[ADRN Working Paper] La rendición de cuentas horizontal en Sri Lanka: La Comisión para investigar las acusaciones de soborno o corrupción

1. Introducción

La democracia en Sri Lanka tiene una larga historia, con elecciones regulares celebradas desde su independencia en 1948 (Parliament of Sri Lanka 2020). En una democracia robusta, los controles y equilibrios adecuados dentro de las ramas del gobierno garantizan que el ejecutivo rinda cuentas (Landry Signé 2018; Schmitter y Karl 1991). Tres subtipos de rendición de cuentas promueven la buena gobernanza en una democracia; estas son la rendición de cuentas vertical, horizontal y diagonal. La rendición de cuentas vertical se refiere a la capacidad de los ciudadanos de un país para exigir cuentas a su gobierno, mientras que la rendición de cuentas diagonal se refiere a la supervisión del gobierno por parte de organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación. La rendición de cuentas horizontal es la capacidad de las instituciones estatales para exigir cuentas a las otras ramas del gobierno (Lührmann, Marquardt y Mechkova, 2017).

Sri Lanka ha atravesado una crisis política y económica. El equipo de la misión del Fondo Monetario Internacional (FMI), al discutir el apoyo del FMI a Sri Lanka en 2022, destacó la reducción de las vulnerabilidades de corrupción como un desafío macrocrítico que debe abordarse (FMI 2022). El Aragalaya(palabra cingalesa para ‘lucha’) en Sri Lanka, que comenzó en marzo de 2022, fue un llamado a la acción para un cambio sistémico en el gobierno y la renuncia del expresidente Gotabaya Rajapakse. El movimiento de protesta exigió un gobierno más responsable, específicamente que los políticos corruptos rindan cuentas. A este respecto, los manifestantes han pedido que los fondos públicos presuntamente malversados sean devueltos por los funcionarios públicos y que haya un mayor escrutinio público de los representantes electos (Economy Next 2022).

En el Índice de Percepción de la Corrupción de 2022, Sri Lanka obtuvo una puntuación de 36/100 en una escala de 0 (altamente corrupto) a 100 (muy limpio) (Transparency International 2022). La Comisión para investigar las acusaciones de soborno o corrupción (CIABOC) es un mecanismo constitucional y legal de rendición de cuentas horizontal que controla al ejecutivo. La CIABOC se estableció con la promulgación de la 17ª Enmienda a la Constitución mediante la Ley de la Comisión para investigar las acusaciones de soborno o corrupción, N.º 19 de 1994. La CIABOC tiene dos mandatos generales: (i) investigar las acusaciones de soborno y corrupción; y (ii) dirigir el inicio de enjuiciamientos por delitos en virtud de la Ley de Soborno y la Ley de Declaración de Activos y Pasivos N.º 1 de 1975.

Este documento de trabajo busca evaluar si el mandato y el desempeño de la CIABOC como agencia anticorrupción son consistentes con las convenciones y estándares internacionales. Este documento se presenta en tres secciones. La primera sección identifica las brechas en el marco legal de la CIABOC en comparación con las convenciones clave que Sri Lanka ha ratificado, los estándares internacionales y las disposiciones más importantes de las mismas. Esta sección también analiza los impulsores críticos del éxito de la agencia anticorrupción de Hong Kong y la utiliza como punto de referencia para la comparación con la CIABOC. La segunda sección discute las limitaciones legales y procesales que socavan la capacidad de la CIABOC para cumplir sus funciones esperadas. La sección final extrae conclusiones del análisis anterior y proporciona recomendaciones para abordar estas limitaciones.

