[ADRNワーキングペーパー] スリランカにおける水平的アカウンタビリティ：贈収賄または汚職を調査する委員会

1. はじめに

スリランカの民主主義は深い歴史を持ち、1948年の独立以来、定期的な選挙が実施されてきました（スリランカ国会 2020年）。堅固な民主主義においては、政府の各部門間の適切な抑制と均衡が、行政府が説明責任を負うことを保証します（Landry Signé 2018; Schmitter and Karl 1991）。アカウンタビリティの3つのサブタイプが民主主義におけるグッドガバナンスを推進します。それらは、垂直的アカウンタビリティ、水平的アカウンタビリティ、および対角線的アカウンタビリティです。垂直的アカウンタビリティは、国民が政府に対して説明責任を負わせる能力に関わるものであり、対角線的アカウンタビリティは、市民社会組織やメディアによる政府の監視に関わるものです。水平的アカウンタビリティは、国家機関が行政府の他の部門に対して説明責任を負わせる能力です（Lührmann, Marquardt, and Mechkova, 2017）。

スリランカは政治的および経済的危機を経験しました。国際通貨基金（IMF）のミッションチームは、2022年のスリランカに対するIMF支援について議論する中で、腐敗の脆弱性を軽減することを、対処が必要なマクロクリティカルな課題として強調しました（IMF 2022）。2022年3月に始まったスリランカの「アラガヤ」（シンハラ語で「闘争」を意味する言葉）は、政府の体系的な変革とゴタバヤ・ラジャパクサ前大統領の辞任を求める結集点となりました。この抗議運動は、より説明責任のある政府、特に腐敗した政治家に対する説明責任を要求しました。この点で、抗議者たちは、不正に盗まれたとされる公的資金を公務員が返還すること、および選出された代表者に対するより多くの国民の監視を求めてきました（Economy Next 2022）。アラガヤ（シンハラ語で「闘争」を意味する言葉）は、政府の体系的な変革とゴタバヤ・ラジャパクサ前大統領の辞任を求める結集点となりました。この抗議運動は、より説明責任のある政府、特に腐敗した政治家に対する説明責任を要求しました。この点で、抗議者たちは、不正に盗まれたとされる公的資金を公務員が返還すること、および選出された代表者に対するより多くの国民の監視を求めてきました（Economy Next 2022）。

2022年の腐敗認識指数において、スリランカは0（非常に腐敗している）から100（非常にクリーン）の尺度で36/100点を獲得しました（Transparency International 2022）。贈収賄または汚職を調査する委員会（CIABOC）は、行政府を監視する憲法上および法的な水平的アカウンタビリティのメカニズムです。CIABOCは、1994年贈収賄または汚職を調査する委員会法（第19号）による憲法改正第17条の制定とともに設立されました。CIABOCは、（ⅰ）贈収賄または汚職の申し立てを調査すること、および（ⅱ）贈収賄法および1975年資産・負債開示法に基づく犯罪の訴追を指示すること、という2つの包括的な任務を負っています。

本ワーキングペーパーは、CIABOCの腐敗防止機関としての任務と実績が、国際条約および基準と一致しているかどうかを評価することを目的としています。本稿は3つのセクションで構成されています。最初のセクションでは、スリランカが批准した主要な条約、国際基準、およびそれらの重要な規定と比較して、CIABOCの法的枠組みにおけるギャップを特定します。このセクションでは、香港の腐敗防止機関の成功の重要な推進要因を分析し、それをCIABOCとの比較のベンチマークとして使用します。第2セクションでは、CIABOCが期待される機能を果たす能力を損なう法的および手続き上の制限について論じます。最後のセクションでは、先行する分析から結論を導き出し、これらの制限に対処するための提言を提供します。

