[ADRN Working Paper] Rendición de Cuentas Vertical en Pakistán (Informe Provisional)

1. Antecedentes

Al revisar la literatura académica sobre el tema, resulta evidente que los investigadores han trabajado diligentemente para refinar la definición de rendición de cuentas en las esferas política y gubernamental. Para los fines de este documento, definimos la rendición de cuentas como “las restricciones de facto sobre el uso del poder político por parte del gobierno a través de requisitos de justificación de sus acciones y posibles sanciones tanto por parte de los ciudadanos como de las instituciones de supervisión” (Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020). Además, definimos la rendición de cuentas vertical como “la capacidad de la población de un estado para hacer que su gobierno rinda cuentas a través de elecciones y partidos políticos” (Plattner, Diamond y Schedler 1999). Mientras tanto, la rendición de cuentas horizontal se refiere a las instituciones estatales que se controlan mutuamente, mientras que la rendición de cuentas diagonal involucra a actores no estatales como organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación.

Si bien la investigación sobre la rendición de cuentas vertical específica para Pakistán es limitada, académicos y periodistas han escrito extensamente sobre el estado de la democracia y las elecciones en Pakistán. La evidencia histórica, la investigación mencionada sobre instituciones democráticas y los índices electorales pueden utilizarse para evaluar el nivel de rendición de cuentas vertical de Pakistán. Durante los 76 años transcurridos desde su independencia, Pakistán ha experimentado más de tres décadas de dictaduras militares. Incluso durante los períodos democráticos, si bien no ha habido un gobierno militar abierto, se entiende ampliamente que el centro de poder ha estado en Rawalpindi, donde se encuentra el cuartel general del ejército, en lugar de Islamabad, la capital de la nación.

El Instituto Varieties of Democracy (V-Dem) de la Universidad de Gotemburgo mide la democracia en países de todo el mundo, utilizando múltiples indicadores e índices. En su informe de 2024, evaluó la posición democrática de los países basándose en su desempeño en su Índice de Democracia Liberal (LDI), que incluye el índice de democracia electoral, así como indicadores de controles y equilibrios institucionales y respeto por las libertades civiles. Por lo tanto, el LDI evalúa explícitamente la rendición de cuentas vertical, horizontal y diagonal, respectivamente. Según el LDI de V-Dem, el sur y centro de Asia es la segunda región más autocrática del mundo, y la India, Pakistán y Bangladesh califican como autocracias electorales. En el informe, una autocracia electoral se define como un país que celebra elecciones multipartidistas para el ejecutivo pero tiene niveles insuficientes de libertades fundamentales, incluida la libertad de expresión, la libertad de asociación y elecciones libres y justas. El Instituto V-Dem ha pronosticado una mayor autocratización tanto en la India como en Pakistán.

Mechkova et al. (2019) encontraron que una fuerte rendición de cuentas vertical es a menudo un precursor de la rendición de cuentas horizontal y diagonal (Walsh 2020). Los parámetros de referencia de la rendición de cuentas vertical se miden específicamente mediante el Índice de Democracia Electoral (EDI) de V-Dem, que consta de indicadores como elecciones libres y justas, libertad de expresión y sufragio. Según el informe de V-Dem, la calidad de las elecciones ha empeorado a nivel mundial y la autonomía de los Órganos de Gestión Electoral está bajo ataque. El Instituto sostiene que las elecciones son a menudo la última institución que se autocratiza, lo que podría significar que el debilitamiento de las democracias está en una etapa avanzada a nivel mundial.

Figura 1. Índice de Democracia Electoral 2023 (V-Dem)

Pakistán ocupó el puesto 118 de 179 países en el Índice de Democracia Electoral 2023. Observando el gráfico histórico, la puntuación de Pakistán se desplomó durante los períodos de gobierno militar: 1958-1971, 1977-1988, 1999-2008. Después de la victoria electoral de los partidos de oposición y la renuncia del dictador militar Pervez Musharraf como presidente en 2008, hubo una tendencia ascendente en las puntuaciones de Pakistán hasta aproximadamente 2014. Desde 2014 hasta la actualidad, la tendencia ha sido mayormente descendente, especialmente durante 2023.

Figura 2. Índice de Democracia Electoral para Pakistán (V-Dem)

El informe V-Dem 2024 clasifica a Pakistán como un país que ha presenciado un episodio de "campana de vuelta" en el índice de democracia liberal, “donde la democratización se convierte en autocratización en un máximo de cinco años después del fin de los avances democráticos”. Los acontecimientos de 2023, que vieron crecientes niveles de represión política y retrasos electorales, dan credibilidad a esta afirmación. Si bien la 12ª elección general de Pakistán se celebró finalmente el 8 de febrero de 2024, eso no es necesariamente positivo por sí solo. Como afirma el informe de V-Dem, las elecciones son “eventos críticos” que pueden ser el factor decisivo en la trayectoria de un país hacia la democratización o la autocratización. En las siguientes secciones, evaluamos si la trayectoria de Pakistán para la rendición de cuentas vertical después de las elecciones de 2024 se dirige en una dirección positiva o negativa.

