¿La Estrategia de Corea para la Gobernanza Financiera Regional y Global: De Tomador de Reglas a Establecedor de Reglas?

EAI MPDI Working Paper No. 3

Autor

Yong Wook Lee es Profesor Asociado en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Corea, Seúl, Corea. Es autor, editor y traductor de seis libros, entre ellos “The Japanese Challenge to the American Neoliberal World Order: Identity, Meaning, and Foreign Policy” (Stanford University Press, 2008), y “China’s Rise and Regional Integration in East Asia: Hegemony or Community?” (Routledge, 2014). Los trabajos de Lee también aparecieron en diversas revistas académicas, como International Studies Quarterly, Review of International Political Economy y Review of International Studies. Actualmente está terminando un libro sobre el regionalismo financiero de Asia Oriental. Lee obtuvo su doctorado en relaciones internacionales en la Universidad del Sur de California en 2003.

I. Introducción

La política exterior consta de dos elementos: objetivos políticos y estrategias. Los objetivos políticos implican la definición por parte de un Estado de lo que debe defender y lograr en sus relaciones con otros países. Las estrategias son herramientas para ayudar a materializar los objetivos de la política exterior. La definición de los intereses nacionales (o el establecimiento de objetivos políticos) opera en tres niveles. En primer lugar, puede ser un producto de los entornos más amplios, históricos, políticos, económicos y de seguridad, en los que se encuentra un Estado. En segundo lugar, los intereses nacionales también se forman por contextos estratégicos, que surgen de la construcción de las relaciones exteriores de un Estado. Por último, pero no menos importante, la política interna también puede ser fundamental para las decisiones de política exterior en determinadas ocasiones. En cuanto a las herramientas políticas (estrategias), estas incluyen la coerción física, la negociación, la cooperación y la persuasión. Estos mecanismos se desarrollan en forma de unilateralismo, bilateralismo y multilateralismo. Para los países que no se consideran grandes potencias, el alcance de sus selecciones políticas, así como de sus herramientas políticas, puede ser bastante limitado, ya que tienden a ser tomadores de reglas en lugar de creadores de reglas.

En la política internacional, las relaciones financieras y monetarias son el núcleo y la columna vertebral del orden económico internacional. Como tales, son un escenario de competencia y cooperación que involucra poder, intereses e ideas entre las grandes potencias. Desde finales del siglo XIX hasta principios del XX, tanto la liberalización del capital como el patrón oro fueron inseparables de la hegemonía de Gran Bretaña. De manera similar, el establecimiento y la caída del Sistema de Bretton Woods y el auge del neoliberalismo como principio organizador del orden financiero y monetario se materializaron dentro del marco de competencia y cooperación entre las grandes potencias, como Estados Unidos y el G-7 (Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001). Estos ejemplos sugieren que la dialéctica de cambio y continuidad constituye la historia del orden financiero y monetario internacional en los últimos 150 años. El cambio y la continuidad han ocurrido a través de las interacciones entre el mercado y el Estado a través de las fronteras globales, regionales y nacionales. Estas interacciones institucionalizan las prácticas del comportamiento de los Estados, actuando sobre y contra un orden existente.

Una función central de la institucionalización es el proceso de creación y transformación de reglas. La política de los estándares globales es un caso ejemplar. Al mismo tiempo, una regla acompaña a un gobernante y a los gobernados (Onuf 1989). La trinidad del sistema de Bretton Woods —el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio (OMC)— demuestra la relación entre el gobernante y los gobernados a través de las reglas. Los creadores de reglas establecen los términos en los que se desarrollarán las interacciones futuras entre los miembros. Son los autores de las reglas del juego. Por el contrario, el principal objetivo político de los tomadores de reglas es adaptarse a los cambiantes órdenes financieros y monetarios internacionales. Dicho de otra manera, la preferencia política de los poderes débiles refleja opciones restringidas con poca o relativamente estrecha autonomía política.

El comienzo del siglo XXI muestra que el mundo ha cambiado y también Corea. El orden económico mundial se encuentra en una encrucijada crucial de transformación. Corea, anteriormente un tomador de reglas como estado en vías de desarrollo en el mejor de los casos, está dando un paso importante hacia ser potencialmente un creador de reglas. El hecho de que Corea sea hoy miembro del G-20, el órgano consultivo del orden económico mundial creado en 2009, es un ejemplo de tal transición. En la historia de la economía mundial, los próximos diez años pueden ser señalados como un período de cambio epocal, que marcará el comienzo de la gran transformación del orden económico mundial.

