[ADRN Working Paper] La responsabilité verticale en Mongolie : Le pouvoir du peuple (Rapport intérimaire)

1. Introduction : L'état de la responsabilité en Mongolie

Dans cette série de rapports sur la responsabilité, trois types de responsabilité seront examinés : la responsabilité du gouvernement envers ses citoyens (responsabilité verticale), la responsabilité du gouvernement envers d'autres institutions (responsabilité horizontale) et la responsabilité du gouvernement envers les médias et les groupes de la société civile (responsabilité diagonale). Ce rapport examine la responsabilité verticale dans le système politique mongol. Les recherches existantes considèrent que dans un système doté de responsabilité verticale, les citoyens peuvent tenir leur gouvernement responsable par le biais des élections et des partis politiques (Lührmann 2020, p. 813).

Le changement le plus important est que le dernier « Rapport sur la démocratie 2024 » a placé la Mongolie dans la « zone grise » démocratique, entre la « démocratie électorale » et l'« autocratie électorale ». De 1992 à 2022, la performance de la Mongolie dans les indices de responsabilité des projets V-Dem a été systématiquement classée comme une « démocratie électorale ». En moyenne, elle obtient des scores relativement élevés dans les indices de responsabilité verticale et diagonale, mais sa performance en matière de responsabilité horizontale est en déclin (Figure 1). Depuis l'institutionnalisation de la démocratie avec la constitution de 1992, sa performance en matière de responsabilité verticale et son déclin subséquent rendent le cas le plus similaire à celui de l'Inde (Figure 2).

Figure 1. Indices de responsabilité V-Dem : 1989 à 2023

Source : Données obtenues auprès du projet V-Dem

Figure 2. Responsabilité verticale V-Dem en Asie : 1992 vs. 2023

Source : Données obtenues auprès du projet V-Dem

En général, ces scores décrivent un système où les élections entraînent un transfert de pouvoir, mais où il existe des failles dans la gouvernance. Dans le cas de la Mongolie, ces failles sont liées à (1) une mauvaise responsabilité gouvernementale, (2) une mauvaise application de la législation qui fait partie des mécanismes de contrôle institutionnels et, de plus en plus, (3) la liberté des médias. Au fil des ans, le principal défi pour analyser et évaluer la performance et les politiques gouvernementales a été le manque de transparence dans la prise de décision et le manque d'accès aux informations administratives. De plus, la plupart des lois importantes introduites ces dernières années l'ont été à la hâte, avec peu de contestation de la part de l'opposition ou de surveillance publique, ce qui est requis par le processus législatif.

Des amendements constitutionnels consécutifs, à commencer par les amendements importants de 2019, suivis d'un autre amendement le 25 août 2022, et aboutissant à l'amendement du 31 mai 2023, ont introduit un système électoral mixte avec 78 membres du parlement élus à la majorité et 48 à la représentation proportionnelle. La loi phare sur la cybersécurité (2021) et les lois sur les droits de l'homme ont également reçu un examen minimal et ont été adoptées sans discussion publique. De plus, seul le veto présidentiel a arrêté des lois controversées sur les médias sociaux que le parlement mongol a adoptées après un tollé public considérable (Buyanjargal 2023 ; Ooluun 2023). Il y a également eu des condamnations de la part des groupes de la société civile et de la communauté internationale (CIVICUS Monitor 2023 ; Jamgansuren 2023 ; Dulamkhorloo Baatar 2023). Ces lois ont accordé au gouvernement un large contrôle sur le contenu en ligne, y compris la censure des discussions sur les fonctionnaires et la capacité de couper Internet. Juridiquement, en cas de telles violations procédurales, la Cour constitutionnelle de Mongolie peut contester la législation adoptée (Sur la procédure de règlement des litiges devant la Cour constitutionnelle [Үндсэн Хуулийн Цэцэд Маргаан Хянан Шийдвэрлэх Ажиллагааны Тухай] 1995). Pourtant, la Cour constitutionnelle est une institution très politisée ; ainsi, jusqu'à présent, aucune contestation de cette législation n'a été émise. Néanmoins, dans le cas des lois sur les médias sociaux, le veto présidentiel a été soutenu par 89 % des parlementaires, et le projet de loi a été rejeté (RSF 2023a).