2. Mecanismos de Rendición de Cuentas Vertical en Pakistán

Existen dos medidas amplias de rendición de cuentas vertical. La primera medida son las elecciones: si son libres y justas, si los ejecutivos son elegidos directamente, si existe sufragio universal y si el órgano de gestión electoral es autónomo y desempeña su función adecuadamente. La segunda medida son los partidos políticos: si existe diversidad de partidos políticos, si existen barreras para formar o unirse a un partido y si todos los partidos tienen igualdad de condiciones. A continuación, se describe el marco legal e institucional para ambas medidas en Pakistán.

2.1. El Sistema Electoral y el Órgano de Gestión Electoral

Pakistán tiene un sistema federal, con dos cámaras del parlamento y cuatro asambleas provinciales. En 2024, hay 266 circunscripciones en la Asamblea Nacional de Pakistán (la cámara baja del parlamento) y 593 circunscripciones en las cuatro Asambleas Provinciales. Estas 859 circunscripciones deben ser cubiertas por representantes elegidos directamente por un período de 5 años. Adicionalmente, hay 60 escaños reservados para mujeres y 10 para minorías no musulmanas en la Asamblea Nacional, mientras que hay 132 escaños reservados para mujeres y 24 para minorías no musulmanas en las Asambleas Provinciales. Estos escaños reservados se asignan a los partidos políticos según la proporción de escaños generales que obtienen. El Senado (la cámara alta del parlamento) es elegido indirectamente por los miembros de las asambleas provinciales. Según el Artículo 224 de la Constitución de Pakistán, una elección general debe tener lugar dentro de los 60 días posteriores a la finalización del mandato de una asamblea, o dentro de los 90 días si una asamblea se disuelve prematuramente.

La Comisión Electoral de Pakistán (ECP) es el órgano de gestión electoral de Pakistán. La Secretaría de la ECP se encuentra en Islamabad, pero tiene oficinas a nivel provincial, de división y de distrito. El Artículo 218 de la Constitución de Pakistán encarga a la Comisión Electoral la realización de “elecciones a ambas Cámaras de Majlis-e-Shoora (Parlamento), Asambleas Provinciales y para la elección a otros cargos públicos que se especifiquen por ley”. La ECP está compuesta por el Comisionado Electoral Jefe y cuatro miembros adicionales que representan a cada provincia. Además de celebrar elecciones, la ECP también es responsable de preparar los registros electorales, nombrar tribunales electorales y delimitar circunscripciones. Según el Artículo 220 de la Constitución de Pakistán, todas las ramas ejecutivas del gobierno están obligadas a asistir a la ECP en el desempeño de sus funciones. Con la aprobación de la Ley Electoral de 2017, no solo se hizo la ECP más autónoma, sino que también se incorporaron más controles y equilibrios al sistema.

2.2. Partidos Políticos y Libertad de Asociación

Los dos partidos políticos históricos de Pakistán son el Partido Popular de Pakistán y la Liga Musulmana de Pakistán (Nawaz). Estos dos partidos dinásticos han estado en el poder durante la mayor parte de los años democráticos de Pakistán. Sin embargo, en la última década ha surgido una nueva fuerza que ha efectivamente forzado un sistema tripartidista. Este tercer partido es el Tehreek-e-Insaf de Pakistán (PTI) del ex Primer Ministro Imran Khan. En cada provincia, también hay partidos regionales adicionales que continúan obteniendo un mandato considerable en las elecciones generales.

El Artículo 17 de la Constitución de Pakistán otorga el derecho fundamental de formar o unirse a un partido político a todos los ciudadanos. La Ley Electoral de 2017 detalla además los requisitos para un partido político, incluido tener una estructura y nombre distintos. También prohíbe que los partidos políticos actúen en contra de la Constitución de Pakistán, socaven la soberanía de Pakistán, promuevan el odio, proporcionen entrenamiento militar a sus miembros y reciban financiación extranjera. La Ley Electoral de 2017 también establece los requisitos para inscribir un partido en la ECP para participar como partido político en las elecciones generales.

