[ADRNワーキングペーパー] モンゴルにおける垂直的説明責任：国民の力（中間報告）

1. はじめに：モンゴルにおける説明責任の状況

この一連の説明責任に関する報告書では、3つの種類の説明責任を検証する。すなわち、政府から市民への説明責任（垂直的説明責任）、政府から他の制度への責任（水平的説明責任）、政府からメディアおよび市民社会団体への説明責任（対角的説明責任）である。本報告書は、モンゴルの政治制度における垂直的説明責任を検証する。既存の研究では、垂直的説明責任を持つ制度においては、市民は選挙や政党を通じて政府に説明責任を負わせることができると考えられている（Lührmann 2020, p. 813）。

最も重要な変化は、最新の「民主主義報告書2024」でモンゴルが「選挙民主主義」と「選挙的権威主義」の間の民主主義の「グレーゾーン」に分類されたことである。1992年から2022年まで、モンゴルのV-Demプロジェクトの説明責任指数におけるパフォーマンスは一貫して「選挙民主主義」に分類されていた。平均して、垂直的および対角的説明責任指数では比較的高いスコアを獲得しているが、水平的説明責任におけるパフォーマンスは低下している（図1）。1992年の憲法による民主主義の制度化以来、その垂直的説明責任のパフォーマンスとその後の低下は、インドに最も類似したケースとなっている（図2）。

図1. V-Dem説明責任指数：1989年から2023年

出典：V-Demプロジェクトから取得したデータ

図2. V-Dem垂直的説明責任アジア：1992年対2023年

出典：V-Demプロジェクトから取得したデータ

一般的に、これらのスコアは、選挙が権力移譲をもたらすが、統治には欠陥がある制度を記述している。モンゴルの場合、これらの欠陥は、（1）政府の説明責任の欠如、（2）制度的統制メカニズムの一部である法執行の不備、そしてますます（3）メディアの自由の制限に関連している。長年にわたり、政府のパフォーマンスと政策の分析と評価における主な課題は、意思決定の透明性の欠如と行政情報へのアクセスの欠如であった。さらに、過去数年間に導入されたほとんどの重要な法律は、立法プロセスで要求される野党や国民による監視のほとんどない、性急な形で導入された。

2019年の重要な改正から始まり、2022年8月25日のさらなる改正、そして2023年5月31日の改正に至る一連の憲法改正により、78議席が多数決で、48議席が比例代表で選出される混合選挙制度が導入された。画期的なサイバーセキュリティ法（2021年）および人権法も、最小限の審査しか受けず、国民的議論なしに可決された。さらに、モンゴル議会がかなりの国民の抗議を受けて可決した物議を醸すソーシャルメディア法は、大統領の拒否権によってのみ阻止された（Buyanjargal 2023; Ooluun 2023）。市民社会団体や国際社会からも非難があった（CIVICUS Monitor 2023; Jamgansuren 2023; Dulamkhorloo Baatar 2023）。これらの法律は、政府にオンラインコンテンツに対する広範な管理権を与え、公務員に関する議論の検閲やインターネットの遮断能力を含んでいた。法的には、このような手続き違反の場合、モンゴル憲法裁判所は採択された法に異議を申し立てることができる（憲法裁判所における紛争処理手続について[Үндсэн Хуулийн Цэцэд Маргаан Хянан Шийдвэрлэх Ажиллагааны Тухай]1995年）。しかし、憲法裁判所は高度に政治化された機関であるため、これまでのところ、この法律に対する異議申し立ては行われていない。それにもかかわらず、ソーシャルメディア法の場合、大統領の拒否権は国会議員の89％の支持を得ており、法案は否決された（RSF 2023a）。

もう一つの最近の展開は、議会に議席を持たない小政党が、選挙区を29から13の拡大された地域選挙区に減らした新しい選挙法に反対したことである。このような大規模な選挙区は、広範な資源と地方のネットワークを持つ大政党に有利であることが知られており、2024年の議会選挙では小政党や無所属候補者にかなりの不利をもたらす。メディアは、憲法裁判所が事件を引き受けるかどうかを「検討中」であると報じている（Uyan 2024; Nomin 2024）。その決定の結果は、政府が民主的な選挙プロセスへのコミットメントの一部として包括性を維持するつもりであるかどうかをさらに浮き彫りにするだろう。特に、2024年の選挙制度における多数決による議席配分は、都市部の選挙区に78議席のうち24議席しか与えず、その機会をさらに減少させる（ウランバートル・ニュース2023年）。さらに、比例代表候補者リストがどのようにそれらを収容し、代表するかはまだ特定されていない。

