[ADRN Working Paper] L’obligation de rendre des comptes verticale au Pakistan (Rapport intérimaire)

1. Contexte

En examinant la littérature universitaire sur le sujet, il apparaît que les chercheurs ont travaillé avec diligence pour affiner la définition de la responsabilité dans les sphères politique et gouvernementale. Aux fins du présent document, nous définissons la responsabilité comme « les contraintes de facto sur l’utilisation du pouvoir politique par le gouvernement par des exigences de justification de ses actions et des sanctions potentielles par les citoyens et les institutions de surveillance » (Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020). De plus, nous définissons la responsabilité verticale comme « la capacité de la population d’un État à tenir son gouvernement responsable par le biais des élections et des partis politiques » (Plattner, Diamond et Schedler 1999). Pendant ce temps, la responsabilité horizontale fait référence aux institutions de l’État qui se contrôlent mutuellement, tandis que la responsabilité diagonale implique des acteurs non étatiques tels que les organisations de la société civile et les médias.

Bien que la recherche sur la responsabilité verticale spécifique au Pakistan soit limitée, les universitaires et les journalistes ont beaucoup écrit sur l’état de la démocratie et des élections au Pakistan. Les preuves historiques, la recherche susmentionnée sur les institutions démocratiques et les indices électoraux peuvent être utilisées pour évaluer le niveau de responsabilité verticale du Pakistan. Au cours des 76 années écoulées depuis son indépendance, le Pakistan a connu plus de trois décennies de dictatures militaires. Même pendant les périodes démocratiques, bien qu’il n’y ait pas eu de régime militaire manifeste, il est largement admis que le siège du pouvoir a été Rawalpindi, où se trouve le quartier général de l’armée, plutôt qu’Islamabad, la capitale du pays.

L’Institut Varieties of Democracy (V-Dem) de l’Université de Göteborg mesure la démocratie dans les pays du monde entier, en utilisant plusieurs indicateurs et indices. Dans son rapport 2024, il a évalué la position démocratique des pays en fonction de leurs performances sur son Indice de démocratie libérale (LDI), qui comprend l’indice de démocratie électorale ainsi que des indicateurs de freins et contrepoids institutionnels et de respect des libertés civiles. Ainsi, le LDI évalue explicitement la responsabilité verticale, horizontale et diagonale respectivement. Selon le LDI de V-Dem, l’Asie du Sud et l’Asie centrale sont la deuxième région la plus autocratique du monde, l’Inde, le Pakistan et le Bangladesh étant tous qualifiés d’autocraties électorales. Dans le rapport, une autocratie électorale est définie comme un pays qui organise des élections multipartites pour l’exécutif mais qui a des niveaux insuffisants de libertés fondamentales, y compris la liberté d’expression, la liberté d’association et des élections libres et équitables. L’Institut V-Dem a prévu une autocratisation accrue en Inde et au Pakistan.

Mechkova et al. (2019) ont constaté qu’une forte responsabilité verticale est souvent un précurseur de la responsabilité horizontale et diagonale (Walsh 2020). Les critères de la responsabilité verticale sont spécifiquement mesurés par l’Indice de démocratie électorale (EDI) de V-Dem, qui comprend des indicateurs tels que des élections libres et équitables, la liberté d’expression et le droit de vote. Selon le rapport V-Dem, la qualité des élections s’est détériorée au niveau mondial et l’autonomie des organes de gestion des élections est attaquée. L’Institut soutient que les élections sont souvent la dernière institution à être autocratisée, ce qui pourrait signifier que l’affaiblissement des démocraties est à un stade avancé au niveau mondial.

Figure 1. Indice de démocratie électorale 2023 (V-Dem)

Le Pakistan s’est classé 118e pays sur l’Indice de démocratie électorale 2023, sur un total de 179 pays. En regardant le graphique historique, le score du Pakistan a chuté pendant les périodes de régime militaire : 1958-1971, 1977-1988, 1999-2008. Après la victoire électorale des partis d’opposition et la démission du dictateur militaire Pervez Musharraf en tant que président en 2008, il y a eu une tendance à la hausse des scores du Pakistan jusqu’en 2014 environ. De 2014 à aujourd’hui, la tendance a été largement à la baisse, en particulier au cours de l’année 2023.

