[ADRN Working Paper] Вертикальная подотчетность в Пакистане (Промежуточный отчет)

1. Предпосылки

При рассмотрении научной литературы по данному вопросу становится очевидным, что исследователи усердно работали над уточнением определения подотчетности в политической и правительственной сферах. Для целей данной статьи мы определяем подотчетность как «фактические ограничения на использование правительством политической власти посредством требований обоснования его действий и потенциальных санкций как со стороны граждан, так и со стороны надзорных институтов» (Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020). Далее мы определяем вертикальную подотчетность как «способность населения государства привлекать свое правительство к ответственности посредством выборов и политических партий» (Plattner, Diamond, and Schedler 1999). Между тем, горизонтальная подотчетность относится к тому, что государственные институты сдерживают друг друга, а диагональная подотчетность включает негосударственных субъектов, таких как организации гражданского общества и средства массовой информации.

Хотя исследований по вертикальной подотчетности, специфичных для Пакистана, ограничено, ученые и журналисты много писали о состоянии демократии и выборов в Пакистане. Исторические свидетельства, упомянутые выше исследования демократических институтов и избирательные индексы могут быть использованы для оценки уровня вертикальной подотчетности в Пакистане. За 76 лет с момента обретения независимости Пакистан пережил более трех десятилетий военного диктаторского правления. Даже в периоды демократии, хотя открытого военного правления не было, общепризнано, что центр власти находился в Равалпинди, где расположена штаб-квартира военных, а не в Исламабаде, столице страны.

Институт Varieties of Democracy (V-Dem) Гётеборгского университета измеряет демократию в странах по всему миру, используя множество показателей и индексов. В своем отчете за 2024 год он оценил демократический статус стран на основе их показателей по Индексу либеральной демократии (LDI), который включает индекс электоральной демократии, а также показатели институциональных сдержек и противовесов и уважения к гражданским свободам. Таким образом, LDI неявно оценивает вертикальную, горизонтальную и диагональную подотчетность соответственно. Согласно LDI V-Dem, Южная и Центральная Азия являются вторым наиболее автократическим регионом в мире, причем Индия, Пакистан и Бангладеш классифицируются как электоральные автократии. В отчете электоральная автократия определяется как страна, которая проводит многопартийные выборы на исполнительную власть, но имеет недостаточный уровень фундаментальных свобод, включая свободу выражения мнений, свободу ассоциаций и свободные и справедливые выборы. Институт V-Dem прогнозирует дальнейшую автократизацию как в Индии, так и в Пакистане.

Mechkova et al. (2019) обнаружили, что сильная вертикальная подотчетность часто является предшественником горизонтальной и диагональной подотчетности (Walsh 2020). Метрики вертикальной подотчетности конкретно измеряются Индексом электоральной демократии (EDI) V-Dem, который состоит из таких показателей, как свободные и справедливые выборы, свобода выражения мнений и избирательное право. Согласно отчету V-Dem, качество выборов ухудшилось во всем мире, а автономия органов управления выборами находится под угрозой. Институт утверждает, что выборы часто являются последним институтом, который подвергается автократизации, что может означать, что ослабление демократии во всем мире находится на продвинутой стадии.

Рисунок 1. Индекс электоральной демократии 2023 (V-Dem)

Пакистан занял 118-е место в Индексе электоральной демократии 2023 года среди 179 стран. Глядя на исторический график, показатели Пакистана резко упали в периоды военного правления: 1958-1971, 1977-1988, 1999-2008. После победы оппозиционных партий на выборах и отставки военного диктатора Первеза Мушаррафа с поста президента в 2008 году наблюдалась восходящая тенденция в показателях Пакистана примерно до 2014 года. С 2014 года по настоящее время тенденция в основном была нисходящей, особенно в 2023 году.

Рисунок 2. Индекс электоральной демократии для Пакистана (V-Dem)

Отчет V-Dem за 2024 год классифицирует Пакистан как страну, которая пережила «колоколообразный» эпизод по индексу либеральной демократии, «где демократизация превращается в автократизацию в течение максимум пяти лет после окончания демократических достижений». События 2023 года, когда наблюдался рост политических репрессий, а также задержки выборов, подтверждают это утверждение. Хотя 12-е всеобщие выборы в Пакистане наконец состоялись 8 февраля 2024 года, это само по себе не обязательно является положительным моментом. Как говорится в отчете V-Dem, выборы являются «критическими событиями», которые могут стать решающим фактором в траектории страны к демократизации или автократизации. В следующих разделах мы оценим, движется ли траектория Пакистана в области вертикальной подотчетности после выборов 2024 года в положительном или отрицательном направлении.