Une autre évolution récente est que les petits partis sans siège au parlement se sont opposés aux nouvelles lois électorales qui ont réduit le nombre de circonscriptions électorales de 29 à 13 grandes circonscriptions régionales. Ces grandes circonscriptions électorales sont connues pour favoriser les grands partis disposant de ressources et de réseaux étendus dans les zones rurales, désavantageant considérablement les petits partis et les candidats indépendants lors des élections parlementaires de 2024. Les médias rapportent que la Cour constitutionnelle « examine » la possibilité de se saisir de l'affaire (Uyan 2024 ; Nomin 2024). Le résultat de leur décision mettra davantage en évidence si le gouvernement a l'intention de maintenir l'inclusivité dans le cadre de son engagement envers un processus électoral démocratique. Notamment, la répartition des sièges majoritaires du système électoral de 2024 n'a attribué que 24 mandats sur 78 aux circonscriptions urbaines, réduisant encore leurs chances (Ulaanbaatar News 2023). De plus, il reste à préciser comment les listes de candidats proportionnelles les accueilleront et les représenteront.

Compte tenu de cela, le mépris de la transparence dans la procédure législative et la surveillance publique, ainsi que la détérioration générale de la responsabilité horizontale, suscitent des inquiétudes. Comme en témoigne l'adoption de lois récentes, le gouvernement a continuellement exclu les parties prenantes et sapé la liberté d'expression. Les résultats de recherches transnationales montrent que l'érosion de la responsabilité horizontale est liée à la détérioration de la qualité de la démocratie (Sato et al. 2022).

Étant donné cette lacune, les deux aspects de la responsabilité verticale en Mongolie seront analysés : (1) le côté du gouvernement par le biais de l'organisation des élections et du paysage des partis politiques, et (2) le côté du public par le biais de la perception de la performance et de la responsabilité du gouvernement. Ce rapport examinera la responsabilité verticale, car la vigilance des citoyens est l'un des derniers bastions de résistance aux processus mis en place par le gouvernement.

2. Responsabilité électorale et déclin de la concurrence des partis

2.1. Élections et paysage des partis politiques

Après que la Constitution de 1992 a institutionnalisé la démocratie en Mongolie, le taux de participation électorale a été relativement élevé dans la plupart des élections, mais nous pouvons néanmoins observer un déclin progressif de la participation des électeurs (Figure 3). Il a été très élevé dans les années 1990, principalement en raison des effets de nouveauté, mais ensuite, comme dans d'autres démocraties, l'enthousiasme a diminué avec le temps. Néanmoins, il reste élevé pour les élections parlementaires et diminue principalement pour les élections présidentielles, soulignant le poids plus important du parlement dans le système politique. Les restrictions liées à la COVID-19 peuvent expliquer le faible taux de participation à la plus récente élection présidentielle de 2021. Néanmoins, il sera constaté lors des élections parlementaires de juin 2024 que la participation des deux tiers de l'électorat est devenue la nouvelle norme.

Figure 3. Taux de participation aux élections parlementaires et présidentielles depuis 1992

Source : Données du Comité général des élections de Mongolie

Une autre évolution majeure est que le système majoritairement majoritaire a conduit à la domination de deux partis, les petits partis n'étant pas en mesure de rivaliser en dehors de la capitale. Les défis pour les petits partis, les nouveaux venus et les femmes étaient principalement dus aux ressources qui sont devenues de plus en plus pertinentes pour mener des campagnes, établir et maintenir des réseaux ruraux, et couvrir de vastes districts électoraux. Dans les zones rurales, l'infrastructure sous-développée, la taille géographique et la population dispersée nécessitaient des fonds considérables pour faire campagne. Par conséquent, à l'exception des deux principaux partis, il y avait rarement d'autres représentations politiques visibles en dehors d'Oulan-Bator. Le Parti du peuple mongol (successeur du Parti révolutionnaire du peuple mongol) et le Parti démocrate (successeur de la Coalition de l'union démocratique) sont considérés comme les principales forces politiques. Cependant, l'avenir du PD est incertain, car il ne parvient toujours pas à se remettre de la défaite lors des deux dernières élections, et les résultats des sondages d'opinion sont défavorables.

Tableau 1. Système électoral : 1992 à 2024

Source : Données du Comité électoral général de Mongolie

*Note : Les systèmes électoraux de 2012 et 2024 sont mixtes (majoritaire et proportionnel), où la partie proportionnelle est basée sur une liste nationale de candidats. Cela rend l'allocation du nombre de mandats ruraux par rapport aux mandats urbains non directement applicable. Néanmoins, au moment de la rédaction, la structure et les procédures exactes de l'élément proportionnel des prochaines élections parlementaires de 2024 n'ont pas été spécifiées.