2. 比較分析

2.1. 国際文書との法的ギャップ分析

スリランカは2004年3月31日に「国連腐敗防止条約」（以下、「UNCAC」）を批准しました。UNCACに基づく国の義務の一部として、腐敗防止機関の独立性と有効性のベンチマークを提供する「腐敗防止機関のためのジャカルタ原則」（以下、「ジャカルタ原則」）が策定されました。インドネシア腐敗撲滅委員会（KPK）、国連開発計画（UNDP）、および国連薬物犯罪事務所（UNODC）の招待により、世界中の専門家が16のジャカルタ原則を策定しました。ジャカルタ原則は、加盟国が拘束されるUNCACのような条約とは異なり、認定システムと同義です。したがって、本ワーキングペーパーでは、UNCACとジャカルタ原則を分析のベンチマークとして使用します。以下の表1は、条約とジャカルタ原則の重要な規定を特定しています。

表1。国際文書との法的ギャップ分析

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これらの国際基準に対してCIABOCが腐敗防止機関としてどれほど効果的であったかを検討する上で、CIABOCの法的枠組みには2つの重大な不備があります。これらの不備の最初のものは、委員の任命プロセスが不透明であり、ジャカルタ原則の原則4（委員の任命が、その非政治性および公平性を保証するプロセスを通じて行われることを要求する）に違反していることです。

ジャカルタ原則の原則15に沿って、CIABOCは2018年以降、ウェブサイトで進捗報告および年次報告を継続的に公開しています。しかし、CIABOCは原則16に沿って、その独立性、公平性および有効性に対する国民の信頼を確保することに成功していません。2019年にVerité Researchが実施した調査によると、腐敗を報告しなかった最も一般的な理由は、回答者が何も行動が取られないだろうと考えたためであることが示されており（Verité Research 2019）、CIABOCの有効性に対する国民の信頼は低いことが証拠となっています。したがって、2番目の不備は、低い訴追率と有罪判決率に関係しており、これがCIABOCに対する国民の信頼の低さにつながっています。

2.2. 香港の独立汚職防止委員会（ICAC）との比較分析

香港のICACは、腐敗との闘いにおける抑止、予防、教育という3つのアプローチで広く知られています（Hsieh 2017, p. 5）。アジアにおいて、香港は腐敗を抑制するための最も成功したモデルの1つを表しています（Quah 2021）。ICACの2022年の年次調査では、回答者1,761人の90.1％がICACは支援に値すると考えていることがわかりました（ICAC 2022）。2022年の腐敗認識指数において、香港は0（非常に腐敗している）から100（非常にクリーン）の尺度で76/100点を獲得しました（Transparency International 2022）。

ICACの成功には、いくつかの注目すべき要素があります。第一に、ICACの設立にあたり、警察（著しく腐敗していたため）およびその他の政府機関から独立した委員会を設置することが明確に求められました。第二に、ICACの高い有罪判決率と著名な事件の捜査は、ICACが反腐敗活動において効果的であることを示しています（Wong 2019）。これらの要素により、ICACは行政府の説明責任を追及することに成功しました。

2.2.1. CIABOC

CIABOCの職務の第一の側面は、贈収賄または腐敗の申し立てが委員会に伝えられ、委員会がその苦情が正当であり、調査を実施すべき資料を開示していると信じる場合、CIABOCは調査を開始できることです（CIABOC法第4条）。CIABOCの職務の第二の側面は、犯罪が委員会に開示された後、委員会は関連する人々に対して訴訟を提起することを指示できることです（CIABOC法第3条）。

委員会の権限には、とりわけ以下のものが含まれます。(a) 委員会が必要または望ましいと考えるすべての証拠（書面または口頭）を調達および受領し、すべての人物を尋問すること。(b) 委員会が調査中の事項に関連すると考えるすべての人物に対し、尋問を受けるために委員会に出頭し、宣誓または確約の上、口頭で質問に答えることを要求すること。(c) 委員会が調査中の事項に関連すると考えるすべての人物に対し、委員会に出頭し、宣誓または確約の上、口頭で質問に答えることを要求すること。

香港のICACと比較すると、2つの欠点が観察されます。1) CIABOCは警察および検事総長室と連携しており、警察は国民から腐敗していると見なされており、検事総長は国家の最高法務顧問であるため、利益相反が生じることなく国家の腐敗/贈収賄を訴追することも期待できないため、その独立性に影響を与えています。2) CIABOCの低い有罪判決率と苦情の調査の失敗は、腐敗を抑制するために効果的に行動していることを証明することを妨げています。