2. Análisis Comparativo

2.1. Análisis de brechas legales con instrumentos internacionales

Sri Lanka ratificó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (“la Convención”) el 31 de marzo de 2004. Como parte de las obligaciones de un país en virtud de la Convención, se desarrollaron los Principios de Yakarta para Organismos Anticorrupción (“los Principios de Yakarta”), que proporcionan un punto de referencia para la independencia y eficacia de los organismos anticorrupción (OAC). A invitación de la Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK) de Indonesia, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), expertos de todo el mundo desarrollaron los 16 Principios de Yakarta. Los Principios de Yakarta son sinónimos de un sistema de acreditación, a diferencia de una Convención como la Convención, a la que los Estados miembros están obligados. Por lo tanto, este documento de trabajo utilizará la Convención y los Principios de Yakarta como puntos de referencia para su análisis. El Cuadro 1 a continuación identifica las disposiciones más importantes de la Convención y los Principios de Yakarta.

Cuadro 1. Análisis de brechas legales con instrumentos internacionales

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Al considerar la eficacia de la CIABOC como agencia anticorrupción frente a estos estándares internacionales, existen dos deficiencias críticas en el marco legal de la CIABOC. La primera de estas deficiencias es que el opaco proceso de nombramiento de los comisionados contraviene el Principio 4 de los Principios de Yakarta, que exige que el nombramiento de los comisionados se realice a través de un proceso que garantice su postura apolítica e imparcialidad.

En línea con el Principio 15 de los Principios de Yakarta, la CIABOC ha publicado consistentemente informes de progreso y anuales en su sitio web desde 2018. Sin embargo, la CIABOC no ha logrado garantizar la confianza pública en su independencia, imparcialidad y eficacia en línea con el Principio 16. Existe una baja confianza pública en la eficacia de la CIABOC, evidenciada por una encuesta realizada por Verité Research en 2019 que encontró que la razón más común para no denunciar la corrupción era que los encuestados pensaban que no se tomarían medidas (Verité Research 2019). Por lo tanto, la segunda deficiencia se refiere a las bajas tasas de enjuiciamiento y condena, que han resultado en una baja confianza pública en la CIABOC.

2.2. Análisis comparativo con la Comisión Independiente contra la Corrupción (ICAC) de Hong Kong

La ICAC de Hong Kong es ampliamente conocida por su enfoque de tres vertientes para combatir la corrupción: disuasión, prevención y educación (Hsieh 2017, p. 5). En Asia, Hong Kong representa uno de los modelos más exitosos para controlar la corrupción (Quah 2021). La encuesta anual de la ICAC de 2022 encontró que el 90.1% de los 1.761 encuestados opinaba que la ICAC merecía su apoyo (ICAC 2022). En el Índice de Percepción de la Corrupción de 2022, Hong Kong obtuvo una puntuación de 76/100 en una escala de 0 (altamente corrupto) a 100 (muy limpio) (Transparency International 2022).

Hay varios elementos de éxito notables en la ICAC. Primero, al establecer la ICAC, hubo un claro llamado para que la Comisión fuera separada de la policía, que era notoriamente corrupta, y de cualquier otro departamento gubernamental. Segundo, la alta tasa de condenas de la ICAC y la investigación de casos de alto perfil demostraron que la ICAC es efectiva en su labor anticorrupción (Wong 2019). Estos elementos han permitido que la ICAC tenga éxito en responsabilizar al ejecutivo.

2.2.1. CIABOC

La primera parte del mandato de la CIABOC es que la CIABOC puede iniciar una investigación una vez que se comunica una acusación de soborno o corrupción a la Comisión si cree que la queja es genuina y que la queja revela material sobre el cual se debe realizar una investigación (Ley de CIABOC, Sección 4). La segunda parte del mandato de la CIABOC es que una vez que se revela un delito a la Comisión, esta puede dirigir procedimientos contra dichas personas afiliadas (Ley de CIABOC, Sección 3).

Las facultades de la Comisión incluyen, entre otras, las siguientes: (a) obtener y recibir toda la evidencia, escrita u oral, y examinar a todas las personas que la Comisión considere necesarias o deseables; (b) exigir que cualquier persona comparezca ante la Comisión a efectos de ser examinada por la Comisión y responda, oralmente bajo juramento o afirmación, cualquier pregunta que le haga la Comisión y que sea pertinente, en opinión de la Comisión, a los asuntos bajo investigación; y (c) citar a cualquier persona para que presente cualquier documento u otra cosa que esté en su posesión o control.

