[ADRN工作论文] 横向问责面临风险：菲律宾的行政权力扩张

1. 引言

1972年至1986年的威权统治是菲律宾独立后政治中行政权力扩张的顶峰，在此期间，总统行使行政、立法和司法职能。1986年人民力量革命后民主的回归塑造了1987年宪法，该宪法通过加强立法和司法在民主的制衡体系中的作用来促进横向问责。负责审计、腐败和人权调查的监督机构也对行政权力的不当使用设置了进一步的制度限制。然而，即使有宪法提供的民主保障，随着过去十年威权民粹主义的兴起，横向问责似乎正面临风险。评估国家机构（包括政府的立法和司法部门以及其他监督机构）在形式民主体系下遏制行政权力扩张死灰复燃的能力至关重要。

本研究旨在评估菲律宾政府的三个主要部门，以评估横向问责制的现状及其相关风险；首先，评估菲律宾国会在执行和治理公共政策和计划方面对行政部门行使立法监督的有效性；其次，评估最高法院在运用司法权力制裁行政部门非法决定方面的独立性；第三，评估监察机构（如监察员办公室、审计委员会（COA）、公务员委员会（CSC）和人权委员会（CHR））的能力及其追究行政部门责任的责任。本研究希望通过这些评估，为加强菲律宾的横向问责机制和遏制行政权力扩张提出政策建议。

本研究采用定性研究方法。首先，将通过对书籍、期刊文章、政策报告和会议论文的案头审查来考察相关文献。然后，将与相关利益攸关者、政府官员、公民社会代表和思想领袖进行关键知情人访谈和焦点小组讨论，以获取他们对菲律宾横向问责制问题的看法、挑战和困难。

2. 1987年后的菲律宾行政权力扩张

行政权力扩张是指名义上由民主选举产生的在任者，几乎完全是国家行政部门，利用政治权力集中权力并削弱一切反对他们的形式（Bermeo 2016, 10-11；Croissant 2020）。行政权力扩张的四个主要目标是：1）报答政治盟友；2）惩罚政治敌人、批评者和异见者；3）限制独立新闻媒体以及公民和政治自由；以及（4）削弱宪法制衡和法治（Croissant 2020）。它通常通过合法和宪法途径（如议会、全民公决和现有的司法机构）实现的制度变革来完成，从而使这些巩固行为具有民主授权和合法性的外衣（Bermeo 2016, 10-11）。根深蒂固的制度失灵和对制度能力的攻击可能导致显著的行政权力扩张，甚至可能导致新的威权主义（Froomkin and Shapiro 2021），其中薄弱的政党体系是这种制度失灵的一个突出例子（Ufen 2022）。进一步支持行政权力扩张的是民众支持，特别是来自那些受益于该体系的社会群体或来自占主导地位的社会群体的个人和团体（Schafer 2021）。

这与民主背道而驰，特别是民主持续要求制衡和政府整体问责。真正的民主需要横向和纵向问责，因为民主的设计和定义总是充满两极分化和争议，无论是关于社会经济分歧和意识形态差异等传统问题，还是关于民选官员权力的使用、滥用和误用等现代关切和观点（Slater and Arugay 2018）。横向问责被定义为政府同等部门之间的关系网络，通常是政府所谓的同等分支之间的关系，这与纵向问责中的委托代理关系（如政府与公民之间）形成对比（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020；Bovens 2021, 196-200）。横向问责通过正式规则和制度来运作，通过这些规则和制度可以对政府行为进行监督，特别是立法和司法监督（Slater and Arugay 2018, 93）。因此，行政部门受到高度关注，因为它是在执行法律和议程方面被赋予权力和负责的部门（Lührmann, Marquardt and Mechkova 2020, 812；另见 O’Donnell 1998 和 Bovens 2021）。在运行正常的民主国家中，可能会发生一些民主侵蚀，但如果问责机制协同作用以制约在任者并阻止他们采取进一步侵蚀的行动，则不会达到破裂的程度（Laebens and Lührmann 2021）。

