Многоуровневый мировой порядок и дипломатия Южной Кореи как «средней державы»: случай политики содействия развитию

Рабочий документ EAI MPDI № 6

Автор

Сынджу Ли — профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Чунг-Ан. Профессор Ли получил степени бакалавра и магистра в Университете Ёнсей, а степень доктора философии по политологии — в Калифорнийском университете в Беркли. Ранее он работал ассистентом профессора политологии в Национальном университете Сингапура, ассистентом профессора международных отношений в Университете Ёнсей и постдокторантом в Центре исследований АТЭС при Беркли. Среди его недавних публикаций — «Северо-Восточная Азия: готова ли к интеграции?» (2008) и «Торговая политика в Азиатско-Тихоокеанском регионе: роль идей, интересов и внутренних институтов» (2010). Профессор Ли также опубликовал множество своих исследовательских работ в ведущих журналах, таких как «The Korean Political Science Review, Comparative Political Studies, The Pacific Review и Asian Survey». Его текущие исследовательские интересы охватывают темы восточноазиатской регионализации, глобальных сетей свободной торговли, дипломатии «средних держав» и содействия развитию.

I. Введение: дипломатия «средних держав» в сфере содействия развитию

Поскольку эра Целей развития тысячелетия (ЦРТ) должна завершиться в 2015 году, основные участники содействия развитию пришли к растущему консенсусу о необходимости нового мирового порядка. Однако, в отличие от конца 1990-х годов, когда традиционные доноры имели подавляющее доминирование в формировании новой повестки дня ЦРТ, глобальный ландшафт содействия развитию стал гораздо более сложным в XXI веке. Переход к новой эре происходит не в политическом вакууме, поскольку разнообразные игроки и заинтересованные стороны с различными взглядами и меняющимися ролями активно участвуют в глобальном обсуждении развития. Я утверждаю, что три фактора явно способствуют созданию нового мирового порядка в сфере содействия развитию в XXI веке: сдвиг власти, сложный характер глобального управления в сфере содействия развитию и национальные стратегии политики содействия развитию. Во-первых, в основе этой динамики сотрудничества и конкуренции лежит сдвиг власти, символизируемый подъемом Китая и относительным упадком Соединенных Штатов, поскольку обе страны прилагают усилия для формирования глобальной архитектуры, которая систематически лучше отражала бы их интересы в новую эру. В этом отношении США и Китай вступили в архитектурное соперничество, определяя фундаментальный контур создания нового порядка содействия развитию.

Во-вторых, международная среда, ведущая к периоду после 2015 года, сильно отличается от той, что была во время формулирования ЦРТ, поскольку число развивающихся доноров, как государственных, так и негосударственных, стремительно возросло в XXI веке. В плане государственных акторов, страны, не входящие в Комитет содействия развитию (КСР), такие как БРИКС и арабские страны, стали новыми донорами. Негосударственные доноры также увеличились не только в количестве, но и во влиянии. Как международные правительственные организации (МПО), так и неправительственные организации (НПО), от GAVI, Глобального фонда для борьбы со СПИДом, Глобального экологического фонда до Фонда Билла и Мелинды Гейтс, процветают. Как показывает тот факт, что Фонд Гейтс занимает третье место по объему помощи в секторе здравоохранения после США и Глобального фонда в 2009 году, негосударственные доноры уже прочно утвердили свой статус и роль в содействии развитию.

Сложность вопросов также резко возросла, поскольку вопросы, которые в прошлом были разделены, теперь тесно связаны друг с другом, что требует нового подхода к содействию развитию. Самое главное, необходимо искать коллективную мудрость, которая может разобраться в переплетенных вопросах, выявить их взаимосвязи и предложить конструктивные решения проблем. Изменение климата, стихийные бедствия, болезни и экономические кризисы — лишь несколько примеров, где такая коллективная мудрость абсолютно необходима. Кроме того, существует широко распространенный консенсус среди сообщества содействия развитию, что ни один актер, будь то государственный или негосударственный, не может справиться с возникающими проблемами в одиночку (Manning 2006). Эти новые разработки означают, что действительно пришло время подумать о «глобальном ответе на глобальные проблемы» (Martin 2005).

В-третьих, хотя большинство стран сотрудничают для достижения внутренних целей содействия развитию, трудно полностью отделить политику содействия развитию от интересов отдельных стран. На самом деле, основные игроки в сфере содействия развитию продемонстрировали двойную динамику сотрудничества и конкуренции в построении нового порядка. С одной стороны, они разделяют общее мнение о том, что поиск новой системы глобального управления для устойчивого развития имеет первостепенное значение. С другой стороны, они конкурируют друг с другом, чтобы привести грядущий глобальный порядок содействия развитию в соответствие со своими интересами.