En comparación con la ICAC de Hong Kong, se pueden observar dos deficiencias: 1) CIABOC está conectada con la policía y el Departamento del Fiscal General, lo que afecta su independencia porque la policía es percibida por el público como corrupta, y el Fiscal General actúa como el principal asesor legal del estado y, por lo tanto, no se puede esperar que también procese al estado por corrupción/soborno sin que surja un conflicto de intereses, y 2) la baja tasa de condenas de CIABOC y su fracaso en investigar las quejas le han impedido demostrar que actúa eficazmente para frenar la corrupción.

3. Limitaciones de CIABOC como Mecanismo de Rendición de Cuentas Horizontal

Los análisis comparativos anteriores revelan varias limitaciones que socavan la capacidad de CIABOC para tener éxito como un mecanismo eficaz de rendición de cuentas horizontal. Estas limitaciones se clasifican en tres desafíos distintos: i) lagunas en el marco legal, ii) apariencia de parcialidad y iii) baja confianza pública.

3.1. Lagunas en el Marco Legal

3.1.1. Falta de Transparencia en el Proceso de Nombramiento de Comisionados

Por recomendación del Consejo Constitucional, el Presidente nombra a los miembros de la Comisión. Según la 21ª Enmienda a la Constitución, surgen cuestiones de independencia en la composición del propio Consejo Constitucional. La Asociación de Abogados de Sri Lanka ha declarado que, según la 21ª Enmienda, existe el peligro de que la mayoría de los miembros del Consejo Constitucional puedan ser controlados por el gobierno del día, lo que afecta la independencia general del Consejo Constitucional en el nombramiento de miembros para CIABOC (The Island 2022).

El Informe de Evaluación de la Agencia Anticorrupción para Sri Lanka, realizado por Transparency International Sri Lanka en 2016, informó que la capacidad de CIABOC para emerger como un organismo independiente era alta. Sin embargo, el informe destacó que la independencia de CIABOC se vio menoscabada por el hecho de que el procedimiento del Consejo Constitucional para recomendar el nombramiento de Comisionados no estaba claramente previsto en la 19ª Enmienda. La falta de un procedimiento transparente para el nombramiento dio al Consejo la libertad de tomar las medidas que considerara oportunas para hacer recomendaciones, lo que hizo que el proceso de nombramiento fuera menos transparente (Transparency International 2017a). Esta deficiencia todavía está presente en el Consejo Constitucional bajo la 21ª Enmienda, que no especifica cómo el Consejo Constitucional selecciona a los candidatos para ser recomendados al Presidente.

La falta de transparencia en el proceso de nombramiento de comisionados en Sri Lanka significa que el alcance de la influencia ejecutiva es mayor y es contrario al Principio 4 de los Principios de Yakarta, que exige que los jefes de las ACA sean nombrados mediante un proceso que garantice su imparcialidad (Gloppen 2014). Por lo tanto, CIABOC no puede emerger como un mecanismo de rendición de cuentas horizontal independiente que actúe como un control eficaz sobre el gobierno debido a la laguna legal en el proceso de nombramiento de comisionados.

