Стратегия Кореи в области регионального и глобального финансового управления: от получателя правил к их установлению?

Рабочий документ EAI MPDI № 3

Автор

Юн Ук Ли — доцент кафедры политологии и международных отношений Университета Корё, Сеул, Корея. Он является автором, редактором и переводчиком шести книг, в том числе «Японский вызов неолиберальному мировому порядку Америки: идентичность, смысл и внешняя политика» (Stanford University Press, 2008) и «Рост Китая и региональная интеграция в Восточной Азии: гегемония или сообщество?» (Routledge, 2014). Работы Ли также публиковались в различных научных журналах, таких как «International Studies Quarterly, Review of International Political Economy и Review of International Studies». В настоящее время он заканчивает книгу по восточноазиатскому финансовому регионализму. Ли получил степень доктора философии в области международных отношений в Университете Южной Калифорнии в 2003 году.

I. Введение

Внешняя политика состоит из двух элементов: целей политики и стратегий. Цели политики включают определение государством того, что следует защищать и достигать в отношениях с другими странами. Стратегии — это инструменты, помогающие реализовать цели внешней политики. Определение национальных интересов (или постановка целей политики) осуществляется на трех уровнях. Во-первых, оно может быть продуктом более широких, макроисторических, политических, экономических и безопасностных сред, в которых находится государство. Во-вторых, национальные интересы также формируются стратегическими контекстами, которые возникают из конструирования государством своих внешних отношений. И последнее, но не менее важное: внутренняя политика также может иметь решающее значение для принятия решений во внешней политике в определенных случаях. Что касается инструментов политики (стратегий), то они включают физическое принуждение, переговоры, сотрудничество и убеждение. Эти механизмы осуществляются в форме односторонности, двусторонности и многосторонности. Для стран, не являющихся великими державами, объем их политического выбора, а также инструментов политики может быть весьма ограничен, поскольку они, как правило, являются получателями правил, а не их установщиками.

В международных отношениях финансовые и валютные отношения являются ядром и основой международного экономического порядка (порядков). Как таковые, они представляют собой арену конкуренции и сотрудничества, в которой великие державы борются за власть, интересы и идеи. С конца XIX до начала XX века как либерализация капитала, так и золотой стандарт были неотделимы от гегемонии Великобритании. Аналогично, становление и упадок Бреттон-Вудской системы, а также подъем неолиберализма как организующего принципа финансового и валютного порядка происходили в рамках конкуренции и сотрудничества между великими державами, такими как Соединенные Штаты и «Большая семерка» (Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001). Эти примеры свидетельствуют о том, что диалектика изменений и преемственности составляет историю международного финансового и валютного порядка за последние 150 лет. Изменения и преемственность происходили через взаимодействие рынка и государства в глобальном, региональном и национальном масштабах. Эти взаимодействия институционализируют практики поведения государств, действуя в рамках существующего порядка и против него.

Основная функция институционализации — это процесс выработки и трансформации правил. Политика глобальных стандартов является ярким примером. В то же время, за правилом стоит тот, кто его устанавливает, и те, кто ему подчиняется (Onuf 1989). Троица Бреттон-Вудской системы — Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк и Всемирная торговая организация (ВТО) — демонстрирует отношения между установщиком правил и подчиняющимися им через правила. Установщики правил определяют условия, на которых происходят будущие взаимодействия между членами. Они являются авторами правил игры. Напротив, основная цель политики получателей правил — адаптироваться к меняющемуся международному финансовому и валютному порядку (порядкам). Иными словами, политические предпочтения слабых держав отражают ограниченный выбор с небольшой или относительно узкой автономией политики.

Начало XXI века показывает, что мир изменился, как и Корея. Мировой экономический порядок находится на критическом перекрестке трансформации. Корея, ранее являвшаяся получателем правил, в лучшем случае — догоняющим государством, делает важный шаг к тому, чтобы стать потенциальным установщиком правил. Тот факт, что Корея сегодня является членом G-20, консультативного органа мирового экономического порядка, созданного в 2009 году, является одним из примеров такого перехода. В истории мировой экономики следующие десять лет могут быть отмечены как период эпохальных перемен, открывающий великую трансформацию мирового экономического порядка.

