[Document de travail ADRN] La responsabilité horizontale au Sri Lanka : la Commission d'enquête sur les allégations de corruption ou de malversation

1. Introduction

La démocratie au Sri Lanka a une longue histoire, avec des élections régulières depuis son indépendance en 1948 (Parlement du Sri Lanka 2020). Dans une démocratie robuste, des freins et contrepoids appropriés au sein des branches du gouvernement garantissent que l'exécutif est tenu responsable (Landry Signé 2018; Schmitter et Karl 1991). Trois sous-types de responsabilité font progresser la bonne gouvernance dans une démocratie ; il s'agit de la responsabilité verticale, horizontale et diagonale. La responsabilité verticale concerne la capacité des citoyens d'un pays à tenir leur gouvernement responsable, tandis que la responsabilité diagonale concerne la surveillance du gouvernement par les organisations de la société civile et les médias. La responsabilité horizontale est la capacité des institutions de l'État à tenir les autres branches du gouvernement responsables (Lührmann, Marquardt et Mechkova, 2017).

Le Sri Lanka a traversé une crise politique et économique. L'équipe de mission du Fonds Monétaire International (FMI), discutant du soutien du FMI au Sri Lanka en 2022, a souligné la réduction des vulnérabilités à la corruption comme un défi macro-critique à aborder (FMI 2022). Le « Aragalaya » (mot cinghalais pour « lutte ») au Sri Lanka, qui a débuté en mars 2022, a été un appel à un changement systémique de gouvernement et à la démission de l'ancien président Gotabaya Rajapakse. Le mouvement de protestation a exigé un gouvernement plus responsable, en particulier la responsabilisation des politiciens corrompus. À cet égard, les manifestants ont demandé le retour des fonds publics prétendument volés par les fonctionnaires et une plus grande surveillance publique des représentants élus (Economy Next 2022).

Dans l'Indice de perception de la corruption 2022, le Sri Lanka a obtenu un score de 36/100 sur une échelle de 0 (très corrompu) à 100 (très propre) (Transparency International 2022). La Commission d'enquête sur les allégations de corruption ou de malversation (CIABOC) est un mécanisme constitutionnel et juridique de responsabilité horizontale qui contrôle l'exécutif. La CIABOC a été établie avec l'adoption du 17e amendement à la Constitution par la loi n° 19 de 1994 sur la Commission d'enquête sur les allégations de corruption ou de malversation. La CIABOC a deux mandats principaux : (ⅰ) enquêter sur les allégations de corruption et de malversation ; et (ⅱ) ordonner des poursuites pour les infractions à la loi sur la corruption et à la loi sur la déclaration des actifs et des passifs n° 1 de 1975.

Ce document de travail vise à évaluer si le mandat et les performances de la CIABOC en tant qu'agence de lutte contre la corruption sont conformes aux conventions et normes internationales. Ce document est présenté en trois sections. La première section identifie les lacunes du cadre juridique de la CIABOC par rapport aux conventions clés ratifiées par le Sri Lanka, aux normes internationales et aux dispositions pertinentes. Cette section analyse également les moteurs critiques du succès de l'agence anti-corruption de Hong Kong et l'utilise comme référence pour la comparaison avec la CIABOC. La deuxième section discute des limitations juridiques et procédurales qui entravent la capacité de la CIABOC à remplir ses fonctions attendues. La dernière section tire des conclusions de l'analyse précédente et fournit des recommandations pour remédier à ces limitations.

2. Analyse comparative

2.1. Analyse des écarts juridiques avec les instruments internationaux

Le Sri Lanka a ratifié la Convention des Nations Unies contre la Corruption (« la CNUCC ») le 31 mars 2004. Dans le cadre des obligations d'un pays en vertu de la CNUCC, les Principes de Jakarta pour les organismes de lutte contre la corruption (« les Principes de Jakarta ») ont été élaborés, fournissant une référence pour l'indépendance et l'efficacité des organismes de lutte contre la corruption (OLCC). À l'invitation de la Commission d'éradication de la corruption (KPK) de l'Indonésie, du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et de l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC), des experts du monde entier ont élaboré les 16 Principes de Jakarta. Les Principes de Jakarta sont synonymes d'un système d'accréditation, contrairement à une Convention telle que la CNUCC à laquelle les États membres sont liés. Par conséquent, ce document de travail utilisera la CNUCC et les Principes de Jakarta comme références pour son analyse. Le tableau 1 ci-dessous identifie les dispositions pertinentes de la Convention et des Principes de Jakarta.

