La stratégie de la Corée pour la gouvernance financière régionale et mondiale : de preneur de règles à faiseur de règles ?

EAI MPDI Working Paper No. 3

Auteur

Yong Wook Lee est professeur associé au département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université de Corée, à Séoul, en Corée. Il est auteur, éditeur et traducteur de six livres, dont « The Japanese Challenge to the American Neoliberal World Order: Identity, Meaning, and Foreign Policy » (Stanford University Press, 2008) et « China’s Rise and Regional Integration in East Asia: Hegemony or Community? » (Routledge, 2014). Les travaux de Lee ont également été publiés dans diverses revues académiques, telles que «International Studies Quarterly, Review of International Political Economy, et Review of International Studies». Il termine actuellement un livre sur le régionalisme financier en Asie de l'Est. Lee a obtenu son doctorat en relations internationales à l'Université de Californie du Sud en 2003.

I. Introduction

La politique étrangère se compose de deux éléments : les objectifs politiques et les stratégies. Les objectifs politiques impliquent qu'un État définisse ce qu'il doit défendre et atteindre dans ses relations avec d'autres pays. Les stratégies sont les outils qui aident à concrétiser les objectifs de politique étrangère. La définition des intérêts nationaux (ou la fixation des objectifs politiques) s'opère à trois niveaux. Premièrement, elle peut être le produit d'environnements plus larges, macro-historiques, politiques, économiques et de sécurité, dans lesquels un État se trouve. Deuxièmement, les intérêts nationaux sont également formés par des contextes stratégiques, qui émergent de la construction par un État de ses relations extérieures. Enfin, la politique intérieure peut également être essentielle aux décisions de politique étrangère dans certaines occasions. En termes d'outils politiques (stratégies), ceux-ci incluent la coercition physique, la négociation, la coopération et la persuasion. Ces mécanismes se déroulent sous forme d'unilatéralisme, de bilatéralisme et de multilatéralisme. Pour les pays qui ne sont pas considérés comme de grandes puissances, la portée de leurs choix politiques ainsi que de leurs outils politiques peut être plutôt limitée, car ils ont tendance à être des preneurs de règles plutôt que des faiseurs de règles.

Dans les relations internationales, les relations financières et monétaires sont le noyau et l'épine dorsale de l'ordre économique international. En tant que telles, elles constituent une arène de compétition et de coopération impliquant le pouvoir, les intérêts et les idées entre les grandes puissances. De la fin du XIXe siècle au début du XXe siècle, la libéralisation des capitaux et l'étalon-or étaient inséparables de l'hégémonie de la Grande-Bretagne. De même, l'établissement et la chute du système de Bretton Woods et la montée du néolibéralisme comme principe organisateur de l'ordre financier et monétaire se sont tous matérialisés dans le cadre de la compétition et de la coopération entre les grandes puissances, telles que les États-Unis et le G-7 (Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001). Ces exemples suggèrent que la dialectique du changement et de la continuité constitue l'histoire de l'ordre financier et monétaire international au cours des 150 dernières années. Le changement et la continuité se sont produits par les interactions entre le marché et l'État aux frontières mondiales, régionales et nationales. Ces interactions institutionnalisent les pratiques du comportement des États, agissant sur et contre un ordre existant.

Une fonction essentielle de l'institutionnalisation est le processus de création et de transformation des règles. La politique des normes mondiales en est un exemple concret. En même temps, une règle s'accompagne d'un dirigeant et des dirigés (Onuf 1989). La trinité du système de Bretton Woods – le Fonds Monétaire International (FMI), la Banque Mondiale et l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) – démontre la relation entre le dirigeant et les dirigés par le biais des règles. Les faiseurs de règles fixent les termes selon lesquels les futures interactions entre les membres auront lieu. Ils sont les auteurs des règles du jeu. Par contraste, l'objectif politique principal des preneurs de règles est de s'adapter aux ordres financiers et monétaires internationaux changeants. Autrement dit, la préférence politique des puissances faibles reflète des choix contraints avec peu ou une gamme relativement étroite d'autonomie politique.

Le début du XXIe siècle montre que le monde a changé et la Corée aussi. L'ordre économique mondial est à un carrefour de transformation crucial. La Corée, auparavant preneuse de règles en tant qu'État en rattrapage au mieux, fait un pas important vers la possibilité de devenir une faiseuse de règles. Le fait que la Corée soit aujourd'hui membre du G-20, l'organe consultatif de l'ordre économique mondial créé en 2009, est un exemple de cette transition. Dans l'histoire de l'économie mondiale, les dix prochaines années peuvent être considérées comme une période de changement d'époque, inaugurant la grande transformation de l'ordre économique mondial.

