[ADRN Working Paper] Rendición de Cuentas Vertical en Mongolia: El Poder del Pueblo (Informe Provisional)

1. Introducción: El Estado de la Rendición de Cuentas en Mongolia

En esta serie de informes sobre rendición de cuentas, se examinarán tres tipos de rendición de cuentas: la rendición de cuentas del gobierno ante sus ciudadanos (rendición de cuentas vertical), la responsabilidad del gobierno ante otras instituciones (rendición de cuentas horizontal) y la rendición de cuentas del gobierno ante los medios de comunicación y los grupos de la sociedad civil (rendición de cuentas diagonal). Este informe examina la rendición de cuentas vertical en el sistema político mongol. La investigación existente considera que, en un sistema con rendición de cuentas vertical, los ciudadanos pueden exigir cuentas a su gobierno a través de elecciones y partidos políticos (Lührmann 2020, p. 813).

El cambio más importante es que el último "Informe sobre la Democracia 2024" situó a Mongolia en la "zona gris" democrática entre la "democracia electoral" y la "autocracia electoral". De 1992 a 2022, el desempeño de Mongolia en los índices de rendición de cuentas de los Proyectos V-Dem se clasificó consistentemente como una "democracia electoral". En promedio, obtiene puntuaciones relativamente altas en los índices de rendición de cuentas vertical y diagonal, pero su desempeño en rendición de cuentas horizontal está en declive (Figura 1). Desde la institucionalización de la democracia con la constitución de 1992, su desempeño en rendición de cuentas vertical y su posterior declive hacen que el caso sea más similar al de la India (Figura 2).

Figura 1. Índices de Rendición de Cuentas V-Dem: 1989 a 2023

Fuente: Datos obtenidos del Proyecto V-Dem

Figura 2. Rendición de Cuentas Vertical V-Dem Asia: 1992 vs. 2023

Fuente: Datos obtenidos del Proyecto V-Dem

En general, estas puntuaciones describen un sistema en el que las elecciones resultan en la transferencia de poder, pero existen fallos en la gobernanza. En el caso de Mongolia, estos fallos están relacionados con (1) la pobre rendición de cuentas del gobierno, (2) la pobre aplicación de la legislación que forma parte de los mecanismos de control institucional y, cada vez más, (3) la libertad de prensa. A lo largo de los años, el principal desafío para analizar y evaluar el desempeño y las políticas del gobierno ha sido la falta de transparencia en la toma de decisiones y la falta de acceso a la información administrativa. Además, la mayor parte de la legislación significativa introducida en los últimos años se introdujo apresuradamente con poca oposición o supervisión pública, lo cual es requerido por el proceso legislativo.

Modificaciones constitucionales consecutivas, comenzando con las significativas de 2019, seguidas de otra modificación el 25 de agosto de 2022 y culminando en la modificación del 31 de mayo de 2023, introdujeron un sistema electoral mixto con 78 miembros del parlamento elegidos por representación mayoritaria y 48 por representación proporcional. La histórica ley de ciberseguridad (2021) y las leyes de derechos humanos también recibieron un escrutinio mínimo y se aprobaron sin discusión pública. Además, solo el veto presidencial detuvo leyes controvertidas sobre redes sociales que el parlamento mongol aprobó tras una considerable protesta pública (Buyanjargal 2023; Ooluun 2023). También hubo condenas por parte de grupos de la sociedad civil y la comunidad internacional (CIVICUS Monitor 2023; Jamgansuren 2023; Dulamkhorloo Baatar 2023). Estas leyes otorgaron al gobierno un amplio control sobre el contenido en línea, incluida la censura de discusiones sobre funcionarios y la capacidad de cerrar Internet. Legalmente, en casos de tales violaciones procesales, el Tribunal Constitucional de Mongolia puede impugnar la legislación adoptada(Sobre el Procedimiento de Disputas en el Tribunal Constitucional [Үндсэн Хуулийн Цэцэд Маргаан Хянан Шийдвэрлэх Ажиллагааны Тухай] 1995). Sin embargo, el Tribunal Constitucional es una institución altamente politizada; por lo tanto, hasta ahora no se han emitido impugnaciones a esta legislación. No obstante, en el caso de las leyes de redes sociales, el veto presidencial fue apoyado por el 89 por ciento de los parlamentarios y el proyecto de ley fue rechazado (RSF 2023a).

