[ADRN工作文件] 蒙古的垂直问责制：人民的力量（临时报告）

1. 引言：蒙古的问责制状况

在本系列关于问责制的报告中，将考察三种问责制：政府对其公民的问责（垂直问责制）、政府对其他机构的责任（横向问责制）以及政府对媒体和公民社会团体的问责（对角线问责制）。本报告考察蒙古政治体制中的垂直问责制。现有研究认为，在具有垂直问责制的体制中，公民可以通过选举和政党问责政府（Lührmann 2020, p. 813）。

最重要的变化是，最新的《民主报告2024》将蒙古置于“选举民主”和“选举独裁”之间的民主“灰色地带”。从1992年到2022年，蒙古在V-Dem项目问责指数中的表现一直被归类为“选举民主”。平均而言，它在垂直和对角线问责指数方面得分相对较高，但其在横向问责方面的表现正在下滑（图1）。自1992年宪法确立民主制度以来，其垂直问责制的表现及其随后的下滑，使得其情况与印度最为相似（图2）。

图1. V-Dem问责指数：1989年至2023年

来源：数据来自V-Dem项目

图2. V-Dem亚洲垂直问责制：1992年与2023年

来源：数据来自V-Dem项目

总的来说，这些分数描述了一个权力通过选举转移的体制，但存在治理缺陷。就蒙古而言，这些缺陷与（1）政府问责制差，（2）作为制度控制机制一部分的立法执行不力，以及（3）媒体自由日益受限有关。多年来，分析和评估政府绩效和政策的主要挑战在于决策缺乏透明度以及无法获取行政信息。此外，过去几年推出的绝大多数重要立法都仓促出台，缺乏反对派或公众的监督，而这是立法程序所要求的。

自2019年重大修订开始，随后在2022年8月25日进行修订，并于2023年5月31日最终修订的一系列宪法修正案，引入了一种混合选举制度，其中78名议员通过多数制选举产生，48名通过比例代表制选举产生。《里程碑式网络安全法》（2021年）和人权法也几乎未受审查便通过，且未经公众讨论。此外，只有总统否决阻止了蒙古议会在公众强烈抗议后通过的有争议的社交媒体法（Buyanjargal 2023; Ooluun 2023）。公民社会团体和国际社会也对此表示谴责（CIVICUS Monitor 2023; Jamgansuren 2023; Dulamkhorloo Baatar 2023）。这些法律赋予政府对网络内容的广泛控制权，包括审查关于官员的讨论以及关闭互联网的能力。法律上，在这种程序违规的情况下，蒙古宪法法院可以对通过的立法提出质疑（关于宪法法院的争议审理程序[Үндсэн Хуулийн Цэцэд Маргаан Хянан Шийдвэрлэх Ажиллагааны Тухай]1995年）。然而，宪法法院是一个高度政治化的机构；因此，迄今为止，尚未对这些立法提出任何质疑。尽管如此，在社交媒体法一案中，总统的否决得到了89%议员的支持，该法案被否决（RSF 2023a）。

另一个近期事态发展是，未在议会获得席位的小党派反对新的选举法，该法将选区数量从29个减少到13个扩大的区域选区。这种大型选区众所周知有利于拥有广泛资源和农村地区网络的政党，使小党派和独立候选人在2024年议会选举中处于明显不利地位。媒体报道称，宪法法院正在“考虑”是否受理此案（Uyan 2024; Nomin 2024）。其裁决结果将进一步凸显政府是否计划在遵守民主选举进程的承诺中维护包容性。值得注意的是，2024年选举制度的多数制席位分配仅为城市选区分配了78个席位中的24个，进一步降低了他们的机会（Ulaanbaatar News2023年）。此外，比例代表制候选人名单将如何容纳和代表他们仍有待明确。

鉴于此，立法程序和公众监督的透明度被忽视，加上横向问责制的整体恶化，引发了担忧。正如近期立法通过所示，政府持续排斥利益相关者并破坏言论自由。跨国研究结果表明，横向问责制的侵蚀与民主质量的下降有关（Sato et al. 2022）。

鉴于这一差距，将分析蒙古垂直问责制的两个方面：（1）政府方面，通过其选举组织和政党格局；（2）公众方面，通过对政府绩效和问责制的看法。本报告将调查垂直问责制，因为公民的警惕性是政府所制定程序抵抗的最后堡垒之一。

2. 选举问责制与政党竞争的衰落

2.1. 选举与政党格局

在1992年宪法确立蒙古民主制度后，大多数选举的选民投票率相对较高，但我们仍能观察到选民参与度的逐渐下降（图3）。20世纪90年代投票率非常高，主要是由于新颖效应，但随后，与其他民主国家类似，热情随时间而减退。然而，议会选举的投票率仍然很高，而总统选举的投票率则在下降，这凸显了议会在政治体制中的更大权重。COVID-19的限制措施可以解释2021年最近一次总统选举的低投票率。然而，在2024年6月的议会选举中，三分之二的选民参与将成为新常态。