La crisis global de 2008 ha llevado a pedir cambios en el orden financiero y monetario internacional tanto a nivel global como regional. En primer lugar, la hegemonía del dólar se está erosionando (Helleiner 2009; Eichengreen 2010). El euro, que se creó sobre la base del paradigma económico neoliberal, también se enfrenta a desafíos masivos (McNamara 1998; Gillingham 2005). China ha intentado reducir su dependencia del dólar promoviendo la internacionalización de su moneda, el yuan (Lee 2011). Además, América Latina, África y Oriente Medio ya han iniciado o están en proceso de ingresar en alianzas monetarias regionales. Asia Oriental no es una excepción. La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y Corea, China y Japón (la ASEAN Plus Tres: la APT) a menudo en colaboración con el Banco Asiático de Desarrollo (BAD) han estado trabajando seriamente en la posibilidad de crear una moneda regional. Aunque la naturaleza de la discusión sobre este proyecto es a largo plazo, significa el nivel de insatisfacción que la APT tiene con la actual hegemonía del dólar. Como predice Eichengreen (2010), quizás se avecina la desaparición del sistema del dólar. La economía mundial se está desplazando hacia un sistema de monedas múltiples o "sin líder" (Cohen 2010).

Si el orden monetario se refiere a un problema de tipos de cambio que garantiza el funcionamiento estable de la oferta y la demanda de divisas, necesario para la vitalidad del comercio y la inversión, el orden financiero, por otro lado, se ocupa de institucionalizar las reglas para la formación y el desarrollo de los mercados financieros en todo el mundo. La creación del orden financiero a menudo se asocia con el grado de liberalización del capital necesario para promover el comercio y la inversión. Pero el inconveniente de la liberalización de los mercados financieros son las frecuentes crisis financieras en la economía mundial. Como tal, otro pilar del orden financiero es institucionalizar redes de seguridad financiera para prevenir y gestionar crisis financieras. La liberalización financiera neoliberal que trajo consigo la globalización en la década de 1980 recibió un gran golpe de la crisis financiera mundial de 2008. Sus repercusiones aún permanecen hoy, sus efectos aún se sienten en Europa y en otros lugares. Se están llevando a cabo discusiones activas sobre el establecimiento de un mecanismo regional de prevención de crisis financieras como el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) en América Latina, África y Oriente Medio. Estas regiones buscan activamente reducir su vulnerabilidad y dependencia de los movimientos de los mercados financieros occidentales.

Asia Oriental también sigue la misma tendencia. La APT ha estado persiguiendo activamente el establecimiento de una red de seguridad financiera regional y el desarrollo del mercado financiero regional desde la crisis financiera asiática de 1997-1998. Como se detalla a continuación, la Iniciativa de Chiang Mai (posteriormente la Iniciativa de Chiang Mai Multilateralizada: CMIM) representa el esfuerzo de Asia Oriental por institucionalizar la cooperación para una red de seguridad financiera regional. La APT ha considerado seriamente la idea de desarrollar aún más la CMIM hacia un Fondo Monetario Asiático (FMA), la versión asiática del FMI. En este contexto, en mayo de 2011, la APT lanzó la Oficina de Investigación Macroeconómica de la ASEAN Plus Tres (AMRO) en Singapur. Esta es una institución hermana de la CMIM, cuyo propósito institucional es monitorear y ofrecer asesoramiento sobre la política macroeconómica y el desempeño de los estados miembros como unidad de vigilancia regional. En mayo de 2013, la APT acordó unánimemente otorgar a la AMRO estatus de institución internacional. La AMRO se convirtió en la primera institución financiera de la región con estatus de institución internacional. En cuanto al desarrollo del mercado financiero regional, la APT introdujo la Iniciativa del Mercado de Bonos Asiáticos (ABMI) en 2002. Con el fin de facilitar el desarrollo del mercado de bonos regional, la APT ha establecido tres esquemas de cooperación institucionalizados. El primero fue la creación de una Instalación de Garantía de Crédito e Inversión (CGIF) en mayo de 2011. El segundo es el establecimiento de un Intermediario de Liquidación Regional (RSI), que está actualmente en curso; el tercero es el lanzamiento del Foro del Mercado de Bonos Asiáticos (ABMF) en 2010. El ABMF tiene como objetivo estandarizar las reglas y normas locales (o nacionales) de las transacciones de bonos en toda la región.

Dicho esto, existen tres capas en los cambiantes órdenes financieros y monetarios internacionales que establecen un contexto estructural para la diplomacia financiera y monetaria de Corea. La primera capa se relaciona con la profundidad, el grado y la dirección del cambio en el marco institucional neoliberal existente, como la reforma del FMI. La segunda es la medida del surgimiento y la consolidación del creciente número de sistemas financieros y monetarios regionales (Katzenstein 2005; Powers y Goertz 2011). La tercera capa se conecta con las características relacionales del orden financiero y monetario que se desarrolla a nivel global y regional. ¿Se desarrollarán de manera complementaria? Si no, ¿se desarrollarán de forma exclusiva y se institucionalizarán de forma competitiva no solo a nivel global y regional, sino también interregional?

