[ADRN工作文件] 巴基斯坦的纵向问责制（临时报告）

1. 背景

在审阅有关该主题的学术文献时，研究人员在完善政治和政府领域的问责制定义方面付出了辛勤的努力。就本文而言，我们将问责制定义为“政府通过公民和监督机构对其行为的辩解要求和潜在制裁，来限制其政治权力的实际约束”（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。此外，我们将纵向问责制定义为“一国人口通过选举和政党追究其政府责任的能力”（Plattner, Diamond, and Schedler 1999）。与此同时，横向问责制是指国家机构之间的相互制衡，而斜向问责制则涉及非国家行为者，如公民社会组织和媒体。

尽管关于巴基斯坦纵向问责制的具体研究有限，但学者和记者们已广泛撰写了关于巴基斯坦民主和选举状况的文章。历史证据、上述关于民主制度的研究以及选举指数都可以用来评估巴基斯坦的纵向问责制水平。在其独立后的76年中，巴基斯坦经历了三十多年的军事独裁统治。即使在民主时期，虽然没有公开的军事统治，但人们普遍认为权力中心位于拉瓦尔品第（军方总部所在地），而非国家首都伊斯兰堡。

哥德堡大学的民主多样性（V-Dem）研究所使用多种指标和指数来衡量世界各国的民主状况。在其2024年报告中，它根据各国在自由民主指数（LDI）上的表现对其民主地位进行了评估，该指数包括选举民主指数以及制度制衡和尊重公民自由的指标。因此，LDI明确评估了纵向、横向和斜向问责制。根据V-Dem LDI，南亚和中亚是世界上第二大专制地区，印度、巴基斯坦和孟加拉国均被归类为选举专制国家。报告将选举专制定义为举行多党制行政选举但基本自由（包括言论自由、结社自由以及自由公正的选举）不足的国家。V-Dem研究所预测印度和巴基斯坦的专制化将进一步加剧。

Mechkova等人（2019）发现，强大的纵向问责制通常是横向和斜向问责制的前兆（Walsh 2020）。纵向问责制的衡量标准由V-Dem选举民主指数（EDI）具体衡量，该指数包括自由公正的选举、言论自由和选举权等指标。根据V-Dem报告，全球选举质量正在恶化，选举管理机构的自主权受到攻击。该研究所认为，选举通常是专制化的最后一个机构，这可能意味着全球民主的削弱已处于晚期阶段。

图1. 2023年选举民主指数（V-Dem）

在179个国家中，巴基斯坦在2023年选举民主指数中排名第118位。从历史图表来看，巴基斯坦的分数在军事统治时期（1958-1971年、1977-1988年、1999-2008年）急剧下降。在反对党赢得选举以及军事独裁者佩尔韦兹·穆沙拉夫于2008年辞去总统职务后，巴基斯坦的分数呈上升趋势，直至2014年左右。从2014年至今，该趋势总体呈下降趋势，尤其是在2023年。

图2. 巴基斯坦选举民主指数（V-Dem）

V-Dem 2024年报告将巴基斯坦归类为一个在自由民主指数上经历了“钟形曲线”事件的国家，“即民主化在民主进步结束后最多五年内转变为专制化”。2023年，政治压迫加剧和选举延迟的事件，证实了这一说法。尽管巴基斯坦第12次大选已于2024年2月8日举行，但这本身并不一定具有积极意义。正如V-Dem报告所述，选举是“关键事件”，可能决定一个国家走向民主化还是专制化的轨迹。在接下来的部分，我们将评估2024年大选后巴基斯坦的纵向问责制轨迹是朝着积极还是消极方向发展。

2. 巴基斯坦纵向问责制机制

纵向问责制有两个广泛的衡量标准。第一个标准是选举——是否自由公正，行政长官是否直接选举，是否普选，以及选举管理机构是否自主并充分履行其职责。第二个标准是政党——是否有政党多样性，组建或加入政党是否存在障碍，以及所有政党是否享有公平的竞争环境。下文将介绍巴基斯坦在这两个标准下的法律和制度框架。