Tableau 1. Analyse des écarts juridiques avec les instruments internationaux

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En considérant l'efficacité de la CIABOC en tant qu'agence de lutte contre la corruption par rapport à ces normes internationales, il existe deux lacunes critiques dans le cadre juridique de la CIABOC. La première de ces lacunes est que le processus opaque de nomination des commissaires contrevient au Principe 4 des Principes de Jakarta, qui exige que la nomination des commissaires se fasse par un processus garantissant leur position apolitique et leur impartialité.

Conformément au Principe 15 des Principes de Jakarta, la CIABOC publie régulièrement des rapports d'avancement et des rapports annuels sur son site web depuis 2018. Cependant, la CIABOC n'a pas réussi à assurer la confiance du public dans son indépendance, son équité et son efficacité, conformément au Principe 16. Il existe une faible confiance du public dans l'efficacité de la CIABOC, comme en témoigne une enquête menée par Verité Research en 2019, qui a révélé que la raison la plus fréquente de ne pas signaler la corruption était que les répondants pensaient qu'aucune action ne serait entreprise (Verité Research 2019). Par conséquent, la deuxième lacune concerne les faibles taux de poursuites et de condamnations, qui ont entraîné une faible confiance du public dans la CIABOC.

2.2. Analyse comparative avec la Commission indépendante contre la corruption (ICAC) de Hong Kong

L'ICAC de Hong Kong est largement reconnue pour son approche tripartite de lutte contre la corruption – dissuasion, prévention et éducation (Hsieh 2017, p. 5). En Asie, Hong Kong représente l'un des modèles les plus réussis de contrôle de la corruption (Quah 2021). L'enquête annuelle de l'ICAC de 2022 a révélé que 90,1 % des 1 761 répondants estimaient que l'ICAC méritait leur soutien (ICAC 2022). Dans l'Indice de perception de la corruption 2022, Hong Kong a obtenu un score de 76/100 sur une échelle de 0 (très corrompu) à 100 (très propre) (Transparency International 2022).

Plusieurs éléments de succès sont notables de l'ICAC. Premièrement, lors de la mise en place de l'ICAC, il y a eu un appel clair pour que la Commission soit séparée de la police, qui était notoirement corrompue, et de tout autre département gouvernemental. Deuxièmement, le taux de condamnation élevé de l'ICAC et les enquêtes sur des affaires de haut profil ont démontré que l'ICAC est efficace dans son travail de lutte contre la corruption (Wong 2019). Ces éléments ont permis à l'ICAC de réussir à tenir l'exécutif responsable.

2.2.1. CIABOC

Le premier volet du mandat du CIABOC est que le CIABOC peut lancer une enquête une fois qu'une allégation de corruption ou de pot-de-vin est communiquée à la Commission s'il estime que la plainte est fondée et qu'elle révèle des éléments sur lesquels une enquête devrait être menée (CIABOC Act, Section 4). Le deuxième volet du mandat du CIABOC est qu'une fois qu'une infraction est signalée à la Commission, celle-ci peut ordonner des poursuites contre les personnes affiliées (CIABOC Act, Section 3).

Les pouvoirs de la Commission comprennent, entre autres, les suivants : (a) de recueillir et de recevoir toutes les preuves, écrites ou orales, et d'interroger toutes les personnes que la Commission juge nécessaires ou souhaitables ; (b) d'exiger de toute personne qu'elle comparaisse devant la Commission aux fins d'être interrogée par la Commission et de répondre, oralement sous serment ou affirmation solennelle, à toute question posée par la Commission et pertinente, de l'avis de la Commission, aux questions faisant l'objet de l'enquête ; et (c) de convoquer toute personne pour produire tout document ou autre objet en sa possession ou sous son contrôle.

