Los procesos domésticos ¿impiden un equilibrio efectivo?: Políticas de alianza de Japón y Corea del Sur

Serie de Documentos de Trabajo del Programa de Becarios del EAI No. 36

Autor

Hyon Joo Yoo es profesora asistente en el Departamento de Ciencias Políticas de la Trinity University. Obtuvo su doctorado en Gobierno en la Georgetown University en 2008. Anteriormente, fue investigadora en el Korea Development Institute en Seúl y profesora en el Departamento de Gobierno de la Georgetown University. La Dra. Yoo ha recibido varias becas e ayudas de instituciones como el East-West Center, el Institute for Humane Studies, la Korea Foundation, la Georgetown University y la American Political Science Association.

Introducción

¿Cómo y bajo qué circunstancias los factores domésticos impiden la cooperación entre socios de alianza? Más específicamente, ¿bajo qué condiciones la política interna de Japón y Corea del Sur impide a los responsables de la toma de decisiones buscar una cooperación efectiva con los Estados Unidos? Estas son preguntas clave de investigación con respecto a las opciones de política de alianza ineficientes e incluso inconsistentes empleadas por Japón y Corea del Sur en las últimas décadas. Por ejemplo, después de decidir unirse a los sistemas de Defensa de Misiles Balísticos (BMD) de EE. UU. a fines de la década de 1990, Japón procrastinó en el desarrollo y despliegue de tecnologías BMD. Le tomó a Japón casi siete años cumplir su promesa a los Estados Unidos. Otro ejemplo incluye las políticas de defensa antimisiles (MD) de Corea del Sur. Seúl se ha negado a unirse a los sistemas de EE. UU. para desarrollar programas de MD al estilo coreano, pero ha adquirido tecnologías estadounidenses que son interoperables con la BMD regional liderada por EE. UU. * Por favor, no cite sin el permiso del autor. Se aceptan sugerencias.

Existen muchas explicaciones para el problema de la cooperación entre socios de alianza. Una categoría de argumentos involucra la literatura sobre alianzas (Walt, 1990; Snyder, 1997; Weitsman, 2004; Pressman, 2008). La predicción de la teoría del equilibrio de amenazas muestra que el entorno internacional o las amenazas externas tienen una fuerte influencia en la cohesión de la alianza. En otras palabras, los desacuerdos entre los socios de alianza sobre el grado de amenazas pueden obstaculizar la cooperación de la alianza. Además, el argumento del dilema de seguridad de la alianza demuestra que la falta de cooperación entre los miembros de la alianza está impulsada por la dinámica de la alianza. Cuando los estados sienten el temor de quedar atrapados porque sus aliados son beligerantes para iniciar agresiones contra otros, reducen el apoyo a los socios de alianza y disminuyen la cooperación. Sin embargo, estas evaluaciones no son suficientes para explicar los detalles específicos de las opciones de política de alianza de Japón y Corea del Sur. Es importante destacar que el trabajo existente sobre alianzas no explica por qué Japón ha sido lento en cumplir su compromiso a pesar de las crecientes amenazas externas. Tampoco explica la postura inconsistente e incluso contradictoria de Corea del Sur sobre las políticas de MD.

La segunda categoría de argumentos se centra en las restricciones políticas internas que explican por qué los socios de alianza tienen problemas para mantener una cooperación constante (Doyle, 1986; Milner, 1997; Moravcsik, 1997). Asumen que las políticas de alianza son causadas por conflictos entre varios actores internos que intentan maximizar su influencia en la sociedad. Esta línea de argumentación es aplicable a Japón porque el cambio frecuente de liderazgo y la agitación interna entre los partidos políticos a mediados de la década de 1990 hicieron que las políticas de alianza japonesas parecieran inconsistentes. Además, la creciente élite liberal debido a los cambios sociales y generacionales hizo que Corea del Sur fuera reacia a cooperar con los Estados Unidos en los últimos diez años. Sin embargo, este enfoque que recurre a la política interna idiosincrásica para explicar los resultados de la política exterior tiende a marginar el peso causal de los factores internacionales. Para ser precisos, si las políticas de alianza ineficaces e inconsistentes de Japón y Corea del Sur se deben a su política interna, ¿qué explica la necesidad de su cooperación con los Estados Unidos desde el principio?

La tercera línea de argumentación se refiere al costo de mantener la alianza. Como han argumentado Mancur Olson y Richard Zeckhouser, en una alianza asimétrica que involucra estados con diferente capacidad material relativa, los socios más débiles tienden a beneficiarse de los bienes de seguridad colectiva proporcionados por los estados más fuertes (Olson y Zeckhouser, 1966). El argumento de la teoría de los bienes colectivos predice que la cooperación de la alianza es difícil de lograr, particularmente cuando tal elección crea una carga financiera para las potencias más pequeñas. James Morrow también ha afirmado que el análisis de costo-beneficio sobre el mantenimiento de la alianza puede afectar la cooperación entre los socios de alianza (Morrow, 1991 y 1993). En resumen, esta línea de argumentación puede explicar por qué Corea del Sur ha elegido programas de MD indígenas que son menos costosos que la BMD de EE. UU. Sin embargo, no ofrece una explicación de por qué Seúl ha aumentado gradualmente el gasto militar que podría ir más allá del requisito de los sistemas indígenas, sin mencionar por qué la cooperación de Corea del Sur con los Estados Unidos ha sido inconsistente. El caso de Japón también ha revelado que este argumento tiene una aplicabilidad limitada porque el gobierno tenía la intención de cubrir el costo de los programas relacionados con la MD pero no pudo hacerlo.