Быстро меняющийся характер содействия развитию в XXI веке предоставляет «средним державам» благородную возможность. Во-первых, как лаконично утверждает Джон Рейвенхилл, меняющиеся контексты, а не изменения материальных условий, имеют решающее значение для «средних держав» в усилении их влияния в мировой политике (Ravenhill 1998). Осознавая свои материальные ограничения, «средние державы», вероятно, будут искать нишевую дипломатию, где они концентрируют ресурсы на конкретных областях (Evans and Grant 1991). Содействие развитию является естественным кандидатом для нишевой дипломатии.

Во-вторых, сам факт того, что различные игроки в сфере содействия развитию демонстрируют потенциально противоречивые интересы, дает «средним державам» достаточно пространства для маневра. Предполагая, что сегодняшняя мировая политика организована по сетевому, а не иерархическому принципу (Kahler 2009), «средние державы» смогут повысить свою видимость и влияние, даже если они не обладают материальной мощью, способной диктовать мировой порядок. «Средние державы» лучше расположены между различными игроками в сфере содействия развитию: развитыми и развивающимися странами, традиционными и развивающимися донорами, государственными и негосударственными акторами. Используя свои позиции в сложной сети, «средние державы» смогут реализовать позиционную власть (Kim 2009).

В-третьих, конечно, обладание выгодными позициями в сети не гарантирует «средним державам» влияния и престижа. Чтобы пользоваться материальными выгодами, вытекающими из таких позиций, «средние державы» должны стать «предпринимательскими лидерами» в мировой политике (Young 1991). В отличие от традиционных «средних держав», которые были в значительной степени удовлетворены «последователями первого эшелона» (Cooper 1989), «средние державы» в XXI веке в области содействия развитию, как правило, стремятся к более активной роли. Роль «средних держав» чрезвычайно важна в текущей архитектуре содействия развитию. Глобальные дискуссии по содействию развитию в XXI веке проходили на различных форумах, таких как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Организация Объединенных Наций (ООН), Всемирный банк, саммит Группы двадцати (G20), что указывает на возросшую потребность в систематических связях между ними. Однако основные игроки в сфере содействия развитию еще не нашли способа установить эти связи. Выходя за рамки узко определенных национальных интересов, «средние державы», вероятно, будут учитывать интересы других игроков для организации глобального управления содействием развитию путем связывания множества форумов.

Короче говоря, нынешний ландшафт содействия развитию требует от «средних держав» проявления большей инициативы и принятия расширенной роли. Это изменение также совпадает с амбициозным запуском Южной Кореей своей стратегии дипломатии «средних держав». Под лозунгом «дипломатии вклада» правительство Ли Мён Бака определило содействие развитию как важнейшее средство для вывода дипломатии Южной Кореи на новый уровень. Правительство Ли утверждало, что Южной Корее пора присоединиться к международным усилиям по решению глобальных проблем. После вступления в должность последующее правительство Пак Кын Хе амбициозно запустило свою «дипломатию средних держав» в сочетании с Мирным процессом на Корейском полуострове и Инициативой мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии в качестве своих дипломатических целей. Содействие развитию стало одной из перспективных областей для дипломатии «средних держав». То есть содействие развитию и дипломатия «средних держав» объединились, чтобы сформировать важный столп дипломатии Южной Кореи.

Данная статья организована следующим образом. Раздел второй рассматривает, как резко возросла сложность содействия развитию за последнее десятилетие. Раздел третий исследует процесс перехода к периоду после 2015 года от периода ЦРТ. Раздел четвертый выявляет спорные вопросы среди основных заинтересованных сторон для изучения возможностей дипломатии «средних держав» Южной Кореи. Раздел пятый рассматривает, как Южная Корея осуществляла дипломатию «средних держав» в области содействия развитию, особенно после ее вступления в КСР ОЭСР. Раздел шестой делает теоретические и практические выводы.

II. Сдвиг власти и меняющаяся глобальная архитектура в сфере содействия развитию

Конкуренция между США и Китаем усилилась в сфере содействия развитию. Это происходит не только потому, что они пытаются занять более выгодные позиции в формировании новой глобальной архитектуры содействия развитию, но и потому, что они склонны использовать иностранную помощь как средство расширения своего глобального влияния (Lum et. al. 2008). Соперничество между двумя великими державами создает неотложное давление на текущий глобальный порядок содействия развитию, основанный на членах КСР ОЭСР, которые разделяют глобальные цели и нормы.