これを考慮すると、立法手続きにおける透明性と国民の監視の無視は、水平的説明責任の全体的な悪化とともに、懸念を引き起こす。最近の法律の採択から明らかなように、政府は継続的に利害関係者を排除し、言論の自由を損なってきた。国際比較研究からの調査結果は、水平的説明責任の侵食は、民主主義の質の悪化に関連していることを示している（Sato et al. 2022）。

このギャップを踏まえ、モンゴルにおける垂直的説明責任の2つの側面を分析する：（1）選挙の組織と政党情勢を通じた政府側、および（2）政府のパフォーマンスと説明責任に対する国民の認識を通じた国民側。本報告書は、市民の警戒が政府によって設定されたプロセスに対する抵抗の最後の砦の一つであるため、垂直的説明責任を調査する。

2. 選挙による説明責任と政党競争の低下

2.1. 選挙と政党情勢

1992年の憲法によりモンゴルで民主主義が制度化された後、ほとんどの選挙で有権者投票率は比較的高い水準にあったが、有権者参加の漸進的な低下を観察することができる（図3）。1990年代には、主に新規性の効果により非常に高かったが、その後、他の民主主義国と同様に、熱意は時間とともに減少した。それにもかかわらず、議会選挙では依然として高く、大統領選挙では主に低下しており、政治制度における議会のより大きな重みを示唆している。COVID-19の制限は、最も最近の2021年の大統領選挙での投票率の低さを説明できるだろう。それにもかかわらず、2024年6月の議会選挙では、有権者の3分の2の参加が新しい標準となることが示されるだろう。

図3. 1992年以降の議会選挙および大統領選挙における投票率

出典：モンゴル中央選挙管理委員会のデータ

もう一つの主な発展は、ほとんどの多数決制度が2つの政党の優位性をもたらし、小政党は首都以外では競争できなかったことである。小政党、新参者、女性にとっての課題は、主に選挙運動の実施、地方のネットワークの確立と維持、そして広大な選挙区のカバーにますます関連性が高まった資源によるものであった。地方では、インフラの未発達、地理的な広さ、人口の分散により、選挙運動にはかなりの資金が必要であった。したがって、2つの主要政党を除いて、ウランバートル以外では他の政治的代表がほとんど見られなかった。モンゴル人民党（モンゴル人民革命党の後継）と民主党（民主連合のの後継）は、主要な政治勢力と見なされている。しかし、民主党は過去2回の選挙での敗北からまだ回復できず、世論調査の結果も芳しくないため、その将来は不確実である。

表1. 選挙制度：1992年から2024年

出典：モンゴル総選挙委員会提供データ

※注：2012年および2024年の選挙制度は、全国的な候補者リストに基づく比例代表制と多数決制の混合制度である。このため、地方と都市部の議席配分の直接的な適用は困難である。しかしながら、本稿執筆時点において、2024年総選挙の比例代表制の正確な構成と手続きはまだ特定されていない。

表1から、過去の選挙における二大政党の得票と議席数の関係は比例していないことがわかる。選挙制度の種類、選挙区の数（規模に直接関連）、そして最近ではゲリマンダーが歪みを生じさせた。一部の選挙では、これらの乖離は相当なものであった（図4および5を参照）。これは選挙制度に対する批判の高まりにも反映されている。都市部と地方の分断、およびウランバートルと地方の議席配分に関連する問題も存在した。歴史的に、地方選挙区はMPRP/MPPに有利であった。したがって、地方における多くの地方議席は、支配政党に恩恵をもたらした。

図4。 MPRPおよびMPPの得票と議席

図5。 DUCおよびDPの得票と議席

出典：モンゴル総選挙委員会提供データ

同時に、政党登録は問題となることは稀であり、現在までに、選挙直前に多数の政党が出現したが、その後すぐに消滅した。前述の通り、小政党にとっての主な課題は、資源の不足であり、これが地方において彼らを継続的に不利にし、大政党と競合できないようにした。選挙区の規模と確立された地方ネットワークの欠如は、彼らが克服できない主な課題であった。これは、独立候補者、新人、そして主要政党との関係を持たず支援も得られなかった女性にとっても同様であった。2016年の主要政党の一つである民主党の敗北とその後の党内危機の後、同党は回復しておらず、現在では政治的な力は低下している。指導部の分裂と野党の不在により、最近の指導部（DP党首ガントゥムル氏と2024年選挙後の主要政党との連立形成に関する彼の交渉）の公表に基づくと、挑戦者としての存在感は薄れている。結果として、現在の単一政党支配体制が確立された（図6）。

