[ADRNワーキングペーパー] パキスタンの垂直的アカウンタビリティ（中間報告）

1. 背景

この主題に関する学術文献をレビューすると、研究者たちが政治的および政府的領域におけるアカウンタビリティの定義を洗練するために熱心に取り組んできたことが明らかになる。本稿の目的のため、我々はアカウンタビリティを「政府の行動の正当化の要求と、市民および監督機関による潜在的な制裁を通じて、政府の政治権力の行使に対する事実上の制約」（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020）と定義する。さらに、垂直的アカウンタビリティを「国家の人口が選挙と政党を通じて政府に責任を負わせる能力」（Plattner, Diamond, and Schedler 1999）と定義する。一方、水平的アカウンタビリティは、国家機関がお互いを抑制すること、対角線的アカウンタビリティは、市民社会組織やメディアなどの非国家アクターを含む。

パキスタンに特化した垂直的アカウンタビリティに関する研究は限られているが、学者やジャーナリストはパキスタンの民主主義と選挙の状況について広範に執筆している。歴史的証拠、前述の民主的制度と選挙指数に関する研究は、パキスタンの垂直的アカウンタビリティのレベルを評価するために使用できる。独立以来76年間、パキスタンは30年以上にわたる軍事独裁政権を経験してきた。民主的な期間であっても、露骨な軍事支配はなかったものの、権力の座は国家の首都であるイスラマバードではなく、軍の本部があるローワー・ピンドゥにあったことは広く理解されている。

ヨーテボリ大学の民主主義の多様性（V-Dem）研究所は、複数の指標と指数を使用して、世界中の国の民主主義を測定している。2024年の報告書では、選挙民主主義指数および制度的チェック・アンド・バランスと市民的自由の尊重に関する指標を含む、リベラル民主主義指数（LDI）におけるパフォーマンスに基づいて、各国の民主主義的地位を評価した。このように、LDIは明示的かつ暗黙的に、それぞれ垂直的、水平的、対角線的アカウンタビリティを評価している。V-Dem LDIによると、南アジアおよび中央アジアは世界で2番目に権威主義的な地域であり、インド、パキスタン、バングラデシュはいずれも選挙的権威主義国に分類される。報告書では、選挙的権威主義国とは、執行機関のために複数政党選挙を実施するが、表現の自由、結社の自由、公正かつ自由な選挙を含む基本的自由のレベルが不十分な国と定義されている。V-Dem研究所は、インドとパキスタンの両方で、さらなる権威主義化を予測している。

Mechkovaら（2019）は、強い垂直的アカウンタビリティがしばしば水平的および対角線的アカウンタビリティの前駆体であると発見した（Walsh 2020）。垂直的アカウンタビリティの尺度、特に自由かつ公正な選挙、表現の自由、選挙権などの指標からなるV-Dem選挙民主主義指数（EDI）によって測定される。V-Dem報告書によると、選挙の質は世界的に悪化しており、選挙管理委員会の自律性は攻撃にさらされている。同研究所は、選挙はしばしば権威主義化される最後の制度であり、これは世界的に民主主義の弱体化が進行段階にあることを意味する可能性があると主張している。

図1。選挙民主主義指数 2023 (V-Dem)

パキスタンは、179カ国中118位にランクされた。歴史的なグラフを見ると、パキスタンのスコアは軍事政権下（1958-1971年、1977-1988年、1999-2008年）で急落した。2008年に野党が選挙で勝利し、軍事独裁者ペルヴェズ・ムシャラフが大統領を辞任した後、パキスタンのスコアは2014年頃まで上昇傾向にあった。2014年から現在にかけて、特に2023年には、その傾向は主に下降している。

図2。パキスタンの選挙民主主義指数 (V-Dem)

V-Dem 2024年報告書は、パキスタンをリベラル民主主義指数において「ベルターン・エピソード」（民主化が進んだ後の最長5年以内に権威主義化に転じる）を経験した国と分類している。2023年の政治的弾圧の増加と選挙の遅延という出来事は、この主張を裏付けている。パキスタンの第12回総選挙は2024年2月8日に実施されたが、それ自体が必ずしも肯定的な兆候ではない。V-Dem報告書が述べているように、選挙は国の民主化または権威主義化への軌跡を決定する「重要なイベント」となり得る。続くセクションでは、2024年の選挙後のパキスタンの垂直的アカウンタビリティの軌跡が肯定的な方向に向かっているか、それとも否定的な方向に向かっているかを評価する。

2. パキスタンにおける垂直的アカウンタビリティのメカニズム

垂直的アカウンタビリティには、2つの広範な尺度がある。第一の尺度は選挙であり、選挙が自由かつ公正であるか、執行機関が直接選挙されるか、普遍的な選挙権があるか、選挙管理委員会が自律的でその役割を適切に果たしているかである。第二の尺度は政党であり、政党の多様性があるか、政党の結成または加入に障壁があるか、すべての政党が公平な競争条件を与えられているかである。パキスタンにおけるこれら両方の尺度に関する法的および制度的枠組みを以下に説明する。

