[ADRN工作论文] 斯里兰卡的横向问责：调查贿赂或腐败指控委员会

1. 引言

斯里兰卡的民主拥有悠久的历史，自1948年独立以来一直定期举行选举（斯里兰卡议会 2020）。在健全的民主制度中，政府各部门之间适当的制衡机制确保了行政部门的问责（Landry Signé 2018；Schmitter and Karl 1991）。三种问责子类型促进了民主制度的善治：纵向问责、横向问责和斜向问责。纵向问责涉及公民问责其政府的能力，而斜向问责涉及公民社会组织和媒体对政府的监督。横向问责是国家机构问责政府其他部门的能力（Lührmann, Marquardt, and Mechkova, 2017）。

斯里兰卡经历了一场政治和经济危机。国际货币基金组织（IMF）特派团在讨论2022年IMF对斯里兰卡的支持时，强调减少腐败脆弱性是一项需要解决的宏观关键挑战（IMF 2022）。2022年3月在斯里兰卡爆发的“Aragalaya”（僧伽罗语，意为“斗争”）运动，呼吁对政府进行系统性改革并要求前总统戈塔巴雅·拉贾帕克萨辞职。该抗议运动要求建立一个更负责任的政府，特别是追究腐败政客的责任。在此方面，抗议者呼吁公职人员归还涉嫌被盗的公共资金，并加强对民选代表的公众监督（Economy Next 2022）。Aragalaya（僧伽罗语“斗争”）

在2022年清廉指数中，斯里兰卡在0（高度腐败）至100（非常清廉）的评分中得分为36/100（透明国际 2022）。调查贿赂或腐败指控委员会（CIABOC）是宪法和法律规定的横向问责机制，用于监督行政部门。CIABOC是根据1994年第19号《调查贿赂或腐败指控委员会法》的第17修正案设立的。CIABOC有两个主要职责：（ⅰ）调查贿赂和腐败指控；（ⅱ）指示对《贿赂法》和1975年第1号《资产和负债申报法》规定的罪行提起公诉。

本工作论文旨在评估CIABOC作为反腐败机构的授权和绩效是否符合国际公约和标准。本文分为三个部分。第一部分将CIABOC的法律框架与斯里兰兰已批准的关键公约、国际标准及其中的重要规定进行比较，找出其中的差距。本部分还将分析香港反腐败机构成功的关键驱动因素，并以此作为与CIABOC进行比较的基准。第二部分讨论了阻碍CIABOC履行预期职能的法律和程序限制。最后一部分根据先前的分析得出结论，并提出解决这些限制的建议。

2. 比较分析

2.1. 与国际文书的法律差距分析

斯里兰卡于2004年3月31日批准了《联合国反腐败公约》（“UNCAC”）。作为《联合国反腐败公约》下的国家义务的一部分，制定了《反腐败机构雅加达原则》（“雅加达原则”），为反腐败机构（ACAs）的独立性和有效性提供了基准。应印度尼西亚反腐败委员会（KPK）、联合国开发计划署（UNDP）和联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）的邀请，世界各地的专家制定了16项《雅加达原则》。《雅加达原则》类似于一个认证体系，不同于成员国必须遵守的《联合国反腐败公约》等公约。因此，本工作论文将使用《联合国反腐败公约》和《雅加达原则》作为分析的基准。下表1列出了《公约》和《雅加达原则》的重要规定。

表1。与国际文书的法律差距分析

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在对照这些国际标准评估CIABOC作为反腐败机构的有效性时，CIABOC的法律框架存在两个关键缺陷。第一个缺陷是，任命委员的程序不透明，这违反了《雅加达原则》的原则4，该原则要求委员的任命程序应确保其政治中立和公正。

根据《雅加达原则》原则15，CIABOC自2018年以来一直在其网站上持续发布进展报告和年度报告。然而，CIABOC未能成功确保公众对其独立性、公平性和有效性的信心，这不符合原则16。公众对CIABOC的有效性信心不足，Verité Research在2019年进行的一项调查发现，不举报腐败最常见的原因是受访者认为不会采取任何行动（Verité Research 2019）。因此，第二个缺陷是起诉率和定罪率低，导致公众对CIABOC的信心不足。