3.1.2. Falta de Proceso Imparcial para el Nombramiento y Destitución del Director General

El proceso de nombramiento del Director General de CIABOC también contribuye a la apariencia de parcialidad. El Principio 4 de los Principios de Yakarta exige que los jefes de las ACA sean nombrados mediante un proceso que garantice su imparcialidad. El Principio 6 de los Principios de Yakarta exige que los jefes de las ACA tengan seguridad en el cargo y un procedimiento legalmente establecido para su destitución. En Sri Lanka, el Presidente puede nombrar a un Director General en consulta con los miembros de la Comisión. El poder de nombrar al Director Financiero y Administrativo Principal de CIABOC recae únicamente en el Presidente, lo que es contrario al Principio 4, ya que un nombramiento exclusivamente por el Presidente no es un proceso que garantice la imparcialidad. La destitución del Director General también recae en el Presidente. El procedimiento disciplinario aplicable al Director General no está claro, ya que los asuntos disciplinarios son generalmente manejados por la autoridad nominadora, en este caso, el Presidente. El nombramiento, la destitución y el procedimiento disciplinario controlados únicamente por el Presidente han limitado la capacidad de las comisiones sucesivas para estar libres de influencias indebidas (UNODC 2018).

3.2. Apariencia de Parcialidad y Falta de Recursos Suficientes

3.2.1. Investigación y Enjuiciamiento de Casos por la Policía y el Fiscal General

Dado que los investigadores de CIABOC son adscritos del departamento de policía y su personal administrativo proviene de la Comisión de Servicios Públicos, la apariencia de parcialidad aumenta, ya que efectivamente "introduce la regulación gubernamental por la puerta trasera" (Transparency International 2017a). Una encuesta realizada por Verité Research en 2019 reveló que el 40% de los participantes creía incorrectamente que CIABOC era un departamento de la policía de Sri Lanka y que el 47% de la muestra no sabía si CIABOC era un departamento de la policía o no (Verité Research 2019). En la misma encuesta, cuando se les pidió que enumeraran tres de los sectores más corruptos del país, los encuestados mencionaron a la policía como el sector más corrupto. Esta percepción de la policía no puede contribuir positivamente a la reputación de CIABOC, ya que la propensión cultural de desconfianza hacia la policía puede extenderse a CIABOC debido a su conexión con la policía. Por lo tanto, que CIABOC esté inextricablemente ligada a la policía afecta la capacidad de CIABOC para presentarse como un mecanismo independiente de rendición de cuentas horizontal. Además, la participación de la policía en las investigaciones de CIABOC crea un conflicto de intereses en los casos en que los oficiales de policía están siendo investigados por corrupción o soborno. Esto es contrario a los Artículos 6 y 36 de la UNCAC, que exigen que los organismos anticorrupción tengan independencia para llevar a cabo sus funciones de manera efectiva y sin influencias indebidas.

Si bien CIABOC tiene una división legal independiente para asesorar sobre el enjuiciamiento de casos e iniciar enjuiciamientos, CIABOC depende del Departamento del Fiscal General para manejar los enjuiciamientos y contrata personal del Departamento como consultores (Transparency International Sri Lanka 2017a). El Departamento del Fiscal General, en efecto, desempeña un doble papel como principal asesor legal del Estado y al mismo tiempo enjuicia al Estado en casos de soborno y corrupción. El papel del Fiscal General como principal asesor legal del Estado indica que el Fiscal General representa al Estado y, por lo tanto, actúa en el mejor interés del Estado (OHCHR 2017). Esto impide la capacidad del Departamento del Fiscal General para presentarse como un fiscal independiente en casos contra el Estado (Centre for Policy Alternatives 2020). Por lo tanto, la dependencia de CIABOC del Departamento es contraria al Artículo 6 de la UNCAC, ya que impide que CIABOC mantenga su independencia al enjuiciar casos.

3.3. Baja Confianza Pública

El Barómetro Global de la Corrupción 2019 para Sri Lanka de Transparency International reveló que el 46% de los ciudadanos opinaba que CIABOC estaba "haciendo muy mal o bastante mal" en relación con la lucha contra la corrupción en el país (Transparency International Sri Lanka 2019). También se señaló que una de las principales limitaciones para abordar la corrupción en el sector público era el bajo grado de certeza de que se tomarían medidas sobre los informes de corrupción, lo que indica que se debe convencer al público de que se están tomando medidas efectivas (Transparency International Sri Lanka 2019). La encuesta realizada por Verité Research en 2019 arrojó hallazgos similares. Aunque el 80% de los encuestados confirmó ser consciente de que el público podía presentar denuncias de soborno y corrupción a CIABOC, la razón más citada para no denunciar la corrupción fue que los encuestados sentían que no se haría nada al respecto (Verité Research 2019). La percepción pública de la inacción de CIABOC revela que el Principio 16 de los Principios de Yakarta no se ha implementado con éxito, ya que el público no cree que CIABOC sea un organismo anticorrupción eficaz.