2.1. 选举制度和选举管理机构

巴基斯坦实行联邦制，拥有两院议会和四个省级议会。2024年，巴基斯坦国民议会（议会下院）有266个选区，四个省级议会有593个选区。这859个选区应由直接选举产生的代表组成，任期为5年。此外，国民议会还为妇女保留了60个席位，为少数民族非穆斯林保留了10个席位，而省级议会则为妇女保留了132个席位，为少数民族非穆斯林保留了24个席位。这些保留席位根据政党赢得的普通席位比例分配给各政党。参议院（议会上院）由省级议会成员间接选举产生。根据《巴基斯坦宪法》第224条，若议会任期届满，则必须在60天内举行大选；若议会被提前解散，则必须在90天内举行大选。

巴基斯坦选举委员会（ECP）是巴基斯坦的选举管理机构。ECP秘书处设在伊斯兰堡，但在各省、地区和县设有办事处。《巴基斯坦宪法》第218条规定，选举委员会负责“就议会两院、各省议会以及法律规定的其他公职的选举进行选举”。ECP由首席选举专员和代表各省的四名委员组成。除举行选举外，ECP还负责编制选民名册、任命选举法庭和划分选区。根据《巴基斯坦宪法》第220条，所有政府行政部门都有义务协助ECP履行其职责。随着《2017年选举法》的通过，ECP不仅获得了更大的自主权，而且该制度也建立了更多的制衡机制。

2.2. 政党与结社自由

巴基斯坦的两个老牌政党是巴基斯坦人民党和巴基斯坦穆斯林联盟（谢里夫派）。这两个世袭政党在巴基斯坦的大部分民主时期都掌握着权力。然而，在过去十年中，一股新的力量崛起，并有效地形成了三党制。这第三股力量是前总理伊姆兰·汗领导的巴基斯坦正义运动（PTI）。在每个省，还有其他地区性政党在历次大选中继续获得相当大的支持。

《巴基斯坦宪法》第17条赋予所有公民组建或加入政党的这项基本权利。《2017年选举法》进一步列出了政党的要求，包括拥有独特的结构和名称。它还禁止政党采取违背《巴基斯坦宪法》的行为，损害巴基斯坦的主权，煽动仇恨，对党员进行军事训练以及接受外国资助。《2017年选举法》还规定了在ECP注册以参加大选的政党的要求。

3. 巴基斯坦纵向问责制机制的绩效

尽管有关于选举程序和政党的全面法律框架，但实际情况却截然不同。自由之家对巴基斯坦政治权利和公民自由的分析强调了这种不一致性。自由之家将巴基斯坦归类为“部分自由”国家。巴基斯坦在政治权利方面的得分为40分中的15分，该评分基于对选举过程、政治多元化以及政府参与和运作的分析。尽管法律规定强有力，但得分如此之低，凸显了巴基斯坦选举框架和政治动态中固有的挑战。

3.1. 绩效案例研究：2024年大选

在分析最近一次于2024年2月8日举行的大选时，法律框架与现实情况之间的这种不一致性变得显而易见。巴基斯坦选举的公正性正在令人担忧地下降，正如巴基斯坦立法发展与透明度研究所（PILDAT）关于最近一次大选的报告所证实的那样。2024年大选的公正性评估得分为49%。相比之下，2018年为52%，2013年为57%，2008年为40%。PILDAT对选举进行了分阶段分析，对选前、投票日和选后阶段进行了评分。

在选前阶段，尽管宪法规定了明确的时间限制，但选举的安排却出现了相当大的延误。国家机构的政治压迫加剧，缺乏公正性。这些机构包括司法机构、看守政府和军方。正义党（PTI）是主要目标，面临媒体审查和法律诉讼。该党领导人和基层成员被逮捕和拘留。此外，开伯尔-普什图省和俾路支省日益恶化的治安状况阻碍了竞选和投票活动。

在投票日，最受争议的事件是看守政府暂停手机和互联网服务，这给公众参与选举过程带来了困难，并使选举观察员和媒体难以监测和报道投票过程。此外，网络中断损害了ECP的选举管理系统（EMS），该系统旨在将每个选区的选举结果数字化传输给ECP。EMS的失败让人回想起2018年大选的“似曾相识”的时刻，当时ECP的结果传输系统（RTS）据称发生故障，全国各地的选举结果停止传输，引发争议。