図6。 1992年以降の国会における政党

出典：モンゴル総選挙委員会提供データ

2.2. 垂直的アカウンタビリティに関する認識

結局、これらの傾向はすべて、野党の体系的な欠如と、単一政党支配政治体制の漸進的な（再）確立に寄与した。前回の報告書「モンゴルにおける水平的アカウンタビリティ」（Ganbat and Sumaadii 2024）では、政府機関間の現在のチェック・アンド・バランスのシステムが損なわれていると結論付けた。したがって、国民の懸念を方向付ける制度的な方法が欠如している。権力を統制する能力のある制度が侵害されているこのような状況下で、国民はどのように民主的な圧力を形成できるのか。既存の文献は、単一政党支配体制の課題は、大規模な抗議活動に対する脆弱性が増大することを示唆している（Ulfelder 2005）。実際、現在の政治的状況では、システムが多数の批判に対応して進化し、体系的な汚職の問題に対処しない限り、残された唯一の政治的出口は市民の抗議である。

その上で、過去数年間の抗議者の増加は、主要な制度的欠陥の症状であると推測できる。2023年はモンゴル当局によって「汚職撲滅の年」と銘打たれたにもかかわらず、過去数年間、様々な国際ランキングにおけるモンゴルの順位は着実に悪化している。2023年のトランスペアレンシー・インターナショナルの評価では、モンゴルの汚職ランキングは前年よりもさらに低下し、180カ国中121位、汚職認識指数は35で、深刻な汚職問題を抱える国々に含まれる（TI 2024）。報道の自由指数は2023年に88位であった（RSF 2023b）。世界法秩序プロジェクトの専門家調査では、35点から33点に低下した（WJP 2023）。

制度の弱さに関連する大きな課題は、体系的な汚職が国民にとって重大な懸念事項であることだ。長年にわたり、汚職を解決する能力（または政治的意思）の欠如は、政府機関に対する国民の信頼が非常に低い政治的状況をもたらした。歴史的に、ほぼすべての政治機関は、国民から低いレベルの信頼しか得られていない。同時に、市民社会と政府行政はより多くの信頼を得ている。特に、大統領への信頼度は変動しているが、最近までは比較的高い水準を維持していた。特に重要なのは、政党がすべての機関の中で最も信頼されておらず、現在の政党が国民の意見を代表していないという強い信念があることだ（図7および8）。これに加えて、大多数が汚職が国内で一般的な慣行であることに同意している（図9）という事実があり、政府のアカウンタビリティに対する国民の懐疑論をさらに煽っている。

図7。 政治機関への信頼

出典：Sant Maral Foundation, Politbarometer Surveys 2008-2023 より取得したデータ

図8。 政党は国民の意見を代表している

出典：Sant Maral Foundation, Politbarometer Surveys 2000-2023 より取得したデータ

図9。 汚職の認識

出典：Sant Maral Foundation Corruption Benchmark Survey 2006-2019 より取得したデータ

制度的な解決策への信頼の欠如が蔓延していることを考えると、国民が取りうるであろう行動を評価することは極めて重要である。長期的な調査によると、政府の失敗に対する国民の対応に関する不決断さが減少していることが示されている。3分の1は受動的なアプローチを選択し、改善を待っているが、選挙で政府に反対する意向のある者が増加している。2023年までに、回答者の4分の1強がこのアプローチを支持した。同時に、抗議を検討する者が増加しており、近年では回答者の7人に1人がこの選択肢を支持している。また、法的な手段や野党への参加は人気がなく、制度的な解決策に対する懐疑論を強調していることも注目に値する。その結果、国民はどの機関を通じても政府を説明責任させることができるとは信じておらず、さらに重要なこととして、政党も同様である。結局、選挙が主要な制度的メカニズムとして残されている。このような状況下では、特に都市部の選挙区（より急進的であることで知られている）で、抗議票が増加し、新人がより良い機会を得る可能性が最も高い。

図10。 政府が期待に応えられなかった場合、あなたはどうしますか？

出典：Sant Maral Foundation Politbarometer Surveys より取得したデータ

驚くことではないが、抗議活動の増加（COVID-19の制限期間中は一時的な中断があった）は、累積した制度的欠陥の症状であった。2015年から2019年の冬にかけてのPM2.5汚染に関するデモは、よく組織化されており、具体的な目標を持っていた。「SMEスキャンダル」、「600億MNTスキャンダル」、「グリーンバススキャンダル」、「Do Your Job」抗議活動、そして最近では政府に突入した「石炭盗難スキャンダル」など、汚職スキャンダルによって引き起こされた抗議活動もあった。