2.2. 与香港廉政公署（ICAC）的比较分析

香港廉政公署因其打击腐败的三管齐下的方法——遏制、预防和教育——而闻名（Hsieh 2017，第5页）。在亚洲，香港是控制腐败最成功的典范之一（Quah 2021）。廉政公署2022年年度调查发现，1761名受访者中有90.1%认为廉政公署值得支持（ICAC 2022）。在2022年清廉指数中，香港得分为76/100（透明国际 2022）。

ICAC的成功有几个值得注意的要素。首先，在设立ICAC时，明确要求该委员会独立于警察（警察腐败现象普遍）和任何其他政府部门。其次，ICAC的高定罪率和对备受瞩目案件的调查表明，ICAC在其反腐败工作中是有效的（Wong 2019）。这些要素使得ICAC能够成功地问责行政部门。

2.2.1. CIABOC

CIABOC的任务的第一部分是，一旦收到贿赂或腐败的指控，并且委员会认为该投诉是真实的，并且投诉内容足以启动调查，则委员会可以启动调查（CIABOC法案，第4条）。CIABOC任务的第二部分是，一旦委员会获悉某项罪行，即可指示对相关人员提起诉讼（CIABOC法案，第3条）。

委员会的权力包括但不限于以下几项：(a) 收集和接收委员会认为必要或可取的任何书面或口头证据，并讯问任何此类人员；(b) 要求任何人出席委员会，接受委员会的讯问，并就委员会认为与正在调查的事项相关的任何问题，宣誓或承诺回答；以及 (c) 传唤任何人出示其持有或控制的任何文件或其他物品。

与香港的ICAC相比，可以观察到两个不足之处：1) CIABOC与警察和总检察长办公室有关联，这影响了其独立性，因为公众普遍认为警察腐败，而总检察长是国家的主要法律顾问，因此不能期望他在不产生利益冲突的情况下起诉国家进行腐败/贿赂；以及 2) CIABOC的定罪率低及其未能调查投诉，阻碍了其有效遏制腐败的证明。

3. CIABOC作为横向问责机制的局限性

上述比较分析揭示了几个削弱CIABOC作为有效横向问责机制能力的局限性。这些局限性被归类为三个不同的挑战：ⅰ) 法律框架中的差距，ⅱ) 偏见的表现，以及 ⅲ) 公众信任度低。

3.1. 法律框架中的差距

3.1.1. 委员任命过程缺乏透明度

总统根据宪法委员会的建议任命委员会成员。根据宪法第21修正案，宪法委员会本身的组成引发了独立性问题。斯里兰卡律师协会表示，根据第21修正案，宪法委员会的大部分成员可能被当时的政府控制，这影响了宪法委员会在任命CIABOC成员方面的整体独立性（The Island 2022）。

透明国际斯里兰卡于2016年进行的斯里兰卡反腐败机构评估报告指出，CIABOC作为一个独立机构的能力很高。然而，报告强调，CIABOC的独立性受到损害，因为《第19修正案》并未明确规定宪法委员会推荐委员任命的程序。由于缺乏透明的任命程序，委员会可以自由采取其认为合适的步骤提出建议，这使得任命过程不那么透明（Transparency International 2017a）。这一缺陷在第21修正案下的宪法委员会中仍然存在，该修正案并未具体说明宪法委员会如何选择推荐给总统的候选人。

斯里兰卡委员任命过程缺乏透明度，意味着行政干预的空间更大，这与《雅加达原则》原则4相悖，该原则要求反腐败机构的负责人通过确保其公正性的程序来任命（Gloppen 2014）。因此，由于委员任命程序法律的空白，CIABOC无法成为一个有效的横向问责机制，对政府进行有效制约。

3.1.2. 总干事任命和罢免程序缺乏公正性

CIABOC总干事的任命程序也加剧了偏见的表现。 《雅加达原则》原则4要求反腐败机构的负责人通过确保其公正性的程序来任命。 《雅加达原则》原则6要求反腐败机构的负责人享有任期保障和法律规定的罢免程序。在斯里兰卡，总统可与委员会成员协商任命总干事。任命CIABOC首席财务和行政官的权力完全归于总统，这与原则4相悖，因为仅由总统任命的程序不能保证公正性。罢免总干事的权力也归于总统。总干事的纪律程序不明确，因为纪律事务通常由任命机构处理，在本例中是总统。仅由总统控制的任命、罢免和纪律程序限制了历届委员会免受不当影响的能力（UNODC 2018）。