La crise mondiale de 2008 entraîne des appels à des changements dans l'ordre financier et monétaire mondial, tant au niveau mondial que régional. Premièrement, l'hégémonie du dollar s'érode (Helleiner 2009; Eichengreen 2010). L'Euro, créé sur la base du paradigme économique néolibéral, est également confronté à des défis massifs (McNamara 1998; Gillingham 2005). La Chine a tenté de réduire sa dépendance au dollar en promouvant l'internationalisation de sa monnaie, le Yuan (Lee 2011). De plus, l'Amérique latine, l'Afrique et le Moyen-Orient ont soit déjà entrepris, soit sont en train d'entrer dans des alliances monétaires régionales. L'Asie de l'Est ne fait pas exception. L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN) et la Corée, la Chine et le Japon (l'ASEAN Plus Trois : l'APT) ont souvent collaboré avec la Banque asiatique de développement (BAD) pour travailler sérieusement sur la possibilité de créer une monnaie régionale. Bien que la nature de la discussion sur ce projet soit à long terme, elle témoigne du niveau d'insatisfaction de l'APT face à l'hégémonie actuelle du dollar. Comme le prédit Eichengreen (2010), la fin du système du dollar approche peut-être. L'économie mondiale s'oriente vers un système de monnaies multiples ou « sans leader » (Cohen 2010).

Si l'ordre monétaire concerne un problème de taux de change qui assure le fonctionnement stable de l'offre et de la demande de monnaie, nécessaire à la vitalité du commerce et de l'investissement, l'ordre financier, en revanche, concerne l'institutionnalisation des règles pour la formation et le développement des marchés financiers dans le monde. La création de l'ordre financier est souvent associée au degré de libéralisation des capitaux requis pour promouvoir le commerce et l'investissement. Mais le revers de la libéralisation des marchés financiers est la fréquence des crises financières dans l'économie mondiale. Ainsi, un autre pilier de l'ordre financier est d'institutionnaliser des filets de sécurité financière pour prévenir et gérer les crises financières. La libéralisation financière néolibérale, apportée par la mondialisation dans les années 1980, a été durement touchée par la crise financière mondiale de 2008. Ses répercussions persistent encore aujourd'hui, ses effets se font encore sentir en Europe et ailleurs. Des discussions actives sur la création d'un mécanisme régional de prévention des crises financières comme le Mécanisme européen de stabilité (MES) sont en cours en Amérique latine, en Afrique et au Moyen-Orient. Ces régions cherchent activement à réduire leur vulnérabilité et leur dépendance vis-à-vis des mouvements des marchés financiers occidentaux.

L'Asie de l'Est suit également la même tendance. L'APT poursuit activement la mise en place d'un filet de sécurité financier régional et le développement des marchés financiers régionaux depuis la crise financière asiatique de 1997-1998. Comme détaillé ci-dessous, l'Initiative de Chiang Mai (ultérieurement la Chiang Mai Initiative Multilateralization : CMIM) représente l'effort de l'Asie de l'Est pour institutionnaliser la coopération en matière de filet de sécurité financier régional. L'APT a sérieusement envisagé l'idée de développer davantage la CMIM en un Fonds Monétaire Asiatique (FMA), la version asiatique du FMI. Dans ce contexte, en mai 2011, l'APT a lancé l'ASEAN Plus Three Macroeconomic Research Office (AMRO) à Singapour. Il s'agit d'une institution sœur de la CMIM, dont le but institutionnel est de surveiller et de conseiller sur la politique macroéconomique et les performances des États membres en tant qu'unité de surveillance régionale. En mai 2013, l'APT a unanimement décidé de conférer à l'AMRO le statut d'institution internationale. L'AMRO est devenue la première institution financière de la région dotée du statut d'institution internationale. En ce qui concerne le développement des marchés financiers régionaux, l'APT a introduit l'Asian Bond Market Initiative (ABMI) en 2002. Afin de faciliter le développement du marché obligataire régional, l'APT a mis en place trois programmes de coopération institutionnalisés. Le premier a été la création d'un Credit Guarantee Investment Facility (CGIF) en mai 2011. Le second est la mise en place d'un Regional Settlement Intermediary (RSI), actuellement en cours ; le troisième étant le lancement de l'Asian Bond Market Forum (ABMF) en 2010. L'ABMF vise à standardiser les règles et normes locales (ou nationales) de transaction obligataire dans la région.

Cela dit, il y a trois couches dans les ordres financiers et monétaires internationaux changeants qui définissent un contexte structurel pour la diplomatie financière et monétaire de la Corée. La première couche concerne la profondeur, le degré et la direction du changement dans le cadre institutionnel néolibéral existant, tel que la réforme du FMI. La seconde est l'étendue de l'émergence et de la solidification du nombre croissant de systèmes financiers et monétaires régionaux (Katzenstein 2005; Powers et Goertz 2011). La troisième couche concerne les caractéristiques relationnelles de l'ordre financier et monétaire en développement aux niveaux mondial et régional. Se développeront-ils de manière mutuellement complémentaire ? Sinon, se développeront-ils exclusivement et seront-ils institutionnalisés sous une forme compétitive non seulement au niveau mondial et régional, mais aussi interrégional ?

