[Documento de Trabajo ADRN] La rendición de cuentas horizontal en riesgo: la aggrandización ejecutiva en Filipinas

1. Introducción

El gobierno autoritario de 1972 a 1986 fue el pináculo de la aggrandización ejecutiva en la política post-independencia en Filipinas, ya que, durante este período, el Presidente ejerció funciones ejecutivas, legislativas y judiciales. El retorno de la democracia tras la Revolución del Poder Popular de 1986 dio forma a la Constitución de 1987 que promueve la rendición de cuentas horizontal fortaleciendo los roles legislativo y judicial en un sistema democrático de controles y equilibrios. Los organismos de supervisión que realizan auditorías, investigaciones de corrupción y derechos humanos sobre el uso irregular de la autoridad ejecutiva también establecieron límites institucionales adicionales. Sin embargo, incluso con las salvaguardias democráticas que ofrece la Constitución, la rendición de cuentas horizontal parece estar en riesgo con el auge del populismo autoritario en la última década. Es importante evaluar la capacidad de las instituciones estatales, incluidos los poderes legislativo y judicial y otros organismos de supervisión, para controlar el renacimiento de la aggrandización ejecutiva, aunque bajo un sistema de democracia formal.

Esta investigación busca evaluar los tres sectores principales del gobierno para determinar el estado actual de la rendición de cuentas horizontal en Filipinas y sus riesgos asociados; primero, la eficacia del Congreso de Filipinas en el ejercicio de la supervisión legislativa sobre el poder ejecutivo en la implementación y gobernanza de políticas y programas públicos; segundo, la independencia de la Corte Suprema en el uso del poder judicial para sancionar decisiones ilegales del ejecutivo; tercero, la capacidad de los organismos de supervisión, como la Oficina del Defensor del Pueblo, la Comisión de Auditoría (COA), la Comisión de Servicio Civil (CSC) y la Comisión de Derechos Humanos (CHR), y su responsabilidad de hacer que el ejecutivo rinda cuentas por sus acciones. Esta investigación espera extraer recomendaciones de políticas para fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas horizontal y controlar la aggrandización ejecutiva en Filipinas a partir de estas evaluaciones.

Esta investigación utiliza una metodología de investigación cualitativa. Primero, examinará la literatura relevante realizando una revisión documental de libros, artículos de revistas, informes de políticas y actas de conferencias. Luego, realizará entrevistas con informantes clave y grupos focales con partes interesadas relevantes, funcionarios del gobierno, representantes de la sociedad civil y líderes de opinión para obtener sus perspectivas sobre los problemas, las cuestiones y los desafíos que rodean la rendición de cuentas horizontal en Filipinas.

2. Aggrandización Ejecutiva Filipina Post-1987

La aggrandización ejecutiva es el uso del poder político por parte de titulares electos nominalmente democráticos, casi exclusivamente ejecutivos nacionales, para concentrar el poder y debilitar todas las formas de oposición contra ellos (Bermeo 2016, 10-11; Croissant 2020). Cuatro objetivos principales definen la aggrandización ejecutiva: 1) la recompensa de aliados políticos; 2) el castigo de enemigos políticos, críticos y disidentes; 3) la restricción de los medios de comunicación independientes y las libertades civiles y políticas; y (4) la degradación de los controles y equilibrios constitucionales y el estado de derecho (Croissant 2020). Generalmente se lleva a cabo a través de cambios institucionales logrados por vías legales y constitucionales como parlamentos, referendos y sistemas judiciales existentes, lo que otorga a estas acciones de consolidación una apariencia de mandato y legitimidad democrática (Bermeo 2016, 10-11). Malfuncionamientos institucionales profundos y ataques a la capacidad institucional pueden conducir a una aggrandización ejecutiva significativa y, quizás, incluso a un nuevo autoritarismo (Froomkin y Shapiro 2021), siendo los sistemas de partidos débiles un ejemplo prominente de tal malfuncionamiento institucional (Ufen 2022). Un apoyo adicional a la aggrandización ejecutiva es el apoyo popular, especialmente de individuos y grupos que pertenecen a sectores sociales que se han beneficiado enormemente del sistema o de aquellos de grupos sociales predominantes (Schafer 2021).