图3. 1992年以来的议会和总统选举选民投票率

来源：蒙古总选举委员会数据

另一个主要发展是，主要是多数制制度导致了两党主导，因为小党派无法在首都以外地区竞争。小党派、新政党和女性面临的挑战主要是由于竞选活动、建立和维持农村网络以及覆盖广大选区所需的资源日益增加。在农村地区，基础设施欠发达、地域广阔和人口分散需要大量的竞选资金。因此，除了两大政党外，在乌兰巴托以外几乎看不到其他政治代表。蒙古人民党（蒙古人民革命党的继承者）和民主党（民主联盟的继承者）被认为是主要的政治力量。然而，民主党的未来是不确定的，因为它仍未从过去两次选举的失利中恢复过来，民意调查结果也不利。

表1. 选举制度：1992年至2024年

来源：蒙古国大选委员会数据

*注：2012年和2024年的选举制度均为混合制（多数制和比例制），其中比例制基于全国候选人名单。这使得城乡选区席位分配的数字不直接适用。尽管如此，在撰写本文时，2024年即将举行的议会选举比例部分的具体结构和程序尚未确定。

从表1可以看出，根据两大主要政党在过去选举中的表现，总投票数与获得席位数量之间的关系并非成比例。选举制度的类型、选区的数量（与其规模直接相关）以及最近的杰利蝾螈（gerrymandering）导致了失真。在某些选举中，这些差异相当可观（参见图4和图5），这也反映在对选举制度的批评日益增多。城乡选区划分以及乌兰巴托和农村地区席位分配的相关问题也发挥了作用。历史上，农村选区有利于蒙古人民革命党/蒙古人民党。因此，农村地区的大量席位主要使执政党受益。

图 4.蒙古人民革命党和蒙古人民党得票与席位

图 5.民主联盟和民主党得票与席位

来源：蒙古国大选委员会数据

与此同时，政党注册很少成为问题，迄今为止，数十个政党在选举前出现，随后又消失了。如前所述，对于小党派来说，主要挑战是缺乏资源，这使它们在农村地区持续处于不利地位，无法与大党派竞争。选区的规模和缺乏既定的农村网络是它们无法克服的主要挑战。这同样适用于独立候选人、新人和女性，她们缺乏主要的政党归属和支持。在2016年其中一个主要政党——民主党——失利及其随后的党内危机之后，它一直未能恢复，目前已成为一个较小的政治力量。由于其领导层分裂和缺乏反对派，根据其领导层最近的公开声明（民主党领导人甘图木尔及其关于在2024年选举后与主要政党组建联盟的 talks），它已不再是一个有力的挑战者。因此，当前的单一政党主导体系得以巩固（图6）。

图 6.1992年以来的议会政党

来源：蒙古国大选委员会数据

2.2. 对垂直问责的看法

最终，所有这些趋势都导致了系统性的反对派缺失，以及单一政党主导政治体系的逐步（重新）建立。在上一份关于“蒙古国的横向问责制”（Ganbat and Sumaadii 2024）的报告中，我们得出结论，政府机构之间当前的制衡体系已被破坏。因此，缺乏将公众关切导向的制度化途径。在这种权力控制机构受损的情况下，公众如何形成民主压力？现有文献表明，单一政党主导体系的挑战是越来越容易受到群众抗议的影响（Ulfelder 2005）。事实上，在当前的政治气候下，除非该体系能够根据大量批评意见进行演变并解决系统性腐败问题，否则唯一剩下的政治出路就是公民抗议。

在此之后，我们可以推断，近年来抗议者数量的增加是重大制度缺陷的症状。尽管蒙古官员将2023年定为“反腐败年”，但近年来蒙古在各项全球排名中的位置一直在稳步恶化。在2023年透明国际的评估中，蒙古国的腐败排名比往年进一步下降，在180个国家中排名第121位，腐败感知指数为35，这使其跻身腐败问题严重的国家之列（TI 2024）。新闻自由指数在2023年排名第88位（RSF 2023b）。世界正义项目法治指数专家调查显示，得分从35下降到33（WJP 2023）。

制度薄弱的一个主要挑战是，系统性腐败是公民关注的重大问题。随着时间的推移，解决腐败问题的无能（或缺乏政治意愿）导致了一种政治气候，即公众对政府机构的信任度非常低。历史上，几乎所有政治机构都获得民众的低信任度。与此同时，公民社会和政府行政部门获得了更多的信任。值得注意的是，对总统的信任度一直在波动，但直到最近仍然相对较高。尤其重要的是，政党是所有机构中信任度最低的，并且普遍认为当前的政党不代表公众意见（图7和图8）。此外，大多数人同意腐败在该国普遍存在（图9），这进一步加剧了公众对政府问责制的怀疑。

