[ADRN Working Paper] La reddition de comptes horizontale en péril : l’agrandissement de l’exécutif aux Philippines

1. Introduction

Le régime autoritaire de 1972 à 1986 a été le point culminant de l’agrandissement de l’exécutif dans la politique philippine post-indépendance, car, durant cette période, le Président exerçait les fonctions exécutive, législative et judiciaire. Le retour de la démocratie suite à la Révolution du Pouvoir Populaire de 1986 a façonné la Constitution de 1987, qui promeut la reddition de comptes horizontale en renforçant les rôles législatif et judiciaire dans un système démocratique de freins et contrepoids. Des organismes de contrôle chargés d’enquêter sur les audits, la corruption et les violations des droits de l’homme liés à l’usage irrégulier de l’autorité exécutive ont également établi des limites institutionnelles supplémentaires. Cependant, même avec les garanties démocratiques offertes par la Constitution, la reddition de comptes horizontale semble être en péril avec la montée du populisme autoritaire au cours de la dernière décennie. Il est important d’évaluer la capacité des institutions étatiques, y compris les branches législative et judiciaire du gouvernement et d’autres organismes de contrôle, à freiner la renaissance de l’agrandissement de l’exécutif, bien que dans un système de démocratie formelle.

Cette recherche vise à évaluer les trois principaux secteurs du gouvernement afin d’examiner l’état actuel de la reddition de comptes horizontale aux Philippines et ses risques associés ; premièrement, l’efficacité du Congrès des Philippines dans l’exercice de la surveillance législative sur la branche exécutive dans la mise en œuvre et la gouvernance des politiques et programmes publics ; deuxièmement, l’indépendance de la Cour suprême dans l’utilisation du pouvoir judiciaire pour sanctionner les décisions illégales de l’exécutif ; troisièmement, la capacité des organismes de contrôle, tels que le Bureau de l’Ombudsman, la Commission d’Audit (COA), la Commission de la Fonction Publique (CSC) et la Commission des Droits de l’Homme (CHR), et leur responsabilité de tenir l’exécutif responsable de ses actions. Cette recherche espère tirer des recommandations politiques pour renforcer les mécanismes de reddition de comptes horizontale et freiner l’agrandissement de l’exécutif aux Philippines à partir de ces évaluations.

Cette recherche utilise une méthodologie qualitative. Premièrement, elle examinera la littérature pertinente en procédant à une revue documentaire d’ouvrages, d’articles de revues, de rapports politiques et de actes de conférences. Ensuite, elle mènera des entretiens avec des informateurs clés et des groupes de discussion avec des parties prenantes pertinentes, des responsables gouvernementaux, des représentants de la société civile et des leaders d’opinion afin d’obtenir leurs perspectives sur les enjeux, les problèmes et les défis entourant la reddition de comptes horizontale aux Philippines.

2. L’agrandissement de l’exécutif philippin après 1987

L’agrandissement de l’exécutif est l’utilisation du pouvoir politique par des titulaires de mandat élus de manière nominalement démocratique, presque exclusivement des exécutifs nationaux, pour concentrer le pouvoir et affaiblir toutes les formes d’opposition à leur encontre (Bermeo 2016, 10-11 ; Croissant 2020). Quatre objectifs principaux définissent l’agrandissement de l’exécutif : 1) la récompense des alliés politiques ; 2) la punition des ennemis politiques, des critiques et des dissidents ; 3) la restriction des médias d’information indépendants et des libertés civiles et politiques ; et 4) la dégradation des freins et contrepoids constitutionnels et de l’état de droit (Croissant 2020). Il est généralement entrepris par des changements institutionnels réalisés par des voies légales et constitutionnelles telles que les parlements, les référendums et les systèmes judiciaires existants, donnant à ces entreprises de consolidation un vernis de mandat et de légitimité démocratiques (Bermeo 2016, 10-11). Des dysfonctionnements institutionnels profonds et des attaques contre la capacité institutionnelle peuvent conduire à un agrandissement significatif de l’exécutif et, peut-être, même à un nouvel autoritarisme (Froomkin et Shapiro 2021), les systèmes de partis faibles étant un exemple proéminent de tels dysfonctionnements institutionnels (Ufen 2022). Un soutien supplémentaire à l’agrandissement de l’exécutif provient du soutien populaire, en particulier des individus et des groupes qui appartiennent soit à des secteurs sociaux ayant grandement bénéficié du système, soit à des groupes sociaux prédominants (Schafer 2021).

