営または国営企業に対し、法律で要求される行為または義務を遂行または迅速に行うこと、または職務遂行におけるいかなる不正または不適切行為も停止、防止、および是正すること。

3. 関係当局に対し、過失のある公務員または職員に対して適切な措置を講じるよう指示し、その解任、停職、降格、罰金、譴責、または訴追を勧告し、その遵守を確保すること。

4. 関係当局に対し、法律で定められた制限に従い、公的資金または財産の支出または使用に関わる契約または取引に関する書類の写しを提供し、適切な措置のために会計検査院に不正行為を報告すること。

オンブズマンは、数名の副オンブズマンおよび特別検察官室（第11条第7項および第8項）によって補佐されています。オンブズマンは、捜査がオンブズマンの管轄外であると示す明白な証拠が提示されない限り、いかなる裁判所によっても捜査を妨げられることはありません。一方、最高裁判所のみが、特定の決定または発見に対するいかなる上訴または救済の申請も、「純粋な法律上の問題」についてのみ聴取することができます（共和国法第6770号、第14条）。

一方、人権委員会（CHR）は、憲法第13条第17項から第19項によって規定されており、市民的および政治的権利に関わるあらゆる形態の人権侵害を調査する義務を負っています（第13条第18項）。人権委員会の権限および機能の一部は、「人権に関する国際条約義務に対するフィリピン政府の遵守を監視すること」（第13条第18項(7)）です。人権委員会の年次予算も、自動的かつ定期的に執行されることになっています（第13条第17項(4)）。

5. フィリピンの水平的説明責任の歴史的概観

フィリピンの近年の歴史を見ると、同国における水平的説明責任と行政府の権力拡大の問題は、決して目新しいものではなく、1987年の民主主義への回帰にもかかわらず、関連するリスクは依然として存在します。例えば、SlaterとArugay（2018）は、1986年のEDSA人民革命は国家の寡頭制の支配を抑制せず、社会経済的不平等を減少させることもなかったと論じています（98）。一方、Lorch（2021）は、1987年以降進歩はあったものの、フィリピンの市民社会は政治エリートに容易に捕捉されやすく、これはバングラデシュやタイでも同様に観察される現象であると指摘しています。

ドゥテルテ大統領の任期は、フィリピンにおけるポピュリズム的で権力拡大を志向する統治が繰り返されてきたことの典型です。彼のポピュリスト的言説は、長年の民主主義の欠陥に支えられ、彼がフィリピン大統領に就任し、独立した制度の侵食と、政治的批評家や反対者の周縁化を可能にしました。Dulayら（2022）が指摘するように、戒厳令時代の歴史的記憶が、特にそれを経験した人々の間では肯定的であり、ノスタルジアの感覚を育み、フィリピンにおける民主主義の後退をさらに正当化していることは、状況を改善しません。戒厳令のノスタルジア aside from、権威主義体制に対する組織的な擁護と歴史の改変も存在します。これは、関与したすべての加害者に対して明らかに結果が伴わないことで強化されており、完全な移行正義だけでなく、さらなる民主化の可能性も妨げています。過去の経験からの教訓は、その結果、歪められ、覆い隠されています（Tugade 2020）。フィリピンでは、政党の制度化が依然として弱く、したがって、インドネシアやタイと同様に、個人主義、クライエンテリズム、そして特異な行政府の政策が主流であり続けています（Ufen 2022）。個人主義的で後援政治、政治的暴力、選挙操作、汚職といった他の統治上の問題も同国で依然として存在します。これらの要因は、同国の民主主義とその制度のさらなる侵食に集団的に寄与しています。2022年の総選挙における保守的な希望は、次期政権が後続の政権によって引き継がれる改革プロセスを開始することでした（Buendia 2022）。TeehankeeとCalimbahin（2020）は、これらの様々な懸念を、国家、社会、経済の制度と力が、意図的か偶発的かを問わず、同国の欠陥のある民主主義をさらに推進するために共謀していることの収束として要約しています。

