[ADRNワーキングペーパー] リスクに瀕する水平的アカウンタビリティ：フィリピンにおける行政府の権力拡大

1. はじめに

1972年から1986年までの権威主義体制は、フィリピンの独立後政治における行政府の権力拡大の頂点であった。なぜなら、この期間中、大統領は行政府、立法府、司法府の機能を執行していたからである。1986年のピープルパワー革命後の民主主義の復活は、民主的システムにおけるチェック・アンド・バランスを強化し、立法府と司法府の役割を強化する1987年憲法を形成した。行政府の権力の不規則な使用に関する監査、汚職、人権侵害を調査する監督機関も、さらなる制度的制限を設けた。しかし、憲法が提供する民主的保障があるにもかかわらず、過去10年間の権威主義的ポピュリズムの台頭により、水平的アカウンタビリティはリスクに瀕しているように見える。形式的な民主主義体制の下であっても、行政府の権力拡大の復活をチェックする上で、立法府、司法府、その他の監督機関を含む国家機関の能力を評価することは重要である。

本研究は、フィリピンにおける水平的アカウンタビリティの現状とその関連リスクを評価するために、政府の3つの主要部門を評価することを目的としている。第一に、公共政策およびプログラムの実施とガバナンスに対する行政府に対する立法府の監督行使におけるフィリピン議会の有効性。第二に、行政府による不法な決定を制裁するための司法権の行使における最高裁判所の独立性。第三に、オンブズマン事務所、会計検査院（COA）、公務員委員会（CSC）、人権委員会（CHR）などの監督機関の能力と、行政府の行動に対するアカウンタビリティを負うその責任。本研究は、これらの評価から、フィリピンにおける水平的アカウンタビリティのメカニズムを強化し、行政府の権力拡大をチェックするための政策提言を引き出すことを期待している。

本研究は、質的研究方法論を採用する。まず、書籍、学術論文、政策報告書、会議議事録のデスクレビューを行うことにより、関連文献を検討する。次に、フィリピンにおける水平的アカウンタビリティを取り巻く問題、課題、困難について、関係者、政府関係者、市民社会代表、思想的指導者との主要な関係者へのインタビューおよびフォーカスグループディスカッションを実施する。

2. 1987年以降のフィリピンにおける行政府の権力拡大

行政府の権力拡大とは、名目上民主的に選出された現職者、ほぼ例外なく国家の行政府が、権力を集中させ、それに対するあらゆる形態の反対を弱めるために政治的権力を行使することである（Bermeo 2016, 10-11; Croissant 2020）。行政府の権力拡大は、4つの主要な目的によって定義される。1）政治的同盟者への報酬。2）政治的敵、批評家、反対者の処罰。3）独立した報道機関、市民的および政治的自由の制限。4）憲法上のチェック・アンド・バランスおよび法の支配の低下（Croissant 2020）。これは通常、議会、国民投票、既存の司法府などの法的および憲法上の手段を通じて達成される制度的変更を通じて行われ、これらの統合的な取り組みに民主的な委任と正当性のベニヤを与える（Bermeo 2016, 10-11）。根深い制度的機能不全と制度的能力への攻撃は、重大な行政府の権力拡大、そしておそらくは新しい権威主義さえも引き起こす可能性がある（Froomkin and Shapiro 2021）。その顕著な例として、弱い政党システムが挙げられる（Ufen 2022）。行政府の権力拡大をさらに支持するのは、特にそのシステムから多大な恩恵を受けた社会部門、または支配的な社会集団に属する個人や集団からの大衆的支持である（Schafer 2021）。