3.2. 偏见的表现和资源不足

3.2.1. 警察和总检察长办公室的案件调查和起诉

由于CIABOC的调查员是从警察部门借调的，其行政人员是从公共服务委员会抽调的，偏见的表现有所增加，因为它有效地“通过后门引入了政府监管”（Transparency International 2017a）。Verité Research于2019年进行的一项调查显示，40%的受访者错误地认为CIABOC是斯里兰卡警察部门的一部分，47%的受访者不知道CIABOC是否属于警察部门（Verité Research 2019）。在同一项调查中，当被要求列出该国三个最腐败的部门时，受访者将警察列为最腐败的部门。这种对警察的看法不能积极地促进CIABOC的声誉，因为对警察的文化不信任倾向可能会因为其与警察的联系而延伸到CIABOC。因此，CIABOC与警察的密不可分的关系影响了CIABOC作为独立横向问责机制的表现。此外，警察参与CIABOC的调查在调查警察腐败或贿赂案件时造成了利益冲突。这违反了《联合国反腐败公约》第6条和第36条，该公约要求反腐败机构获得独立性，以有效履行其职能而不受不当影响。

虽然CIABOC拥有独立的法律部门来就起诉案件提供建议和提起诉讼，但CIABOC依赖总检察长办公室处理起诉事宜，并从该部门聘请人员作为顾问（Transparency International Sri Lanka 2017a）。总检察长办公室实际上扮演着双重角色：既是国家的主要法律顾问，又在贿赂和腐败案件中起诉国家。总检察长作为国家主要法律顾问的角色表明，总检察长代表国家，因此以国家的最大利益行事（OHCHR 2017）。这阻碍了总检察长办公室在起诉国家案件中作为独立检察官的能力（Centre for Policy Alternatives 2020）。因此，CIABOC对该部门的依赖违反了《联合国反腐败公约》第6条，因为它阻止了CIABOC在起诉案件时保持其独立性。

3.3. 公众信任度低

透明国际发布的《2019年斯里兰卡全球腐败晴雨表》显示，46%的公民认为CIABOC在打击国家腐败方面“做得非常差或相当差”（Transparency International Sri Lanka 2019）。报告还指出，在公共部门打击腐败方面的主要限制因素之一是，人们对采取行动处理腐败举报的信心程度低，这表明公众需要相信会采取有效行动（Transparency International Sri Lanka 2019）。Verité Research于2019年进行的一项调查也得出了类似的结论。尽管80%的受访者确认他们知道公众可以向CIABOC举报贿赂和腐败行为，但最常被提及的不举报腐败的原因是受访者认为“什么都不会做”（Verité Research 2019）。公众对CIABOC不作为的看法表明，《雅加达原则》原则16未能成功实施，因为公众不相信CIABOC是一个有效 Thus, CIABOC is unable to emerge as an independent horizontal accountability mechanism that acts as an effective check on the government due to the gap in the law on the process for the appointment of commissioners.的反腐败机构。

3.3.1 起诉率和定罪率低

在Verité Research进行的调查中，62%的受访者认为打击腐败最有效的方式是起诉（Verité Research 2019）。下表2详细列出了调查结束后提交给CIABOC法律司的行动建议。表2中的信息显示，2022年调查的投诉中只有2.5%被起诉，2021年调查的投诉中只有4.1%被起诉。虽然较低的起诉率可能象征着司法系统中的系统性问题，例如起诉延迟，但腐败/贿赂起诉率的下降令人担忧。

表2。2021年和2022年提交法律司的行动建议明细

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来源： CIABOC 2021a; CIABOC 2022b

关于定罪率，2022年1月至11月期间，法院审结了94起案件。在这些起诉中，20起案件的罪犯被定罪，导致2022年的案件定罪率为21.2%。2021年，法院审结了69起案件，11起案件的罪犯被定罪。因此，2021年的案件定罪率为15.9%。