3. 水平的説明責任メカニズムとしてのCIABOCの限界

上記の比較分析は、CIABOCが効果的な水平的説明責任メカニズムとして成功する能力を損なういくつかの限界を明らかにしています。これらの限界は、3つの異なる課題の下で分類されます。ⅰ）法的枠組みのギャップ、ⅱ）偏見の外観、ⅲ）低い国民の信頼。

3.1. 法的枠組みのギャップ

3.1.1. 委員任命プロセスの透明性の欠如

憲法評議会の勧告に基づき、大統領が委員会のメンバーを任命します。憲法第21次改正により、憲法評議会自体の構成において独立性の問題が生じます。スリランカ弁護士会は、第21次改正により、憲法評議会のメンバーの過半数が当時の政府によって支配される危険があり、CIABOCへのメンバー任命における憲法評議会全体の独立性に影響を与えると述べています（The Island 2022）。

2016年にトランスペアレンシー・インターナショナル・スリランカが実施したスリランカの腐敗防止機関評価報告書は、CIABOCが独立機関として台頭する能力が高いと報告しました。しかし、報告書は、憲法評議会が委員の任命を勧告する手続きが、第19次改正で明確に規定されていなかったため、CIABOCの独立性が損なわれたことを強調しました。任命のための透明な手続きの欠如は、評議会に勧告を行うために適切と考えるあらゆる措置を講じる自由を与え、任命プロセスを不透明にしました（トランスペアレンシー・インターナショナル 2017a）。この欠点は、憲法評議会がどのように委員候補者を大統領に勧告するかを規定していない第21次改正の下でも依然として存在しています。

スリランカにおける委員任命プロセスの透明性の欠如は、行政府の影響力の範囲が広がり、ジャカルタ原則の原則4に反することを意味します。この原則は、反腐敗機関の長は、公平性を確保するプロセスによって任命されることを要求しています（Gloppen 2014）。したがって、CIABOCは、委員任命プロセスの法律上のギャップにより、政府に対する効果的なチェックとして機能する独立した水平的説明責任メカニズムとして台頭することができません。

3.1.2. 事務局長の任命および解任における公平なプロセスの欠如

CIABOCの事務局長任命プロセスも、偏見の外観に寄与しています。ジャカルタ原則の原則4は、反腐敗機関の長が公平性を確保するプロセスを通じて任命されることを要求しています。ジャカルタ原則の原則6は、反腐敗機関の長が在任期間の保障と解任のための法的に確立された手続きを与えられることを要求しています。スリランカでは、大統領は委員会のメンバーと協議の上、事務局長を任命することができます。CIABOCの最高財務・管理責任者の任命権は、原則4に反して、大統領のみに委ねられています。なぜなら、大統領のみによる任命は、公平性を確保するプロセスではないからです。事務局長の解任も大統領に委ねられています。事務局長に適用される懲戒手続きは不明確です。なぜなら、懲戒事項は一般的に任命権者、この場合は大統領によって処理されるからです。大統領のみによって管理される任命、解任、および懲戒手続きは、歴代の委員会が不当な影響から自由である能力を制限しています（UNODC 2018）。

3.2. 偏見の外観と十分なリソースの欠如

3.2.1. 警察および検事総長による事件の捜査および訴追

CIABOCの捜査官は警察署から派遣され、事務職員は公務員委員会から調達されているため、偏見の外観が増加します。これは効果的に「裏口から政府の規制を持ち込む」ことになります（トランスペアレンシー・インターナショナル 2017a）。2019年にVerité Researchが実施した調査によると、参加者の40%がCIABOCはスリランカ警察の一部門であると誤って信じており、調査対象者の47%はCIABOCが警察の一部門であるかどうかを知りませんでした（Verité Research 2019）。同じ調査で、国内で最も腐敗している3つのセクターを挙げるよう求められたところ、回答者は警察を最も腐敗しているセクターとして挙げました。警察に対するこのような認識は、警察とのつながりからCIABOCにも不信感が広がる可能性があるため、CIABOCの評判に肯定的に寄与することはできません。したがって、CIABOCが警察と不可分に結びついていることは、CIABOCが独立した水平的説明責任メカニズムとして現れる能力に影響を与えます。さらに、警察がCIABOCの捜査に関与することは、警察官が腐敗または贈収賄で捜査されている事件において利益相反を生じさせます。これは、反腐敗機関がその機能を効果的に、かつ不当な影響を受けずに遂行するための独立性を付与されることを要求する、UNCAC第6条および第36条に反します。