これは民主主義に反するものであり、特にチェック・アンド・バランスと政府全体のアカウンタビリティの継続的な必要性においてそうである。真の民主主義を維持するためには、水平的アカウンタビリティと垂直的アカウンタビリティの両方が必要であり、それは、伝統的な社会経済的分断やイデオロギー的相違といった問題であれ、あるいは選出された公務員の権力の使用、誤用、乱用に関する現代的な懸念や視点であれ、本質的に二極化し、論争を呼ぶものである（Slater and Arugay 2018）。水平的アカウンタビリティは、通常、政府の対等とされる部門間の、対等な部門間の関係ネットワークとして定義される。これは、政府と市民との間の垂直的アカウンタビリティにおけるプリンシパル・エージェント関係とは対照的である（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; Bovens 2021, 196-200）。水平的アカウンタビリティは、政府の行動に対する監督、特に立法府と司法府による監督が行われる正式な規則と制度を通じて運用される（Slater and Arugay 2018, 93）。したがって、法律やアジェンダの実行に権限を与えられ、責任を負う部門である行政府に多くの注意が払われている（Lührmann, Marquardt and Mechkova 2020, 812; O’Donnell 1998 and Bovens 2021も参照）。適切に機能する民主主義においては、ある程度の民主主義の侵食は起こりうるが、アカウンタビリティのメカニズムが協力して現職者を抑制し、さらなる侵食へのいかなる動きも抑制するように圧力をかけるのであれば、崩壊する点までは至らない（Laebens and Lührmann 2021）。

フィリピンにおけるこの問題は、新しいものではないと主張されており、1987年の民主主義への回帰にもかかわらず、関連するリスクは依然として存在する。例えば、Slater and Arugay（2018）は、1986年のEDSAピープルパワー革命は、国家寡頭制の支配を抑制せず、社会経済的不平等の削減にもつながらなかったと主張している（98）。一方、Lorch（2021）は、1987年以降の進歩にもかかわらず、フィリピンの市民社会は政治エリートに容易に捕捉されやすく、これはバングラデシュやタイでも同様に起こっていると指摘している。ドゥテルテ政権は、フィリピンにおける繰り返されるポピュリスト的で権力拡大的な統治の典型である。なぜなら、彼のポピュリスト的レトリックは、長年の民主主義の欠陥に支えられ、彼がフィリピン大統領職に就き、独立した制度の侵食と政治的批評家や反対者の周縁化を可能にしたからである。Dulay et al.（2022）が指摘するように、戒厳令時代の歴史的記憶は、特にそれを経験した人々にとって肯定的であり、現在のフィリピンにおける後退をさらに正当化する郷愁の念を与えていることは、助けにならない。戒厳令の郷愁 apart from、権威主義体制に対する組織的な弁明と歴史の改変があり、関与したすべての加害者に対する明白な結果の欠如によって強化されている。これは、過渡期正義の完全な機会だけでなく、過去の経験からの教訓が歪められ、覆されたため、さらなる民主主義の機会さえも台無しにしている（Tugade 2020）。

フィリピンでは、政治党の制度化が依然として弱いため、インドネシアやタイと同様に、個人主義、クライエンテリズム、特異な行政府政策が主流となっている（Ufen 2022）。また、個人主義的でパトロネージ政治、政治的暴力、選挙操作、汚職といった他の統治問題も同国に残っており、これらすべてが同国の民主主義とその制度のさらなる侵食に寄与している。そのため、2022年の総選挙に対する保守的な希望は、次期政権が引き継ぐ改革プロセスを開始することであった（Buendia 2022）。Teehankee and Calimbahin（2020）は、これらの様々な懸念を、国家、社会、経済の制度と力が、意図的か偶発的かを問わず、欠陥のある民主主義をさらに推進するために共謀していると要約している。