可以说，菲律宾的这个问题从未被认为是新颖的，尽管自1987年恢复民主以来，相关的风险依然存在。例如，Slater和Arugay（2018）认为，1986年的EDSA人民力量革命并未遏制国家寡头的控制，也没有减少社会经济不平等（98）。与此同时，Lorch（2021）指出，尽管自1987年以来取得了进展，但菲律宾的公民社会仍然很容易被政治精英俘获，这与孟加拉国和泰国的情况类似。杜特尔特总统任期是菲律宾自其民粹主义言论以来反复出现的民粹主义和行政权力扩张治理的缩影，这种言论得到了长期存在的民主缺陷的支持，使他能够当选菲律宾总统并侵蚀独立机构，边缘化政治批评者和反对派。正如Dulay等人（2022）所指出的，戒严时期的历史记忆对经历过的人来说是积极的，这带来了一种怀旧感，进一步证明了菲律宾当前的倒退是合理的，这对情况毫无帮助。除了戒严怀旧之外，还有一种对威权统治的系统性辩护和历史修正主义，这得到了所有涉案人员似乎没有受到惩罚的支撑，这不仅破坏了全面过渡正义的机会，也破坏了进一步民主化的机会，因为过去的经验教训被歪曲和颠覆了（Tugade 2020）。

菲律宾的政党制度化仍然薄弱；因此，个人主义、裙带关系和特异的行政政策仍然是主流，这与印度尼西亚和泰国一样（Ufen 2022）。该国还存在其他治理问题，如个人主义和恩惠政治、政治暴力、选举操纵和腐败，所有这些都加剧了该国民主及其制度的侵蚀，以至于人们保守地希望2022年大选能够由即将上任的政府启动改革进程，并由后续政府继续推进（Buendia 2022）。Teehankee和Calimbahin（2020）将这些各种担忧总结为国家、社会和经济机构及力量的结合，无论是有意还是无意，都在加剧一种有缺陷的民主。

杜特尔特总统任期被认为是菲律宾民主的一个分水岭，因为它使该国进一步远离了民主。在杜特尔特总统任期内的最初几个月，Timberman（2016）指出，尽管杜特尔特承诺解决犯罪、宪法改革和贫困问题，但他对民主政治和治理的蔑视令人担忧。Thompson（2016）还报道了杜特尔特发动“禁毒战争”的决心。因此，Dressel和Bonoan（2019）能够详细记录仅在杜特尔特政府的头半年里，就充斥着旨在瓦解该国自由民主秩序的事件和阴谋，从攻击人权委员会和监察员到攻击批评其政府的记者和媒体网络，以及普遍攻击法治本身的概念。Pernia（2019）进一步将杜特尔特的民粹主义及其对人权的漠视和侵犯视为菲律宾“威权文化和非自由价值观”的坦率反映（56）。

这并不是说菲律宾在民主化方面没有取得任何进展，但事后看来，这些努力不足以阻止这种倒退。贝尼尼奥·阿基诺三世政府倾向于民主化；然而，它未能充分解决深刻而持久的民主挑战，包括政治参与、制度化和治理水平低下，以及反复出现的权力滥用，这导致杜特尔特利用这些挑战来推行其民粹主义的抱怨言论（Bautista Fernandez 2021, 186-194）。事实上，人们曾希望年轻的阿基诺政府能开启菲律宾真正民主的时代，但即使在那时，寡头结构和功能失调的制度所带来的威胁已经显而易见（Dressel 2011）。此外，尽管杜特尔特及其行政权力扩张受到了抵制，特别是鉴于他侵犯人权和压制批评者，但杜特尔特的高支持率、他对菲律宾社交媒体格局的统治以及他的盟友在2019年中期立法选举中的胜利，都为该政府提供了极大的合法性，使得民主反对派关于杜特尔特不民主的论点显得不那么有说服力；因此，反对派本身就显得相对薄弱（Thompson 2021）。