2. Механизмы вертикальной подотчетности в Пакистане

Существуют две основные меры вертикальной подотчетности. Первая мера — это выборы: являются ли они свободными и справедливыми, избираются ли исполнительные органы напрямую, существует ли всеобщее избирательное право и является ли орган управления выборами автономным и адекватно выполняющим свою роль. Вторая мера — это политические партии: существует ли разнообразие политических партий, существуют ли барьеры для создания или вступления в партию и предоставляется ли всем партиям равные условия. Правовая и институциональная база для обеих этих мер в Пакистане описана ниже.

2.1. Избирательная система и орган управления выборами

Пакистан имеет федеральную систему с двумя палатами парламента и четырьмя провинциальными ассамблеями. В 2024 году в Национальной ассамблее Пакистана (нижняя палата парламента) насчитывается 266 избирательных округов, а в четырех провинциальных ассамблеях — 593 избирательных округа. Эти 859 избирательных округов должны быть заполнены представителями, избираемыми напрямую на срок 5 лет. Кроме того, в Национальной ассамблее имеется 60 мест, зарезервированных для женщин, и 10 мест для немусульманских меньшинств, в то время как в провинциальных ассамблеях имеется 132 места, зарезервированных для женщин, и 24 места для немусульманских меньшинств. Эти зарезервированные места распределяются между политическими партиями пропорционально количеству выигранных ими общих мест. Сенат (верхняя палата парламента) избирается косвенно членами провинциальных ассамблей. Согласно статье 224 Конституции Пакистана, всеобщие выборы должны состояться в течение 60 дней после завершения срока полномочий ассамблеи или в течение 90 дней, если ассамблея распущена досрочно.

Избирательная комиссия Пакистана (ECP) является органом управления выборами в Пакистане. Секретариат ECP находится в Исламабаде, но имеет отделения на уровне провинций, дивизионов и округов. Статья 218 Конституции Пакистана возлагает на Избирательную комиссию задачу проведения «выборов в обе палаты Маджлис-э-Шура (Парламента), провинциальные ассамблеи и выборов на такие другие государственные должности, которые могут быть указаны законом». ECP состоит из Главного избирательного комиссара и четырех дополнительных членов, представляющих каждую провинцию. Помимо проведения выборов, ECP также отвечает за подготовку списков избирателей, назначение избирательных трибуналов и определение границ избирательных округов. Согласно статье 220 Конституции Пакистана, все исполнительные ветви власти обязаны оказывать помощь ECP в выполнении ее обязанностей. С принятием Закона о выборах 2017 года ECP не только получила большую автономию, но и в систему были встроены дополнительные механизмы сдержек и противовесов.

2.2. Политические партии и свобода ассоциаций

Двумя старейшими политическими партиями Пакистана являются Пакистанская народная партия и Пакистанская мусульманская лига (Наваз). Эти две династические партии находились у власти большую часть демократических лет Пакистана. Однако за последнее десятилетие появилась новая сила, которая фактически установила трехпартийную систему. Эта третья партия — Пакистанское движение за справедливость (PTI) бывшего премьер-министра Имрана Хана. В каждой провинции также есть дополнительные региональные партии, которые продолжают получать значительную поддержку на всеобщих выборах.

Статья 17 Конституции Пакистана предоставляет всем гражданам фундаментальное право создавать политические партии или вступать в них. Закон о выборах 2017 года далее устанавливает требования к политической партии, включая наличие четкой структуры и названия. Он также запрещает политическим партиям действовать против Конституции Пакистана, подрывать суверенитет Пакистана, разжигать ненависть, проводить военную подготовку членов и получать иностранное финансирование. Закон о выборах 2017 года также устанавливает требования для регистрации партии в ECP для участия в качестве политической партии во всеобщих выборах.

3. Результативность механизмов вертикальной подотчетности в Пакистане

Несмотря на всеобъемлющую правовую базу, регулирующую избирательные процессы и политические партии, практическая реальность резко отличается. Анализ политических прав и гражданских свобод в Пакистане, проведенный Freedom House, подчеркивает это несоответствие. Freedom House относит Пакистан к категории «частично свободных» стран. Пакистан получил 15 из 40 баллов по политическим правам, что основывалось на анализе избирательного процесса, политического плюрализма, а также участия и функционирования правительства. Этот низкий балл, несмотря на сильные правовые положения, является примером присущих проблем в избирательной системе и политической динамике Пакистана.

3.1. Пример из практики: всеобщие выборы 2024 года

Это несоответствие между правовой базой и реалиями на местах становится совершенно очевидным при анализе последних всеобщих выборов, состоявшихся 8 февраля 2024 года. Справедливость выборов в Пакистане вызывает обеспокоенность, что подтверждается отчетом Института развития законодательства и прозрачности Пакистана (PILDAT) о последних всеобщих выборах. Всеобщие выборы 2024 года получили 49% баллов по оценке справедливости. Для сравнения, в 2018 году этот показатель составил 52%, в 2013 году — 57%, а в 2008 году — 40%. PILDAT анализировал выборы по сегментам, выставляя оценки этапам до выборов, дню голосования и этапу после выборов.