Ceci va à l’encontre de la démocratie, en particulier dans son exigence continue de freins et contrepoids et de reddition de comptes globale au sein du gouvernement. La reddition de comptes horizontale et verticale sont toutes deux nécessaires pour maintenir une démocratie authentique, qui est, par conception et définition, toujours polarisante et conflictuelle, que ce soit sur des questions traditionnelles telles que les clivages socio-économiques et les différences idéologiques, ou sur des préoccupations et perspectives modernes concernant l’usage, l’abus et la mauvaise utilisation des pouvoirs des élus (Slater et Arugay 2018). La reddition de comptes horizontale est définie comme le réseau relationnel entre des secteurs gouvernementaux co-égaux, généralement entre les branches supposées co-égales du gouvernement, ce qui contraste avec la relation principal-agent dans la reddition de comptes verticale, telle qu’entre le gouvernement et la citoyenneté (Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020 ; Bovens 2021, 196-200). La reddition de comptes horizontale est opérationnalisée par des règles et des institutions formelles par lesquelles la surveillance des actions gouvernementales peut être effectuée, en particulier la surveillance législative et judiciaire (Slater et Arugay 2018, 93). En tant que tel, une grande attention est accordée à la branche exécutive car c’est la branche dotée du pouvoir et de la responsabilité d’exécuter les lois et les programmes (Lührmann, Marquardt et Mechkova 2020, 812 ; voir aussi O’Donnell 1998 et Bovens 2021). Dans les démocraties fonctionnant correctement, une certaine érosion démocratique peut se produire, mais pas au point de rupture si les mécanismes de reddition de comptes fonctionnent ensemble pour contenir les titulaires de mandat et les dissuader de toute action allant dans le sens d’une érosion supplémentaire (Laebens et Lührmann 2021).

On peut soutenir que cette question aux Philippines n’a jamais été considérée comme nouvelle, et les risques associés persistent malgré le retour à la démocratie en 1987. Par exemple, Slater et Arugay (2018) ont soutenu que la Révolution du Pouvoir Populaire EDSA de 1986 n’a pas freiné le contrôle de l’oligarchie nationale, ni réduit les inégalités socio-économiques (98). Pendant ce temps, Lorch (2021) a noté que malgré les progrès réalisés depuis 1987, la société civile aux Philippines restait facilement capturable par l’élite politique, ce qui s’est également produit au Bangladesh et en Thaïlande. La présidence Duterte est l’incarnation de la gouvernance populiste et d’agrandissement de l’exécutif récurrente aux Philippines depuis que sa rhétorique populiste, soutenue par des déficiences démocratiques de longue date, lui a permis d’accéder à la présidence philippine et d’éroder les institutions indépendantes et de marginaliser les critiques et les opposants politiques. Il n’aide en rien que, comme le notent Dulay et al. (2022), la mémoire historique de l’ère de la loi martiale ait été positive, en particulier pour ceux qui l’ont vécue, donnant un sentiment de nostalgie qui justifie davantage le déclin actuel aux Philippines. Outre la nostalgie de la loi martiale, il y a eu une apologie concertée et une révision historique du régime autoritaire, renforcées par l’absence apparente de conséquences pour tous les auteurs impliqués, ruinant les chances non seulement d’une justice transitionnelle complète mais aussi d’une démocratisation plus poussée, car les leçons des expériences passées ont été déformées et subverties (Tugade 2020).

L’institutionnalisation des partis politiques reste faible aux Philippines ; ainsi, le personnalisme, le clientélisme et les politiques exécutives idiosyncratiques restent courants, tout comme en Indonésie et en Thaïlande (Ufen 2022). D’autres problèmes de gouvernance persistent également dans le pays, tels que la politique personnaliste et de patronage, la violence politique, la manipulation électorale et la corruption, qui contribuent tous à l’érosion accrue de la démocratie et de ses institutions dans le pays, à tel point que l’espoir conservateur pour les élections générales de 2022 était que la prochaine administration initie le processus de réforme qui serait repris par les administrations suivantes (Buendia 2022). Teehankee et Calimbahin (2020) résument ces diverses préoccupations comme la confluence d’institutions et de forces étatiques, sociétales et économiques qui conspirent, volontairement ou involontairement, pour promouvoir une démocratie défectueuse.