3. El Desempeño de los Mecanismos de Rendición de Cuentas Vertical en Pakistán

A pesar de un marco legal integral que rige los procesos electorales y los partidos políticos, la realidad práctica es muy diferente. El análisis de Freedom House sobre los derechos políticos y las libertades civiles en Pakistán subraya esta incongruencia. Freedom House clasifica a Pakistán como un país "parcialmente libre". Pakistán recibió una puntuación de 15 sobre 40 en derechos políticos, que se basó en un análisis del proceso electoral, el pluralismo político y la participación y el funcionamiento del gobierno. Esta baja puntuación, a pesar de las sólidas disposiciones legales, es emblemática de los desafíos inherentes al marco electoral y la dinámica política de Pakistán.

3.1. Estudio de Caso de Desempeño: Elecciones Generales de 2024

Esta incoherencia entre el marco legal y las realidades sobre el terreno se hace plenamente evidente al analizar las elecciones generales más recientes celebradas el 8 de febrero de 2024. La imparcialidad de las elecciones en Pakistán está experimentando un preocupante declive, según lo corroborado por el informe del Instituto de Desarrollo Legislativo y Transparencia de Pakistán (PILDAT) sobre las elecciones generales más recientes. Las elecciones generales de 2024 obtuvieron una puntuación del 49% en su evaluación de imparcialidad. Esto se compara con el 52% en 2018, el 57% en 2013 y el 40% en 2008. PILDAT analizó las elecciones de forma segmentada, otorgando puntuaciones a las fases pre-electoral, día de la votación y post-electoral.

En la fase pre-electoral, a pesar de los claros plazos constitucionales, se produjeron retrasos considerables en la programación de las elecciones. También hubo un aumento de la represión política y falta de imparcialidad por parte de las instituciones estatales. Estas instituciones incluían el poder judicial, los gobiernos provisionales y el establishment militar. El PTI fue el principal objetivo, enfrentando censura mediática y batallas legales. Los líderes del partido, así como los miembros de base, fueron arrestados y detenidos. Además, el empeoramiento del orden público en Khyber Pakhtunkhwa y Balochistán obstaculizó las actividades de campaña y votación.

El día de la votación, el evento más controvertido fue la decisión del gobierno provisional de suspender los servicios de telefonía móvil e internet, lo que creó problemas para la participación pública en el proceso electoral y dificultó que los observadores electorales y los medios de comunicación monitorearan e informaran sobre los procesos de votación. Además, el apagón comprometió el Sistema de Gestión Electoral (EMS) de la ECP, introducido para entregar digitalmente los resultados de cada circunscripción a la ECP. El fallo del EMS creó un momento de déjà vu, recordando a los votantes las elecciones generales de 2018, que se volvieron contenciosas cuando supuestamente falló el Sistema de Transmisión de Resultados (RTS) de la ECP, y los resultados electorales dejaron de llegar de todo el país.

Este retraso en la notificación de los resultados, y la falta de una explicación exhaustiva por parte de la ECP sobre por qué no pudieron cumplir los plazos de notificación de resultados establecidos en la ley, han dañado aún más la integridad de las elecciones generales de 2024. Existe una percepción generalizada entre el electorado de que no fue el EMS el que quedó inoperativo; más bien, se produjeron irregularidades preplanificadas en las urnas para asegurar la victoria de ciertos candidatos. En la fase post-electoral, muchos partidos también han alegado fraude. Con cada elección, la confianza del público en su propia capacidad para hacer que los gobiernos rindan cuentas a través del voto parece debilitarse.

La baja participación electoral en las elecciones generales de Pakistán es un indicio del deterioro del estado de la rendición de cuentas vertical en Pakistán. La participación en las elecciones de 2024 fue del 48%, incluso peor que el 52% de 2018. Mientras tanto, la confianza pública en la institución que organiza las elecciones también es baja. En la encuesta más reciente de Gallup antes de las elecciones, solo el 42% de los pakistaníes aprobaba la ECP.

A pesar de la provisión de sufragio universal en Pakistán, persisten barreras significativas para registrar a las votantes. Se requiere la posesión de una tarjeta de identidad nacional computarizada (CNIC) para registrarse como votante. Sin embargo, las mujeres tienen menos probabilidades de poseer una CNIC y también están sujetas a restricciones familiares para obtener una CNIC o registrarse para votar. Si bien la brecha de género en votantes registrados se ha reducido, el porcentaje de mujeres que votaron en las elecciones generales de 2024 fue menor que en las elecciones de 2018, lo que subraya los desafíos persistentes para lograr una participación electoral equitativa.

3.2. Reducción del Espacio para los Partidos Políticos

A medida que los partidos políticos son cada vez más marginados y relegados, el establishment militar consolida su influencia, perpetuando un círculo vicioso. Freedom House sostiene que en los últimos años, la capacidad de un partido político para prosperar en Pakistán está directamente relacionada con la calidad de su relación con las élites militares no electas, “que han utilizado medios legales y extralegales para marginar a las figuras que objetan”. Esto significa que no solo el electorado no puede hacer que el gobierno rinda cuentas, sino que los partidos políticos también ven limitadas sus capacidades para hacer que el gobierno del día rinda cuentas.