ドゥテルテ政権は、フィリピンの民主主義にとって画期的な出来事と見なされている。なぜなら、それは国を民主主義からさらに遠ざけたからである。ドゥテルテ政権発足後数ヶ月のうちに、Timberman（2016）は、ドゥテルテが犯罪、憲法改正、貧困に取り組むと約束したにもかかわらず、民主的な政治と統治に対して懸念すべきほど無礼であったと指摘している。Thompson（2016）はまた、ドゥテルテが麻薬に対する全面的な暴力戦争を開始する決意についても報告している。したがって、Dressel and Bonoan（2019）が、ドゥテルテ政権の最初の半分だけで、人権委員会やオンブズマンへの攻撃から、彼の政権に批判的なジャーナリストやメディアネットワークへの攻撃、そして一般的に法の支配の概念そのものへの攻撃に至るまで、同国の自由民主主義秩序を解体することを目的としたエピソードや策略に満ちていたことを記録できたことは、驚くことではない。Pernia（2019）はさらに、ドゥテルテのポピュリズムと人権に対する無関心および侵害を、フィリピンの「権威主義的文化と非自由主義的価値観」の率直な反映であると関連付けている（56）。

これは、フィリピンが民主化に関して何らかの進歩を見ていないということではないが、後見的な視点から見れば、これらの努力はこのような後退を防ぐには不十分であったことを示している。ベニグノ・アキノ3世政権は民主化に向かっていた。しかし、政治参加、制度化、統治のレベルの低さ、権力の度重なる濫用といった深刻で持続的な民主主義の課題に完全に対処できなかったことは、ドゥテルテがこれらの課題を彼のポピュリスト的な不満のレトリックのために利用することを招いた（Bautista Fernandez 2021, 186-194）。確かに、若いアキノ政権がフィリピンに真の民主主義の時代をもたらすという希望があったが、その当時でさえ、寡頭制構造と機能不全の制度がもたらす脅威はすでに明らかであった（Dressel 2011）。さらに、ドゥテルテとその権力拡大に対しては、特に彼の権力濫用と批評家を沈黙させたことに対して、反発があった。しかし、ドゥテルテの高い支持率、フィリピンのソーシャルメディア空間における彼の支配、そして2019年の中間選挙での彼の同盟者の圧勝は、政権に多くの正当性を与えた。これにより、民主主義的野党によるドゥテルテに対する議論は非民主的であると見なされ、したがって野党はそれ自体で比較的弱いとマークされた（Thompson 2021）。

さらに考慮すべきは、フィリピンの政治システム内の政治制度の構成である。これらは本来、行政府の権力拡大と権力超過を防ぐ責任があるが、以前の評価ではこれらの制度は効果がないとされている。Rose-Ackerman, Disierto, and Volosin（2011）は、フィリピンおよびアルゼンチンにおける超大統領制の存在、すなわち、行政府に対する憲法上のチェック・アンド・バランスの歪曲と転覆を通じて、自らの権力と行動の自由を拡大するための国家行政府の議論と政策行動を強調している。同様に、Medina-Guce and Galindes（2018）は、行政府の権力拡大は、過度の超大統領制、大統領とフィリピン議会との間の政治的共生関係、憲法で義務付けられた制度が行政権力を効果的に緩和できないこと、そして行政府と伝統的メディアおよびソーシャルメディアとの複雑な関係の結果であると指摘している。

フィリピンの制度の構成には、議会、最高裁判所、憲法委員会、そして汚職（例：COAとオンブズマン）や人権侵害（例：CHR）などの権力濫行を調査・訴追する法的・憲法上の義務を負うその他の機関が含まれる。議会は、前述のように、大統領との緊密な共生関係にあり、行政府の拡大を抑制する上で極めて非効果的であり、おそらくはそれに同意さえしている（Medina-Guce and Galindes 2018）。共生関係と超大統領制は、大統領を行政府の議員に対する国家パトロネージと影響力の主要な分配者として位置づける政治権力構造から生じている（Relacion and Magalzo 2014, Medina-Guce and Galindes 2018; Thompson 2018）。この共生関係の最も明白な兆候は、フィリピンの政党の一時的な性質と、議会のほとんどの議員が大統領の政党に移籍することであり、これはアカウンタビリティの低下につながる（Case 2011; Thompson 2018）。