ドゥテルテ大統領の任期は、フィリピンの民主主義にとって画期的な出来事と見なされています。なぜなら、それは同国を民主主義からさらに遠ざけたからです。ドゥテルテ大統領の任期の最初の数ヶ月のうちに、Timberman（2016）は、ドゥテルテが犯罪、憲法改正、貧困に取り組むと約束したにもかかわらず、民主的な政治と統治に対して懸念すべきほど無礼であったと指摘しています。Thompson（2016）はまた、ドゥテルテが麻薬に対する全面的な暴力戦争を開始する決意についても報告しています。したがって、DresselとBonoan（2019）が、ドゥテルテ政権の最初の半分だけで、人権委員会やオンブズマンへの攻撃から、彼の政権を批判するジャーナリストやメディアネットワークへの攻撃、そして一般的に法の支配の概念そのものへの攻撃に至るまで、同国の自由民主主義秩序を解体することを目的としたエピソードや策略に満ちていたことを記録できたことは驚くことではありません。Pernia（2019）はさらに、ドゥテルテのポピュリズムと、人権に対する無関心および侵害を、フィリピンの「権威主義的文化と非自由主義的価値観」の率直な反映であると関連付けています（56）。

これは、フィリピンが民主化に関して何らかの進歩を見ていないということではありませんが、後見的な視点から見れば、これらの努力はこのような後退を防ぐには不十分であったことが示されています。ベニグノ・アキノ3世政権（2010-2016）は民主化に向かって傾いていましたが、政治参加、制度化、統治のレベルの低さ、権力の度重なる濫用といった深刻で持続的な民主主義の課題に完全に対処できなかったため、ドゥテルテがこれらの課題を自身の不満のポピュリスト的言説に利用することにつながりました（Bautista Fernandez 2021, 186-194）。実際、若いアキノ政権が真の民主主義の時代をもたらすという希望がありましたが、その当時でさえ、寡頭制の構造と機能不全の制度がもたらす脅威はすでに明らかでした（Dressel 2011）。さらに、ドゥテルテとその権力拡大に対しては、特に彼の権利侵害と批評家を沈黙させる行為を考慮すると、反発がありました。しかし、ドゥテルテの高い支持率、フィリピンのソーシャルメディア空間における彼の支配、そして2019年の中間議会選挙における彼の同盟者の圧勝は、政権に大きな正当性を与え、民主主義的野党によるドゥテルテに対する議論を非民主的であると見なさせ、それゆえ、野党自体を相対的に弱いものとしました（Thompson 2021）。これは直接、例えば、ドゥテルテとその同盟者が中国の「代替信用、海外開発政策、非自由主義エリートとの協力における実用主義」へのアクセスを利用して、同国のチェック・アンド・バランスのシステムを損なうことができたため、国内問題における中国の影響力の増大につながりました（Arugay and Baquisal 2023, 33）。抵抗は続いており、最近の出来事は、政権の任期の初期に上院を含む複数の説明責任メカニズムが、ドゥテルテ政権における汚職やその他の論争の申し立てを調査するために動員されたことを示しています。これは、彼の任期の後半には、政権の麻薬戦争とそれに伴う超法規的殺人が衰退することにつながりました（Iglesias 2023）。

それでも、フィリピンの政治システム内の政治制度の組み合わせは、本来、行政府の権力拡大と権限超過を防ぐ責任を負っているにもかかわらず、むしろ非効果的であることが判明しました。Rose-Ackerman、Desierto、Volosin（2011）は、フィリピンおよびアルゼンチンにおける、行政府の権力と行動の自由を行政府に対する憲法上のチェック・アンド・バランスの歪曲と覆い隠しを通じて拡大する、ハイパー大統領制の存在を強調しています。同様に、Medina-GuceとGalindes（2018）は、行政府の権力拡大は、過度のハイパー大統領制、大統領とフィリピン議会の間の政治的共生、憲法で義務付けられた制度が行政権を信頼できる形で緩和する一般的な能力の欠如、そして伝統的およびソーシャルメディアとの複雑な関係の結果であると指摘しています。

