韓国の地域的・世界的金融ガバナンス戦略：ルールテイカーからルールセッターへ？

EAI MPDIワーキングペーパー No. 3

著者

イ・ヨンウク（Yong Wook Lee）は、韓国ソウルの高麗大学政治外交学科の准教授である。「The Japanese Challenge to the American Neoliberal World Order: Identity, Meaning, and Foreign Policy」（Stanford University Press, 2008）や「China’s Rise and Regional Integration in East Asia: Hegemony or Community?」（Routledge, 2014）を含む6冊の書籍の著者、編集者、翻訳者でもある。リーの研究は、「International Studies Quarterly, Review of International Political Economy, Review of International Studies」などの学術雑誌にも掲載されている。現在、東アジア金融地域主義に関する書籍を執筆中である。リーは2003年に南カリフォルニア大学で国際関係学の博士号を取得した。

I. はじめに

外交政策は、政策目標と戦略の2つの要素から構成される。政策目標とは、国家が他国との関係において何を擁護し、達成するかを定義することである。戦略とは、外交政策目標を実現するための手段である。国益（または政策目標）の定義は、3つのレベルで機能する。第一に、国家が置かれている、より広範なマクロ史的、政治的、経済的、安全保障的環境の産物である。第二に、国益は、国家が自国の対外関係を構築することから生じる戦略的文脈によっても形成される。そして最後に、国内政治も、特定の機会における外交政策決定にとって重要となりうる。政策手段（戦略）に関しては、これらには物理的強制、交渉、協力、説得が含まれる。これらのメカニズムは、一国主義、二国間主義、多国間主義の形態で進められる。大国とみなされない国々にとって、その政策選択の範囲および政策手段は、ルールセッターというよりはルールテイカーになりがちであるため、かなり限定される可能性がある。

国際政治において、金融・通貨関係は国際経済秩序の核であり、背骨である。そのため、これらは大国間の権力、利益、思想が関わる競争と協力の場である。19世紀後半から20世紀初頭にかけて、資本自由化と金本位制の両方は、英国の覇権と切り離せないものであった。同様に、ブレトン・ウッズ体制の確立と崩壊、そして金融・通貨秩序の基本原則としての新自由主義の台頭は、すべて米国やG7などの大国間の競争と協力の枠組みの中で実現した（Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001）。これらの例は、過去150年間の国際金融・通貨秩序の歴史を、変化と継続の弁証法が構成していることを示唆している。変化と継続は、グローバル、地域、国家の境界を越えた市場と国家の相互作用を通じて起こってきた。これらの相互作用は、既存の秩序に対して、またそれに対抗して行動する国家の行動様式を制度化する。

制度化の核心機能は、ルール形成とルール変革のプロセスである。グローバルスタンダードの政治はその一例である。同時に、ルールには、支配者と被支配者が伴う（Onuf 1989）。ブレトン・ウッズ体制の三本柱—国際通貨基金（IMF）、世界銀行、世界貿易機関（WTO）—は、ルールを通じた支配者と被支配者の関係を示している。ルールセッターは、加盟国間の将来の相互作用の条件を設定する。彼らはゲームのルールの作成者である。対照的に、ルールテイカーの主な政策目標は、変化する国際金融・通貨秩序に適応することである。言い換えれば、弱い国家の政策選好は、政策自律性がほとんどないか、比較的狭い範囲に限定された選択を反映している。

21世紀の幕開けは、世界が変化し、韓国も変化したことを示している。世界経済秩序は変革の重要な岐路に立っている。かつてはせいぜいキャッチアップ国家としてルールテイカーであった韓国が、潜在的なルールセッターへと重要な一歩を踏み出している。今日、韓国が2009年に創設された世界経済秩序の協議体であるG20のメンバーであることは、そのような移行の一例である。世界経済の歴史において、今後10年間は、世界の経済秩序の大きな変革をもたらす、時代を画する変化の期間として注目されるだろう。