一方、最高裁判所は行政府の権力拡大を抑制する上で重要な役割を果たす可能性があったが、代わりに「エリート間および他の社会勢力間の広範な政治闘争に巻き込まれ、制約を受けている」ため、裁判所の機能と有効性は民主化のレベルと司法への公的支援に密接に依存している（Deinla 2014, 151）。しかし、最高裁判所の司法行動をより詳細に調べると、より肯定的な像が示唆される。裁判所は一般的に現職政権への配慮を示す傾向があり、個々の裁判官の間には政治的忠誠心の存在があるものの、政治的に重要な事件における投票の相当な部分は現職政権に反対するものであったと指摘されている（Escresa and Garoupa 2012; Pellegrina, Escresa, and Garoupa 2014）。最高裁判所は、司法による政治の活用を通じて民主主義を保護する上で重要な役割を果たし、超法規的殺害のような政府からのいかなる恣意的な行動に対しても基本的な人権を保障する（Orosa 2012）。

監督機関に関しては、結果は、控えめに言っても、まちまちで一貫性がないと記述されている。Batalla（2015および2020）は、オンブズマンやCOAのような反汚職機関のパフォーマンスが低いことを指摘している。これは、これらの機関における法的、規制的、運営的な重複と欠陥が、反汚職法の適用の一貫性のなさや、大統領が関与する重大な大規模汚職事件につながっているためである。しかし、これらの機関は依然として有効性を示す兆候を示すかもしれない。Magtulis and Poquiz（2016）は、政府支出の増加と政府の汚職に対する国民の認識の向上との間に驚くほど肯定的な相関関係を報告している。CHRに関しては、Netipatalachoochote, Colombi Ciacchi, and Holzhacker（2020）は、CHRが十分な保護能力と安定した権限を持っているが、ドゥテルテの人権に対する違反的なレトリックと、その結果としてのCHRへの運営支援の制限によって著しく妨げられていると結論付けている。

COVID-19パンデミックは、特に権力拡大の口実として利用されたことにより、さらなる行政府の権力拡大の機会となった。Archegas（2021）は、ドゥテルテが憲法と国家緊急事態および危機に関する既存の法律の助けを借りて、権力をさらに集中させるためのあらゆる法的および憲法的手段を求めたと指摘している。Dulay, Hicken, and Holmes（2022）はまた、ドゥテルテがパンデミックへの対応における政府の苦闘、例えばロックダウンによる経済への打撃やワクチンの遅い展開にもかかわらず、フィリピン国民の非タガログ語話者の多数派からの民族ポピュリスト的支援を通じて、大統領任期中を通じて強い支持を維持したと指摘している。これは驚くことではない。Magno and Teehankee（2022）は、パンデミックが、政府がパンデミックに対応する上で直面した苦闘、例えばロックダウンによる経済への打撃やワクチンの遅い展開にもかかわらず、行政府の権力拡大のさらなる機会を開いたとさらに指摘している。実際、Atienza（2020）が指摘したように、「Bayanihan to Heal as One Act of 2020」として知られる共和国法第11469号の迅速な承認は、大統領にパンデミックに対応するための名目上の追加的な緊急権限を与え、議会による意図的な監督措置の欠如は、緊急事態に直面した権力分立のさらなる崩壊と行政府の権力の拡大を示している（4）。

3. 行政府の権力拡大と民主主義の後退

行政府の権力拡大は、フィリピンにおける民主主義の後退の一側面でしかない。Medina-Guce and Galindes（2018）は、行政府の権力拡大と超大統領制を通じた過度の主張 apart from、政治党システムのさらなる弱体化、市民社会の断片化、超二極化、そして制度化された免責と恣意性といった側面が含まれていると指摘している（6 & 19-43）。