D'après le Tableau 1, nous pouvons constater que, sur la base des performances des deux principaux partis lors des élections passées, la relation entre le total des votes exprimés et le nombre de sièges obtenus n'est pas proportionnelle. Le type de système électoral, le nombre (directement lié à la taille) de circonscriptions, et, plus récemment, le charcutage électoral ont entraîné des distorsions. Dans certaines des élections, ces écarts étaient considérables (voir Figures 4 et 5), ce qui s'est également reflété dans les critiques croissantes du système électoral. Il y avait aussi le rôle des clivages urbains et ruraux et la distribution connexe des mandats d'Oulan-Bator et des zones rurales. Historiquement, les circonscriptions rurales favorisaient le MPRP/MPP. Ainsi, le grand nombre de mandats ruraux dans la zone rurale bénéficiait principalement au parti au pouvoir.

Figure 4. Votes et sièges du MPRP et du MPP

Figure 5. Votes et sièges du DUC et du DP

Source : Données du Comité électoral général de Mongolie

Dans le même temps, l'enregistrement des partis n'a que rarement posé problème, et à ce jour, des dizaines de partis ont émergé juste avant les élections pour disparaître peu après. Comme mentionné précédemment, pour les petits partis, le principal défi était le manque de ressources, ce qui les a continuellement désavantagés dans les zones rurales et les a empêchés de rivaliser avec les grands partis. La taille des districts électoraux et le manque de réseaux ruraux établis étaient un défi majeur qu'ils ne pouvaient surmonter. Il en était de même pour les candidats indépendants, les nouveaux venus et les femmes, qui manquaient d'affiliation et de soutien de parti majeur. Après la défaite en 2016 de l'un des principaux partis – le Parti démocrate – et la crise subséquente au sein du parti, celui-ci ne s'est pas rétabli et est actuellement une force politique moindre. En raison de la fragmentation de sa direction et du manque d'opposition, il devient moins un concurrent, d'après les récentes annonces publiques de sa direction (le chef du DP, Gantumur, et ses discussions sur la formation d'une coalition avec le parti principal après les élections de 2024). Par conséquent, le système actuel de domination d'un seul parti s'est solidifié (Figure 6).

Figure 6. Partis au Parlement depuis 1992

Source : Données du Comité électoral général de Mongolie

2.2. Perceptions de la responsabilité verticale

En fin de compte, toutes ces tendances ont contribué au manque systématique d'opposition et au rétablissement progressif du système politique de domination d'un seul parti. Dans le rapport précédent sur « La responsabilité horizontale en Mongolie » (Ganbat et Sumaadii 2024), nous avons conclu que le système actuel de freins et contrepoids entre les institutions gouvernementales a été sapé. Ainsi, il manque des moyens institutionnels pour orienter les préoccupations publiques. Dans un tel contexte où les institutions capables de contrôler le pouvoir sont compromises, comment le public peut-il exercer une pression démocratique ? La littérature existante suggère que le défi des systèmes de domination d'un seul parti est une vulnérabilité croissante aux protestations de masse (Ulfelder 2005). En effet, dans le climat politique actuel, à moins que le système n'évolue en réponse aux nombreuses critiques et ne résolve ses problèmes de corruption systémique, le seul débouché politique restant est la protestation citoyenne.

Suite à cela, nous pouvons déduire que le nombre croissant de manifestants ces dernières années est le symptôme de graves lacunes institutionnelles. Bien que 2023 ait été qualifiée par les responsables mongols d'« année de lutte contre la corruption », la position de la Mongolie dans divers classements mondiaux s'est régulièrement détériorée au cours des dernières années. En 2023, les évaluations de Transparency International ont montré une nouvelle baisse du classement de la Mongolie en matière de corruption par rapport aux années précédentes, la plaçant à la 121e position sur 180, avec un indice de perception de la corruption de 35, ce qui la situe parmi les pays ayant un problème de corruption grave (TI 2024). L'indice de la liberté de la presse la classait 88e en 2023 (RSF 2023b). L'enquête d'experts du World Justice Project sur l'état de droit a révélé une baisse de 35 à 33 points (WJP 2023).