3.3.1 Bajas Tasas de Enjuiciamiento y Condena

En la encuesta realizada por Verité Research, el 62% de los participantes opinó que la forma más eficaz de combatir la corrupción era el enjuiciamiento (Verité Research 2019). El Cuadro 2 a continuación contiene un desglose de las propuestas de acción remitidas a la División Legal de CIABOC tras la investigación de las quejas. La información que se muestra en el Cuadro 2 revela que solo el 2,5% de las quejas investigadas en 2022 y el 4,1% de las quejas investigadas en 2021 fueron enjuiciadas. Si bien las bajas tasas de enjuiciamiento pueden ser un reflejo de problemas sistémicos en el sistema de justicia, como retrasos en el enjuiciamiento, las tasas disminuidas de enjuiciamiento de corrupción/soborno son preocupantes.

Cuadro 2.Desglose de propuestas remitidas a la División Legal tras la investigación en 2021 y 2022

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Fuente: CIABOC 2021a; CIABOC 2022b

En cuanto a las tasas de condena, se concluyeron 94 casos en los tribunales de enero a noviembre de 2022. Entre esos enjuiciamientos, se condenó a los delincuentes en 20 casos, lo que resultó en una tasa de condena basada en casos del 21,2% en 2022. En 2021, se concluyeron 69 casos en los tribunales y se condenó a los delincuentes en 11 casos. En consecuencia, la tasa de condena basada en casos para 2021 fue del 15,9%.

El Cuadro 3 a continuación contiene un desglose de los casos concluidos en los Tribunales de Magistrados y Tribunales Superiores. La información del Cuadro 3 revela que en 2022, el 48% de los casos enjuiciados fueron retirados, lo que sugiere que de el 2,5% de las quejas que se propusieron para enjuiciamiento, casi la mitad de los casos fueron retirados. En 2021, el 60% de los casos enjuiciados fueron retirados, por lo que del 4,1% de las quejas que se propusieron para enjuiciamiento, la mayoría fueron retiradas.

Cuadro 3.Desglose de casos concluidos en tribunales de 2019-2022

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* En un caso que involucra a dos partes acusadas, una de ellas se declaró culpable y el caso contra la otra parte está pendiente, razón por la cual hay un total de 95 casos.

Fuente: CIABOC 2020; CIABOC 2021b; CIABOC 2022a; CIABOC 2022b

Estas cifras indican que puede haber algo de verdad en la percepción pública de que CIABOC no tomaría medidas suficientes si se presentaran quejas.

4. Conclusión y Recomendaciones

Para que CIABOC mejore su desempeño como mecanismo de rendición de cuentas horizontal, es necesario mejorar en varios aspectos, que se pueden clasificar de la siguiente manera:

4.1. Modificaciones al Marco Legal dentro del cual opera CIABOC:

ⅰ) Es importante que se establezca claramente el procedimiento por el cual el Consejo Constitucional selecciona a los candidatos para recomendar como Comisionados. En las Maldivas, los comisionados son nombrados tras una evaluación ponderada según criterios establecidos (Transparency International, 2017b). Si Sri Lanka adoptara un proceso similar, es probable que se nombraran tecnócratas con experiencia en anticorrupción, en lugar de personas designadas políticamente. La presentación del proceso debe ser clara para garantizar la transparencia, pero puede implicar la recepción de nominaciones del público y un proceso de entrevista. Un proceso transparente probablemente generaría confianza pública en el proceso de nombramiento, lo que resultaría en el apoyo público a CIABOC y la confianza en su liderazgo (Schütte, 2015). La publicación de los criterios de elegibilidad ayudaría en este sentido. Si los criterios de selección están disponibles públicamente, el proceso estaría sujeto a escrutinio público, lo que permitiría revisar y modificar dichos criterios según sea necesario.