Глобальный кризис 2008 года привел к призывам к изменениям в международном финансовом и валютном порядке как на глобальном, так и на региональном уровне. Во-первых, гегемония доллара ослабевает (Helleiner 2009; Eichengreen 2010). Евро, созданный на основе неолиберальной экономической парадигмы, также сталкивается с серьезными проблемами (McNamara 1998; Gillingham 2005). Китай предпринял попытку уменьшить свою зависимость от доллара, способствуя интернационализации своей валюты, юаня (Lee 2011). Кроме того, Латинская Америка, Африка и Ближний Восток либо уже приступили к созданию региональных валютных союзов, либо находятся в процессе их создания. Восточная Азия не является исключением. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Корея, Китай и Япония (АСЕАН плюс три: АПТ) часто в сотрудничестве с Азиатским банком развития (АБР) серьезно работают над возможностью создания региональной валюты. Хотя характер обсуждения этого проекта долгосрочный, он свидетельствует об уровне недовольства АПТ нынешней гегемонией доллара. Как предсказывает Айхенгрин (2010), возможно, система доллара находится на грани краха. Мировая экономика движется к системе множественных или «лидерских (Cohen 2010)» валют.

Если валютный порядок касается проблемы обменных курсов, обеспечивающих стабильное функционирование спроса и предложения валюты, необходимое для оживления торговли и инвестиций, то финансовый порядок, с другой стороны, связан с институционализацией правил для формирования и развития финансовых рынков по всему миру. Создание финансового порядка часто ассоциируется со степенью либерализации капитала, необходимой для стимулирования торговли и инвестиций. Но обратной стороной либерализации финансовых рынков являются частые финансовые кризисы в мировой экономике. Таким образом, еще одним столпом финансового порядка является институционализация финансовых механизмов безопасности для предотвращения и управления финансовыми кризисами. Неолиберальная финансовая либерализация, вызванная глобализацией в 1980-х годах, получила сильный удар от глобального финансового кризиса 2008 года. Его последствия ощущаются до сих пор, его влияние все еще чувствуется в Европе и других регионах. Активно обсуждаются вопросы создания региональных механизмов предотвращения финансовых кризисов, таких как Европейский стабилизационный механизм (ESM), в Латинской Америке, Африке и на Ближнем Востоке. Эти регионы активно стремятся снизить свою уязвимость и зависимость от движений западных финансовых рынков.

Восточная Азия также следует той же тенденции. АПТ активно добивается создания региональной системы финансовой безопасности и развития регионального финансового рынка с момента азиатского финансового кризиса 1997-1998 годов. Как подробно описано ниже, Чиангмайская инициатива (впоследствии Чиангмайская инициатива многостороннего сотрудничества: CMIM) представляет собой усилия Восточной Азии по институционализации сотрудничества для создания региональной системы финансовой безопасности. АПТ серьезно рассматривает идею дальнейшего развития CMIM в направлении Азиатского валютного фонда (АВФ), азиатской версии МВФ. В этом контексте в мае 2011 года АПТ запустила в Сингапуре Азиатско-тихоокеанское бюро макроэкономических исследований (AMRO). Это сестринское учреждение CMIM, институциональная цель которого — мониторинг и консультирование по макроэкономической политике и показателям стран-членов в качестве регионального подразделения надзора. В мае 2013 года АПТ единогласно согласилась предоставить AMRO статус международного учреждения. AMRO стало первым финансовым учреждением в регионе, имеющим статус международного учреждения. В отношении развития регионального финансового рынка АПТ в 2002 году представила Инициативу по развитию азиатского облигационного рынка (ABMI). Для содействия развитию регионального облигационного рынка АПТ предприняла три институционализированные схемы сотрудничества. Первая — создание Фонда кредитных гарантий и инвестиций (CGIF) в мае 2011 года. Вторая — создание Регионального расчетного посредника (RSI), которое в настоящее время находится в стадии разработки; третья — запуск Форума азиатского облигационного рынка (ABMF) в 2010 году. ABMF направлен на стандартизацию региональных правил и норм проведения операций с облигациями.

С учетом вышеизложенного, существуют три уровня меняющегося международного финансового и валютного порядка (порядков), которые определяют структурный контекст для финансовой и валютной дипломатии Кореи. Первый уровень относится к глубине, степени и направлению изменений в существующей неолиберальной институциональной структуре, такой как реформа МВФ. Второй — степень появления и укрепления растущего числа региональных финансовых и валютных систем (Katzenstein 2005; Powers and Goertz 2011). Третий уровень связан с реляционными характеристиками финансового и валютного порядка, развивающегося на глобальном и региональном уровнях. Будут ли они развиваться взаимодополняющим образом? Если нет, будут ли они развиваться эксклюзивно и институционализироваться в конкурентной форме не только на глобальном и региональном, но и на межрегиональном уровне?