Comparé à l'ICAC de Hong Kong, deux lacunes peuvent être observées : 1) le CIABOC est lié à la police et au bureau du procureur général, ce qui affecte son indépendance car la police est perçue par le public comme corrompue, et le procureur général agit en tant que conseiller juridique principal de l'État et ne peut donc pas être tenu de poursuivre l'État pour corruption/pot-de-vin sans conflit d'intérêts et 2) le faible taux de condamnation du CIABOC et son incapacité à enquêter sur les plaintes l'ont empêché de démontrer qu'il agit efficacement pour freiner la corruption.

3. Limites du CIABOC en tant que mécanisme de contrôle horizontal

Les analyses comparatives ci-dessus révèlent plusieurs limitations qui compromettent la capacité du CIABOC à réussir en tant que mécanisme de contrôle horizontal efficace. Ces limitations sont classées sous trois défis distincts : i) les lacunes dans le cadre juridique, ii) l'apparence de partialité et iii) la faible confiance du public.

3.1. Lacunes dans le cadre juridique

3.1.1. Manque de transparence dans le processus de nomination des commissaires

Sur recommandation du Conseil constitutionnel, le Président nomme les membres de la Commission. En vertu du 21e amendement à la Constitution, des questions d'indépendance se posent dans la composition du Conseil constitutionnel lui-même. Le Barreau du Sri Lanka a déclaré qu'en vertu du 21e amendement, il existe un danger qu'une majorité des membres du Conseil constitutionnel puisse être contrôlée par le gouvernement en place, ce qui affecte l'indépendance globale du Conseil constitutionnel dans la nomination des membres du CIABOC (The Island 2022).

Le Rapport d'évaluation de l'Agence anti-corruption pour le Sri Lanka, mené par Transparency International Sri Lanka en 2016, a indiqué que la capacité du CIABOC à émerger en tant qu'organisme indépendant était élevée. Cependant, le rapport a souligné que l'indépendance du CIABOC était compromise par le fait que la procédure du Conseil constitutionnel pour recommander la nomination des commissaires n'était pas clairement prévue par le 19e amendement. Le manque de procédure transparente pour la nomination a donné au Conseil la liberté de prendre toutes les mesures qu'il jugeait appropriées pour faire des recommandations, ce qui a rendu le processus de nomination moins transparent (Transparency International 2017a). Cette lacune est toujours présente dans le Conseil constitutionnel en vertu du 21e amendement, qui ne précise pas comment le Conseil constitutionnel sélectionne les candidats à recommander au Président.

Le manque de transparence dans le processus de nomination des commissaires au Sri Lanka signifie que la marge d'influence de l'exécutif est plus grande et est contraire au Principe 4 des Principes de Jakarta, qui exige que les chefs des agences anti-corruption soient nommés par un processus qui assure leur impartialité (Gloppen 2014). Par conséquent, le CIABOC ne peut pas émerger en tant que mécanisme de contrôle horizontal indépendant qui agisse comme un contrôle efficace sur le gouvernement en raison de la lacune dans la loi sur le processus de nomination des commissaires.

3.1.2. Absence de processus impartial pour la nomination et la révocation du Directeur Général

Le processus de nomination du Directeur Général du CIABOC contribue également à l'apparence de partialité. Le Principe 4 des Principes de Jakarta exige que les chefs des agences anti-corruption soient nommés par un processus qui assure leur impartialité. Le Principe 6 des Principes de Jakarta exige que les chefs des agences anti-corruption bénéficient de la sécurité de leur emploi et d'une procédure de révocation légalement établie. Au Sri Lanka, le Président peut nommer un Directeur Général en consultation avec les membres de la Commission. Le pouvoir de nommer le Directeur Financier et Administratif en chef du CIABOC est exclusivement réservé au Président, contrairement au Principe 4, car une nomination exclusivement par le Président n'est pas un processus qui assure l'impartialité. La révocation du Directeur Général est également dévolue au Président. La procédure disciplinaire applicable au Directeur Général n'est pas claire, car les questions disciplinaires sont généralement traitées par l'autorité de nomination, en l'occurrence le Président. La nomination, la révocation et la procédure disciplinaire étant contrôlées uniquement par le Président, cela a limité la capacité des commissions successives à être exemptes d'influence indue (UNODC 2018).