La présidence Duterte est considérée comme un moment décisif pour la démocratie philippine car elle a éloigné davantage le pays de la démocratie. Au cours des premiers mois de la présidence Duterte, Timberman (2016) a noté que malgré les promesses de Duterte de s’attaquer à la criminalité, au changement constitutionnel et à la pauvreté, il faisait preuve d’un manque de respect inquiétant pour la politique et la gouvernance démocratiques. Thompson (2016) a également rendu compte de la détermination de Duterte à lancer une guerre violente et totale contre la drogue. Il n’est donc pas surprenant que Dressel et Bonoan (2019) aient pu retracer comment la première moitié de l’administration Duterte a été remplie d’épisodes et de machinations visant à démanteler l’ordre démocratique libéral dans le pays, des attaques contre la Commission des Droits de l’Homme et l’ombudsman aux attaques visant les journalistes et les réseaux médiatiques critiques de son administration, et plus généralement contre la notion même de l’état de droit. Pernia (2019) relie en outre le populisme de Duterte et son indifférence envers les violations des droits de l’homme comme un reflet franc de la « culture autoritaire et des valeurs illibérales » philippines (56).

Cela ne signifie pas que les Philippines n’ont pas connu de progrès en termes de démocratisation, mais le recul montre que ces efforts ont été insuffisants pour prévenir un tel recul. L’administration Benigno Aquino III s’est orientée vers la démocratisation ; cependant, son incapacité à aborder pleinement les défis démocratiques profonds et persistants, y compris les faibles niveaux de participation politique, d’institutionnalisation et de gouvernance, et les abus de pouvoir récurrents, a conduit Duterte à utiliser ces défis pour sa rhétorique populiste de griefs (Bautista Fernandez 2021, 186-194). En effet, on espérait que l’administration du jeune Aquino inaugurerait une ère de véritable démocratie aux Philippines, mais même alors, les menaces posées par les structures oligarchiques et les institutions dysfonctionnelles étaient déjà apparentes (Dressel 2011). De plus, il y a eu des réactions contre Duterte et son agrandissement de l’exécutif, surtout à la lumière de ses abus des droits de l’homme et de son muselage des critiques. Cependant, les taux d’approbation élevés de Duterte, sa domination du paysage des médias sociaux philippins et le succès de ses alliés aux élections législatives de mi-mandat en 2019 ont conféré une grande légitimité à l’administration, faisant apparaître les arguments de l’opposition démocratique à Duterte comme antidémocratiques ; et donc marquant l’opposition comme relativement faible, en soi (Thompson 2021).

Il faut également tenir compte de la constellation des institutions politiques au sein du système politique philippin, censées empêcher l’agrandissement et le dépassement de l’exécutif, bien que des évaluations antérieures considèrent ces institutions comme inefficaces. Rose-Ackerman, Disierto et Volosin (2011) soulignent la présence d’un hyper-présidentialisme, l’argumentation et l’action politique des exécutifs nationaux pour étendre leurs pouvoirs et leur liberté d’agir par leur distorsion et leur subversion des freins et contrepoids constitutionnels sur l’exécutif, aux Philippines, ainsi qu’en Argentine. De même, Medina-Guce et Galindes (2018) soulignent que l’agrandissement de l’exécutif résultait d’un hyper-présidentialisme excessif, de la symbiose politique entre la présidence et le Congrès philippin, de l’incapacité générale des institutions mandatées par la constitution à atténuer de manière crédible le pouvoir exécutif, et de la relation compliquée de l’exécutif avec les médias traditionnels et sociaux.

La constellation des institutions aux Philippines comprend le Congrès, la Cour suprême, les Commissions constitutionnelles et les autres agences légalement et constitutionnellement liées à l'enquête et à la poursuite des abus de pouvoir tels que la corruption (par exemple, la COA et l'ombudsman) et les violations des droits de l'homme (par exemple, la CHR). Le Congrès, comme mentionné précédemment, entretient une relation symbiotique étroite avec la présidence, ce qui le rend très inefficace pour freiner l'expansion de l'exécutif, voire y consentir (Medina-Guce et Galindes 2018). La symbiose et l'hyper-présidentialisme résultent d'une structure de pouvoir politique qui positionne le président comme le distributeur clé du patronage national et de l'influence pour les membres du Congrès (Relacion et Magalzo 2014, Medina-Guce et Galindes 2018 ; Thompson 2018). Les indicateurs les plus évidents de cette symbiose sont la transience des partis politiques philippins et le mouvement de la plupart des membres du Congrès vers le parti politique du président, ce qui entraîne de faibles niveaux de reddition de comptes (Case 2011 ; Thompson 2018).