CIABOCには訴追事件に関する助言を行い、訴追を開始するための独立した法務部門がありますが、訴追は検事総長室に依存しており、同局からコンサルタントとして職員を雇用しています（トランスペアレンシー・インターナショナル・スリランカ 2017a）。検事総長室は、国家の最高法務顧問としての役割と、贈収賄および腐敗事件において国家を訴追する役割を兼ねています。国家の最高法務顧問としての検事総長の役割は、検事総長が国家を代表し、したがって国家の最善の利益のために行動することを示しています（OHCHR 2017）。これは、国家に対する事件において独立した訴追者として現れる検事総長室の能力を妨げます（Centre for Policy Alternatives 2020）。したがって、検事総長室へのCIABOCの依存は、訴追事件において独立性を維持することを妨げるため、UNCAC第6条に反します。

3.3. 低い国民の信頼

トランスペアレンシー・インターナショナルによるスリランカの2019年グローバル腐敗指標は、国民の46%がCIABOCは国内の腐敗との戦いに関して「非常に悪いまたはかなり悪い」と見なしていることを明らかにしました（トランスペアレンシー・インターナショナル・スリランカ 2019）。また、公共部門における腐敗への対処の主な制約の1つは、腐敗の報告に対して行動が取られるという確実性が低いことであり、国民は効果的な行動が取られていると確信する必要があることを示唆していることも指摘されました（トランスペアレンシー・インターナショナル・スリランカ 2019）。2019年にVerité Researchが実施した調査でも同様の結果が示されました。回答者の80%が、国民はCIABOCに贈収賄や腐敗の苦情を申し立てることができると認識していると確認しましたが、報告しない最も cited された理由は、回答者が何も行われないと感じたことでした（Verité Research 2019）。CIABOCの不作為に対する国民の認識は、ジャカルタ原則の原則16が効果的に実施されていないことを示しています。なぜなら、国民はCIABOCを効果的な腐敗防止機関とは見なしていないからです。

3.3.1 低い訴追率と有罪判決率

Verité Researchが実施した調査では、参加者の62%が、腐敗と戦う最も効果的な方法は訴追であるという意見でした（Verité Research 2019）。表2は、苦情の調査後にCIABOCの法務部に転送された行動提案の内訳を示しています。表2に示された情報によると、2022年に調査された苦情のわずか2.5%、および2021年に調査された苦情の4.1%のみが訴追されました。低い訴追率は、訴追の遅延など、司法制度における体系的な問題の兆候である可能性がありますが、腐敗/贈収賄の訴追率の低下は懸念されます。

表2。 2021年および2022年に法務部に転送された提案の内訳

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出典： CIABOC 2021a; CIABOC 2022b

有罪判決率に関して、2022年1月から11月にかけて、94件の事件が裁判所で終結しました。これらの訴追のうち、20件の事件で有罪判決が下され、2022年の事件ベースの有罪判決率は21.2%でした。2021年には、69件の事件が裁判所で終結し、11件の事件で有罪判決が下されました。したがって、2021年の事件ベースの有罪判決率は15.9%でした。

表3に示すのは、治安判事裁判所および高等裁判所で終結した事件の内訳です。表3の情報によると、2022年には訴追された事件の48%が取り下げられており、これは訴追が提案された苦情の2.5%のうち、ほぼ半数が取り下げられたことを示唆しています。2021年には、訴追された事件の60%が取り下げられており、訴追が提案された苦情の4.1%のうち、過半数が取り下げられました。

表3。 2019年から2022年までに裁判所で終結した事件の内訳

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* 2名の被告人が関与した事件において、1名は有罪を認め、もう1名の被告人に対する訴訟は係属中であるため、合計95件となっています。