另一个需要考虑的是菲律宾政治体系内的政治制度组合，这些制度本应防止行政权力扩张和越权，尽管早期的评估认为这些制度无效。Rose-Ackerman、Disierto和Volosin（2011）强调了菲律宾和阿根廷存在过度总统制，即国家行政部门通过歪曲和颠覆对行政部门的宪法制衡来论证和采取政策行动以扩大其权力和行动自由。同样，Medina-Guce和Galindes（2018）指出，行政权力扩张是过度总统制、总统与菲律宾国会之间的政治共生、宪法规定机构无力有效制约行政权力以及行政部门与传统媒体和社交媒体之间复杂关系的结果。

菲律宾的制度组合包括国会、最高法院、宪法委员会以及其他在法律和宪法上负有调查和起诉滥用权力（如腐败，例如COA和监察员）和侵犯人权（如CHR）的机构。如前所述，国会与总统之间存在密切的共生关系，这使其在遏制行政扩张方面效率低下，甚至可能默许其扩张（Medina-Guce and Galindes 2018）。共生和过度总统制源于一种政治权力结构，该结构将总统定位为国会议员国家恩惠和影响力的关键分配者（Relacion and Magalzo 2014, Medina-Guce and Galindes 2018; Thompson 2018）。这种共生关系最明显的指标是菲律宾政党的短暂性和大多数国会议员转向总统所属政党，这导致了低水平的问责制（Case 2011; Thompson 2018）。

与此同时，最高法院本可以成为制约行政权力扩张的关键行动者，但它却“卷入了与精英和其他社会力量之间更广泛的政治斗争并受到其制约”，这使得法院的职能和效力在很大程度上取决于民主化程度和公众对司法机构的支持程度（Deinla 2014, 151）。然而，对最高法院司法行为的更仔细审查表明，情况更为积极，尽管法院普遍倾向于尊重现任政府，并且一些法官存在政治派别，但在政治敏感案件中的相当一部分投票是反对现任政府的（Escresa and Garoupa 2012; Pellegrina, Escresa, and Garoupa 2014）。最高法院通过司法化政治，确保基本人权不受政府的任意行为（如法外处决）侵害，在维护民主方面发挥着至关重要的作用（Orosa 2012）。

至于监督机构，其结果被善意地描述为好坏参半且不一致。Batalla（2015和2020）指出，反腐败机构（如监察员和COA）表现不佳，原因是这些机构在法律、监管和操作上存在重叠和缺陷，导致反腐败立法适用不一致，并出现了涉及总统的重大腐败事件。然而，这些机构仍可能显示出有效性的迹象，正如Magtulis和Poquiz（2016）报道的那样，政府支出增加与公众对政府腐败的看法改善之间存在令人惊讶的积极相关性。至于CHR，Netipatalachoochote、Colombi Ciacchi和Holzhacker（2020）发现，它拥有足够的能力和稳定的授权，但受到杜特尔特侵犯人权的言论以及由此产生的对CHR的运营支持限制的严重阻碍。

COVID-19大流行成为进一步行政权力扩张的机会，特别是通过将其用作进一步扩大行政权力的借口。Archegas（2021）指出，杜特尔特已寻求一切合法和宪法途径来进一步集中权力，这得到了宪法和关于国家紧急状态和危机的现行立法的支持。Dulay、Hicken和Holmes（2022）还指出，尽管杜特尔特政府在应对大流行病方面面临困难，例如因封锁措施和疫苗接种缓慢而导致的经济困境，但他在整个总统任期内仍保持强有力的支持，部分原因是来自非塔加洛语菲律宾人口的民族民粹主义支持。正如Magno和Teehankee（2022）进一步指出的那样，大流行病为行政权力扩张提供了更多机会，尽管政府在应对大流行病方面面临挑战。事实上，正如Atienza（2020）指出的那样，迅速批准的第11469号共和国法案，即“团结治愈法案（Bayanihan to Heal as One Act of 2020）”，赋予总统额外的紧急权力，名义上是为了应对大流行病，而国会缺乏审慎的监督措施表明，在紧急情况下，权力分立进一步瓦解，行政权力进一步扩张（4）。