2.1. 選挙制度と選挙管理委員会

パキスタンは連邦制であり、国会（下院）と4つの州議会がある。2024年現在、パキスタンの国民議会には266の選挙区があり、4つの州議会には593の選挙区がある。これらの859の選挙区は、5年間の任期で直接選出された代表者によって埋められるべきである。さらに、国民議会には女性のための60議席と非イスラム教徒少数派のための10議席が、州議会には女性のための132議席と非イスラム教徒少数派のための24議席が割り当てられている。これらの特別議席は、一般議席の獲得比率に基づいて政党に配分される。元老院（上院）は州議会議員によって間接的に選出される。パキスタン憲法第224条によれば、議会が任期を完了してから60日以内、または議会が早期に解散された場合は90日以内に総選挙が行われなければならない。

パキスタン選挙委員会（ECP）は、パキスタンの選挙管理委員会である。ECP事務局はイスラマバードにあるが、州、管区、県レベルに事務所がある。パキスタン憲法第218条は、ECPに「マジュリス・エ・シューラ（国会）の両院、州議会、および法律で定められたその他の公職への選挙を実施する」責務を課している。ECPは、最高選挙委員と各州を代表する4人の追加委員で構成される。選挙の実施以外に、ECPは選挙人名簿の作成、選挙審判官の任命、選挙区の区割りも担当している。パキスタン憲法第220条に基づき、すべての政府執行機関は、ECPがその職務を遂行するのを支援する義務がある。2017年選挙法の可決により、ECPはより自律的になっただけでなく、制度にチェック・アンド・バランスが組み込まれた。

2.2. 政党と結社の自由

パキスタンの2つの伝統的な政党は、パキスタン人民党とパキスタン・ムスリム連盟（ナワズ派）である。これら2つの世襲政党は、パキスタンの民主的な期間の大部分で政権を握ってきた。しかし、過去10年間で新たな勢力が台頭し、事実上三党制を強いた。この第三党は、元首相イムラン・カーン率いるパキスタン・テヘリク・エ・インサフ（PTI）である。各州には、総選挙でかなりの支持を得ている追加の地域政党も存在する。

パキスタン憲法第17条は、すべての市民に政党を結成または加入する基本的人権を付与している。2017年選挙法は、政党の要件をさらに列挙しており、明確な構造と名称を持つことを含んでいる。また、政党がパキスタン憲法に反する行為、パキスタンの主権を損なう行為、憎悪を助長する行為、党員に軍事訓練を与える行為、外国からの資金を受け取る行為を禁止している。2017年選挙法は、政党が総選挙に参加するためにECPに政党を登録する要件も定めている。

3. パキスタンにおける垂直的アカウンタビリティのメカニズムのパフォーマンス

選挙プロセスと政党を規律する包括的な法的枠組みにもかかわらず、実際は著しく異なる。Freedom Houseによるパキスタンの政治的権利と市民的自由の分析は、この不一致を強調している。Freedom Houseはパキスタンを「部分的に自由」な国と分類している。パキスタンは政治的権利で40点中15点という低いスコアを獲得した。これは、選挙プロセス、政治的多元主義、政府の参加と機能の分析に基づいている。強力な法的規定にもかかわらず、この低いスコアは、パキスタンの選挙制度と政治力学における固有の課題を象徴している。

3.1. パフォーマンス事例研究：2024年総選挙

法的枠組みと現場の現実との間のこの不整合は、2024年2月8日に実施された直近の総選挙を分析すると、明白になる。パキスタンにおける選挙の公正性は懸念すべき低下を経験しており、これはパキスタン立法開発・透明性研究所（PILDAT）の直近の総選挙に関する報告書によって裏付けられている。2024年総選挙の公正性評価は49%であった。これは、2018年の52%、2013年の57%、2008年の40%と比較される。PILDATは選挙を段階的に分析し、選挙前、投票日、選挙後の各段階にスコアを付けた。

選挙前の段階では、憲法で定められた明確な期限にもかかわらず、選挙のスケジュール設定にかなりの遅延が生じた。また、司法、暫定政府、軍部といった国家機関による政治的弾圧と不公平さが増加した。PTIはメディア検閲と法廷闘争に直面し、主要な標的となった。党の指導者および一般党員は逮捕・拘留された。さらに、カイバル・パクトゥンクワ州とバローチスターン州における治安の悪化は、選挙運動と投票活動を妨げた。

投票日には、最も物議を醸した出来事は、暫定政府による携帯電話とインターネットサービスの停止決定であった。これは、選挙プロセスへの国民の参加に問題を引き起こし、選挙監視員やメディアが投票プロセスを監視・報告することを困難にした。さらに、このシャットダウンは、ECPの選挙管理システム（EMS）の機能を損なった。EMSは、各選挙区の結果をECPにデジタルで配信するために導入されたものであった。EMSの失敗は、2018年の総選挙を想起させるデジャヴュの瞬間を生み出し、その際、ECPの選挙結果伝送システム（RTS）が故障したとされ、全国からの選挙結果の報告が途絶えた。