出典: CIABOC 2020; CIABOC 2021b; CIABOC 2022a; CIABOC 2022b

これらの数字は、苦情が申し立てられた場合にCIABOCが十分な措置を講じないのではないかという国民の認識にいくらか真実がある可能性を示唆しています。

4. 結論と勧告

CIABOCが水平的な説明責任メカニズムとしてのパフォーマンスを向上させるためには、以下のように分類できるいくつかの点で改善が必要です。

4.1. CIABOCが活動する法的枠組みの改正：

ⅰ) 憲法評議会が委員候補者を推薦する際の選考手続きが明確に定められていることが重要です。モルディブでは、委員は設定された基準に対する加重評価を経て任命されます（Transparency International, 2017b）。スリランカが同様のプロセスを採用した場合、政治任用ではなく、反腐敗の経歴を持つ技術官僚が任命される可能性が高いです。プロセスの提示は透明性を確保するために明確でなければなりませんが、公からの推薦の呼びかけや面接プロセスを含むことができます。透明性のあるプロセスは、任命プロセスに対する国民の信頼を生み出し、その結果、CIABOCとそのリーダーシップに対する国民の支持と信頼につながるでしょう（Schütte, 2015）。公表された資格基準はこの点で役立ちます。選考基準が公開されていれば、プロセスは国民の監視下に置かれ、これらの基準が見直され、必要に応じて改正されることが可能になります。

ⅱ) CIABOCに任命される委員は、独立しているだけでなく、独立しているように見える必要があります。彼らは非政治的な姿勢を示す必要があります。選考プロセスでは、任命前に候補者の性格と所属を評価するためにリソースの配分が必要です。公務員や警察官でない候補者を含めることも、「CIABOCのリーダーシップの実際の、および認識されている公平性、能力、および応答性」（Schütte 2015）に影響を与える可能性があります。

ⅲ) CIABOC法第10条は改正されるべきであり、これにより、懲戒処分に関する事項については、独立した委員会によって局長が任命され、その管轄下に置かれるべきです。選考および任命の手続きは明確に定められなければなりません。局長にはまた、身分保障が与えられるべきであり、不正行為または無能力を理由とする局長の解任は議会のみが行えるべきです。身分保障の付与と解任手続きの確立は、ジャカルタ原則の原則6に沿ったものであり、局長の独立性を強化するでしょう。

4.2. 偏見の外観を制限し、CIABOCに十分なリソースを割り当てる

CIABOCは、警察への依存を減らすために、訓練された捜査官からなる substantial な捜査部門を必要とするでしょう。以前の研究で、Verité Researchは、CIABOCが捜査官に異なる色の制服を提供することによって、例えば、捜査官と警察官を差別化する措置を講じることを推奨しました（Verité Research 2019）。訴追に関しては、検事総長の機能の変更（訴追機関と助言機関の分離）が必要となるか、またはCIABOCの法務部門が検事総長府から独立して複雑な訴追を行うことができるように訓練される必要があります。

4.3. 国民の信頼を向上させる

ⅰ) 捜査部門による苦情の定期的かつ徹底的な調査を保証するために、内部および外部の審査機関が設立されるべきです。これらの審査機関は、事件が不必要に取下げられないことを保証する上で重要な役割を果たします。

ⅱ) 表3は、CIABOCの事件の大部分が「その他/取下げ」のカテゴリーに分類されることを明らかにしました。CIABOCは、「その他」が何を含むのかを特定し、事件取下げの理由を開示する必要があります。2016年情報公開法に基づくCIABOCに適用される積極的開示規則の改正、またはCIABOC法の改正によって、この要件を課すことができます。■

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■ シャノン・タラヤラトネ は、Verité Researchのジュニア・リサーチ・アナリストです。

■ ニシャナ・ウィーラソーリヤ は、刑法および国際公法を専門とする弁護士です。Verité入社以前は、ニューヨークで副地方検事として、殺人未遂、銃器所持、強盗、略奪、暴行を含む数百件の凶悪犯罪および非凶悪犯罪の捜査と訴追を担当しました。クラーク大学で政府・国際関係学の学士号（優等）、同大学で公共経営学修士号（優等）、テンプル大学ビーバリー法科大学院で法務博士号を取得しました。ニューヨーク州の弁護士資格を有しています。

■ タイプセット：ハンス・パーク、リサーチ・アソシエイト

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