モンゴル社会における抗議活動の増大する潮流に対応するため、政府は1994年制定の、国会議事堂前のスフバートル広場での抗議活動を禁止する法律を復活させた。この措置は、政府が国民の不満の根本原因に効果的に対処できず、かつての共産主義的な統治を彷彿とさせる抗議活動の禁止にしか頼れないという国民の認識をさらに強固にした。この動きは、批判に対処する能力の欠如と、国民の不安への恐怖をさらに示唆した。

3. 結論

理想的には、憲法は政治が展開するための安定した枠組みを提供する。しかし、選挙制度は得票と議席の間に歪みを生じさせ、バランスの取れた機会均等の複数政党制の発展を妨げた。長年にわたり、未解決の課題は、民主的統治を改善するための真の改革を実施する能力または意思に対する現在の確立への幻滅につながった。民主主義の理想において、複数政党制は国民の政治的選択肢を拡大し、反対意見のためのより多くの出口を提供する。現在に至るまで、複数政党制は完全に実現されていない。ほとんどの小規模な政治的アクターが政治システムに足場を築く機会の欠如は、最初の二つの政党、そして現在は一つの政党の支配につながった。主な問題は、選挙制度が、選挙プロセスにおける透明性、公正性、包括性を考慮するように進化する必要があることだ。

さらに、統治におけるアカウンタビリティと透明性の著しい欠如があり、これは重大なリスクをもたらす。その中でも、汚職のリスクと統治の質のリスクはかなり高く、現在の司法の政治化を考えると解決される可能性は低い。総じて、これは統治に対する国民の不満を増大させ、現在の政治エリートが個人的能力の限界に達しており、したがって、政府にはより多くの専門家が必要であるという見方を強めている。

過去数年間の世論調査における主な発見の一つは、国民が政府に対してより多くの専門性を要求し始めていることである（Iveel M. 2024）。「仕事をしろ」は、現在の統治に不満を持つ若者の2022年の抗議活動のスローガンの一つであった。前述の通り、活動的な人口層にとって、選挙は政府を説明責任させるための主要な制度的手段である。それ以外の時は、抗議がますます関連性を増している。

これを考慮すると、政府関係者を説明責任させるための法的手段は十分に存在することも指摘されるべきである。しかし、モンゴルの他の多くの法律と同様に、実施上の問題が存在する。過去30年間、国内の汚職問題に対処するために数多くの措置が導入されてきた。最近では、「内部告発者保護法」が試みられた。しかし、他のほとんどの法律と同様に、実施は問題に直面した。一般的に、モンゴルにはまだ内部告発者を保護する法律がないため、現在の法案は（約10年間）審査中である。その間、汚職を報告するための安全で容易にアクセスできるチャネルが存在しない。したがって、反汚職活動家、内部告発者、証人は十分に保護されていない（Jamiyasuren 2023a）。

手続きレベルでは、不正行為の申し立てが、異なる機関の間で絶えずたらい回しにされ、無関係になるか、請求期間が満了するまで法的真空状態に陥るという典型的な状況がある。これが意図的なものか、一般的な非効率性によるものかは議論の余地がある。しかし、不正行為の事件が、いわゆる「法的忘却」に陥ることは非常に一般的である（Jamiyasuren 2023b）。典型的な事件には、対応を遅延させる3つまたは4つの責任当局が関与する可能性があり、各請求期間は通常4年から12年、または行政および刑事手続き法の規定により請求期間が満了するまで続く。最も可能性が高いのは、請求が無関係になるか、責任者がその役職にない場合である（同上）。驚くべきことに、このような広範な状況に基づき、国民は紛争を解決するための正式な手段を利用することに非常に消極的になっている。

このような状況下では、モンゴルにおける垂直的アカウンタビリティが短期的に改善する可能性は低い。その結果、2024年の総選挙はモンゴル民主主義の将来にとって決定的な要因となるだろう。賭け金は高く、システムはかなりの社会的な緊張を蓄積している。新しく選出された当局がいつ、どのようにそれらに対処するかが、新しいシステムが民主的統治を改善するためのさらなる制度的変化を促進できるかどうか、あるいは国民が自らの手でイニシアチブを取らなければならないかどうかを決定するだろう。■

参考文献

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■ ミナ・スマディは、モンゴル、ウランバートルにあるサン・マラル財団の上級研究員である。

■ ガンバット・ダンバは、モンゴル、ウランバートルにある政治教育アカデミーの理事長である。

■ タイプセット：ハンス・パーク、リサーチ・アソシエイト

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