Pendant ce temps, la Cour suprême aurait pu être un acteur crucial dans la contrainte de l’agrandissement de l’exécutif, mais elle est plutôt « empêtrée et contrainte par la lutte politique plus large entre les élites et d’autres forces sociales », rendant la fonction et l’efficacité de la Cour étroitement dépendantes des niveaux de démocratisation et du soutien public au système judiciaire (Deinla 2014, 151). Un examen plus approfondi du comportement judiciaire de la Cour suprême, cependant, suggère une image plus positive, notant que malgré la disposition générale de la Cour à faire preuve de déférence envers l’administration en place et une certaine présence d’allégeances politiques parmi les juges individuels, une part substantielle des votes sur des affaires politiquement importantes a été contre l’administration en place (Escresa et Garoupa 2012 ; Pellegrina, Escresa et Garoupa 2014). La Cour suprême joue un rôle crucial dans la sauvegarde de la démocratie par la judiciarisation de la politique, garantissant les droits humains fondamentaux contre toute action arbitraire du gouvernement, telle que les exécutions extrajudiciaires (Orosa 2012).

Quant aux organes de contrôle, les résultats sont décrits, au mieux, comme mitigés et incohérents. Batalla (2015 et 2020) a noté la faible performance des agences anti-corruption, telles que l’ombudsman et la COA, en raison des chevauchements et des lacunes juridiques, réglementaires et opérationnels dans ces agences, entraînant une application incohérente de la législation anti-corruption et des épisodes importants de grande corruption impliquant la présidence. Cependant, ces agences peuvent encore montrer des signes d’efficacité, comme l’ont rapporté Magtulis et Poquiz (2016) une corrélation positive surprenante entre l’augmentation des dépenses publiques et une meilleure perception publique de la corruption au sein du gouvernement. Quant à la CHR, Netipatalachoochote, Colombi Ciacchi et Holzhacker (2020) ont constaté qu’elle dispose d’une capacité de protection adéquate et de mandats stables, mais qu’elle est considérablement entravée par la rhétorique violente de Duterte sur les droits de l’homme et les limitations qui en résultent en matière de soutien opérationnel à la CHR.

La pandémie de COVID-19 est devenue une opportunité d’agrandissement supplémentaire de l’exécutif, notamment par son utilisation comme excuse pour étendre davantage le pouvoir exécutif. Archegas (2021) note que Duterte a cherché toutes les voies légales et constitutionnelles pour concentrer davantage le pouvoir, aidé par la Constitution et la législation préexistante sur les urgences nationales et les crises. Dulay, Hicken et Holmes (2022) ont également noté que Duterte a maintenu un fort soutien tout au long de sa présidence malgré sa gestion de la pandémie, en partie grâce au soutien ethno-populiste de la majorité non-Tagalog de la population philippine. Cela n’est pas surprenant, car Magno et Teehankee (2022) ont en outre noté que la pandémie a ouvert de nouvelles opportunités d’agrandissement de l’exécutif malgré les difficultés rencontrées par le gouvernement pour répondre à la pandémie, telles que ses problèmes économiques résultant des confinements qu’il a mis en place comme première réponse et de son déploiement lent de vaccins. En effet, comme l’a souligné Atienza (2020), l’approbation rapide de la loi de la République n° 11469, également connue sous le nom de «Bayanihan to Heal as One Act of 2020», a conféré au Président des pouvoirs d’urgence supplémentaires ostensiblement pour répondre à la pandémie, et le manque de mesures de contrôle délibérées par le Congrès indique une nouvelle rupture de la séparation des pouvoirs et une expansion des pouvoirs exécutifs face aux urgences (4).

3. Agrandissement de l’exécutif et régression démocratique

L’agrandissement de l’exécutif n’est qu’une des facettes de la régression démocratique aux Philippines. Medina-Guce et Galindes (2018) soulignent qu’en plus de l’agrandissement et de la sur-affirmation de l’exécutif par l’hyper-présidentialisme, ces facettes incluent l’affaiblissement accru du système de partis politiques, la fragmentation de la société civile, l’hyper-polarisation, et l’impunité et l’arbitraire institutionnalisés (6 et 19-43).