COVID-19パンデミックは、特に権限拡大の口実として利用されたことにより、さらなる行政府の権力拡大の機会となりました。Archegas（2021）は、ドゥテルテが、憲法と国家緊急事態および危機に関する既存の法律に助けられ、権力をさらに集中させるためのあらゆる法的および憲法上の手段を求めたと指摘しています。Dulay、Hicken、およびHolmes（2022）も、ドゥテルテがパンデミックへの対応で苦労したにもかかわらず、フィリピン国民の大多数からの民族ポピュリスト的支持を通じて、大統領在任中ずっと強い支持を維持していたと指摘しています。これは驚くことではありません。MagnoとTeehankee（2022）は、パンデミックへの対応で政府が直面した苦労、例えばロックダウンによる経済への影響やワクチンの展開の遅れなどにもかかわらず、パンデミックが行政府の権力拡大のさらなる機会を開いたことを強調するでしょう。実際、Atienza（2020）が指摘したように、共和国法第11469号、「Bayanihan to Heal as One Act of 2020」の迅速な承認は、大統領にパンデミックに対応するための追加の緊急権限を与え、議会による意図的な監視措置の欠如は、緊急事態に直面した際の権力分立のさらなる崩壊と行政府の権限の拡大を示しています（4）。ドゥテルテは、パンデミック中またはその前であっても、水平的説明責任に対する軽視を隠していません。ある時、彼は海外からの帰国者に対する検疫制限の緩和を求める司法の要請に落胆して反応し、大統領としての職務を妨害すると認識した場合、司法と協力しないと発表するほどでした。パンデミック以前にも、彼は議会を解散する意向を発表していました（Kenny and Holmes 2022, 168）。さらに、「反テロ法」2020年はパンデミックの初期に可決され、軍および警察、ひいては大統領に、「容疑者とそのネットワークを監視し、告発なしに個人を拘留する」ためのさらなる裁量を与え、パンデミックへの対応におけるプログラムおよび政策の実施、特にコミュニティ検疫および外出禁止令の施行における、すでに広範な役割と権限をさらに強化しました（Kenny and Holmes 2022, 168）。

行政府の権力拡大は、フィリピンにおける民主主義の後退の一側面でしかありません。Medina-GuceとGalindes（2018）は、ハイパー大統領制を通じた行政府の権力拡大と過度な主張 aside from、これらの側面には、政党システムのさらなる弱体化、市民社会の断片化、ハイパー分極化、そして制度化された免責と恣意性が含まれると指摘しています（6および19-43）。したがって、フィリピンにおける水平的説明責任と行政府の権力拡大の現在の状態の予後と見通しは、良くても複雑であると主張できます。TeehankeeとCalimbahin（2020）は、ドゥテルテ政権を考慮した2つの可能なシナリオをすでに提示しています：ドゥテルテによるマルコス様式の権威主義の全面的な回復、または彼の代理候補者の勝利を確実にするための現行選挙システムの悪用（122）。これらのシナリオの可能性は、1986年の人民革命が、広く共有された目標と価値観に基づいた自由な憲法秩序を創造しようとする真の試みというよりは、マルコス独裁政権に反対するアクターの集合であったため、全く驚くことではありません。これは、ドゥテルテによって具現化された抑制されないポピュリスト的願望によって悪用されやすい、本質的に欠陥のあるシステムをもたらしました（Davis 2017, 151）。さらに、1986年に打倒された独裁者の息子であるフェルディナンド「ボンボン」マルコス・ジュニアの当選は、特にマルコスのランニングメイトでありドゥテルテの娘であるサラが副大統領に選出されたことによって強化されたドゥテルテとの同盟を考慮すると、ドゥテルテによって解き放たれた前例のない暴力、偽情報、権威主義的傾向を制度化するという現実的な懸念があります（Arugay and Baquiasal 2022; Iglesias 2022を参照）。しかし、以下の疑問が残ります：フィリピンにおける水平的説明責任は現在どのように機能しているか？行政府の権力拡大はフィリピンの政治システムにさらに根付いたか？そして、同国は民主主義からさらに遠ざかったか？

6. 水平的説明責任の現状

1987年以降のフィリピンにおける水平的説明責任の歴史的概要を見たところで、この章では、同国における水平的説明責任の現在のシステムと状態に関する指標の分析に移ります。フィリピンの憲法上の指標を簡単に、そして初期に見てみると、憲法は以前の独裁政権からの教訓を念頭に置いて構築されていたように見えました。表1は、指標を通じて示される憲法に示されている行政府の権力、立法府の権力、および司法の独立の範囲を示しています。指標の生の値を見ると、行政府の権力は、少なくとも憲法上は、特に立法府によって大きく制約されており、立法府の11の特徴は、3つしか記録されていない行政府の権力の数をはるかに上回っています。司法の独立でさえ、数値的にはより多くの特徴を持っています。

表1. 1987年以降のフィリピンの憲法指数

出典: Elkins, Ginsburg and Melton n.d.