Esto va en contra de la democracia, particularmente en su requisito continuo de controles y equilibrios y rendición de cuentas general en el gobierno. Se necesitan tanto la rendición de cuentas horizontal como la vertical para mantener una democracia genuina, que es, por diseño y definición, siempre polarizante y contenciosa, ya sea en cuestiones tradicionales como las divisiones socioeconómicas y las diferencias ideológicas o en preocupaciones y perspectivas modernas sobre el uso, el abuso y el mal uso de los poderes de los funcionarios electos (Slater y Arugay 2018). La rendición de cuentas horizontal se define como la red relacional entre sectores co-iguales del gobierno, generalmente entre las supuestas ramas co-iguales del gobierno, lo que contrasta con la relación principal-agente en la rendición de cuentas vertical, como entre el gobierno y la ciudadanía (Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020; Bovens 2021, 196-200). La rendición de cuentas horizontal se operacionaliza a través de reglas e instituciones formales mediante las cuales se puede llevar a cabo la supervisión de las acciones gubernamentales, especialmente la supervisión legislativa y judicial (Slater y Arugay 2018, 93). Como tal, se presta mucha atención a la rama ejecutiva, ya que es la única rama facultada y responsable de ejecutar leyes y agendas (Lührmann, Marquardt y Mechkova 2020, 812; véase también O’Donnell 1998 y Bovens 2021). En democracias que funcionan adecuadamente, puede ocurrir cierta erosión democrática, pero no hasta el punto de quiebre si los mecanismos de rendición de cuentas trabajan juntos para controlar a los titulares y presionarlos para que abandonen cualquier intento de mayor erosión (Laebens y Lührmann 2021).

Podría decirse que este problema en Filipinas nunca se ha considerado novedoso, y los riesgos asociados persisten a pesar del regreso a la democracia en 1987. Por ejemplo, Slater y Arugay (2018) argumentaron que la Revolución del Poder Popular EDSA de 1986 nunca frenó el control de la oligarquía nacional, ni resultó en una reducción de la desigualdad socioeconómica (98). Mientras tanto, Lorch (2021) señaló que a pesar del progreso realizado desde 1987, la sociedad civil en Filipinas seguía siendo fácilmente capturada por la élite política, lo que ha sucedido de manera similar en Bangladesh y Tailandia. La presidencia de Duterte es el epítome de la gobernanza populista y de aggrandización ejecutiva recurrente en Filipinas, ya que su retórica populista, respaldada por deficiencias democráticas de larga data, le permitió asumir la presidencia filipina y llevar a cabo la erosión de instituciones independientes y la marginación de críticos y opositores políticos. No ayuda que, como señalan Dulay et al. (2022), la memoria histórica de la era de la Ley Marcial haya sido positiva, especialmente para quienes la vivieron, lo que genera una sensación de nostalgia que justifica aún más el retroceso actual en Filipinas. Además de la nostalgia de la Ley Marcial, ha habido una apología concertada y revisionismo histórico del gobierno autoritario, reforzado por la aparente falta de consecuencias para todos los perpetradores involucrados, arruinando las posibilidades no solo de justicia transicional completa sino también de una mayor democratización, ya que las lecciones de las experiencias pasadas han sido distorsionadas y subvertidas (Tugade 2020).

La institucionalización de los partidos políticos sigue siendo débil en Filipinas; por lo tanto, el personalismo, el clientelismo y las políticas ejecutivas idiosincrásicas siguen siendo la norma, al igual que en Indonesia y Tailandia (Ufen 2022). Otros problemas de gobernanza también persisten en el país, como la política personalista y de patrocinio, la violencia política, la manipulación electoral y la corrupción, todo lo cual contribuye a una mayor erosión de la democracia y sus instituciones en el país, tanto que la esperanza conservadora para las Elecciones Generales de 2022 era que la próxima administración iniciara el proceso de reforma que sería continuado por las administraciones sucesivas (Buendia 2022). Teehankee y Calimbahin (2020) resumen estas diversas preocupaciones como la confluencia de instituciones y fuerzas estatales, sociales y económicas que conspiran, ya sea voluntaria o involuntariamente, para promover una democracia defectuosa.

