韩国在区域和全球金融治理中的战略：从规则接受者到规则制定者？

EAI MPDI 工作论文第3号

作者

李龙旭（Yong Wook Lee）是韩国高丽大学政治学与国际关系学系副教授。他著有、编辑或翻译了六本书，包括《日本对美国新自由主义世界秩序的挑战：身份、意义与外交政策》（斯坦福大学出版社，2008年）和《中国崛起与东亚区域一体化：霸权还是共同体？》（Routledge，2014年）。李教授的著作也发表在各种学术期刊上，例如《国际研究季刊》、《国际政治经济学评论》和《国际研究评论》等。他目前正在完成一本关于东亚金融区域主义的书。李教授于2003年在美国南加州大学获得国际关系学博士学位。

一、引言

外交政策包含两个要素：政策目标和战略。政策目标是指一个国家在其与其他国家的关系中定义要捍卫和实现什么。战略是帮助实现外交政策目标的工具。国家利益的界定（或政策目标的设定）在三个层面展开。首先，它可能是国家所处的更广泛的宏观历史、政治、经济和安全环境的产物。其次，国家利益也受到战略背景的影响，而战略背景则源于国家对其对外关系的构建。最后但同样重要的是，国内政治在某些场合对外交决策也可能至关重要。在政策工具（战略）方面，它们包括武力胁迫、谈判、合作和说服。这些机制以单边主义、双边主义和多边主义的形式进行。对于那些不被视为大国的国家来说，它们政策选择的范围以及政策工具可能相当有限，因为它们往往是规则的接受者，而不是规则的制定者。

在国际政治中，金融和货币关系是国际经济秩序的核心和支柱。因此，它们是涉及大国之间权力、利益和思想竞争与合作的领域。从19世纪末到20世纪初，资本自由化和金本位制都与大英帝国的霸权密不可分。同样，布雷顿森林体系的建立和瓦解，以及新自由主义作为金融和货币秩序的组织原则的兴起，都发生在大国（如美国和G-7）的竞争与合作框架内（Cohen 1966；Kindleberger 1971；Krasner 1982；Ruggie 1983；Keohane 1984；Cox 1996；Strange 1998；Ikenberry 2001）。这些例子表明，在过去150年里，国际金融和货币秩序的历史是由变革与连续性的辩证法构成的。变革与连续性是通过市场与国家在全球、区域和国家边界之间的互动而发生的。这些互动将国家行为制度化，从而作用于现有秩序或反对现有秩序。

制度化的核心功能是规则制定和规则转化的过程。全球标准的政治就是一个例证。同时，规则伴随着统治者和被统治者（Onuf 1989）。布雷顿森林体系的三大支柱——国际货币基金组织（IMF）、世界银行和世界贸易组织（WTO）——展示了统治者与被统治者之间的规则关系。规则制定者设定了未来成员之间互动的条款。他们是游戏规则的作者。相比之下，规则接受者的主要政策目标是使自己适应不断变化的国际金融和货币秩序。换句话说，弱势国家的政策偏好反映了受限的选择，政策自主性很小或相对狭窄。

21世纪的开端表明，世界已经改变，韩国也随之改变。世界经济秩序正处于转型的重要关头。韩国，这个过去充其量只是一个追赶型国家、规则接受者的国家，正在迈出重要一步，朝着可能成为规则制定者的方向发展。韩国如今是2009年成立的世界经济秩序协商机构G-20的成员，这便是这种转变的一个例子。在世界经济史上，未来十年可以被视为一个划时代的变革时期，预示着世界经济秩序的伟大转型。

2008年全球危机导致了对全球和区域层面国际金融和货币秩序进行改革的呼吁。首先，美元的霸权正在被侵蚀（Helleiner 2009；Eichengreen 2010）。以新自由主义经济范式为基础创建的欧元也面临着巨大的挑战（McNamara 1998；Gillingham 2005）。中国试图通过推广其货币人民币的国际化来减少对美元的依赖（Lee 2011）。此外，拉丁美洲、非洲和中东已经或正在进入区域货币联盟。东亚也不例外。东南亚国家联盟（ASEAN）和韩国、中国、日本（东盟+3：APT）经常与亚洲开发银行（ADB）合作，一直在认真研究创建区域货币的可能性。尽管关于这一项目的讨论是长期的，但它表明了APT对当前美元霸权的不满程度。正如Eichengreen（2010）所预测的那样，也许美元体系的终结即将来临。世界经济正朝着多货币或“无领导者”（Cohen 2010）货币体系转变。

如果说货币秩序是关于汇率问题，以确保贸易和投资的活力所必需的供求稳定运行，那么金融秩序则关注于将金融市场的形成和发展规则制度化。金融秩序的建立通常与促进贸易和投资所需的资本自由化程度有关。但金融市场自由化的弊端是世界经济中频繁发生的金融危机。因此，金融秩序的另一个支柱是建立金融安全网以预防和管理金融危机。20世纪80年代全球化带来的新自由主义金融自由化，在2008年全球金融危机中遭受了重创。其影响至今仍在，在欧洲及其他地区仍能感受到。关于建立欧洲稳定机制（ESM）等区域金融危机预防机制的积极讨论正在拉丁美洲、非洲和中东进行。这些地区正积极寻求减少其对西方金融市场波动的脆弱性和依赖性。

