Orden Mundial Multicapa y Diplomacia de Potencia Media de Corea del Sur: El Caso de la Política de Cooperación para el Desarrollo

EAI MPDI Working Paper No. 6

Autor

Seungjoo Lee es profesor en el departamento de ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad Chung-Ang. El profesor Lee obtuvo su Licenciatura y Maestría en la Universidad Yonsei, y su Doctorado en ciencias políticas en la Universidad de California en Berkeley. Anteriormente fue profesor asistente de ciencias políticas en la Universidad Nacional de Singapur, profesor asistente de relaciones internacionales en la Universidad Yonsei y becario postdoctoral en el Centro de Estudios APEC de Berkeley. Sus publicaciones recientes incluyen Northeast Asia: Ripe for Integration? (2008) y Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interest, and Domestic Institutions (2010). El profesor Lee también ha publicado muchos de sus trabajos de investigación en revistas destacadas como The Korean Political Science Review, Comparative Political Studies, The Pacific Review, y Asian Survey. Sus áreas actuales de interés de investigación abarcan los temas de regionalismo en Asia Oriental, redes globales de TLC, diplomacia de potencias medias y cooperación para el desarrollo.

I. Introducción: Diplomacia de Potencia Media en la Cooperación para el Desarrollo

Con la era de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) programada para finalizar en 2015, los principales actores de la cooperación para el desarrollo llegaron a compartir un creciente consenso de que un nuevo orden mundial es absolutamente necesario. Sin embargo, en contraste con finales de la década de 1990, cuando los donantes tradicionales ejercían un dominio abrumador en la configuración de la nueva agenda para los ODM, el panorama global de la cooperación para el desarrollo se ha vuelto mucho más complejo en el siglo XXI. La transición a la nueva era no se desarrolla en un vacío político, ya que una diversa gama de actores e interesados con diferentes puntos de vista y roles cambiantes participan activamente en la discusión global sobre el desarrollo. Sostengo que tres factores están claramente en juego en la creación del nuevo orden mundial de la cooperación para el desarrollo en el siglo XXI: el cambio de poder, la naturaleza compleja de la gobernanza global en la cooperación para el desarrollo y las estrategias nacionales de política de cooperación para el desarrollo. Primero, subyacente a esta dinámica de cooperación y competencia se encuentra el cambio de poder que se simboliza con el ascenso de China y el declive relativo de los Estados Unidos, ya que ambos países trabajan arduamente para forjar una arquitectura global que pueda reflejar sistemáticamente mejor sus intereses en la nueva era. A este respecto, EE. UU. y China han entrado en una rivalidad arquitectónica, estableciendo un contorno fundamental en el establecimiento del nuevo orden de la cooperación para el desarrollo.

Segundo, el entorno internacional que se dirige hacia la era post-2015 es muy diferente al de la época en que se formularon los ODM, ya que el número de donantes emergentes, tanto estatales como no estatales, ha aumentado rápidamente en el siglo XXI. En términos de actores estatales, países no miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD), como los BRICS y los países árabes, han surgido como nuevos donantes. Los donantes no estatales también han aumentado no solo en número sino también en influencia. Tanto las organizaciones intergubernamentales (OIG) como las organizaciones no gubernamentales (ONG), que van desde GAVI, el Fondo Mundial para la Lucha contra el SIDA, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial hasta la Fundación Bill y Melinda Gates, han florecido. Como lo demuestra el hecho de que la Fundación Gates ocupa el tercer lugar en ayuda para el sector de la salud después de EE. UU. y el Fondo Mundial en 2009, los donantes no estatales ya han establecido firmemente su estatus y roles en la cooperación para el desarrollo.

La complejidad de los problemas también ha aumentado drásticamente, ya que los problemas que en el pasado estaban separados ahora están entrelazados, lo que exige una nueva forma de pensar en la cooperación para el desarrollo. Lo más importante es que es necesario buscar una sabiduría colectiva que pueda resolver los problemas entrelazados, identificar los vínculos entre ellos y ofrecer soluciones constructivas a los problemas. El cambio climático, los desastres naturales, las enfermedades y las crisis económicas son solo algunos ejemplos en los que tal sabiduría colectiva es absolutamente necesaria. Además, existe un consenso generalizado entre la comunidad de cooperación para el desarrollo de que un solo actor, ya sea estatal o no estatal, no puede abordar los problemas emergentes por sí solo (Manning 2006). Estos nuevos desarrollos significan que es realmente hora de pensar en "una respuesta global a problemas globales" (Martin 2005).

Tercero, aunque la mayoría de los países cooperan para perseguir los objetivos intrínsecos de la cooperación para el desarrollo, es difícil desvincular completamente la política de cooperación para el desarrollo de los intereses de los países individuales. En realidad, los principales actores de la cooperación para el desarrollo han mostrado una doble dinámica de cooperación y competencia en la construcción del nuevo orden. Por un lado, comparten una visión común de que es de suma importancia encontrar un nuevo marco de gobernanza global para el desarrollo sostenible. Por otro lado, compiten entre sí para alinear el próximo orden global de cooperación para el desarrollo hacia sus intereses.