La presidencia de Duterte se considera un momento decisivo para la democracia filipina porque ha alejado aún más al país de la democracia. Dentro de los primeros meses de la presidencia de Duterte, Timberman (2016) señaló que a pesar de las promesas de Duterte de abordar la criminalidad, el cambio constitucional y la pobreza, era preocupantemente irrespetuoso de la política y la gobernanza democráticas. Thompson (2016) también informó sobre la determinación de Duterte de lanzar una guerra violenta total contra las drogas. No sorprende entonces que Dressel y Bonoan (2019) hayan podido documentar cómo la primera mitad de la administración Duterte estuvo llena de episodios y maquinaciones destinadas a desmantelar el orden democrático liberal en el país, desde ataques a la Comisión de Derechos Humanos y al defensor del pueblo hasta ataques dirigidos a periodistas y redes mediáticas críticas con su administración, y en general a la noción del estado de derecho mismo. Pernia (2019) relaciona además el populismo de Duterte y su indiferencia y violación de los derechos humanos como un reflejo franco de la "cultura autoritaria y los valores iliberales" filipinos (56).

Esto no quiere decir que Filipinas no haya visto ningún progreso en términos de su democratización, pero la retrospectiva indica que estos esfuerzos fueron insuficientes para prevenir tal retroceso. La administración de Benigno Aquino III se inclinó hacia la democratización; sin embargo, su fracaso en abordar plenamente los profundos y persistentes desafíos democráticos, incluidos los bajos niveles de participación política, institucionalización y gobernanza, y los abusos recurrentes del poder, ha llevado a Duterte a utilizar estos desafíos para su retórica populista de agravios (Bautista Fernandez 2021, 186-194). De hecho, había esperanzas de que la administración del joven Aquino inaugurara una era de verdadera democracia en Filipinas, pero incluso entonces, las amenazas planteadas por las estructuras oligárquicas e instituciones disfuncionales ya eran evidentes (Dressel 2011). Además, ha habido resistencia contra Duterte y su aggrandización ejecutiva, especialmente a la luz de sus abusos de derechos humanos y el silenciamiento de críticos. Sin embargo, las altas calificaciones de opinión de Duterte, su dominio del panorama de las redes sociales filipinas y la victoria de sus aliados en las elecciones legislativas de mitad de período en 2019 otorgaron una gran legitimidad a la administración, haciendo que los argumentos de la oposición democrática de Duterte parecieran antidemocráticos; y, por lo tanto, marcando a la oposición como relativamente débil, per se (Thompson 2021).

Otra cosa a considerar es la constelación de instituciones políticas dentro del sistema político filipino, supuestamente responsables de prevenir la aggrandización y el exceso de poder ejecutivo, aunque evaluaciones anteriores consideran que estas instituciones son ineficaces. Rose-Ackerman, Disierto y Volosin (2011) destacan la presencia de hiperpresidencialismo, la argumentación y acción política de los ejecutivos nacionales para expandir sus poderes y libertad de acción a través de la distorsión y subversión de los controles y equilibrios constitucionales sobre el ejecutivo, en Filipinas, así como en Argentina. Asimismo, Medina-Guce y Galindes (2018) señalan que la aggrandización ejecutiva fue el resultado de un hiperpresidencialismo indebido, la simbiosis política entre la presidencia y el Congreso filipino, la incapacidad general de las instituciones constitucionalmente designadas para mitigar creíblemente el poder ejecutivo y la complicada relación del ejecutivo con los medios tradicionales y sociales.

La constelación de instituciones en Filipinas incluye el Congreso, la Corte Suprema, las Comisiones Constitucionales y las otras agencias legal y constitucionalmente obligadas a investigar y procesar abusos de poder como la corrupción (por ejemplo, COA y el defensor del pueblo) y las violaciones de derechos humanos (por ejemplo, CHR). El Congreso, como se señaló anteriormente, se encuentra en una estrecha relación simbiótica con la presidencia, lo que lo hace críticamente ineficaz para frenar la expansión ejecutiva, quizás incluso consintiéndola (Medina-Guce y Galindes 2018). La simbiosis y el hiperpresidencialismo resultan de una estructura de poder político que posiciona al presidente como el distribuidor clave del patrocinio y la influencia nacional para los miembros del Congreso (Relacion y Magalzo 2014, Medina-Guce y Galindes 2018; Thompson 2018). Los indicadores más obvios de esta simbiosis son la transitoriedad de los partidos políticos filipinos y el movimiento de la mayoría de los miembros del Congreso hacia el partido político del presidente, lo que conduce a bajos niveles de rendición de cuentas (Case 2011; Thompson 2018).