Este artículo busca ofrecer una explicación alternativa de por qué los estados no emplean una cooperación efectiva con sus socios de alianza. Aunque las presiones internacionales brindan incentivos para que los estados elijan políticas cooperativas hacia los aliados, las variables domésticas limitan la eficiencia de tales elecciones. Aquí sugiero obstáculos políticos y sociales que pueden socavar los procesos de implementación de la cooperación de alianza y hacer que las políticas de alianza parezcan inconsistentes. Como resultado, los estados no pueden cumplir los requisitos de las tareas de alianza y enfrentan algunas críticas de los socios de alianza. En línea con el realismo neoclásico, introduciré un marco teórico que delinea las condiciones bajo las cuales los obstáculos domésticos impiden una cooperación de alianza eficiente.

En un sentido amplio, este artículo es coherente con un importante debate sobre el equilibrio en el estudio de las relaciones internacionales. Según el realismo estructural, dado que los compromisos de alianza o la cooperación con los socios de alianza pueden fortalecer o ampliar el papel de la alianza frente a las potencias externas, tales elecciones se consideran acciones de equilibrio (Waltz 1979). Sin embargo, el significado de equilibrio en la actualidad está tan ampliamente definido que no puede representar algunas ocasiones en las que los estados no responden a los acuerdos de alianza e incluso no cumplen los compromisos a pesar de la presión externa constante. Una simple dicotomía de equilibrio y no equilibrio no es lo suficientemente sofisticada para describir las elecciones detalladas de política exterior. En realidad, una amplia gama de trabajos en política internacional han visto este problema. Uno de los ejemplos más distintivos involucra el período de entreguerras en el que Gran Bretaña y Francia no lograron formar una alianza o participar en un equilibrio contra la Alemania nazi. Como ha observado Randall Schweller, 'estos países no han reconocido un peligro claro y presente o... simplemente no han reaccionado a él o... han respondido de maneras mezquinas e imprudentes' (Schweller, 2004: 159). El concepto de subequilibrio que Schweller ha introducido se refiere a una situación en la que un comportamiento de equilibrio efectivo esperado, impulsado por amenazas externas crecientes, se ve obstaculizado por la política interna. A la luz de esto, presento el equilibrio lento (cooperación lenta con los aliados) y el equilibrio inconsistente (cooperación inconsistente con los aliados) que indican comportamientos de equilibrio que parecen lentos o incluso inconsistentes debido a obstáculos domésticos.

Japón y Corea del Sur son los casos menos probables para la suposición de que las fuentes domésticas influyen en el comportamiento estatal (Ver King, Keohane y Verba, 1994; George y Bennett, 2005). Después del fin de la Guerra Fría, las opciones de política de seguridad de Japón y Corea del Sur fueron determinadas en gran medida por elementos internacionales. Se puede argumentar que la ausencia de la amenaza soviética, la falta de amenazas inminentes y la creciente interdependencia económica con los enemigos de la Guerra Fría hacen que Tokio y Seúl estén menos motivados a aumentar la cooperación con Washington. Esto es particularmente desafiante para una teoría propuesta porque la falta de amenazas claras e inminentes hace difícil diferenciar la influencia causal de la política internacional de la de la política doméstica. En consecuencia, sin el claro impacto de los factores externos, uno no sabe por qué los estados eligen el equilibrio o la cooperación con los socios de alianza en lugar de otras opciones, y mucho menos por qué las variables domésticas tienen una influencia causal. Por otro lado, también es cierta la historia opuesta. Se puede afirmar que las opciones de política de seguridad de Japón han sido impulsadas por las crecientes amenazas percibidas de Corea del Norte y China. Japón ha estado respondiendo gradualmente a las crecientes amenazas externas en la era posterior a la Guerra Fría y su política interna no juega un papel en la estrategia de seguridad de Japón. Por estas razones, el análisis de las opciones de política de alianza de Japón y Corea del Sur requiere un rastreo de procesos para discernir la supuesta influencia de la política doméstica que se encuentra entre la política internacional como 'causa hipotetizada' y las opciones de política como 'efecto observado' (Bennett, 2004: 22).

Este artículo se compone de dos partes. En la primera parte, diferencio el realismo neoclásico de las principales escuelas de pensamiento en relaciones internacionales. Luego introduzco un marco teórico sobre obstáculos domésticos. En la segunda parte, examino las políticas de alianza de Japón y Corea del Sur, centrándome en sus políticas de defensa antimisiles. Concluyo resumiendo mis argumentos y sugiriendo implicaciones políticas... (Continuación)