东亚也遵循着同样的趋势。自1997-1998年亚洲金融危机以来，东盟+3（APT）一直在积极推动建立区域金融安全网和区域金融市场发展。下文将详细介绍，清迈倡议（及其后的多边化：CMIM）代表了东亚在金融安全网方面制度化合作的努力。APT已认真考虑将CMIM进一步发展为亚洲货币基金（AMF），即亚洲版的IMF。在此背景下，2011年5月，APT在新加坡启动了东盟+3宏观经济研究办公室（AMRO）。这是CMIM的姊妹机构，其制度宗旨是作为区域监测单位，监测成员国的宏观经济政策和表现并提供建议。2013年5月，APT一致同意给予AMRO国际机构地位。AMRO成为该地区首个具有国际机构地位的金融机构。在区域金融市场发展方面，APT于2002年推出了亚洲债券市场倡议（ABMI）。为了促进区域债券市场的发展，APT推出了三项制度化的合作计划。第一项是2011年5月成立的信用担保投资机制（CGIF）。第二项是正在进行的区域结算中介机构（RSI）的建立；第三项是2010年启动的亚洲债券市场论坛（ABMF）。ABMF旨在统一该地区债券交易的本地（或国家）规则和规范。

因此，不断变化的国际金融和货币秩序存在三个层面，为韩国的金融和货币外交提供了结构性背景。第一层关系到现有新自由主义制度框架（如IMF改革）的变革深度、程度和方向。第二层是日益增多的区域金融和货币体系的出现和巩固程度（Katzenstein 2005；Powers and Goertz 2011）。第三层连接着在全球和区域层面发展的金融和货币秩序的关系特征。它们会以互补的方式发展吗？如果不是，它们会以排他性的方式发展，并不仅在全球和区域层面，而且在区域间层面以竞争的形式制度化吗？

在这一重大转型时期，韩国这样一个在任何有意义的意义上都不是大国的国家，如何才能有效地扮演规则制定者的角色，涵盖世界和东亚？更具体地说，韩国如何在不丧失政策自主性的同时，确保汇率稳定、金融市场发展和金融稳定等政策目标？韩国是否有办法将其政策偏好投射到新兴的全球和东亚区域金融和货币秩序中？鉴于1997年和2008年两次金融危机动摇了韩国经济并威胁要将其彻底颠覆，金融外交对韩国决策者来说至关重要，其重要性不言而喻。

本文认为，多边主义，特别是连接区域和全球动态的多边主义，应该是韩国金融和货币外交的基石。作为一个中等强国，其在国际舞台上投射政策偏好的能力远不如大国，韩国不仅应该将多边主义作为一种政策工具来运用。如果韩国要在不断变化的国际和区域经济秩序中成为规则制定者，它就应该将多边主义本身作为一种目标来追求。具体而言，韩国的多边主义应该是区域和全球联系的混合战略。这意味着，最大化韩国政策影响力的最佳方式是采取一种（非相互排斥的）两步方法，即试图通过巩固区域多边主义来获得全球影响力。这是一种自下而上的战略，从区域进程流向全球进程。在制定和设计东亚区域金融和货币安排时，韩国应与中国和日本建立信任和政策合作与协调的互惠经验。韩国应在这些区域规则制定过程中积极扮演诚实中间人的角色。通过这样做，韩国可以巩固区域力量之间的合作模式。这些合作模式将转化为韩国全球影响力的区域来源。简而言之，通过选择拥抱东亚，韩国可以在塑造全球金融和货币秩序方面做得比其中等强国地位所允许的更多。正如本文将进一步阐述的那样，与其它战略相比，区域和全球联系的战略为韩国实施和反映其政策偏好开辟了更多可能性。当然，中等强国在发起多边主义方法和设计制度框架方面可能存在局限性。尽管如此，正如现有的关于多边主义的文献所表明的那样，它可以有效地利用已建立的多边主义框架。

本文内容如下。首先，本文将根据现有文献讨论多边主义对韩国这样一个中等强国为何有用。本节为主要论点提供了理论框架。接下来，本文将概述东亚金融和货币合作（以CMIM为代表）以及全球G-20的发展。同时，本节将考察和评估韩国在这些过程中的多边外交。在上述讨论的基础上，本文最后重新审视了区域和全球联系的多边战略对韩国的重要性。

二、多边主义与中等强国外交

1. 为什么是多边主义？

多边主义是国家与其他国家一起进行外交实践的一种方式，与单边主义和双边主义并列。对于非大国而言，单边主义不是它能够实际追求或偏好的，因为单边主义伴随着相当程度的强制力量。因此，非大国最终只有两种选择：双边主义或多边主义。然而，出于以下原因，多边主义而非双边主义往往更适合此类行为体。本文将首先从理论上，然后从实践上——考虑到韩国的中等强国外交——探讨多边主义的优势。

多边主义本身为韩国这样的非大国带来了诸多好处。最重要的是，基于共识的多边主义，与其他形式的政治进程相比，它使得非霸权国家的声音能够在决策过程中被听到。当然，最终的政策决定并不总是能为所有参与国带来均等的好处。此外，正如现实主义者所争辩的那样，多边主义也可能只是霸权政治的粉饰（Krasner 1985；Mearsheimer 1995；Grieco 1999）……（续）