Mientras tanto, la Corte Suprema podría haber sido un actor crucial en la limitación de la aggrandización ejecutiva, pero en cambio está "enredada y limitada por la lucha política más amplia entre las élites y otras fuerzas sociales", lo que hace que la función y la eficacia de la Corte dependan estrechamente de los niveles de democratización y el apoyo público al poder judicial (Deinla 2014, 151). Un examen más detallado del comportamiento judicial de la Corte Suprema, sin embargo, sugiere una imagen más positiva, señalando que a pesar de la disposición general de la Corte hacia la deferencia a la administración en el cargo y cierta presencia de alianzas políticas entre los jueces individuales, una porción sustancial de los votos en casos políticamente salientes ha sido en contra de la administración en el cargo (Escresa y Garoupa 2012; Pellegrina, Escresa y Garoupa 2014). La Corte Suprema desempeña un papel crucial en la salvaguardia de la democracia a través de la judicialización de la política, garantizando los derechos humanos básicos contra cualquier acción arbitraria del gobierno, como las ejecuciones extrajudiciales (Orosa 2012).

En cuanto a los organismos de supervisión, los resultados se describen, benévolamente, como mixtos e inconsistentes. Batalla (2015 y 2020) señaló el pobre desempeño de las agencias anticorrupción, como el defensor del pueblo y la COA, debido a las superposiciones y deficiencias legales, regulatorias y operativas en estas agencias, lo que resulta en una aplicación inconsistente de la legislación anticorrupción y episodios significativos de corrupción a gran escala que involucran a la presidencia. Sin embargo, estas agencias aún pueden mostrar signos de eficacia, ya que Magtulis y Poquiz (2016) informaron una correlación sorprendentemente positiva entre el aumento del gasto público y una mejor percepción pública de la corrupción en el gobierno. En cuanto a la CHR, Netipatalachoochote, Colombi Ciacchi y Holzhacker (2020) encontraron que tiene una capacidad de protección adecuada y mandatos estables, pero se ve considerablemente obstaculizada por la retórica violatoria de Duterte sobre los derechos humanos y las limitaciones resultantes en el apoyo operativo a la CHR.

La pandemia de COVID-19 se convirtió en una oportunidad para una mayor aggrandización ejecutiva, específicamente a través de su uso como excusa para expandir aún más el poder ejecutivo. Archegas (2021) señala que Duterte había buscado todas las vías legales y constitucionales para concentrar aún más el poder, ayudado por la Constitución y la legislación preexistente sobre emergencias y crisis nacionales. Dulay, Hicken y Holmes (2022) también señalaron que Duterte mantuvo un fuerte apoyo durante su presidencia a pesar de su manejo de la pandemia, en parte a través del apoyo etno-populista de la mayoría no tagala de la población filipina. Esto no fue una sorpresa, ya que Magno y Teehankee (2022) señalarían además que la pandemia abrió más oportunidades para la aggrandización ejecutiva a pesar de las dificultades que enfrentó el gobierno para responder a la pandemia, como sus problemas en la economía como resultado de los confinamientos que instituyó como primera respuesta y su lento despliegue de vacunas. De hecho, como señaló Atienza (2020), la rápida aprobación de la Ley de la República N.º 11469, también conocida como la "Bayanihan to Heal as One Act of 2020", otorgó al Presidente poderes de emergencia adicionales ostensiblemente para responder a la pandemia, y la falta de medidas de supervisión deliberadas por parte del Congreso indica un mayor colapso de la separación de poderes y la expansión de los poderes ejecutivos ante las emergencias (4).

3. Aggrandización Ejecutiva y Retroceso Democrático

La aggrandización ejecutiva es solo una de las facetas del retroceso democrático en Filipinas. Medina-Guce y Galindes (2018) señalan que, además de la aggrandización ejecutiva y la sobre-afirmación a través del hiperpresidencialismo, estas facetas incluyen el debilitamiento adicional del sistema de partidos políticos, la fragmentación de la sociedad civil, la hiperpolarización y la impunidad y arbitrariedad institucionalizadas (6 y 19-43).