3.2. Apparence de partialité et manque de ressources suffisantes

3.2.1. Enquête et poursuite des affaires par la police et le procureur général

Étant donné que les enquêteurs du CIABOC sont détachés du département de police et que son personnel administratif provient de la Commission de la fonction publique, l'apparence de partialité augmente car cela revient effectivement à « introduire la réglementation gouvernementale par la porte dérobée » (Transparency International 2017a). Une enquête menée par Verité Research en 2019 a révélé que 40 % des participants croyaient à tort que le CIABOC était un département de la police sri-lankaise et que 47 % de l'échantillon ne savaient pas si le CIABOC était un département de la police ou non (Verité Research 2019). Dans la même enquête, lorsqu'on leur a demandé de citer trois des secteurs les plus corrompus du pays, les répondants ont cité la police comme le secteur le plus corrompu. Cette perception de la police ne peut pas contribuer positivement à la réputation du CIABOC, car la propension culturelle à la méfiance envers la police peut s'étendre au CIABOC en raison de son lien avec la police. Par conséquent, le fait que le CIABOC soit inextricablement lié à la police affecte sa capacité à apparaître comme un mécanisme de contrôle horizontal indépendant. De plus, l'implication de la police dans les enquêtes du CIABOC crée un conflit d'intérêts dans les cas où des policiers font l'objet d'enquêtes pour corruption ou pot-de-vin. Ceci est contraire aux articles 6 et 36 de la CNUCC, qui exigent que les agences anti-corruption bénéficient de l'indépendance nécessaire pour mener à bien leurs fonctions efficacement et sans influence indue.

Bien que le CIABOC dispose d'une division juridique indépendante pour conseiller sur les poursuites et engager des poursuites, le CIABOC dépend du bureau du procureur général pour gérer les poursuites et emploie du personnel du Département comme consultants (Transparency International Sri Lanka 2017a). Le bureau du procureur général, en effet, joue un double rôle de conseiller juridique principal de l'État tout en poursuivant l'État dans les affaires de pot-de-vin et de corruption. Le rôle du procureur général en tant que conseiller juridique principal de l'État indique que le procureur général représente l'État et agit donc dans le meilleur intérêt de l'État (OHCHR 2017). Cela entrave la capacité du bureau du procureur général à apparaître comme un procureur indépendant dans les affaires contre l'État (Centre for Policy Alternatives 2020). Par conséquent, la dépendance du CIABOC à l'égard du Département est contraire à l'article 6 de la CNUCC, car elle empêche le CIABOC de maintenir son indépendance lorsqu'il poursuit des affaires.

3.3. Faible confiance du public

Le Baromètre mondial de la corruption 2019 pour le Sri Lanka par Transparency International a révélé que 46 % des citoyens estimaient que le CIABOC « faisait très mal ou assez mal » en matière de lutte contre la corruption dans le pays (Transparency International Sri Lanka 2019). Il a également été noté que l'une des principales entraves à la lutte contre la corruption dans le secteur public était le faible degré de certitude que des mesures seraient prises à la suite de signalements de corruption, indiquant que le public doit être convaincu que des mesures efficaces sont prises (Transparency International Sri Lanka 2019). L'enquête menée par Verité Research en 2019 a révélé des conclusions similaires. Bien que 80 % des répondants aient confirmé savoir que le public pouvait faire des signalements de pot-de-vin et de corruption au CIABOC, la raison la plus citée pour ne pas signaler la corruption était que les répondants estimaient que rien ne serait fait à ce sujet (Verité Research 2019). La perception publique de l'inaction du CIABOC révèle que le Principe 16 des Principes de Jakarta n'a pas été mis en œuvre avec succès, car le public ne croit pas que le CIABOC soit une agence anti-corruption efficace.