憲法の条項を詳しく見ると、大統領がどの程度の制約を受けているか、そして議会と司法がその監督においてどのように強化されているかを示すはずです。行政府の権力の7つの特徴のうち、憲法は拒否権（第VI条、第27項）と緊急事態宣言権（第VI条、第23項および第VII条、第18項）のみを規定しています。政令を発行する権限は、現行憲法の下でのそれらの政令の合憲性に対する許容される異議申し立ての文脈において、大統領に属すると認識されています（第VIII条、第4項および第5項）。これは、マルコス政権下で制定された大統領令が、現行憲法と一致する限りにおいて、法律として継続的に認められていると解釈されます。一方、フィリピン議会は、一般立法を制定する効果的な独占権（第VI条、第1項）を得ており、「イニシアチブとレファレンダムに関する規定によって人民に留保されている範囲」を除きます（第VI条、第1項、第VI条、第32項によって規定）。下院は、公的財政に関するすべての法案、例えば歳出法案、歳入法案、公債増額を承認する法案、地方適用法案、および個人法案の提案について明示的な管轄権を持ち、上院は単に同意するか、または修正案を提案するだけです（第VI条、第24項）。さらに痛ましいことに、議会の解散、特に大統領による解散に関する条項はなく、大統領は「通常会期の開始時に議会に演説する」（第VII条、第23項）ことが義務付けられており、これは年次の国家演説につながります。最後に、司法は特に財政的自律権を与えられており、ひいては司法における給与も与えられています（第VIII条、第3項）。同様に、最高裁判所は、その判事の任命（第VIII条、第9項）、その判事の解任の唯一のメカニズムとしての弾劾（第VIII条、第11項および第XI条、第3項）、およびその判事の解任の理由に関する明示的な制限（第VIII条、第11項および第XI条、第3項）における司法・弁護士評議会の関与を通じて、さらなる独立性を与えられています。一般的に、司法は、その一般法学および上告権（第VIII条、第1項）に加えて、「政府のいかなる部門または機関も、管轄権の欠如または超過に相当する重大な権限乱用があったかどうかを判断する」という明示的な権限によっても、さらなる保護を与えられています。

図1. フィリピンを含む選定国の行政府権限および立法府権限指数のグラフ（2022年現在）

図2. フィリピンを含む選定国の行政府権限および司法権限指数のグラフ（20年現在）

出典: Elkins, Ginsburg and Melton, n.d.のデータより

図1および図2は、フィリピンを含むいくつかの国における、一方では行政府の権力指数と、他方では立法府の権力および司法の独立との間の違いをグラフで示しています。両図は、行政府の権力と比較して、立法府の権力と司法の独立がどれほど進んでいるかを示しています。尺度が正確に一致しているわけではありませんが、上記の図は、現在の憲法システムが、大統領の権力よりも議会の権力と司法の独立により傾いている度合いを示しています。

同時に、これらの図は、フィリピンの水平的説明責任の憲法システムが他の国とどの程度異なっているかを強調しています。フィリピンは、他の国と比較して、特に強力な行政府の権力、立法府の権力、および司法の独立を持っていないと推測できます。ブルガリアや韓国のように、2つまたは3つの指標すべてにおいてより強力な指標を持つ国があります。インドネシアのように、行政府の権力と立法府の権力で同じ指標スコアを持ち、司法の独立で大幅に低いスコアを持つ国もあります。一方、台湾は、立法府の権力と司法の独立のスコアは同じですが、行政府の権力では大幅に低い指標スコアを持っています。

憲法指数におけるこれらの観察は、憲法とその起草者が、特に政府に水平的説明責任のメカニズムをより多く組み込むことによって、以前の権威主義体制からの教訓を適用することへのコミットメントを示しているように見えます。同時に、ブルガリアや韓国で見られるように、行政府の権限、立法府の権限、および司法の独立を最大化しても、水平的説明責任システムを作成することは可能です。しかし、これらはこれまでのところ、説明責任の「形式的」システムを記述しています。実際の運用についてはどうでしょうか？

水平的説明責任指数と指標、特に1987年以降の年次について見ていくと、分析は、以前の歴史的概観で形成された水平的説明責任の混合状態という以前の予後を確認しているようです。表2は、1987年以降のフィリピンの指数と指標のスコアを示しています。選択された年は、1987年の現行憲法の採択、エドサIIによるジョセフ・エストラーダの辞任とグロリア・アロヨへのその後の継承、および2004年のアロヨの大統領当選を含む、政権の交代を示しています。より明白な観察は、「立法府二院制」（1987年以降、議会が廃止または二院制に再編成されていないため、常に2である）を除くすべての指標が、年間の全国平均を下回っていることです。

表2. フィリピンにおける選定年および平均の水平的説明責任指数