2008年の世界金融危機は、グローバルおよび地域レベルの両方で、国際金融・通貨秩序に変更を加えるべきだという呼びかけにつながった。第一に、ドルの覇権は侵食されている（Helleiner 2009; Eichengreen 2010）。新自由主義的経済パラダイムに基づいて創設されたユーロも、大規模な課題に直面している（McNamara 1998; Gillingham 2005）。中国は、自国通貨である人民元の国際化を推進することで、ドルへの依存を減らそうとしている（Lee 2011）。さらに、ラテンアメリカ、アフリカ、中東は、すでに地域通貨同盟に着手しているか、またはその過程に入っている。東アジアも例外ではない。東南アジア諸国連合（ASEAN）と韓国、中国、日本（ASEANプラス3：APT）は、しばしばアジア開発銀行（ADB）と協力して、地域通貨創設の可能性を真剣に模索している。このプロジェクトに関する議論の性質は長期的なものであるが、APTが現在のドル覇権に対する不満のレベルを示している。Eichengreen（2010）が予測するように、おそらくドルの崩壊が近づいているのかもしれない。世界経済は、複数の通貨、あるいは「リーダーレス（Cohen 2010）」通貨のシステムへと移行している。

通貨秩序が、貿易と投資の活力を維持するために必要な通貨の供給と需要の安定した運用を保証する為替レートの問題であるとすれば、金融秩序は、世界中の金融市場の形成と発展のためのルールを制度化することに関係している。金融市場の自由化の進展は、貿易と投資の促進に必要な資本自由化の程度と関連付けられることが多い。しかし、金融市場自由化のマイナス面は、世界経済における頻繁な金融危機である。そのため、金融秩序のもう一つの柱は、金融危機を防止し管理するための金融セーフティネットを制度化することである。1980年代にグローバリゼーションによってもたらされた新自由主義的な金融自由化は、2008年の世界金融危機によって大きな打撃を受けた。その余波は今日でも残っており、その影響はヨーロッパやその他の地域で今も感じられている。欧州安定メカニズム（ESM）のような地域金融危機防止メカニズムの設立に関する活発な議論が、ラテンアメリカ、アフリカ、中東で行われている。これらの地域は、西側の金融市場の動きに対する脆弱性と依存性を減らすことを積極的に模索している。

東アジアも同様の傾向をたどっている。APTは、1997年から1998年にかけてのアジア金融危機以来、地域金融セーフティネットの設立と地域金融市場の発展を積極的に追求してきた。以下で詳述するように、チェンマイ・イニシアティブ（その後、チェンマイ・イニシアティブ・マルチラテラリゼーション：CMIM）は、地域金融セーフティネットのための協力の制度化を目指す東アジアの取り組みを表している。APTは、CMIMをさらに発展させて、アジア版IMFであるアジア通貨基金（AMF）にするという考えを真剣に検討してきた。この文脈で、2011年5月、APTはシンガポールにASEANプラス3マクロ経済リサーチオフィス（AMRO）を設立した。これはCMIMの姉妹機関であり、地域監視ユニットとして、加盟国のマクロ経済政策と実績を監視し、助言を提供することを制度的目的としている。2013年5月、APTはAMROに国際機関としての地位を与えることを全会一致で合意した。AMROは、この地域で国際機関としての地位を持つ最初の金融機関となった。地域金融市場の発展に関しては、APTは2002年にアジア債券市場イニシアティブ（ABMI）を導入した。地域債券市場の発展を促進するために、APTは3つの制度化された協力スキームを導入した。第一は、2011年5月の信用保証投資ファシリティ（CGIF）の設立である。第二は、現在進行中の地域決済仲介機関（RSI）の設立である。第三は、2010年のアジア債券市場フォーラム（ABMF）の設立である。ABMFは、この地域における債券取引の国内（または国家）ルールと規範を標準化することを目的としている。

以上のことから、韓国の金融・通貨外交の構造的文脈を明らかにする、国際金融・通貨秩序の変化には3つの層がある。第一の層は、IMF改革のような既存の新自由主義的制度的枠組みの変化の深さ、程度、方向性に関連する。第二の層は、増加する地域金融・通貨システムの出現と定着の度合いである（Katzenstein 2005; Powers and Goertz 2011）。第三の層は、グローバルおよび地域レベルで発展している金融・通貨秩序の関係的特性につながる。それらは相互に補完的な形で発展するだろうか？もしそうでないなら、それらは排他的に発展し、グローバルおよび地域だけでなく、地域間でも競争的な形で制度化されるだろうか？