ⅱ) Los Comisionados nombrados para CIABOC no solo deben ser independientes, sino que también deben parecerlo. Deben exhibir una postura apolítica. En el proceso de selección, se necesita la asignación de recursos para evaluar el carácter y las afiliaciones de los candidatos antes de que sean nombrados. Incluir candidatos que no sean funcionarios públicos o miembros de la fuerza policial también puede afectar "la imparcialidad, competencia y capacidad de respuesta real y percibida" del liderazgo de CIABOC (Schütte 2015).

ⅲ) El artículo 10 de la Ley de CIABOC debe ser modificado, de modo que el Director General sea nombrado y esté bajo la supervisión de un comité independiente en cuanto a asuntos disciplinarios. El procedimiento de selección y nombramiento debe estar claramente establecido. El Director General también debe tener seguridad en el cargo, y solo el Parlamento debería poder destituir al Director General por motivos de mala conducta o incapacidad. Otorgar seguridad en el cargo y establecer un procedimiento de destitución está en línea con el Principio 6 de los Principios de Yakarta y fortalecerá la independencia del Director General.

4.2. Limitar la Apariencia de Sesgo y Asignar Recursos Suficientes a CIABOC

CIABOC requeriría una unidad de investigación sustancial con investigadores capacitados para reducir la dependencia de la policía. En su estudio anterior, Verité Research recomendó que CIABOC tome medidas para diferenciar a sus oficiales de investigación de la policía, por ejemplo, proporcionando a los oficiales de investigación de CIABOC un uniforme de color diferente (Verité Research 2019). En términos de enjuiciamiento, se requiere un cambio en la función del Fiscal General –órganos de enjuiciamiento y asesoramiento separados– o la división legal de CIABOC debe ser capacitada para llevar a cabo enjuiciamientos complejos independientemente del departamento del Fiscal General.

4.3. Mejorar la Confianza Pública

ⅰ) Se deben establecer órganos de revisión internos y externos para garantizar la investigación rutinaria y exhaustiva de las quejas por parte de la División de Investigaciones. Estos órganos de revisión desempeñarán un papel importante para garantizar que los casos no se retiren innecesariamente.

ⅱ) El Cuadro 3 reveló que una gran proporción de los casos de CIABOC entran en la categoría "otro/retirado". Se debe exigir a CIABOC que especifique qué abarca "otro" y que revele las razones de la retirada de los casos. Una reforma de las normas de divulgación proactiva que se aplican a CIABOC en virtud de la Ley de Derecho a la Información N.º 12 de 2016 o una reforma de la Ley de CIABOC pueden imponer este requisito. ■

Referencias

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■ Shannon Talayaratne es Analista Junior de Investigación en Verité Research.

■ Nishana Weerasooriya es una abogada especializada en derecho penal y derecho internacional público. Antes de unirse a Verité, Nishana fue Fiscal Asistente de Distrito en Nueva York, donde investigó y procesó cientos de casos de delitos graves violentos y no violentos, incluyendo intento de asesinato, posesión de armas de fuego, robo con allanamiento, robo y agresión. Obtuvo su Licenciatura en Artes con especialización en Gobierno y Relaciones Internacionales con honores de Clark University, su Maestría en Administración Pública con honores de Clark University y su Doctorado en Jurisprudencia de Temple University Beasley School of Law. Nishana está autorizada para ejercer la abogacía en el Estado de Nueva York.

■ Composición tipográfica de Hansu Park, Investigador Asociado

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