Otro desarrollo reciente es que los partidos pequeños sin escaño en el parlamento se opusieron a las nuevas leyes electorales que redujeron el número de distritos electorales de 29 a 13 circunscripciones regionales ampliadas. Tales distritos electorales grandes son conocidos por beneficiar a los partidos grandes con amplios recursos y redes en las zonas rurales, poniendo a los partidos pequeños y a los candidatos independientes en una considerable desventaja en las elecciones parlamentarias de 2024. Los medios de comunicación informan que el Tribunal Constitucional está "considerando" si asumir el caso (Uyan 2024; Nomin 2024). El resultado de su decisión pondría de relieve aún más si el gobierno planea mantener la inclusividad como parte de su compromiso con un proceso electoral democrático. Cabe destacar que la distribución de escaños mayoritarios del sistema electoral de 2024 otorgó a las circunscripciones urbanas solo 24 mandatos de 78, reduciendo aún más sus posibilidades (Ulaanbaatar News 2023). Además, aún está por especificar cómo las listas de candidatos proporcionales las acomodarían y representarían.

Dado esto, la falta de transparencia en el procedimiento legislativo y la supervisión pública, junto con el deterioro general de la rendición de cuentas horizontal, generan preocupación. Como se desprende de la adopción de legislación reciente, el gobierno ha excluido continuamente a las partes interesadas y ha socavado la libertad de expresión. Los hallazgos de la investigación transnacional muestran que la erosión de la rendición de cuentas horizontal está relacionada con el deterioro de la calidad de la democracia (Sato et al. 2022).

Dada esta brecha, se analizarán las dos caras de la rendición de cuentas vertical en Mongolia: (1) la del gobierno a través de la organización de elecciones y el panorama de los partidos políticos, y (2) la del público a través de la percepción del desempeño y la rendición de cuentas del gobierno. Este informe investigará la rendición de cuentas vertical, ya que la vigilancia ciudadana es uno de los últimos bastiones de resistencia a los procesos establecidos por el gobierno.

2. Rendición de Cuentas Electoral y Disminución de la Competencia Partidista

2.1. Elecciones y Panorama de Partidos Políticos

Después de que la Constitución de 1992 institucionalizara la democracia en Mongolia, la participación electoral fue relativamente alta en la mayoría de las elecciones, pero aun así podemos observar una disminución gradual en la participación de los votantes (Figura 3). Fue muy alta en la década de 1990, principalmente debido a los efectos de novedad, pero luego, de manera similar a otras democracias, el entusiasmo disminuyó con el tiempo. Sin embargo, sigue siendo alta para las elecciones parlamentarias y está disminuyendo principalmente para las elecciones presidenciales, lo que resalta el mayor peso del parlamento en el sistema político. Las restricciones de la COVID-19 pueden explicar la baja participación en las elecciones presidenciales más recientes de 2021. Sin embargo, se verá en las elecciones parlamentarias de junio de 2024 que la participación de dos tercios del electorado se ha convertido en la nueva norma.

Figura 3. Participación Electoral en Elecciones Parlamentarias y Presidenciales desde 1992

Fuente: Datos del Comité General de Elecciones de Mongolia

Otro desarrollo importante es que el sistema mayoritariamente mayoritario llevó al dominio de dos partidos, ya que los partidos más pequeños no pudieron competir fuera de la capital. Los desafíos para los partidos pequeños, los recién llegados y las mujeres se debieron principalmente a los recursos que se volvieron cada vez más relevantes para realizar campañas, establecer y mantener redes rurales, y cubrir grandes distritos electorales. En las zonas rurales, la infraestructura poco desarrollada, el tamaño geográfico y la población dispersa requerían fondos considerables para la campaña. Por lo tanto, a excepción de los dos partidos principales, rara vez había otra representación política visible fuera de Ulán Bator. El Partido Popular de Mongolia (sucesor del Partido Revolucionario Popular de Mongolia) y el Partido Demócrata (sucesor de la Coalición Unión Democrática) son considerados las principales fuerzas políticas. Sin embargo, el futuro del PD es incierto, ya que aún no se recupera de la derrota en las dos últimas elecciones y los resultados de las encuestas de opinión son desfavorables.

Tabla 1. Sistema Electoral: 1992 a 2024

Fuente: Datos del Comité Electoral General de Mongolia

*Nota: Los sistemas electorales de 2012 y 2024 son mixtos (mayoritario y proporcional), donde la parte proporcional se basa en una lista de candidatos a nivel nacional. Esto hace que la asignación de escaños rurales frente a urbanos no sea directamente aplicable. Aun así, en el momento de redactar este documento, no se ha especificado la estructura y los procedimientos exactos para el elemento proporcional de las próximas elecciones parlamentarias de 2024.