Actualmente, el PTI está sufriendo la represión estatal, que es muy similar al trato recibido por el PML-N durante el ciclo electoral de las elecciones generales de 2018. Además, los partidos nacionalistas de Balochistán y los movimientos políticos como el Movimiento Pashtun Tahafuz (PTM) también se ven privados de espacio político. Por otra parte, el uso de la etiqueta anti-estatal contra cualquiera con una visión del mundo diferente ha atrofiado la diversidad de opiniones y el pluralismo político. Hay poca tolerancia o espacio para partidos que no se ajustan a una determinada visión del mundo o que no son de derechas. En este entorno represivo, la gobernanza democrática dentro de los partidos políticos también está disminuyendo. Se están volviendo más dinásticos, ya que dependen de miembros de la familia de confianza para operar en medio de una intensa presión estatal y represalias.

4. Recomendaciones para Mejorar la Rendición de Cuentas Vertical en Pakistán

Si bien la brecha entre los ideales institucionales y las realidades políticas parece haberse ampliado en los últimos años, existen remedios a corto plazo y soluciones a largo plazo que pueden fortalecer la democracia y la rendición de cuentas vertical en Pakistán. Estas medidas buscarían fortalecer la integridad del proceso electoral, renovar la confianza pública y aumentar la participación ciudadana. Al mismo tiempo, existe la necesidad de que los partidos políticos se unan y establezcan la agenda para un camino político a seguir. Mientras la intervención militar desde bastidores continúe, no puede haber una democracia floreciente ni una rendición de cuentas vertical robusta en Pakistán.

A corto plazo, la Comisión Electoral de Pakistán y el gobierno recién elegido deben trabajar para restaurar la confianza pública en el proceso electoral. Esto se puede lograr agilizando la resolución de disputas electorales mediante el aumento de los recursos para los tribunales electorales. Adicionalmente, el parlamento puede deliberar sobre la formación de una comisión de investigación independiente, similar a la formada para investigar las elecciones de 2013, para investigar cualquier denuncia de irregularidades electorales, centrándose específicamente en el desempeño de la ECP y la participación indebida de cualquier institución estatal. Es imperativo que los actores que resulten responsables de irregularidades rindan cuentas, y que se implementen reformas electorales y legales para prevenir que tales malas prácticas se repitan.

A largo plazo, es necesario fortalecer las normas y prácticas democráticas en todas las instituciones estatales. Se requiere una clara delimitación de poderes entre el establishment militar, el poder judicial y el ejecutivo para prevenir la interferencia inconstitucional. Los partidos políticos deben unirse en torno a la agenda de los principios democráticos, priorizando los intereses colectivos de la democracia pakistaní sobre las ganancias individuales a corto plazo. Sin actores políticos que hagan un compromiso firme y a largo plazo para fortalecer la rendición de cuentas vertical, es decir, elecciones y partidos políticos, la democracia de Pakistán seguirá siendo frágil y vulnerable a las tendencias autocráticas. A través de un panorama de partidos políticos vibrante, así como elecciones libres y justas, el electorado pakistaní puede hacer que los gobiernos rindan cuentas y comenzar a construir estructuras de rendición de cuentas adicionales, como medidas de rendición de cuentas horizontal y diagonal. ■

Referencias

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______. s.f. “Ley Electoral, 2017 (modificada hasta el 5 de agosto de 2023).” https://ecp.gov.pk/storage/files/2/Elections%20Act%202017%20updated/Updated%20Elections%20Act%202017-231011-105435.pdf (Consultado el 9 de abril de 2024)

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Nord, Marina, Martin Lundstedt, David Altman, Fabio Angiolillo, Cecilia Borella, Tiago Fernandes, Lisa Gastaldi, Ana Good God, Natalia Natsika, y Staffan I. Lindberg. 2024. “Democracy Report 2024: Democracy Winning and Losing at the Ballot.” University of Gothenburg: V-Dem Institute. https://v-dem.net/documents/43/v-dem_dr2024_lowres.pdf (Consultado el 9 de abril de 2024)

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Plattner, Marc F., Larry Diamond y Andreas Schedler. 1999. The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder: Lynne Rienner Publishers.

Walsh, Emily. 2020. “Rendición de Cuentas Política: Restricciones Verticales, Horizontales y Diagonales a los Gobiernos.” University of Gothenburg, Varieties of Democracy Institute: V-Dem Policy Brief, No. 22. https://v-dem.net/media/publications/pb_22_final.pdf (Consultado el 9 de abril de 2024)

■ Alena Sadiq es Oficial de Programa en el Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency (PILDAT).

■ Composición tipográfica de Hansu Park, Investigador Asociado

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