3.3.1 Faibles taux de poursuites et de condamnations

Dans l'enquête menée par Verité Research, 62 % des participants estimaient que le moyen le plus efficace de combattre la corruption était la poursuite (Verité Research 2019). Le Tableau 2 ci-dessous présente une ventilation des propositions d'action transmises à la Division juridique du CIABOC après enquête sur les plaintes. Les informations présentées dans le Tableau 2 révèlent que seulement 2,5 % des plaintes faisant l'objet d'une enquête en 2022 et 4,1 % des plaintes faisant l'objet d'une enquête en 2021 ont donné lieu à des poursuites. Bien que les faibles taux de poursuites puissent être emblématiques de problèmes systémiques dans le système judiciaire, tels que les retards de poursuites, la diminution des taux de poursuites pour corruption/pot-de-vin est préoccupante.

Tableau 2. Ventilation des propositions transmises à la Division juridique après enquête en 2021 et 2022

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Source : CIABOC 2021a ; CIABOC 2022b

Concernant les taux de condamnation, 94 affaires ont été conclues devant les tribunaux de janvier à novembre 2022. Parmi ces poursuites, des délinquants ont été condamnés dans 20 affaires, ce qui donne un taux de condamnation par affaire de 21,2 % en 2022. En 2021, 69 affaires ont été conclues devant les tribunaux, et des délinquants ont été condamnés dans 11 affaires. En conséquence, le taux de condamnation par affaire pour 2021 était de 15,9 %.

Le Tableau 3 ci-dessous présente une ventilation des affaires conclues devant les tribunaux de première instance et les cours supérieures. Les informations du Tableau 3 révèlent qu'en 2022, 48 % des affaires poursuivies ont été retirées, ce qui suggère que sur les 2,5 % de plaintes qui ont été proposées pour poursuites, près de la moitié des affaires ont été retirées. En 2021, 60 % des affaires poursuivies ont été retirées, donc sur les 4,1 % de plaintes qui ont été proposées pour poursuites, une majorité a été retirée.

Tableau 3. Ventilation des affaires conclues devant les tribunaux de 2019 à 2022

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* Dans une affaire impliquant deux accusés, un accusé a plaidé coupable et l'affaire contre l'autre accusé est en attente, d'où un total de 95 affaires.

Source : CIABOC 2020; CIABOC 2021b; CIABOC 2022a; CIABOC 2022b

Ces chiffres indiquent qu'il pourrait y avoir une part de vérité dans la perception du public selon laquelle le CIABOC n'agirait pas suffisamment si des plaintes étaient déposées.

4. Conclusion et recommandations

Pour que le CIABOC améliore ses performances en tant que mécanisme de responsabilisation horizontale, il faut une amélioration à plusieurs niveaux, qui peuvent être classés comme suit :

4.1. Modifications du cadre juridique dans lequel opère le CIABOC :

ⅰ) Il est important que la procédure par laquelle le Conseil constitutionnel sélectionne les candidats à recommander comme commissaires soit clairement définie. Aux Maldives, les commissaires sont nommés suite à une évaluation pondérée selon des critères définis (Transparency International, 2017b). Si le Sri Lanka adoptait un processus similaire, il est probable que des technocrates ayant une expérience en matière de lutte contre la corruption, plutôt que des personnalités politiques, seraient nommés. La présentation du processus doit être claire pour garantir la transparence, mais elle peut impliquer des appels à candidatures publiques et un processus d'entretien. Un processus transparent est susceptible de créer la confiance du public dans le processus de nomination, entraînant un soutien public au CIABOC et une confiance en sa direction (Schütte, 2015). La publication des critères d'éligibilité aiderait à cet égard. Si les critères de sélection sont accessibles au public, le processus serait soumis à un examen public, permettant ainsi de réviser et de modifier ces critères si nécessaire.