De la Tabla 1, podemos observar que, basándonos en el desempeño de los dos partidos principales en elecciones pasadas, la relación entre el total de votos emitidos y el número de escaños obtenidos no es proporcional. El tipo de sistema electoral, el número (directamente relacionado con el tamaño) de circunscripciones y, más recientemente, la manipulación de distritos electorales (gerrymandering) provocaron distorsiones. En algunas de las elecciones, esas discrepancias fueron considerables (Véanse las Figuras 4 y 5), lo que también se reflejó en las crecientes críticas al sistema electoral. También influyó el papel de las divisiones urbanas y rurales y la distribución relacionada de escaños en Ulán Bator y las zonas rurales. Históricamente, las circunscripciones rurales favorecieron al MPRP/MPP. Por lo tanto, el alto número de escaños rurales en la zona rural benefició principalmente al partido gobernante.

Figura 4. Votos y Escaños del MPRP y MPP

Figura 5. Votos y Escaños del DUC y DP

Fuente: Datos del Comité Electoral General de Mongolia

Al mismo tiempo, el registro de partidos rara vez fue un problema y, hasta la fecha, docenas de partidos surgieron justo antes de las elecciones para luego desaparecer poco después. Como se señaló anteriormente, para los partidos más pequeños, el principal desafío era la falta de recursos, lo que continuamente los desfavoreció en las zonas rurales y les impidió competir con los partidos más grandes. El tamaño de los distritos electorales y la falta de redes rurales establecidas fueron un desafío importante que no pudieron superar. Esto mismo ocurrió con los candidatos independientes, los recién llegados y las mujeres, que carecían de afiliación y apoyo de los partidos principales. Tras la derrota en 2016 de uno de los partidos principales —el Partido Democrático— y la posterior crisis dentro del partido, este no se ha recuperado y es actualmente una fuerza política menor. Debido a la fragmentación de su liderazgo y la falta de oposición, se está convirtiendo en un retador menor según el reciente anuncio público de su liderazgo (el líder del DP, Gantumur, y sus conversaciones sobre la formación de una coalición con el partido principal después de las elecciones de 2024). En consecuencia, el actual sistema político de partido dominante se ha solidificado (Figura 6).

Figura 6. Partidos en el Parlamento desde 1992

Fuente: Datos del Comité Electoral General de Mongolia

2.2. Percepciones sobre la Rendición de Cuentas Vertical

Al final, todas estas tendencias contribuyeron a la falta sistemática de oposición y al restablecimiento gradual del sistema político de partido dominante. En el informe anterior sobre “Rendición de Cuentas Horizontal en Mongolia” (Ganbat y Sumaadii 2024), concluimos que el actual sistema de pesos y contrapesos entre las instituciones gubernamentales se ha visto socavado. Por lo tanto, hay una falta de vías institucionales para dirigir las preocupaciones públicas. En un contexto donde las instituciones capaces de controlar el poder están comprometidas, ¿cómo puede el público formar presión democrática? La literatura existente sugiere que el desafío de los sistemas de partido dominante es una creciente vulnerabilidad a las protestas masivas (Ulfelder 2005). De hecho, en el clima político actual, a menos que el sistema evolucione en respuesta a las numerosas críticas y aborde sus problemas de corrupción sistémica, la única salida política que queda es la protesta ciudadana.

A raíz de ello, podemos deducir que el creciente número de manifestantes en los últimos años es un síntoma de importantes deficiencias institucionales. A pesar de que 2023 fue temático por los funcionarios mongoles como el “año de la lucha contra la corrupción”, en los últimos años, la posición de Mongolia en diversas clasificaciones mundiales ha empeorado constantemente. En las evaluaciones de Transparencia Internacional de 2023, la clasificación de corrupción de Mongolia disminuyó aún más respecto a años anteriores y se sitúa en el puesto 121 de 180, con un Índice de Percepción de la Corrupción de 35, lo que la sitúa entre los países con un grave problema de corrupción (TI 2024). El Índice de Libertad de Prensa la clasificó en el puesto 88 en 2023 (RSF 2023b). La Encuesta de Expertos del Índice de Estado de Derecho del World Justice Project reveló un descenso de 35 a 33 puntos (WJP 2023).