На этапе до выборов, несмотря на четкие конституционные сроки, произошли значительные задержки в назначении даты выборов. Также наблюдался рост политических репрессий и отсутствие беспристрастности со стороны государственных институтов. К этим институтам относились судебная власть, временные правительства и военное руководство. Основной мишенью был PTI, который столкнулся с цензурой в СМИ и судебными разбирательствами. Руководство партии, а также рядовые члены были арестованы и задержаны. Кроме того, ухудшение правопорядка в Хайбер-Пахтунхве и Белуджистане препятствовало предвыборной агитации и голосованию.

В день голосования наиболее спорным событием стало решение временного правительства приостановить работу мобильной связи и интернета, что создало проблемы для участия общественности в избирательном процессе и затруднило для наблюдателей и СМИ мониторинг и освещение процесса голосования. Кроме того, отключение услуг связи нарушило работу Системы управления выборами (EMS) ECP, введенной для цифровой передачи результатов каждого избирательного округа в ECP. Сбой EMS вызвал эффект дежавю, напомнив избирателям о всеобщих выборах 2018 года, которые стали спорными, когда Система передачи результатов (RTS) ECP якобы вышла из строя, и результаты выборов перестали поступать со всей страны.

Эта задержка в предоставлении результатов и отсутствие исчерпывающих объяснений со стороны ECP относительно того, почему они не смогли уложиться в установленные законом сроки предоставления результатов, еще больше подорвали честность всеобщих выборов 2024 года. Среди избирателей широко распространено мнение, что не EMS вышла из строя; скорее, имели место заранее спланированные нарушения в ходе голосования для обеспечения победы определенных кандидатов. На этапе после выборов многие партии также заявили о фальсификациях. С каждыми выборами общественное доверие к собственной способности привлекать правительства к ответственности посредством голосования, по-видимому, ослабевает.

Низкая явка избирателей на всеобщих выборах в Пакистане свидетельствует об ухудшении состояния вертикальной подотчетности в Пакистане. Явка на выборах 2024 года составила 48%, что еще хуже, чем 52% в 2018 году. Между тем, общественное доверие к институту, проводящему выборы, также низкое. По данным последнего опроса Gallup перед выборами, только 42% пакистанцев одобрили ECP.

Несмотря на предоставление всеобщего избирательного права в Пакистане, сохраняются значительные барьеры для регистрации женщин-избирателей. Для регистрации в качестве избирателя требуется наличие национального удостоверения личности (CNIC). Однако женщины реже имеют CNIC, а также подвержены семейным ограничениям при получении CNIC или регистрации для голосования. Хотя гендерный разрыв в зарегистрированных избирателях сократился, процент женщин, проголосовавших на всеобщих выборах 2024 года, был ниже, чем на выборах 2018 года, что подчеркивает сохраняющиеся проблемы в достижении справедливого участия в выборах.

3.2. Сокращение пространства для политических партий

По мере того как политические партии все больше отстраняются от власти и маргинализируются, военное руководство укрепляет свое влияние, увековечивая порочный круг. Freedom House утверждает, что в последние годы способность политической партии процветать в Пакистане напрямую связана с качеством их отношений с неизбранными военными элитами, «которые использовали юридические и внеюридические средства для отстранения фигур, против которых они возражали». Это означает, что не только избиратели не могут привлечь правительство к ответственности, но и политические партии ограничены в своей способности привлекать действующее правительство к ответственности.

В настоящее время PTI находится под репрессиями со стороны государства, что очень похоже на обращение с PML-N во время избирательного цикла всеобщих выборов 2018 года. Кроме того, националистические партии из Белуджистана и политические движения, такие как Движение за права пуштунов (PTM), также лишены политического пространства. Более того, использование ярлыка «антигосударственный» против любого, кто имеет иную точку зрения, подавило разнообразие мнений и политический плюрализм. Существует небольшая терпимость или пространство для партий, которые не соответствуют определенному мировоззрению или не являются правоцентристскими. В этой репрессивной среде демократическое управление внутри политических партий также снижается. Они становятся более династическими, поскольку полагаются на доверенных членов семьи для управления в условиях интенсивного давления со стороны государства и репрессий.