Figure 2. Indice de démocratie électorale pour le Pakistan (V-Dem)

Le rapport V-Dem 2024 classe le Pakistan comme un pays ayant connu un épisode en « cloche » sur l’indice de démocratie libérale, « où la démocratisation se transforme en autocratisation dans un délai maximum de cinq ans après la fin des avancées démocratiques ». Les événements de 2023, qui ont vu une augmentation de la répression politique ainsi que des retards électoraux, corroborent cette affirmation. Bien que la 12e élection générale du Pakistan ait finalement eu lieu le 8 février 2024, cela n’est pas nécessairement positif en soi. Comme l’indique le rapport V-Dem, les élections sont des « événements critiques » qui peuvent être le facteur décisif dans la trajectoire d’un pays vers la démocratisation ou l’autocratisation. Dans les sections suivantes, nous évaluerons si la trajectoire du Pakistan en matière de responsabilité verticale après l’élection de 2024 est positive ou négative.

2. Mécanismes de responsabilité verticale au Pakistan

Il existe deux mesures générales de la responsabilité verticale. La première mesure concerne les élections – sont-elles libres et équitables, les exécutifs sont-ils directement élus, y a-t-il un suffrage universel et l’organe de gestion des élections est-il autonome et remplit-il adéquatement son rôle. La deuxième mesure concerne les partis politiques – y a-t-il une diversité de partis politiques, existe-t-il des obstacles à la formation ou à l’adhésion à un parti et tous les partis bénéficient-ils d’une égalité de chances. Le cadre juridique et institutionnel pour ces deux mesures au Pakistan est décrit ci-dessous.

2.1. Le système électoral et l’organe de gestion des élections

Le Pakistan a un système fédéral, avec deux chambres du parlement et quatre assemblées provinciales. En 2024, il y a 266 circonscriptions dans l’Assemblée nationale du Pakistan (la chambre basse du parlement) et 593 circonscriptions dans les quatre assemblées provinciales. Ces 859 circonscriptions doivent être pourvues par des représentants directement élus pour un mandat de 5 ans. De plus, il y a 60 sièges réservés aux femmes et 10 aux minorités non musulmanes à l’Assemblée nationale, tandis qu’il y a 132 sièges réservés aux femmes et 24 aux minorités non musulmanes dans les assemblées provinciales. Ces sièges réservés sont attribués aux partis politiques en fonction de la proportion de sièges généraux qu’ils remportent. Le Sénat (la chambre haute du parlement) est élu indirectement par les membres des assemblées provinciales. Conformément à l’article 224 de la Constitution du Pakistan, une élection générale doit avoir lieu dans les 60 jours suivant la fin du mandat d’une assemblée, ou dans les 90 jours si une assemblée est dissoute prématurément.

La Commission électorale du Pakistan (ECP) est l’organe de gestion des élections du Pakistan. Le secrétariat de l’ECP est à Islamabad, mais il a des bureaux aux niveaux provincial, divisionnaire et de district. L’article 218 de la Constitution du Pakistan charge la Commission électorale de mener « les élections aux deux chambres du Majlis-e-Shoora (Parlement), aux assemblées provinciales et aux élections à d’autres fonctions publiques spécifiées par la loi ». L’ECP se compose du commissaire électoral en chef et de quatre membres supplémentaires représentant chaque province. Outre l’organisation des élections, l’ECP est également responsable de la préparation des listes électorales, de la nomination des tribunaux électoraux et de la délimitation des circonscriptions. En vertu de l’article 220 de la Constitution du Pakistan, toutes les branches exécutives du gouvernement sont tenues d’assister l’ECP dans l’accomplissement de ses fonctions. Avec l’adoption de la loi électorale de 2017, non seulement l’ECP a été rendue plus autonome, mais davantage de freins et contrepoids ont été intégrés au système.

2.2. Partis politiques et liberté d’association

Les deux partis politiques historiques du Pakistan sont le Pakistan Peoples Party et le Pakistan Muslim League (Nawaz). Ces deux partis dynastiques ont été au pouvoir pendant la majorité des années démocratiques du Pakistan. Cependant, au cours de la dernière décennie, une nouvelle force a émergé et a effectivement forcé un système triparti. Ce troisième parti est le Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI) de l’ancien Premier ministre Imran Khan. Dans chaque province, il existe également des partis régionaux supplémentaires qui continuent d’obtenir un mandat considérable lors des élections générales.

L’article 17 de la Constitution du Pakistan accorde le droit fondamental de former ou de rejoindre un parti politique à tous les citoyens. La loi électorale de 2017 énumère en outre les exigences pour un parti politique, y compris avoir une structure et un nom distincts. Elle interdit également aux partis politiques d’agir contre la Constitution du Pakistan, de saper la souveraineté du Pakistan, de promouvoir la haine, de dispenser une formation militaire à leurs membres et de recevoir un financement étranger. La loi électorale de 2017 énonce également les exigences pour inscrire un parti auprès de l’ECP afin de participer en tant que parti politique aux élections générales.