Las tendencias globales apuntan a un patrón emergente de regresión democrática. Bermeo (2016) ya observó que los patrones emergentes de desdemocratización tendían hacia métodos más graduales como la aggrandización ejecutiva y la manipulación electoral estratégica. Chu et al. (2020) observaron una tendencia más preocupante, ya que el "retiro de la tercera ola de democratización" entre 2005 y 2016 fue más severo al observar encuestas populares que lo que sugerían las encuestas de expertos. Diamond (2020) apoyó aún más esta postura, donde el retroceso democrático se ha visto más ampliamente en todo el mundo, incluso en las supuestas democracias maduras entre los países del G20. Albertus y Grossman (2021) encontraron variaciones de los mismos patrones de aggrandización ejecutiva y erosión democrática en Argentina, Brasil, México e incluso Estados Unidos, lo que coincide con el auge mundial del populismo en todo el mundo desde 2016, caracterizado por la supuesta división ideológica entre el pueblo supuestamente puro del país y sus élites corruptas (Guriev y Papaioannou 2022).

Sin embargo, esto no significa que la desdemocratización sea imparable; como señalaron Croissant y Kim (2020), Corea del Sur y Taiwán han limitado en diversas ocasiones los intentos de desdemocratización y aggrandización ejecutiva a pesar de las tendencias autoritarias persistentes a través de sus luchas por la democracia. Tales patrones tampoco indican que el presidencialismo sea un sistema inherentemente peligroso de adoptar, como enfatizarían Bünte y Thompson (2018) en su análisis de los sistemas presidenciales del sudeste asiático, sino más bien en los desafíos a estos sistemas por parte de políticos oportunistas y transgresores que intentan maximizar la presión.

Podría decirse que el pronóstico y las perspectivas del estado actual de la rendición de cuentas horizontal y la aggrandización ejecutiva en Filipinas son, en el mejor de los casos, complicados. Teehankee y Calimbahin (2020) ya presentaron dos escenarios posibles dada la presidencia de Duterte en su escrito: la restauración total del autoritarismo Marcosiano por parte de Duterte o la explotación del sistema electoral actual para asegurar la victoria de su candidato proxy (122). La plausibilidad de estos escenarios no es en absoluto sorprendente dado que la Revolución del Poder Popular de 1986 fue más una confluencia de actores en contra de la dictadura de Marcos y no un intento genuino de crear un orden constitucional liberal basado en objetivos y valores ampliamente compartidos, lo que resultó en un sistema inherentemente defectuoso que está maduro para ser explotado por aspiraciones populistas desenfrenadas como las encarnadas por Duterte (Davis 2017, 151). Pero las siguientes preguntas siguen en pie: ¿Cómo están funcionando actualmente las instituciones de rendición de cuentas horizontal? ¿Se ha afianzado más la aggrandización ejecutiva en el sistema político filipino? ¿Y Filipinas se ha alejado aún más de la democracia? Las evaluaciones seguramente lo dirán. ■

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■ Francisco A. Magno es Investigador Principal y Director Fundador del La Salle Institute of Governance (LSIG). Es Profesor de Ciencia Política y Estudios de Desarrollo en la De La Salle University. Fue representante de la sociedad civil en el Comité Directivo Nacional de la Alianza para el Gobierno Abierto-Filipinas en 2014-2019. También se desempeñó como Presidente de la Asociación Filipina de Ciencia Política en 2015-2017, Presidente de la Red Filipina de Institutos de Capacitación e Investigación en Gobernanza Local en 2016-2018, y Miembro del Consejo de Liderazgo Nacional de la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible-Filipinas en 2015-2018. Completó su doctorado en Ciencia Política en la Universidad de Hawái.

■ Martin Josef E. Vivo obtuvo su Licenciatura (con honores) y Maestría (con honores) en Ciencia Política de la Universidad de Filipinas Diliman. Anteriormente fue Coordinador de Proyectos de Crecimiento en BuildZoom, una empresa con sede en EE. UU. que ayuda a los propietarios a construir y remodelar sus hogares. Mantiene intereses de investigación académica en política y gobernanza filipina, política constitucional, política contenciosa, política electoral y relaciones internacionales y gobernanza a través de asistencia de investigación independiente.

■ Composición tipográfica de Hansu Park, Investigador Asociado

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