Un défi majeur lié à la faiblesse des institutions est que la corruption systémique est une préoccupation importante pour les citoyens. Au fil du temps, l'incapacité (ou le manque de volonté politique) à résoudre la corruption a abouti à un climat politique où la confiance du public dans les institutions gouvernementales est très faible. Historiquement, presque toutes les institutions politiques reçoivent un faible niveau de confiance de la part de la population. Dans le même temps, la société civile et l'administration gouvernementale ont reçu plus de confiance. Notamment, le niveau de confiance dans le président a fluctué mais est resté relativement élevé jusqu'à récemment. Il est particulièrement important de noter que les partis politiques sont les moins dignes de confiance de tous, et qu'il existe une forte conviction que les partis actuels ne représentent pas l'opinion publique (Figures 7 et 8). À cela s'ajoute le fait qu'une majorité s'accorde à dire que la corruption est une pratique courante dans le pays (Figure 9), alimentant ainsi le scepticisme du public quant à la responsabilité gouvernementale.

Figure 7. Confiance dans les institutions politiques

Source : Données obtenues de la Fondation Sant Maral, Enquêtes Politbarometer 2008-2023

Figure 8. Les partis représentent l'opinion publique

Source : Données obtenues de la Fondation Sant Maral, Enquêtes Politbarometer 2000-2023

Figure 9. Perception de la corruption

Source : Données obtenues de l'enquête de référence sur la corruption de la Fondation Sant Maral 2006-2019

Compte tenu du manque prédominant de confiance dans les remèdes institutionnels, il est crucial d'évaluer les actions probables que les citoyens pourraient entreprendre. Les enquêtes à long terme révèlent une diminution de l'indécision parmi les citoyens quant à leur réponse aux défaillances gouvernementales. Alors qu'un tiers opte pour une approche passive, attendant une amélioration, il y a eu une augmentation de ceux qui sont enclins à s'opposer au gouvernement en votant aux élections. En 2023, un peu plus d'un quart des répondants ont favorisé cette approche. Parallèlement, on observe une augmentation de ceux qui envisagent la protestation, un septième des répondants favorisant cette option ces dernières années. Il convient également de noter que les voies légales et l'adhésion aux partis d'opposition sont impopulaires, soulignant le scepticisme à l'égard des solutions institutionnelles. En conséquence, les citoyens ne croient pas pouvoir tenir le gouvernement responsable par le biais d'institutions, et plus important encore, de partis politiques. En fin de compte, les élections restent le principal mécanisme institutionnel. Dans un tel contexte, il est fort probable que les votes de protestation augmenteront, en particulier dans les circonscriptions urbaines (connues pour être plus radicalisées), et que les nouveaux venus auront de meilleures chances.

Figure 10. Que feriez-vous si le gouvernement ne répondait pas à vos attentes ?

Source : Données obtenues des enquêtes Politbarometer de la Fondation Sant Maral

Sans surprise, le nombre croissant de manifestations (avec une interruption temporaire pendant les restrictions de la COVID-19) a été le symptôme des défaillances institutionnelles accumulées. Les manifestations contre la pollution de l'air pendant les hivers 2015 à 2019 étaient bien organisées et avaient des objectifs précis. Il y a eu également des manifestations déclenchées par des scandales de corruption tels que le « Scandale des PME », le « Scandale des 60 milliards de MNT », le « Scandale des bus verts », la manifestation « Faites votre travail », et plus récemment, le « Scandale du vol de charbon », qui a vu les manifestants prendre d'assaut le gouvernement.

En réponse à la marée montante des protestations au sein de la société mongole, le gouvernement a rétabli une loi datant de 1994 interdisant les manifestations sur la place Sukhbaatar, devant le bâtiment du Parlement. Cette action n'a fait que renforcer la perception publique que le gouvernement n'a pas réussi à s'attaquer efficacement aux causes sous-jacentes du mécontentement populaire et ne peut que recourir à l'interdiction des manifestations, rappelant son ancienne gouvernance de style communiste. Cette mesure a également impliqué une incapacité à faire face aux critiques et une peur des troubles publics.