3. La performance des mécanismes de responsabilité verticale au Pakistan

Malgré un cadre juridique complet régissant les processus électoraux et les partis politiques, la réalité pratique est très différente. L’analyse de Freedom House sur les droits politiques et les libertés civiles au Pakistan souligne cette incongruité. Freedom House classe le Pakistan comme un pays « partiellement libre ». Le Pakistan a reçu un score de 15 sur 40 pour les droits politiques, basé sur une analyse du processus électoral, du pluralisme politique, ainsi que de la participation et du fonctionnement du gouvernement. Ce faible score, malgré de solides dispositions juridiques, est emblématique des défis inhérents au cadre électoral et à la dynamique politique du Pakistan.

3.1. Étude de cas de performance : Élection générale de 2024

Cette incohérence entre le cadre juridique et les réalités du terrain devient pleinement évidente lors de l’analyse de la plus récente élection générale tenue le 8 février 2024. L’équité des élections au Pakistan connaît un déclin préoccupant, comme le confirme le rapport de l’Institut pakistanais de développement législatif et de transparence (PILDAT) sur la plus récente élection générale. L’élection générale de 2024 a obtenu un score de 49 % dans leur évaluation de l’équité. Cela peut être comparé à 52 % en 2018, 57 % en 2013 et 40 % en 2008. PILDAT a analysé l’élection de manière segmentée, attribuant des scores aux phases pré-électorale, du jour du scrutin et post-électorale.

Dans la phase pré-électorale, malgré des délais constitutionnels clairs, des retards considérables ont été observés dans la planification de l’élection. Il y a également eu une augmentation de la répression politique et un manque d’impartialité de la part des institutions de l’État. Ces institutions comprenaient le système judiciaire, les gouvernements intérimaires et l’establishment militaire. Le PTI a été la cible principale, confronté à la censure médiatique et à des batailles juridiques. Les dirigeants du parti ainsi que les membres de base ont été arrêtés et détenus. De plus, la détérioration de l’ordre public au Khyber Pakhtunkhwa et au Baloutchistan a entravé les activités de campagne et de vote.

Le jour du scrutin, l’événement le plus controversé a été la décision du gouvernement intérimaire de suspendre les services de téléphonie mobile et d’Internet, ce qui a créé des problèmes pour la participation du public au processus électoral et a rendu difficile pour les observateurs électoraux et les médias de surveiller et de rendre compte des processus de vote. De plus, la coupure a compromis le système de gestion des élections (EMS) de l’ECP, introduit pour transmettre numériquement les résultats de chaque circonscription à l’ECP. La défaillance de l’EMS a créé un moment de déjà-vu, rappelant aux électeurs l’élection générale de 2018, qui est devenue controversée lorsque le système de transmission des résultats (RTS) de l’ECP aurait échoué, et que les résultats des élections ont cessé d’arriver de tout le pays.

Ce retard dans la communication des résultats, et l’absence d’explication complète de la part de l’ECP quant à son incapacité à respecter les délais de communication des résultats fixés par la loi, ont encore endommagé l’intégrité de l’élection générale de 2024. Il existe une perception généralisée parmi l’électorat que ce n’est pas l’EMS qui est devenu inopérant ; au contraire, des irrégularités prévues ont eu lieu lors des scrutins pour assurer la victoire de certains candidats. Dans la phase post-électorale, de nombreux partis ont également allégué des fraudes. À chaque élection, la confiance du public dans sa propre capacité à tenir les gouvernements responsables par le vote semble s’affaiblir.

Le faible taux de participation aux élections générales au Pakistan témoigne de la détérioration de l’état de la responsabilité verticale au Pakistan. Le taux de participation à l’élection de 2024 était de 48 %, encore pire que les 52 % de 2018. Pendant ce temps, la confiance du public dans l’institution qui organise les élections est également faible. Dans la plus récente enquête de Gallup avant les élections, seulement 42 % des Pakistanais approuvaient l’ECP.

Malgré la disposition du suffrage universel au Pakistan, des obstacles importants persistent dans l’enregistrement des électrices. La possession d’une carte d’identité nationale informatisée (CNIC) est requise pour l’inscription en tant qu’électeur. Cependant, les femmes sont moins susceptibles de posséder une CNIC et sont également soumises à des restrictions familiales pour obtenir une CNIC ou s’inscrire pour voter. Bien que l’écart entre les sexes dans les électeurs inscrits ait diminué, le pourcentage de femmes ayant voté lors de l’élection générale de 2024 était inférieur à celui de l’élection de 2018, soulignant les défis persistants pour parvenir à une participation électorale équitable.