世界的な傾向は、民主主義の後退の新たなパターンが出現していることを示している。Bermeo（2016）はすでに、民主主義の後退の新たなパターンが、行政府の権力拡大や戦略的な選挙操作といったより漸進的な方法に向かっていることに気づいていた。Chu et al.（2020）は、2005年から2016年の間の「第三波の民主化の後退」が、専門家調査が示唆するものよりも、一般調査で見るとより深刻であったという、より懸念される傾向を観察した。Diamond（2020）は、G20諸国の中でも成熟した民主主義とされる国々でさえ、世界中で民主主義の後退がより広く見られているというこの見解をさらに支持している。Albertus and Grossman（2021）は、アルゼンチン、ブラジル、メキシコ、そして米国でさえ、2016年以降の世界的なポピュリズムの台頭と一致して、行政府の権力拡大と民主主義の後退の同様のパターンが見られることを発見した。これは、国を構成する純粋な人々という概念と、その腐敗したエリートとの間の、主張されたイデオロギー的対立によって特徴づけられる（Guriev and Papaioannou 2022）。

しかし、それは民主主義の後退が止められないことを意味するものではない。Croissant and Kim（2020）が指摘するように、韓国と台湾は、民主主義のための闘争を通じて、権威主義的な傾向が持続しているにもかかわらず、民主主義の後退と行政府の権力拡大への試みを様々に抑制してきた。また、これらのパターンは、大統領制が本質的に危険なシステムであることを示しているわけではない。Bünte and Thompson（2018）は、東南アジアの大統領制システムの分析でこれを強調しているが、むしろ、機会主義的で越権的な政治家が圧力を最大化しようとすることによってこれらのシステムに挑戦していることにある。

フィリピンにおける水平的アカウンタビリティと行政府の権力拡大の現状の予後と見通しは、控えめに言っても複雑である。Teehankee and Calimbahin（2020）は、ドゥテルテ政権を考慮した場合の2つの可能なシナリオをすでに提示している。ドゥテルテによるマルコス的権威主義の全面的な回復、または彼の代理候補の勝利を確実にするための現行選挙システムの悪用（122）。これらのシナリオの可能性は、1986年のピープルパワー革命がマルコス独裁政権に反対する俳優たちの単なる結集であり、広く共有された目標と価値観に基づいた自由な憲法秩序を創造しようとする真の試みではなかったため、ドゥテルテによって具現化された抑制のないポピュリスト的願望によって悪用されやすい、本質的に欠陥のあるシステムにつながった（Davis 2017, 151）ということを考えると、全く驚くことではない。しかし、以下の疑問が残る。水平的アカウンタビリティの制度は現在どのように機能しているのか？行政府の権力拡大はフィリピンの政治システムにさらに根付いたのか？そして、フィリピンは民主主義からさらに遠ざかったのか？これらの評価は確かに明らかにするだろう。■

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■ フランシスコ・A・マグノ は、ラサール・インスティテュート・オブ・ガバナンス（LSIG）のシニアフェロー兼創設ディレクターです。デ・ラ・サール大学の政治学・開発学教授でもあります。2014年から2019年まで、オープン・ガバメント・パートナーシップ・フィリピンの国家運営委員会の市民社会代表を務めました。また、2015年から2017年までフィリピン政治学会会長、2016年から2018年まで地方自治体研修・研究機関フィリピンネットワーク会長、2015年から2018年まで持続可能な開発ソリューション・ネットワーク・フィリピンの国家リーダーシップ評議会メンバーも務めました。ハワイ大学で政治学の博士号を取得しました。

■ マーティン・ジョセフ・E・ビボ は、フィリピン大学ディリマン校で政治学の学士号（優等）および修士号（優等）を取得しました。以前は、住宅建設・改築を支援する米国企業BuildZoomのプロジェクトコーディネーターを務めていました。フィリピン政治・統治、憲法政治、紛争政治、選挙政治、国際関係・統治に関する学術研究に関心を持ち、フリーランスの研究支援を行っています。

■ タイプセット：パク・ハンス 、リサーチ・アソシエイト

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