Comment la Corée, qui n'est une grande puissance en aucun sens significatif, peut-elle effectivement jouer le rôle de faiseur de règles, englobant le monde et l'Asie de l'Est dans cette période de transformation majeure ? Plus concrètement, comment la Corée peut-elle garantir des objectifs politiques tels que la stabilité des taux de change, le développement des marchés financiers et la stabilité financière sans perdre en même temps son autonomie politique ? Y aurait-il un moyen pour la Corée de projeter ses préférences politiques sur l'ordre financier et monétaire régional et mondial émergent ? À la lumière des crises financières de 1997 et 2008 qui ont secoué l'économie coréenne et menacé de la renverser complètement, l'importance de la diplomatie financière ne peut être surestimée pour les décideurs politiques coréens.

Cet article soutient que le multilatéralisme, en particulier le multilatéralisme liant les dynamiques régionales et mondiales, devrait être la pierre angulaire de la diplomatie financière et monétaire coréenne. Étant une puissance moyenne, beaucoup plus limitée dans sa capacité à projeter ses préférences politiques sur la scène internationale qu'une grande puissance, la Corée ne devrait pas seulement employer le multilatéralisme comme outil politique. La Corée devrait également le poursuivre comme un but en soi, si elle veut être un faiseur de règles dans les ordres économiques internationaux et régionaux changeants. Pour être précis, le multilatéralisme de la Corée devrait être une stratégie mixte de liaison régionale et mondiale. Par cela, on entend que le meilleur moyen de maximiser l'influence politique de la Corée est d'adopter une approche en deux étapes (non mutuellement exclusive), en tentant d'exercer une influence mondiale qui découle de la consolidation du multilatéralisme régional. C'est une stratégie ascendante qui découle des processus régionaux vers les processus mondiaux. En développant et en concevant des arrangements financiers et monétaires régionaux en Asie de l'Est, la Corée devrait établir la confiance et l'expérience mutuelle en matière de coopération et de coordination politiques avec la Chine et le Japon. La Corée devrait jouer activement le rôle de médiateur honnête dans ces processus régionaux de création de règles. Ce faisant, la Corée peut consolider les modèles de coopération entre les puissances régionales. Ces modèles de coopération se traduiraient alors par la source régionale de l'influence mondiale de la Corée. En bref, la Corée peut faire beaucoup plus pour façonner les ordres financiers et monétaires mondiaux que ce que sa position de puissance moyenne pourrait lui permettre en choisissant d'embrasser l'Asie de l'Est. Comme cet article l'expliquera plus en détail, une stratégie de liaison régionale et mondiale ouvre plus de possibilités à la Corée pour mettre en œuvre et refléter ses préférences politiques par rapport à d'autres stratégies. Bien sûr, il peut y avoir une limite à la mesure dans laquelle une puissance moyenne peut aller dans l'initiation d'une approche multilatérale et la conception d'un cadre institutionnel. Néanmoins, elle peut tirer parti du cadre multilatéral déjà établi, comme le suggère la littérature existante sur le multilatéralisme.

Cet article se compose des éléments suivants. Premièrement, il discute pourquoi le multilatéralisme est utile pour la Corée, une puissance moyenne, à la lumière de la littérature existante. Cette section fournit un cadre théorique pour l'argument principal. Ensuite, il esquisse les développements de la coopération financière et monétaire en Asie de l'Est, représentée par la CMIM, et le G-20 mondial. Parallèlement, cette section examine et évalue la diplomatie multilatérale de la Corée dans ces processus. Sur la base de la discussion ci-dessus, cet article conclut en revisitant l'importance des stratégies multilatérales sur la liaison régionale et mondiale de la Corée.

II. Multilatéralisme et diplomatie des puissances moyennes

1. Pourquoi le multilatéralisme ?

Le multilatéralisme est une méthode par laquelle un État exerce sa pratique diplomatique aux côtés de l'unilatéralisme et du bilatéralisme. Pour une puissance non-grande, l'unilatéralisme n'est pas quelque chose qu'elle peut pratiquement poursuivre ou préférer, tant que l'unilatéralisme s'accompagne d'un niveau considérable de puissance coercitive. En tant que tel, une puissance non-grande se retrouve avec deux options, le bilatéralisme ou le multilatéralisme. Cependant, pour les raisons suivantes, le multilatéralisme, plutôt que le bilatéralisme, a tendance à mieux fonctionner pour de tels acteurs. Cet article examine les avantages du multilatéralisme d'abord théoriquement, puis pratiquement – en gardant à l'esprit la diplomatie des puissances moyennes de la Corée.

Le multilatéralisme lui-même apporte de nombreux avantages aux puissances non-grandes comme la Corée. Tout d'abord, le multilatéralisme basé sur le consensus, par opposition à d'autres formes de processus politiques, permet que la voix des États non hégémoniques soit entendue dans un processus de prise de décision. Bien sûr, il n'est pas toujours le cas que les décisions politiques finales distribuent des avantages symétriques à tous les États participants. De plus, le multilatéralisme peut également être une façade pour la politique hégémonique, comme le soutiennent les réalistes (Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999)... (Suite)