Les tendances mondiales indiquent un schéma émergent de régression démocratique. Bermeo (2016) avait déjà constaté que les schémas émergents de dé-démocratisation tendaient vers des méthodes plus graduelles telles que l’agrandissement de l’exécutif et la manipulation électorale stratégique. Chu et al. (2020) ont observé une tendance plus inquiétante, car le « retrait de la troisième vague de démocratisation » entre 2005 et 2016 a été plus sévère en regardant les enquêtes populaires qu’en regardant les enquêtes d’experts. Diamond (2020) a soutenu davantage cette position, où la régression démocratique a été observée plus largement dans le monde, même dans les démocraties supposées matures parmi les pays du G20. Albertus et Grossman (2021) ont trouvé des variations des mêmes schémas d’agrandissement de l’exécutif et d’érosion démocratique en Argentine, au Brésil, au Mexique, et même aux États-Unis, ce qui coïncide avec la montée mondiale du populisme dans le monde depuis 2016, caractérisée par la division idéologique prétendue entre le peuple supposément pur du pays et ses élites corrompues (Guriev et Papaioannou 2022).

Cela ne signifie pas, cependant, que la dé-démocratisation serait inarrêtable ; comme l’ont noté Croissant et Kim (2020), la Corée du Sud et Taiwan ont diversifié les tentatives de freiner la dé-démocratisation et l’agrandissement de l’exécutif malgré les tendances autoritaires persistantes à travers leurs luttes pour la démocratie. De tels schémas n’indiquent pas non plus que le présidentialisme est un système intrinsèquement périlleux à adopter, comme le souligneraient Bünte et Thompson (2018) dans leur analyse des systèmes présidentiels d’Asie du Sud-Est, mais plutôt dans les défis posés à ces systèmes par des politiciens opportunistes et transgressifs cherchant à maximiser la pression.

On peut soutenir que le pronostic et les perspectives de l’état actuel de la reddition de comptes horizontale et de l’agrandissement de l’exécutif aux Philippines sont, au mieux, compliqués. Teehankee et Calimbahin (2020) ont déjà présenté deux scénarios possibles compte tenu de la présidence Duterte dans leur écrit : la restauration complète de l’autoritarisme Marcosien par Duterte ou l’exploitation du système électoral actuel pour assurer la victoire de son candidat proxy (122). La plausibilité de ces scénarios n’est pas du tout surprenante étant donné que la Révolution du Pouvoir Populaire de 1986 était davantage une confluence d’acteurs s’opposant à la dictature Marcos et non une tentative authentique de créer un ordre constitutionnel libéral basé sur des objectifs et des valeurs largement partagés, résultant en un système intrinsèquement défectueux, prêt à être exploité par des aspirations populistes débridées telles qu’incarnées par Duterte (Davis 2017, 151). Mais les questions suivantes demeurent : Comment les institutions de reddition de comptes horizontale se portent-elles actuellement ? L’agrandissement de l’exécutif s’est-il davantage enraciné dans le système politique philippin ? Et les Philippines se sont-elles éloignées davantage de la démocratie ? Les évaluations le diront certainement. ■

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■ Francisco A. Magno est un chercheur principal et directeur fondateur de l'Institut La Salle de Gouvernance (LSIG). Il est professeur de sciences politiques et d'études du développement à l'Université De La Salle. Il a été représentant de la société civile au Comité directeur national du Partenariat pour un gouvernement ouvert-Philippines en 2014-2019. Il a également été président de l'Association philippine de sciences politiques en 2015-2017, président du Réseau philippin des instituts de formation et de recherche en gouvernance locale en 2016-2018, et membre du Conseil de leadership national du Réseau de solutions pour le développement durable-Philippines en 2015-2018. Il a obtenu son doctorat en sciences politiques à l'Université d'Hawaï.

■ Martin Josef E. Vivo a obtenu son Bachelor of Arts (avec mention) et son Master of Arts (avec mention) en sciences politiques de l'Université des Philippines Diliman. Il était auparavant coordinateur de projet pour la croissance chez BuildZoom, une entreprise basée aux États-Unis qui aide les propriétaires à construire et à rénover leurs maisons. Il maintient des intérêts de recherche académique en politique et gouvernance philippines, en politique constitutionnelle, en politique contentieuse, en politique électorale, ainsi qu'en relations internationales et gouvernance par le biais d'une assistance à la recherche indépendante.

■ Composition par Hansu Park, Chargé de recherche

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