¿Cómo puede Corea, que no es una gran potencia en ningún sentido significativo, desempeñar eficazmente el papel de creador de reglas, abarcando el mundo y Asia Oriental en este importante período de transformación? Más concretamente, ¿cómo puede Corea asegurar objetivos políticos como la estabilidad de los tipos de cambio, el desarrollo de los mercados financieros y la estabilidad financiera sin perder al mismo tiempo su autonomía política? ¿Habría alguna manera para que Corea proyecte sus preferencias políticas en el emergente orden financiero y monetario regional y global de Asia Oriental? A la luz de las crisis financieras de 1997 y 2008 que sacudieron la economía coreana y amenazaron con darle un vuelco completo, la importancia de la diplomacia financiera no puede ser exagerada para los responsables políticos coreanos.

Este artículo sostiene que el multilateralismo, particularmente el multilateralismo que vincula las dinámicas regionales y globales, debería ser la piedra angular de la diplomacia financiera y monetaria de Corea. Al ser una potencia media, mucho más limitada en la proyección de sus preferencias políticas en la arena internacional que una gran potencia, Corea no solo debería emplear el multilateralismo como herramienta política. Corea también debería perseguirlo como un fin en sí mismo, si Corea ha de ser un creador de reglas en los cambiantes órdenes económicos internacionales y regionales. Para ser específicos, el multilateralismo de Corea debería ser una estrategia mixta de vinculación regional y global. Con esto se quiere decir que la mejor manera de maximizar la influencia política de Corea es adoptar un enfoque de dos pasos (no mutuamente excluyentes), intentando ejercer influencia global que derive de la consolidación del multilateralismo regional. Esta es una estrategia ascendente que fluye de los procesos regionales a los globales. Al desarrollar y diseñar arreglos financieros y monetarios regionales en Asia Oriental, Corea debería construir confianza y experiencia mutua en cooperación y coordinación de políticas con China y Japón. Corea debería asumir activamente el papel de un mediador honesto en estos procesos regionales de creación de reglas. Al hacerlo, Corea puede consolidar patrones de cooperación entre las potunas regionales. Estos patrones de cooperación se traducirían entonces en la fuente regional de la influencia global de Corea. En resumen, Corea puede hacer mucho más para dar forma a los órdenes financieros y monetarios globales de lo que su posición de potencia media le permitiría al optar por abrazar Asia Oriental. Como este artículo elaborará, una estrategia de vinculación regional y global abre más posibilidades para que Corea implemente y refleje sus preferencias políticas en comparación con otras estrategias. Por supuesto, puede haber un límite en cuanto hasta dónde puede llegar una potencia media al iniciar un enfoque multilateral y diseñar un marco institucional. No obstante, puede aprovechar eficazmente el marco multilateral ya establecido, como sugiere la literatura existente sobre multilateralismo.

Este artículo consta de lo siguiente. En primer lugar, se discute por qué el multilateralismo es útil para Corea, una potencia media, a la luz de la literatura existente. Esta sección proporciona un marco teórico para el argumento principal. A continuación, se esbozan los desarrollos de la cooperación financiera y monetaria de Asia Oriental, representada por la CMIM, y el G-20 global. Junto con ello, esta sección examina y evalúa la diplomacia multilateral de Corea en estos procesos. Sobre la base de la discusión anterior, este artículo concluye revisando la importancia de las estrategias multilaterales en el vínculo regional y global de Corea.

II. Multilateralismo y Diplomacia de Potencias Medias

1. ¿Por qué el Multilateralismo?

El multilateralismo es un método con el cual un Estado realiza su práctica diplomática junto con el unilateralismo y el bilateralismo. Para una potencia no grande, el unilateralismo no es algo que pueda perseguir o preferir de manera práctica, siempre y cuando el unilateralismo vaya acompañado de un nivel considerable de poder coercitivo. Como tal, una potencia no grande termina con dos opciones: el bilateralismo o el multilateralismo. Sin embargo, por las siguientes razones, el multilateralismo, no el bilateralismo, tiende a funcionar mejor para tales actores. Este artículo examina las ventajas del multilateralismo primero teóricamente y, segundo, prácticamente, teniendo en cuenta la diplomacia de potencia media de Corea.

El multilateralismo en sí mismo aporta muchos beneficios a las potencias no grandes como Corea. En primer lugar y ante todo, el multilateralismo basado en el consenso, en oposición a otras formas de procesos políticos, permite que la voz de los estados no hegemónicos sea escuchada en un proceso de toma de decisiones. Por supuesto, no siempre es el caso que las decisiones políticas finales distribuyan beneficios simétricos a todos los estados participantes. Además, el multilateralismo también puede ser una fachada para la política hegemónica, tal como argumentan los realistas (Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999)... (Continuación)