Un desafío importante relacionado con las instituciones débiles es que la corrupción sistémica es una preocupación significativa para los ciudadanos. Con el tiempo, la incapacidad (o la falta de voluntad política) para resolver la corrupción ha resultado en un clima político en el que hay muy poca confianza pública en las instituciones gubernamentales. Históricamente, casi todas las instituciones políticas reciben bajos niveles de confianza por parte de la población. Al mismo tiempo, la sociedad civil y la administración gubernamental recibieron más confianza. Notablemente, el nivel de confianza en el presidente ha fluctuado pero se ha mantenido relativamente alto hasta hace poco. De particular importancia es que los partidos políticos son los que menos confianza generan de todos, y existe una fuerte creencia de que los partidos actuales no representan la opinión pública (Figuras 7 y 8). A esto se suma el hecho de que la mayoría está de acuerdo en que la corrupción es una práctica común en el país (Figura 9), lo que alimenta aún más el escepticismo público sobre la rendición de cuentas del gobierno.

Figura 7. Confianza en las Instituciones Políticas

Fuente: Datos obtenidos de la Fundación Sant Maral, Encuestas Politbarómetro 2008-2023

Figura 8. Los Partidos Representan la Opinión Pública

Fuente: Datos obtenidos de la Fundación Sant Maral, Encuestas Politbarómetro 2000-2023

Figura 9. Percepción de la Corrupción

Fuente: Datos obtenidos de la Encuesta de Referencia sobre Corrupción de la Fundación Sant Maral 2006-2019

Dada la falta predominante de confianza en los remedios institucionales, es crucial evaluar las acciones probables que los ciudadanos podrían tomar. Las encuestas a largo plazo revelan una disminución en la indecisión entre los ciudadanos con respecto a su respuesta a las fallas gubernamentales. Mientras que un tercio opta por un enfoque pasivo, esperando una mejora, ha habido un repunte en aquellos inclinados a oponerse al gobierno votando en las elecciones. Para 2023, poco más de una cuarta parte de los encuestados favoreció este enfoque. Al mismo tiempo, hay un aumento en aquellos que consideran la protesta, con uno de cada siete encuestados favoreciendo esta opción en los últimos años. También cabe señalar que los canales legales y la afiliación a partidos de oposición son impopulares, lo que subraya el escepticismo hacia las soluciones institucionales. Como resultado, los ciudadanos no creen que puedan responsabilizar al gobierno a través de ninguna de las instituciones y, lo que es más importante, de los partidos políticos. Al final, las elecciones quedan como el principal mecanismo institucional. En tal contexto, es muy probable que aumenten los votos de protesta, especialmente en las circunscripciones urbanas (conocidas por estar más radicalizadas), y los recién llegados tendrán mejores oportunidades.

Figura 10.¿Qué haría si el gobierno no cumpliera sus expectativas?

Fuente: Datos obtenidos de las Encuestas Politbarómetro de la Fundación Sant Maral

Como era de esperar, el creciente número de protestas (con una interrupción temporal durante las restricciones de COVID-19) fue un síntoma de las deficiencias institucionales acumuladas. Las manifestaciones sobre la contaminación del aire durante los inviernos de 2015 a 2019 estuvieron bien organizadas y tuvieron objetivos específicos. También hubo protestas desencadenadas por escándalos de corrupción como el “Escándalo PYME”, el “Escándalo de los 60 mil millones de MNT”, el “Escándalo del Autobús Verde”, la protesta “Haz tu trabajo” y, más recientemente, el “Escándalo del Robo de Carbón”, en el que los manifestantes asaltaron el gobierno.

En respuesta a la creciente marea de protestas en la sociedad mongola, el gobierno reinstauró una ley de 1994 que prohíbe las protestas en la Plaza Sukhbaatar, frente al Edificio del Parlamento. Esta acción solo solidificó la percepción pública de que el gobierno no ha logrado abordar eficazmente las causas subyacentes del descontento público y solo puede recurrir a la prohibición de protestas que recuerda a su anterior gobierno de estilo comunista. La medida implicó además una incapacidad para interactuar con las críticas y un temor a la agitación pública.