3.2. Réduction de l’espace pour les partis politiques

Alors que les partis politiques sont de plus en plus marginalisés, l’establishment militaire consolide son influence, perpétuant un cercle vicieux. Freedom House soutient que ces dernières années, la capacité d’un parti politique à prospérer au Pakistan est directement liée à la qualité de ses relations avec les élites militaires non élues « qui ont utilisé des moyens légaux et extralégaux pour écarter les figures qu’elles désapprouvent ». Cela signifie que non seulement l’électorat est incapable de tenir le gouvernement responsable, mais que les partis politiques sont également limités dans leur capacité à tenir le gouvernement du jour responsable.

Actuellement, le PTI est la cible de la répression de l’État, qui est très similaire au traitement reçu par le PML-N lors du cycle électoral général de 2018. De plus, les partis nationalistes du Baloutchistan et les mouvements politiques comme le Pashtun Tahafuz Movement (PTM) sont également privés d’espace politique. De plus, l’utilisation de l’étiquette anti-État contre toute personne ayant une vision du monde différente a étouffé la diversité des opinions et le pluralisme politique. Il y a peu de tolérance ou d’espace pour les partis qui ne se conforment pas à une certaine vision du monde ou qui ne sont pas de droite. Dans cet environnement répressif, la gouvernance démocratique au sein des partis politiques diminue également. Ils deviennent de plus en plus dynastiques car ils s’appuient sur des membres de confiance de la famille pour diriger face à une pression intense de l’État et à des répressions.

4. Recommandations pour améliorer la responsabilité verticale au Pakistan

Bien que l’écart entre les idéaux institutionnels et les réalités politiques semble s’être creusé ces dernières années, il existe des remèdes à court terme et des solutions à long terme qui peuvent renforcer la démocratie et la responsabilité verticale au Pakistan. Ces mesures viseraient à renforcer l’intégrité du processus électoral, à renouveler la confiance du public et à accroître la participation publique. Dans le même temps, il est nécessaire que les partis politiques s’unissent et définissent l’agenda d’une voie politique à suivre. Tant que l’intervention militaire en coulisses se poursuivra, il ne pourra y avoir de démocratie florissante ni de responsabilité verticale robuste au Pakistan.

À court terme, la Commission électorale du Pakistan et le nouveau gouvernement doivent s’efforcer de rétablir la confiance du public dans le processus électoral. Ceci peut être réalisé en accélérant la résolution des litiges électoraux grâce à des ressources accrues pour les tribunaux électoraux. De plus, le parlement peut délibérer sur la formation d’une commission d’enquête indépendante, similaire à celle formée pour enquêter sur les élections de 2013, afin d’enquêter sur toute allégation d’irrégularités électorales, en se concentrant spécifiquement sur la performance de l’ECP et l’implication fautive de toute institution de l’État. Il est impératif que toute personne reconnue responsable d’irrégularités soit tenue responsable, et que des réformes électorales et juridiques soient mises en œuvre pour empêcher que de telles malversations ne se reproduisent.

À long terme, il est nécessaire de renforcer les normes et pratiques démocratiques dans toutes les institutions de l’État. Une délimitation claire des pouvoirs est nécessaire entre l’establishment militaire, le système judiciaire et l’exécutif pour prévenir les ingérences anticonstitutionnelles. Les partis politiques doivent s’unir autour de l’agenda des principes démocratiques, en privilégiant les intérêts collectifs de la démocratie pakistanaise par rapport aux gains individuels à court terme. Sans un engagement ferme et à long terme des acteurs politiques en faveur du renforcement de la responsabilité verticale – c’est-à-dire des élections et des partis politiques – la démocratie pakistanaise restera fragile et vulnérable aux tendances autocratiques. Grâce à un paysage politique dynamique ainsi qu’à des élections libres et équitables, l’électorat pakistanais pourra tenir les gouvernements responsables et commencer à construire d’autres structures de responsabilité telles que des mesures de responsabilité horizontale et diagonale. ■

Références

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Walsh, Emily. 2020. « Political Accountability: Vertical, Horizontal, and Diagonal Constraints on Governments ». Université de Göteborg, Varieties of Democracy Institute : V-Dem Policy Brief, n° 22. https://v-dem.net/media/publications/pb_22_final.pdf (Consulté le 9 avril 2024)

■ Alena Sadiq est responsable de programme à l'Institut pakistanais de développement législatif et de transparence (PILDAT).

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