4. Рекомендации по улучшению вертикальной подотчетности в Пакистане

Хотя разрыв между институциональными идеалами и политическими реалиями, по-видимому, увеличился за последние несколько лет, существуют краткосрочные средства и долгосрочные решения, которые могут укрепить демократию и вертикальную подотчетность в Пакистане. Эти меры будут направлены на укрепление честности избирательного процесса, возобновление общественного доверия и увеличение участия общественности. В то же время существует необходимость в том, чтобы политические партии объединились и определили повестку дня для дальнейшего политического пути. Пока военное вмешательство из-за кулис продолжается, процветающая демократия или надежная вертикальная подотчетность в Пакистане невозможны.

В краткосрочной перспективе Избирательная комиссия Пакистана и вновь избранное правительство должны работать над восстановлением общественного доверия к избирательному процессу. Это может быть достигнуто путем ускорения разрешения избирательных споров за счет увеличения ресурсов для избирательных трибуналов. Кроме того, парламент может рассмотреть вопрос о создании независимой следственной комиссии, аналогичной той, что была создана для расследования выборов 2013 года, для расследования любых заявлений о нарушениях в ходе выборов, уделяя особое внимание работе ECP и неправомерному вмешательству любых государственных институтов. Крайне важно, чтобы любые лица, признанные виновными в нарушениях, понесли ответственность, и чтобы были реализованы избирательные и правовые реформы для предотвращения повторения подобных злоупотреблений.

В долгосрочной перспективе существует необходимость укрепить демократические нормы и практику во всех государственных институтах. Требуется четкое разграничение полномочий между военным руководством, судебной властью и исполнительной властью для предотвращения неконституционного вмешательства. Политические партии должны объединиться вокруг повестки дня демократических принципов, ставя коллективные интересы пакистанской демократии выше краткосрочных личных выгод. Без долгосрочной и твердой приверженности политических акторов укреплению вертикальной подотчетности — то есть выборов и политических партий — демократия Пакистана останется хрупкой и уязвимой для автократических тенденций. Благодаря динамичному ландшафту политических партий, а также свободным и справедливым выборам, пакистанский электорат сможет привлекать правительства к ответственности и начать создавать дальнейшие структуры подотчетности, такие как меры горизонтальной и диагональной подотчетности. ■

Список литературы

Избирательная комиссия Пакистана. н.д. «Конституционные положения, касающиеся ECP».https://ecp.gov.pk/overview-of-ecp (Доступ 9 апреля 2024 г.)

______. н.д. «Закон о выборах 2017 года (с изменениями до 5 августа 2023 года)».https://ecp.gov.pk/storage/files/2/Elections%20Act%202017%20updated/Updated%20Elections%20Act%202017-231011-105435.pdf (Доступ 9 апреля 2024 г.)

Международный фонд избирательных систем. 2024. «Выборы в Пакистане: всеобщие выборы 2024 года».https://www.ifes.org/tools-resources/election-snapshots/elections-pakistan-2024-general-elections (Доступ 9 апреля 2024 г.)

Freedom House. 2023. «Свобода в мире 2023: Пакистан».https://freedomhouse.org/country/pakistan/freedom-world/2023 (Доступ 9 апреля 2024 г.)

Lührmann, Anna, Kyle L. Marquardt, And Valeriya Mechkova. 2020. «Ограничение правительств: новые индексы вертикальной, горизонтальной и диагональной подотчетности».American Political Science Review 114, 3: 811–820. https://doi.org/10.1017/S0003055420000222 (Доступ 9 апреля 2024 г.)

Nord, Marina, Martin Lundstedt, David Altman, Fabio Angiolillo, Cecilia Borella, Tiago Fernandes, Lisa Gastaldi, Ana Good God, Natalia Natsika, and Staffan I. Lindberg. 2024. «Отчет о демократии 2024: Демократия побеждает и проигрывает на выборах». Гётеборгский университет: Институт V-Dem. https://v-dem.net/documents/43/v-dem_dr2024_lowres.pdf (Доступ 9 апреля 2024 г.)

Институт развития законодательства и прозрачности Пакистана: PILDAT. 2024. «Оценка качества всеобщих выборов 2024 года».https://pildat.org/wp-content/uploads/2024/03/ASSESSMENTOFTHEQUALITYOFGENERALELECTION2024.pdf (Доступ 9 апреля 2024 г.)

Plattner, Marc F., Larry Diamond, and Andreas Schedler. 1999. The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder: Lynne Rienner Publishers.

Walsh, Emily. 2020. «Политическая подотчетность: вертикальные, горизонтальные и диагональные ограничения для правительств». Университет Гётеборга, Институт Varieties of Democracy: V-Dem Policy Brief, № 22. https://v-dem.net/media/publications/pb_22_final.pdf (Доступ 9 апреля 2024 г.)

■ Алена Садик является программным сотрудником Пакистанского института законодательного развития и прозрачности (PILDAT).

■ Набор текста Хансу Пак, научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 204) | hspark@eai.or.kr