3. Conclusión

Idealmente, la constitución proporciona un marco estable sobre el cual se puede desarrollar la política. Sin embargo, el marco electoral introdujo distorsiones entre votos y escaños y obstaculizó el desarrollo de un sistema político multipartidista equilibrado y de igualdad de oportunidades. Con el tiempo, los desafíos no resueltos llevaron a la desilusión en la capacidad o voluntad de los establecimientos actuales para implementar reformas genuinas que mejoren la gobernanza democrática. En un ideal democrático, los sistemas multipartidistas amplían las opciones políticas de los ciudadanos y brindan más salidas para la disidencia. Hasta la fecha, el sistema multipartidista aún no se ha realizado plenamente. La falta de oportunidades para que la mayoría de los actores políticos menores obtengan un punto de apoyo en el sistema político condujo al dominio de los dos primeros partidos y, actualmente, de un partido. El principal problema es que el sistema electoral necesita evolucionar para considerar la transparencia, la equidad y la inclusividad en el proceso electoral.

Además, existe una considerable falta de rendición de cuentas y transparencia en la gobernanza, lo que introduce riesgos significativos. Entre ellos, el riesgo de corrupción y el riesgo para la calidad de la gobernanza son considerablemente altos y es poco probable que se resuelvan dada la actual politización del poder judicial. En conjunto, esto se suma a la frustración pública con la gobernanza y a la opinión de que las élites políticas actuales han alcanzado los límites de sus capacidades personales y, por lo tanto, se necesitan más profesionales en el gobierno.

Uno de los principales hallazgos en las encuestas de opinión pública de los últimos años es que el público ha comenzado a exigir más profesionalismo al gobierno (Iveel M. 2024). “Haz tu trabajo” fue uno de los lemas durante la protesta juvenil de 2022, lo que refleja el sentimiento público frustrado con la gobernanza actual. Como se señaló anteriormente, para la parte activa de la población, las elecciones son la principal vía institucional para responsabilizar al gobierno. En otros momentos, la protesta se está volviendo cada vez más relevante.

Dado esto, también cabe señalar que existen más que suficientes vías legales para responsabilizar a los funcionarios del gobierno. Sin embargo, al igual que con mucha otra legislación en Mongolia, existen problemas de implementación. En los últimos treinta años, se han introducido numerosas medidas para remediar los desafíos de corrupción en el país. Más recientemente, se intentaron las “leyes de denunciantes”. Sin embargo, al igual que con la mayoría de las demás legislaciones, la implementación tuvo problemas. En general, dado que Mongolia aún no tiene una ley que proteja a los denunciantes, el borrador actual ha estado en revisión (durante casi diez años). Mientras tanto, no existen canales seguros y de fácil acceso para denunciar la corrupción. Por lo tanto, los activistas anticorrupción, los denunciantes y los testigos están inadecuadamente protegidos (Jamiyasuren 2023a).

A nivel procesal, una situación típica es cuando una reclamación por mala conducta termina en un vacío legal porque se pasa constantemente entre diferentes agencias hasta que se vuelve irrelevante o expira el plazo de reclamación. Si es deliberado o debido a ineficiencias generales es debatible. Sin embargo, es bastante común que un caso de mala conducta entre en un llamado “olvido legal” (Jamiyasuren 2023b). El caso típico puede involucrar de tres a cuatro autoridades responsables que retrasan la respuesta; cada período de reclamación suele durar de 4 a 12 años o hasta que el plazo de reclamación expire según las leyes de procedimientos administrativos y penales. Lo más probable es que hasta que la reclamación se vuelva irrelevante o el funcionario responsable ya no esté en el cargo relacionado (ibid.). Como era de esperar, basándose en situaciones tan generalizadas, los ciudadanos se volvieron muy reacios a utilizar las vías formales de resolución de conflictos.

En estas circunstancias, es poco probable que la rendición de cuentas vertical en Mongolia mejore a corto plazo. Como resultado, las elecciones parlamentarias de 2024 serán un factor decisivo para el futuro de la democracia mongola. Lo que está en juego es alto y el sistema ha acumulado considerables tensiones sociales. Cuándo y cómo las autoridades recién elegidas las aborden determinará si el nuevo sistema puede facilitar un mayor cambio institucional para mejorar la gobernanza democrática, o si los ciudadanos tendrán que tomar la iniciativa por su cuenta. ■

Referencias

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■ Mina Sumaadii es Investigadora Principal en la Fundación Sant Maral, Ulán Bator, Mongolia.

■ Ganbat Damba es Presidente del Consejo de la Academia de Educación Política, Ulán Bator, Mongolia.

■ Composición tipográfica de Hansu Park, Investigador Asociado

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