结果报告的延迟，以及ECP未能就为何未能按法律规定的结果报告截止日期提交报告提供任何全面解释，进一步损害了2024年大选的公正性。选民普遍认为，并非EMS失灵，而是投票中发生了预先计划的舞弊，以确保某些候选人的胜利。在选后阶段，许多政党也声称存在舞弊行为。每一次选举，公众对自己通过投票追究政府责任的能力的信心似乎都在减弱。

巴基斯坦大选的低投票率表明其纵向问责制状况日益恶化。2024年大选的投票率为48%，甚至低于2018年的52%。与此同时，公众对负责选举的机构的信心也很低。在选举前盖洛普的最新调查中，只有42%的巴基斯坦人赞同ECP。

尽管巴基斯坦规定了普选权，但在登记女性选民方面仍然存在重大障碍。登记为选民需要持有计算机化国民身份证（CNIC）。然而，女性拥有CNIC的可能性较低，并且在获取CNIC或登记投票方面也受到家庭限制。虽然已登记选民中的性别差距有所缩小，但2024年大选中投票的女性比例低于2018年大选，这凸显了在实现公平的选举参与方面仍然存在挑战。

3.2. 政党活动空间的萎缩

随着政党日益被边缘化，军方巩固其影响力，导致恶性循环。自由之家认为，近年来，一个政党在巴基斯坦蓬勃发展的能力直接取决于其与非民选军事精英的关系质量，“这些精英利用法律和非法手段排斥他们不满的人物。”这意味着，选民不仅无法追究政府的责任，而且政党在追究现任政府责任的能力方面也受到限制。

目前，正义党（PTI）正遭受国家镇压，这与穆斯林联盟（谢里夫派）在2018年大选周期中遭受的待遇非常相似。此外，来自俾路支斯坦的民族主义政党和像普什图保护运动（PTM）这样的政治运动也失去了政治空间。此外，将“反国家”标签用于任何持有不同观点的人，阻碍了观点的多样性和政治多元化。对于不符合某种世界观或不属于右翼的政党，几乎没有容忍或空间。在这种压制性环境中，政党内部的民主治理也在下降。随着它们在巨大的国家压力和镇压下依赖受信任的家庭成员来运作，它们变得越来越世袭化。

4. 改善巴基斯坦纵向问责制的建议

尽管机构理想与政治现实之间的差距在过去几年似乎有所扩大，但有一些短期补救措施和长期解决方案可以加强巴基斯坦的民主和纵向问责制。这些措施旨在加强选举进程的公正性，重振公众信任，并增加公众参与。与此同时，政党需要团结起来，为未来的政治道路设定议程。只要军方继续在幕后干预，巴基斯坦就不可能实现民主的繁荣或健全的纵向问责制。

短期内，巴基斯坦选举委员会和新当选的政府必须努力恢复公众对选举过程的信心。这可以通过增加选举法庭的资源来加快解决选举争端来实现。此外，议会可以审议成立一个独立的调查委员会，类似于为调查2013年选举而成立的委员会，以调查任何关于选举不当行为的指控，特别是关注ECP的表现以及任何国家机构的不当介入。对于被发现负有不当行为责任的任何行为者，必须追究其责任，并实施选举和法律改革，以防止此类不当行为再次发生。

从长远来看，需要加强国家机构的民主规范和实践。需要明确划分军方、司法机构和行政机构之间的权力，以防止违宪干预。政党必须团结在民主原则的议程周围，将巴基斯坦民主的集体利益置于短期个人利益之上。如果没有政治行为者对加强纵向问责制（即选举和政党）做出长期而坚定的承诺，巴基斯坦的民主将保持脆弱，容易受到专制倾向的影响。通过充满活力的政党格局以及自由公正的选举，巴基斯坦选民可以追究政府的责任，并开始建立更广泛的问责制结构，如横向和斜向问责制措施。■

参考文献

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■ Alena Sadiq是巴基斯坦立法发展与透明度研究所 (PILDAT) 的项目官员。

■ Typeset by Hansu Park, Research Associate

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