图 7.对政治机构的信任

来源：Sant Maral基金会Politbarometer调查数据，2008-2023年

图 8.政党代表公众意见

来源：Sant Maral基金会Politbarometer调查数据，2000-2023年

图 9.腐败感知

来源：Sant Maral基金会腐败基准调查数据，2006-2019年

鉴于普遍缺乏对制度性补救措施的信任，评估公民可能采取的行动至关重要。长期调查显示，公民在面对政府失误时的犹豫不决程度有所下降。虽然有三分之一的人选择被动应对，等待改进，但那些倾向于通过选举投票来反对政府的人有所增加。到2023年，略高于四分之一的受访者倾向于这种方法。与此同时，考虑抗议的人数有所增加，近年来每七人中就有一人倾向于此选项。还应指出的是，法律途径和加入反对党不受欢迎，这凸显了对制度性解决方案的怀疑。因此，公民不相信他们可以通过任何机构来追究政府的责任，更重要的是，不相信可以通过政党来追究。最终，选举成为主要的制度机制。在这种情况下，抗议性投票最有可能增加，尤其是在城市选区（已知更激进），新候选人将有更好的机会。

图 10.如果政府未能达到您的期望，您会怎么做？

来源：Sant Maral基金会Politbarometer调查数据

毫不奇怪，抗议活动的数量不断增加（在COVID-19限制期间有短暂中断）是制度性缺陷累积的症状。2015年至2019年冬季期间关于空气污染的示威活动组织良好且目标明确。还有由“中小企业丑闻”、“600亿图格里克丑闻”、“绿色巴士丑闻”、“做好你的工作”抗议以及最近的“煤炭盗窃丑闻”等腐败丑闻引发的抗议活动，抗议者冲进了政府大楼。

为了应对蒙古社会日益增长的抗议浪潮，政府恢复了1994年的一项法律，禁止在议会大楼前的苏赫巴托广场举行抗议活动。这一举动进一步巩固了公众的看法，即政府未能有效解决公众不满的根本原因，只能诉诸于禁止抗议，这让人想起其过去的共产主义式治理。此举还暗示了其无法应对批评和对公众骚乱的恐惧。

3. 结论

理想情况下，宪法提供了一个稳定的政治框架。然而，选举框架在投票数和席位之间造成了扭曲，阻碍了平衡和机会均等的多元政党政治体系的发展。随着时间的推移，悬而未决的挑战导致人们对当前机构改革以改善民主治理的能力或意愿感到失望。在民主理想中，多元政党体系扩大了公民的政治选择，并为异议提供了更多渠道。迄今为止，多元政党体系尚未完全实现。大多数小政治行为者在政治体系中立足的机会缺乏，导致了前两大党以及目前的一个政党占据主导地位。主要问题在于，选举制度需要发展以考虑选举过程的透明度、公平性和包容性。

此外，治理中的问责制和透明度严重不足，这带来了重大风险。其中，腐败风险和治理质量风险相当高，并且鉴于当前司法系统的政治化，不太可能得到解决。总而言之，这加剧了公众对治理的不满，并认为当前的政治精英已经达到了个人能力的极限，因此，政府需要更多专业人士。

近年来民意调查的主要发现之一是，公众已开始要求政府更加专业化（Iveel M. 2024）。“做好你的工作”是2022年青年抗议活动中的口号之一，反映了公众对当前治理感到沮丧的情绪。如前所述，对于积极参与的民众而言，选举是追究政府责任的主要制度途径。在其他时候，抗议活动变得越来越重要。

鉴于此，还应指出的是，有足够的法律途径可以追究政府官员的责任。然而，与蒙古国的许多其他立法一样，存在执行问题。在过去的三十年里，已经采取了许多措施来解决该国的腐败挑战。最近，曾尝试推行“举报人法”。然而，与大多数其他立法一样，执行遇到了问题。总的来说，由于蒙古国尚无保护举报人的法律，目前的草案已审议了近十年。与此同时，没有安全且易于获取的举报腐败的渠道。因此，反腐活动家、举报人和证人受到充分保护（Jamiyasuren 2023a）。

在程序层面，一种典型情况是，不当行为的指控最终会陷入法律真空，因为它在不同机构之间不断传递，直到变得无关紧要或追诉期届满。这是否是故意的，还是由于普遍的效率低下，尚有争议。然而，不当行为案件进入所谓的“法律遗忘”（Jamiyasuren 2023b）是相当普遍的。典型案件可能涉及三到四个负责机构拖延回应；每次追诉期通常持续4到12年，或直到根据行政和刑事诉讼法规定的追诉期届满。最有可能的情况是，直到案件变得无关紧要或责任官员不再担任相关职务（同上）。毫不奇怪，基于如此普遍的情况，公民变得非常不愿意使用正式的解决冲突的方式。

在这种情况下，垂直问责制在短期内不太可能得到改善。因此，2024年的议会选举将是蒙古国民主未来的决定性因素。风险很高，该体系已积累了相当大的社会紧张。新当选的官员何时以及如何解决这些问题，将决定新体系是否能够促进进一步的制度变革以改善民主治理，还是公民将不得不自己采取行动。■

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■ Mina Sumaadii是蒙古国乌兰巴托Sant Maral基金会的高级研究员。

■ Ganbat Damba是蒙古国乌兰巴托政治教育学院的董事会主席。

■ 排版由 Hansu Park，研究助理

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