3. Conclusion

Idéalement, la constitution fournit un cadre stable sur lequel la politique peut se dérouler. Pourtant, le cadre électoral a introduit des distorsions entre les votes et les sièges et a entravé le développement d'un système politique multipartite équilibré et offrant des chances égales. Au fil du temps, les défis non résolus ont conduit à une désillusion quant à la capacité ou la volonté des établissements actuels à mettre en œuvre une réforme authentique pour améliorer la gouvernance démocratique. Dans un idéal démocratique, les systèmes multipartites élargissent les choix politiques des citoyens et offrent plus de débouchés pour la dissidence. À ce jour, le système multipartite n'a pas encore été pleinement réalisé. Le manque d'opportunités pour la plupart des acteurs politiques mineurs de s'implanter dans le système politique a conduit à la domination des deux premiers partis et, actuellement, d'un seul parti. Le problème principal est que le système électoral doit évoluer pour tenir compte de la transparence, de l'équité et de l'inclusivité dans le processus électoral.

De plus, il y a un manque considérable de responsabilité et de transparence dans la gouvernance, ce qui introduit des risques importants. Parmi eux, le risque de corruption et le risque pour la qualité de la gouvernance sont considérablement élevés et peu susceptibles d'être résolus étant donné la politisation actuelle du système judiciaire. Au total, cela ajoute à la frustration du public face à la gouvernance et à la conviction que les élites politiques actuelles ont atteint les limites de leurs capacités personnelles, et, par conséquent, davantage de professionnels sont nécessaires au gouvernement.

L'une des principales conclusions des sondages d'opinion publique de ces dernières années est que le public a commencé à exiger plus de professionnalisme de la part du gouvernement (Iveel M. 2024). « Faites votre travail » était l'un des slogans lors de la protestation des jeunes de 2022, reflétant le sentiment public frustré par la gouvernance actuelle. Comme mentionné précédemment, pour la partie active de la population, les élections sont le principal moyen institutionnel de tenir le gouvernement responsable. À d'autres moments, la protestation devient de plus en plus pertinente.

Dans ce contexte, il convient également de noter qu'il existe suffisamment de voies légales pour tenir les fonctionnaires responsables. Cependant, comme pour la plupart des autres législations en Mongolie, des problèmes de mise en œuvre existent. Au cours des trente dernières années, de nombreuses mesures ont été introduites pour remédier aux défis de la corruption dans le pays. Plus récemment, les « lois sur les lanceurs d'alerte » ont été tentées. Pourtant, comme pour la plupart des autres législations, la mise en œuvre a rencontré des problèmes. Généralement, comme la Mongolie ne dispose pas encore de loi protégeant les lanceurs d'alerte, le projet actuel est à l'examen (depuis près de dix ans). Entre-temps, il n'existe pas de canaux sécurisés et facilement accessibles pour signaler la corruption. Ainsi, les militants anti-corruption, les lanceurs d'alerte et les témoins sont inadéquatement protégés (Jamiyasuren 2023a).

Au niveau procédural, une situation typique est qu'une plainte pour faute se termine dans un vide juridique car elle est constamment transmise entre différentes agences jusqu'à ce qu'elle devienne non pertinente ou que le délai de prescription expire. Que ce soit délibéré ou dû à des inefficacités générales, c'est discutable. Cependant, il est assez courant qu'une affaire de faute entre dans une soi-disant « oblivion juridique » (Jamiyasuren 2023b). Le cas typique peut impliquer trois à quatre autorités responsables qui retardent la réponse ; chaque période de prescription dure généralement de 4 à 12 ans ou jusqu'à ce que le délai de prescription expire selon les lois de procédure administrative et pénale. Le plus probable est que la plainte devienne non pertinente ou que le fonctionnaire responsable ne soit plus en poste (ibid.). Sans surprise, compte tenu de ces situations généralisées, les citoyens sont devenus très réticents à utiliser les voies formelles de résolution des conflits.

Dans ces circonstances, il est peu probable que la responsabilité verticale en Mongolie s'améliore à court terme. Par conséquent, les élections parlementaires de 2024 seront un facteur décisif pour l'avenir de la démocratie mongole. Les enjeux sont élevés et le système a accumulé des tensions sociales considérables. Quand et comment les responsables nouvellement élus y remédieront déterminera si le nouveau système peut faciliter un changement institutionnel supplémentaire pour améliorer la gouvernance démocratique, ou si les citoyens devront prendre l'initiative.

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■ Mina Sumaadii est chercheuse principale à la Fondation Sant Maral, Oulan-Bator, Mongolie.

■ Ganbat Damba est président du conseil d'administration de l'Académie d'éducation politique, Oulan-Bator, Mongolie.

■ Mise en page par Hansu Park, Chargé de recherche

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