下表3详细列出了在治安法院和高等法院审结的案件。表3中的信息显示，2022年起诉的案件中有48%被撤诉，这表明在建议起诉的2.5%的投诉中，近一半的案件被撤诉。2021年，起诉的案件中有60%被撤诉，因此在建议起诉的4.1%的投诉中，大部分被撤诉。

表3。2019-2022年法院审结案件明细

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* 在涉及两名被告的案件中，一名被告认罪，另一名被告的案件仍在审理中，因此总共有95起案件。

来源: CIABOC 2020; CIABOC 2021b; CIABOC 2022a; CIABOC 2022b

这些数字表明，公众认为CIABOC在接到投诉后不会采取充分行动的看法可能有些道理。

4. 结论与建议

为了提高CIABOC作为横向问责机制的表现，需要在几个方面进行改进，这些方面可归类如下：

4.1. 修订CIABOC运作的法律框架：

ⅰ) 必须明确规定宪法委员会选拔候选人推荐为委员的程序。在马尔代夫，委员的任命是根据既定标准进行的加权评估（Transparency International, 2017b）。如果斯里兰卡采用类似的程序，可能会任命具有反腐败背景的技术官僚，而不是政治任命者。该程序的展示必须清晰以确保透明度，但可以包括公开征集提名和面试过程。透明的程序可能会建立公众对任命过程的信任，从而获得公众对CIABOC的支持和对其领导层的信心（Schütte, 2015）。公布资格标准将有助于此。如果选择标准是公开的，该过程将受到公众的审查，从而可以根据需要对其进行审查和修订。

ⅱ) 被任命为CIABOC委员的人不仅应该是独立的，而且在表面上也必须显得独立。他们必须表现出政治中立的立场。在遴选过程中，需要分配资源来评估候选人在被任命之前的品格和隶属关系。包括非公务员或警察部队成员的候选人也可能影响CIABOC领导层的“实际和感知的公正性、能力和响应能力”（Schütte 2015）。

ⅲ) 应修订《CIABOC法》第10条，以便总干事由独立的委员会任命，并在纪律事务方面由该委员会监督。必须明确规定遴选和任命程序。总干事还应获得任期保障，只有议会才能因不当行为或能力不足而罢免总干事。给予任期保障和建立罢免程序符合《雅加达原则》原则6，并将加强总干事的独立性。

4.2. 限制偏袒的出现并为CIABOC分配充足的资源

CIABOC需要一个拥有训练有素调查员的实质性调查部门，以减少对警察的依赖。在其之前的研究中，Verité Research建议CIABOC采取措施区分其调查人员与警察，例如，为CIABOC的调查人员提供不同颜色的制服（Verité Research 2019）。在起诉方面，要么需要改变总检察长的职能——将起诉和咨询机构分开——要么CIABOC的法律部门应接受培训，能够独立于总检察长部门进行复杂的起诉。

4.3. 提高公众信心

ⅰ) 应设立内部和外部审查机构，以确保调查司对投诉进行例行和彻底的调查。这些审查机构将在确保案件不被不必要地撤销方面发挥重要作用。

ⅱ) 表3显示，CIABOC的案件中有很大一部分属于“其他/撤销”类别。应要求CIABOC说明“其他”包含哪些内容，并披露撤销案件的原因。《信息公开法》第12号法案（2016年）适用于CIABOC的积极披露规则的改革，或《CIABOC法》的改革可以施加这一要求。■

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■ Shannon Talayaratne是Verité Research的初级研究分析师。

■ Nishana Weerasooriya是一名专注于刑法和国际公法的律师。在加入Verité之前，Nishana曾担任纽约助理地区检察官，负责调查和起诉数百起暴力和非暴力重罪案件，包括蓄意谋杀、持有枪支、入室盗窃、抢劫和袭击。她获得了克拉克大学政府与国际关系专业荣誉文学学士学位，克拉克大学公共行政管理专业荣誉硕士学位，以及坦普尔大学比斯利法学院法学博士学位。Nishana有权在纽约州执业。

■ 排版： Hansu Park，研究助理

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