ⅱ) Les commissaires nommés au CIABOC doivent non seulement être indépendants, mais aussi paraître indépendants. Ils doivent faire preuve d'une position apolitique. Dans le processus de sélection, des ressources doivent être allouées pour évaluer le caractère et les affiliations des candidats avant leur nomination. L'inclusion de candidats qui ne sont pas des fonctionnaires ou des membres de la police peut également avoir un impact sur « l'impartialité, la compétence et la réactivité réelles et perçues » de la direction du CIABOC (Schütte 2015).

ⅲ) L'article 10 de la loi sur le CIABOC devrait être modifié, de sorte que le Directeur général soit nommé par un comité indépendant et relève de sa compétence en matière disciplinaire. La procédure de sélection et de nomination doit être clairement définie. Le Directeur général doit également bénéficier d'une sécurité d'emploi, et seul le Parlement devrait pouvoir le révoquer pour faute ou incapacité. L'octroi de la sécurité d'emploi et l'établissement d'une procédure de révocation sont conformes au principe 6 des principes de Jakarta et renforceront l'indépendance du Directeur général.

4.2. Limiter l'apparence de partialité et allouer des ressources suffisantes au CIABOC

Le CIABOC aurait besoin d'une unité d'enquête substantielle avec des enquêteurs formés pour réduire sa dépendance à l'égard de la police. Dans son étude précédente, Verité Research a recommandé que le CIABOC prenne des mesures pour différencier ses enquêteurs de la police, par exemple, en fournissant aux enquêteurs du CIABOC un uniforme de couleur différente (Verité Research 2019). En matière de poursuites, soit un changement dans la fonction du Procureur général est nécessaire – des organes de poursuite et de conseil distincts – soit la division juridique du CIABOC devrait être formée pour mener des poursuites complexes indépendamment du bureau du Procureur général.

4.3. Améliorer la confiance du public

ⅰ) Des organes d'examen internes et externes devraient être établis pour assurer l'enquête régulière et approfondie des plaintes par la Division des enquêtes. Ces organes d'examen joueront un rôle important pour garantir que les affaires ne sont pas retirées inutilement.

ⅱ) Le tableau 3 a révélé qu'une grande proportion des affaires du CIABOC entrent dans la catégorie « autres/retirés ». Le CIABOC devrait être tenu de spécifier ce qu'englobe le terme « autres » et de divulguer les raisons du retrait des affaires. Une réforme des règles de divulgation proactive qui s'appliquent au CIABOC en vertu de la loi sur le droit à l'information n° 12 de 2016 ou une réforme de la loi sur le CIABOC peut imposer cette exigence. ■

Références

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Wong, Corinna. 2019. « Mesures anti-corruption de la Commission indépendante contre la corruption, Hong Kong, Région administrative spéciale, Chine et stratégies et expérience de son Département des relations communautaires ». Dans Institut des Nations Unies pour l'Asie et l'Extrême-Orient pour la prévention du crime et le traitement des délinquants. Série de documents de référence n° 7, p. 152 à l'adresse https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No107/No107_1_ALL.pdf

■ Shannon Talayaratne est analyste de recherche junior chez Verité Research.

■ Nishana Weerasooriya est avocate spécialisée en droit pénal et en droit international public. Avant de rejoindre Verité, Nishana était procureure adjointe à New York, où elle a enquêté et poursuivi des centaines de cas de crimes graves violents et non violents, notamment des tentatives de meurtre, possession d'armes à feu, cambriolage, vol qualifié et agression. Elle a obtenu son Bachelor of Arts en sciences politiques et relations internationales avec mention d'honneur de la Clark University, sa Master of Public Administration avec mention d'honneur de la Clark University, et son Juris Doctor de la Temple University Beasley School of Law. Nishana est autorisée à exercer le droit dans l'État de New York.

■ Mise en page par Hansu Park, Chargé de recherche

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