この結果報告の遅延と、法律で定められた結果報告期限を守れなかった理由についてECPからの包括的な説明がないことは、2024年総選挙の公正性をさらに損なった。有権者の間では、EMSが機能しなくなったのではなく、むしろ特定の候補者の勝利を確実にするために、選挙で事前に計画された不正が行われたという広範な認識がある。選挙後の段階でも、多くの政党が不正行為を訴えている。選挙ごとに、有権を通じて政府に責任を負わせるという国民の能力への信頼は弱まっているように見える。

パキスタンの総選挙における低い投票率は、パキスタンにおける垂直的アカウンタビリティの悪化状態を示している。2024年選挙の投票率は48%で、2018年の52%よりもさらに低い。一方、選挙を実施する機関への国民の信頼も低い。選挙前のギャラップ社の最新調査では、パキスタン人の42%しかECPを支持していなかった。

パキスタンでは普遍的な選挙権が保障されているにもかかわらず、女性有権者の登録には依然として大きな障壁が存在する。有権者登録には、コンピュータ化された国民身分証明書（CNIC）の所持が必要である。しかし、女性はCNICを所持している可能性が低く、CNICの取得や投票登録に関して家族からの制限も受けている。登録有権者における男女格差は縮小したが、2024年総選挙で投票した女性の割合は2018年選挙よりも低く、公平な選挙参加の達成における持続的な課題を浮き彫りにしている。

3.2. 政党のための空間の縮小

政党がますます脇に追いやられ、疎外されるにつれて、軍部はその影響力を強化し、悪循環を永続させている。Freedom Houseは、近年、パキスタンで政党が繁栄する能力は、選出されていない軍エリートとの関係の質に直接結びついていると主張している。「彼らは、自分たちが反対する人物を排除するために、法的および違法な手段を用いてきた。」これは、有権者が政府に責任を負わせることができないだけでなく、政党もその日の政府に責任を負わせる能力が制限されていることを意味する。

現在、PTIは国家弾圧の標的となっており、これは2018年の総選挙サイクルでPML-Nが受けた扱いと非常に似ている。さらに、バローチスターンの民族主義政党やパシュトゥーン・タハフズ運動（PTM）のような政治運動も、政治的空間を奪われている。さらに、異なる世界観を持つ者に対して反国家というレッテルが貼られることは、多様な見解と政治的多元主義を阻害している。特定の世俗観に適合しない、あるいは右派でない政党に対する寛容性や空間はほとんどない。この抑圧的な環境では、政党内の民主的な統治も減少している。彼らは、激しい国家圧力と弾圧の中で、信頼できる家族に運営を依存するため、ますます世襲的になっている。

4. パキスタンにおける垂直的アカウンタビリティ向上のための提言

制度的理想と政治的現実との間のギャップは近年拡大しているように見えるが、パキスタンの民主主義と垂直的アカウンタビリティを強化できる短期的な救済策と長期的な解決策が存在する。これらの措置は、選挙プロセスの公正性を強化し、国民の信頼を回復し、国民の参加を増やすことを目的とする。同時に、政党が団結し、政治的な道筋のためのアジェンダを設定する必要がある。舞台裏からの軍の介入が続く限り、パキスタンにおける民主主義の繁栄や堅固な垂直的アカウンタビリティは不可能である。

短期的には、パキスタン選挙委員会と新しく選出された政府は、選挙プロセスへの国民の信頼を回復するために取り組まなければならない。これは、選挙審判官へのリソースを増やすことによって、選挙紛争の解決を迅速化することによって達成できる。さらに、議会は、2013年の選挙を調査するために設立されたものと同様の独立した調査委員会の設立を審議し、特にECPのパフォーマンスと国家機関の不正な関与に焦点を当てて、選挙不正の申し立てを調査することができる。不正行為の責任があるとされたいかなる関係者も説明責任を負い、そのような不正行為が再発しないように選挙的および法的改革が実施されることが不可欠である。

長期的には、国家機関全体で民主的な規範と慣行を強化する必要がある。軍部、司法、行政府間の権限の明確な区分が必要であり、違憲な干渉を防ぐ必要がある。政党は、短期的な個人の利益よりもパキスタン民主主義の集合的利益を優先し、民主主義原則のアジェンダを中心に団結しなければならない。政治アクターが垂直的アカウンタビリティ、すなわち選挙と政党を強化するための長期的かつ確固たるコミットメントをしない限り、パキスタンの民主主義は脆弱で権威主義的な傾向に弱いままとなる。活気ある政党情勢と自由かつ公正な選挙を通じて、パキスタンの有権者は政府に責任を負わせ、水平的および対角線的アカウンタビリティ措置のようなさらなるアカウンタビリティ構造を構築し始めることができる。■

参考文献

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■ Alena Sadiqは、パキスタン立法開発・透明性研究所（PILDAT）のプログラムオフィサーである。

■ タイプセット：Hansu Park、リサーチアソシエイト

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