Как Корея, не являющаяся великой державой в каком-либо существенном смысле, может эффективно выполнять роль установщика правил, охватывая мир и Восточную Азию в этот период крупной трансформации? Более конкретно, как Корея может обеспечить такие цели политики, как стабильность обменных курсов, развитие финансовых рынков и финансовая стабильность, не теряя при этом своей политической автономии? Будет ли у Кореи возможность проецировать свои политические предпочтения на формирующийся глобальный и восточноазиатский региональный финансовый и валютный порядок? Учитывая финансовые кризисы 1997 и 2008 годов, которые потрясли корейскую экономику и поставили ее под угрозу полного краха, важность финансовой дипломатии для корейских политиков невозможно переоценить.

В данной статье утверждается, что многосторонность, особенно многосторонность, связывающая региональную и глобальную динамику, должна стать краеугольным камнем финансовой и валютной дипломатии Кореи. Будучи средней державой, чьи возможности проецировать свои политические предпочтения на международной арене гораздо более ограничены, чем у великой державы, Корея должна не только использовать многосторонность как инструмент политики. Корея должна также стремиться к ней как к самоцели, если она хочет стать установщиком правил в меняющемся международном и региональном экономическом порядке (порядках). Конкретно говоря, многосторонность Кореи должна представлять собой смешанную стратегию региональных и глобальных связей. Под этим подразумевается, что наилучший способ максимизировать влияние Кореи на политику — это применить двухэтапный подход (не взаимоисключающий), пытаясь оказать глобальное влияние, которое проистекает из укрепления регионального многосторонности. Это стратегия «снизу вверх», которая следует от региональных к глобальным процессам. При разработке и проектировании региональных финансовых и валютных механизмов в Восточной Азии Корея должна строить доверие и взаимный опыт в области сотрудничества и координации политики с Китаем и Японией. Корея должна активно играть роль честного брокера в этих региональных процессах выработки правил. Таким образом, Корея сможет укрепить модели сотрудничества между региональными державами. Эти модели сотрудничества затем превратятся в региональный источник влияния Кореи на глобальном уровне. Короче говоря, Корея может сделать гораздо больше для формирования глобального финансового и валютного порядка (порядков), чем позволяет ее статус средней державы, выбрав путь интеграции с Восточной Азией. Как будет далее подробно изложено в данной статье, стратегия региональных и глобальных связей открывает больше возможностей для Кореи по реализации и отражению своих политических предпочтений по сравнению с другими стратегиями. Конечно, могут существовать пределы того, насколько далеко средняя держава может зайти в инициировании многостороннего подхода и разработке институциональной структуры. Тем не менее, она может эффективно использовать уже существующую многостороннюю структуру, как предполагает существующая литература по многосторонности.

Данная статья состоит из следующих разделов. Во-первых, обсуждается, почему многосторонность полезна для Кореи, средней державы, в свете существующей литературы. Этот раздел представляет теоретические рамки для основного аргумента. Далее, кратко описываются события в области восточноазиатского финансового и валютного сотрудничества, представленные CMIM, и глобальной G-20. Наряду с этим, в данном разделе рассматривается и оценивается многосторонняя дипломатия Кореи в этих процессах. На основе вышеизложенного обсуждения, в заключении статьи вновь рассматривается важность многосторонних стратегий для региональных и глобальных связей Кореи.

II. Многосторонность и дипломатия средних держав

1. Почему многосторонность?

Многосторонность — это метод, с помощью которого государство осуществляет свою дипломатическую практику наряду с односторонностью и двусторонностью. Для невеликой державы односторонность не является чем-то, что она может практически преследовать или предпочитать, поскольку односторонность сопровождается значительным уровнем принудительной силы. Таким образом, у невеликой державы остаются два варианта: двусторонность или многосторонность. Однако по следующим причинам многосторонность, а не двусторонность, как правило, работает лучше для таких акторов. В данной статье рассматриваются преимущества многосторонности сначала теоретически, а затем практически — с учетом дипломатии средних держав Кореи.

Сама по себе многосторонность приносит много преимуществ невеликим державам, таким как Корея. Прежде всего, многосторонность, основанная на консенсусе, в отличие от других форм политических процессов, позволяет голосу негегемонистских государств быть услышанным в процессе принятия решений. Конечно, не всегда окончательные политические решения распределяют симметричные выгоды всем участвующим государствам. Более того, многосторонность также может быть ширмой для гегемонистской политики, как утверждают реалисты (Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999)... (Продолжение)