3. 行政权力扩张与民主倒退

行政权力扩张是菲律宾民主倒退的众多方面之一。Medina-Guce和Galindes（2018）指出，除了通过过度总统制进行的行政权力扩张和过度扩张外，这些方面还包括进一步削弱政党体系、公民社会碎片化、极度两极分化以及制度化的有罪不罚和任意性（6 & 19-43）。

全球趋势正指向一种新兴的民主退化模式。Bermeo（2016）已经注意到，新兴的非民主化模式正朝着更渐进的方法发展，如行政权力扩张和战略性选举操纵。Chu等人（2020）观察到一种更令人担忧的趋势，即2005年至2016年间“第三波民主化浪潮的退潮”比专家调查所显示的更为严重。Diamond（2020）进一步支持了这一观点，认为民主倒退在全球范围内更为普遍，甚至在所谓的G20国家成熟的民主国家中也是如此。Albertus和Grossman（2021）在阿根廷、巴西、墨西哥甚至美国都发现了行政权力扩张和民主侵蚀的类似模式，这与2016年以来世界范围内民粹主义的兴起相吻合，其特点是所谓的国家纯洁人民与腐败精英之间的意识形态分裂（Guriev and Papaioannou 2022）。

然而，这并不意味着非民主化是不可阻挡的；正如Croissant和Kim（2020）所指出的，韩国和台湾尽管存在持续的威权倾向，但通过其民主斗争，已在不同程度上遏制了非民主化和行政权力扩张的企图。这些模式也不表明总统制本质上是危险的制度，正如Bünte和Thompson（2018）在其对东南亚总统制的研究中所强调的那样，而是挑战这些制度的是机会主义和越轨的政治家试图施加最大压力。

可以说，菲律宾当前横向问责制和行政权力扩张状况的前景充其量是复杂的。Teehankee和Calimbahin（2020）在其著作中已经提出了杜特尔特总统任期可能出现的两种情景：杜特尔特全面恢复马科斯式威权主义，或利用当前的选举制度确保其代理候选人的胜利（122）。这些情景的可能性并非令人惊讶，因为1986年的人民力量革命更多的是反对马科斯独裁的各方力量的汇合，而不是创造一个基于广泛共享目标和价值观的自由宪政秩序的真正尝试，从而形成了一个内在有缺陷的体系，容易被杜特尔特所代表的无约束的民粹主义愿望所利用（Davis 2017, 151）。但仍然存在以下问题：横向问责机构目前状况如何？行政权力扩张在菲律宾政治体系中是否变得更加根深蒂固？菲律宾是否进一步远离了民主？这些评估无疑会揭示答案。■

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■ Francisco A. Magno 是 La Salle Institute of Governance (LSIG) 的高级研究员兼创始主任。他是德拉萨大学政治学与发展研究学教授。他曾于2014-2019年担任开放政府伙伴关系-菲律宾国家指导委员会的公民社会代表。他还在2015-2017年担任菲律宾政治学协会主席，2016-2018年担任地方治理培训与研究机构-菲律宾网络主席，以及2015-2018年担任可持续发展解决方案网络-菲律宾国家领导委员会成员。他拥有夏威夷大学政治学博士学位。

■ Martin Josef E. Vivo 获得了菲律宾大学迪里曼分校政治学学士（荣誉）和硕士（荣誉）学位。他曾在美国公司BuildZoom担任项目协调员，该公司帮助房主建造和翻新房屋。他通过自由研究助理的身份，在菲律宾政治与治理、宪政、争议性政治、选举政治以及国际关系与治理领域保持学术研究兴趣。

■ 由 Hansu Park 担任研究助理排版。

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