После мирового финансового кризиса в 2010 году администрация Обамы объявила о проведении четырехгодичного обзора дипломатии и развития (Quadrennial Diplomacy and Development Review, QDDR), который определил объединение обороны, дипломатии и развития (U.S. State Department and USAID 2010). В этом отчете правительство США ясно дало понять, что, сохраняя кооперативный подход к существующей модели глобального управления под руководством КСР ОЭСР, оно все же разработает и реализует независимую стратегию содействия развитию. В частности, администрация Обамы определила шесть ключевых областей, основанных на сильных сторонах США: устойчивый экономический рост, продовольственная безопасность, глобальное здравоохранение, изменение климата, демократия и управление, а также гуманитарная помощь (U.S. State Department and USAID 2010: x). Администрация Обамы также подтвердила, что США должны построить всеобъемлющую сеть и партнерства для продвижения своей дипломатии в сфере содействия развитию.

Под лозунгом «гражданской власти» отчет предполагает, что правительство США объединит опыт различных гражданских организаций, участвующих в дипломатии США. Дипломатия в XXI веке продолжает свидетельствовать о подъеме новых акторов, таких как правительственные учреждения, транснациональные сети, компании, фонды, неправительственные организации (НПО), религиозные организации и гражданские лица. Чтобы адаптироваться к этой меняющейся реальности, правительство США должно использовать и координировать гражданскую власть, укреплять региональные и глобальные связи и создавать сети с НПО. Содействие развитию должно создать новое партнерство с гражданским сектором для адаптации к этой меняющейся среде, а не полагаться исключительно на USAID или Государственный департамент. Делая это, отчет утверждает, что правительство США могло бы взять на себя ведущую роль в реконструкции глобальной архитектуры содействия развитию в такую, которая «могла бы помочь странам объединиться в качестве партнеров для решения общих проблем» (U.S. State Department and USAID 2010: 19). Это означает, что правительство США стремится инициировать значимые изменения в существующей глобальной архитектуре содействия развитию, не отрицая ее основ, в первую очередь руководствуясь членами КСР ОЭСР. Однако сам факт того, что США, крупнейший донор, проводят новую политику содействия развитию, создает напряженность в существующем порядке содействия развитию.

Китай также демонстрирует аналогичный стратегический характер в своей политике иностранной помощи. Обладая огромными финансовыми ресурсами, Китай стремится увеличить свой вклад в иностранную помощь, соразмерно своему экономическому статусу как второй по величине экономики в мире. Подъем Китая в сфере содействия развитию резко контрастирует с Японией, которая находится в относительном упадке в XXI веке. По оценкам КСР ОЭСР, в 2012 году Китай потратил 2,85 млрд долларов США в виде льготных финансовых займов. По этому показателю Китай занял бы 13-е место среди стран КСР ОЭСР (база данных ОЭСР CRS). Однако, учитывая, что Китай использует более широкое определение иностранной помощи, включающее льготные кредиты, списание долгов и инвестиции, объем иностранной помощи Китая значительно увеличивается в соответствии с этим определением. В этих обстоятельствах одно исследование оценивает, что объем иностранной помощи Китая фактически достиг около 30 миллиардов долларов США в 2007 году, демонстрируя, что Китай уже стал крупным донором в сфере содействия развитию (Lum et. al. 2008). Кроме того, масштабы иностранной помощи Китая глобальны, поскольку он оказывает иностранную помощь 123 странам (Информационное бюро Государственного совета 2011). Это отражает тот факт, что Китай использует иностранную помощь для углубления дипломатических отношений, а также для обеспечения своих энергетических поставок. Иллюстрацией этого является то, как Китай концентрирует 45,7 процента своей иностранной помощи африканским странам (Информационное бюро Государственного совета 2011).

Подобно США, тесно связывая иностранную помощь со своими национальными интересами, Китай пытается использовать ее для увеличения своего глобального влияния. Несмотря на растущую критику иностранной помощи Китая, Китай несколько успешно использовал иностранную помощь для усиления своей «мягкой силы» (Kurlantzick 2007). Более того, продвигая совершенно иную цель иностранной помощи, чем у других развитых доноров, Китай весьма эффективно укрепил свои позиции в сфере содействия развитию (Lum et. al. 2008)...(Продолжение)