どのような意味においても大国ではない韓国は、この主要な変革期において、世界と東アジアを包含するルールセッターの役割を効果的にどのように果たすことができるだろうか？より具体的には、韓国は、為替レートの安定、金融市場の発展、金融の安定といった政策目標を、同時に政策自律性を失うことなく、どのように確保できるだろうか？韓国が、台頭するグローバルおよび東アジアの地域金融・通貨秩序に、自国の政策選好を投影する方法はあるだろうか？韓国経済を揺るがし、完全に転覆させかねなかった1997年と2008年の金融危機の両方を考慮すると、韓国の政策立案者にとって金融外交の重要性はいくら強調してもしすぎることはない。

本稿は、韓国の金融・通貨外交の礎は、多国間主義、特に地域とグローバルのダイナミクスを結びつける多国間主義であるべきだと主張する。大国よりも国際舞台で自国の政策選好を投影する能力がはるかに限られている中堅国である韓国は、多国間主義を政策手段として採用するだけでなく、変化する国際的および地域的経済秩序においてルールセッターとなるためには、それ自体を目標として追求すべきである。具体的には、韓国の多国間主義は、地域とグローバルの連携を組み合わせた戦略であるべきだ。これにより、韓国の政策的影響力を最大化する最善の方法は、地域的多国間主義を強化することから得られるグローバルな影響力を発揮しようとする、2段階のアプローチ（相互に排他的ではない）であると理解する。これは地域からグローバルへのプロセスへと流れるボトムアップ戦略である。東アジアにおける地域金融・通貨制度の発展と設計において、韓国は中国と日本との政策協力と調整における信頼と相互経験を構築すべきである。韓国は、これらの地域的なルール形成プロセスにおいて、誠実な仲介者の役割を積極的に果たすべきである。そうすることで、韓国は地域大国間の協力パターンを強化できる。これらの協力パターンは、韓国のグローバルな影響力の地域的な源泉へと転換されるだろう。要するに、韓国は、東アジアを受け入れることを選択することによって、その中堅国の地位が許容するよりもはるかに多くのことを、グローバル金融・通貨秩序の形成において行うことができる。本稿でさらに詳しく説明するように、地域とグローバルの連携戦略は、他の戦略と比較して、韓国が政策選好を実施し反映させるためのより多くの可能性を開く。もちろん、中堅国が多国間アプローチを開始し、制度的枠組みを設計できる範囲には限界があるかもしれない。それにもかかわらず、既存の文献が示唆するように、既存の多国間的枠組みを効果的に活用することはできる。

本稿は以下の構成からなる。まず、既存の文献に照らして、なぜ多国間主義が韓国のような中堅国にとって有用なのかを論じる。このセクションでは、主要な議論の理論的枠組みを提供する。次に、CMIMやグローバルなG20に代表される東アジアの金融・通貨協力の発展を概説する。これとともに、これらのプロセスにおける韓国の多国間外交を検討し、評価する。上記の議論に基づき、本稿は、韓国の地域的・グローバルな連携における多国間戦略の重要性を再確認して結論を述べる。

II. 多国間主義と中堅国の外交

1. なぜ多国間主義なのか？

多国間主義は、国家が一国主義や二国間主義とともに外交実践を行う方法である。大国でない国にとって、一国主義は、相当なレベルの強制力を伴う限り、実質的に追求したり好んだりできるものではない。そのため、大国でない国は、二国間主義か多国間主義かの2つの選択肢に行き着く。しかし、以下の理由から、二国間主義ではなく多国間主義の方が、そのようなアクターにとってより効果的である傾向がある。本稿では、多国間主義の利点を、まず理論的に、次に韓国の中堅国外交を念頭に置いて、実質的に検討する。

多国間主義自体が、韓国のような非大国に多くの利益をもたらす。まず第一に、他の政治プロセスとは対照的に、コンセンサスに基づく多国間主義は、非覇権国家の声が意思決定プロセスで聞かれることを可能にする。もちろん、最終的な政策決定がすべての参加国に均等な利益をもたらすとは限らない。さらに、リアリストが主張するように、多国間主義は覇権政治の隠れ蓑である可能性もある（Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999）。..(続く)