La naturaleza rápidamente cambiante de la cooperación para el desarrollo en el siglo XXI presenta una noble oportunidad para las potencias medias. Primero, como argumenta sucintamente John Ravenhill, los contextos cambiantes, no los cambios en las condiciones materiales, son cruciales para que las potencias medias aumenten su influencia en la política global (Ravenhill 1998). Conscientes de sus limitaciones materiales, las potencias medias probablemente buscarán una diplomacia de nicho donde concentren recursos en áreas temáticas específicas (Evans y Grant 1991). La cooperación para el desarrollo es un candidato natural para la diplomacia de nicho.

Segundo, el simple hecho de que varios actores de la cooperación para el desarrollo revelan intereses potencialmente conflictivos da amplio margen para que las potencias medias se muevan. Suponiendo que la política global actual está organizada de manera interconectada en lugar de jerárquica (Kahler 2009), las potencias medias podrán aumentar su visibilidad e influencia, incluso si no están equipadas con el poder material para dictar el orden mundial. Las potencias medias están mejor posicionadas entre varios actores de la cooperación para el desarrollo: países desarrollados y en desarrollo, donantes tradicionales y emergentes, actores estatales y no estatales. Aprovechando sus posiciones dentro de la compleja red, las potencias medias podrán ejercer poder posicional (Kim 2009).

Tercero, por supuesto, la posesión de posiciones favorables dentro de la red no garantiza la influencia y el prestigio de las potencias medias. Para disfrutar de los beneficios materiales que se derivan de tales posiciones, las potencias medias deben ser capaces de convertirse en "líderes empresariales" en la política global (Young 1991). En contraste con las potencias medias tradicionales que se contentaban en gran medida con la "seguimiento de primera" (Cooper 1989), las potencias medias en el siglo XXI, en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, tienden a buscar un papel más activista. El papel de las potencias medias es extremadamente importante bajo la arquitectura actual de la cooperación para el desarrollo. Las discusiones globales sobre la cooperación para el desarrollo del siglo XXI se han llevado a cabo en diversos foros como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial, la Cumbre del Grupo de los Veinte (G20), lo que indica una mayor necesidad de vínculos sistemáticos entre ellos. Sin embargo, los principales actores de la cooperación para el desarrollo aún no han encontrado una manera de establecer vínculos. Yendo más allá de los intereses nacionales definidos de forma restrictiva, las potencias medias probablemente acomodarán los intereses de otros actores para organizar la gobernanza global de la cooperación para el desarrollo vinculando múltiples foros.

En resumen, el panorama actual de la cooperación para el desarrollo requiere que las potencias medias tomen más iniciativa y adopten un papel ampliado. Este cambio también coincide con el ambicioso lanzamiento por parte de Corea del Sur de su estrategia de diplomacia de potencia media. Bajo la bandera de la "diplomacia de contribución", el gobierno de Lee Myung-bak identificó la cooperación para el desarrollo como un medio crucial para elevar la diplomacia de Corea del Sur al siguiente nivel. El gobierno de Lee afirmó que es hora de que Corea del Sur se una a los esfuerzos internacionales para abordar los problemas globales. Tras su inauguración, el posterior gobierno de Park Geun-hye lanzó ambiciosamente su "diplomacia de potencia media" junto con el Proceso de Paz de la Península de Corea y la Iniciativa de Paz y Cooperación de Asia Oriental como sus objetivos diplomáticos. La cooperación para el desarrollo surgió como una de las áreas prometedoras para la diplomacia de potencia media. Es decir, la cooperación para el desarrollo y la diplomacia de potencia media se combinaron para formar un pilar importante de la diplomacia de Corea del Sur.

Este artículo se organiza de la siguiente manera. La sección dos examina la forma en que la complejidad ha aumentado drásticamente en la cooperación para el desarrollo en la última década. La sección tres explora el proceso de transición a la era Post-2015 desde el período de los ODM. La sección cuatro identifica las cuestiones contenciosas entre los principales interesados para investigar las posibilidades de la diplomacia de potencia media de Corea del Sur. La sección cinco examina cómo Corea del Sur ha ejecutado la diplomacia de potencia media en el área de la cooperación para el desarrollo, particularmente desde su adhesión al CAD de la OCDE. La sección seis extrae implicaciones teóricas y prácticas.

II. Cambio de Poder y Arquitectura Global Cambiante en la Cooperación para el Desarrollo

La competencia entre EE. UU. y China se ha intensificado en la cooperación para el desarrollo. No es solo porque están intentando ocupar posiciones más favorables en la configuración de la nueva arquitectura global de cooperación para el desarrollo, sino porque tienden a aprovechar la ayuda exterior como medio para expandir su influencia global (Lum et al. 2008). La rivalidad entre las dos grandes potencias ejerce presiones inminentes sobre el orden global actual de cooperación para el desarrollo sustentado por los miembros del CAD de la OCDE que comparten objetivos y normas globales.

Tras la crisis financiera mundial, en 2010, el gobierno de Obama anunció la Revisión Cuatrienal de Diplomacia y Desarrollo (QDDR) que especificó la unificación de defensa, diplomacia y desarrollo (Departamento de Estado de EE. UU. y USAID 2010). En este informe, el gobierno de EE. UU. dejó claro que, si bien mantenía una postura cooperativa con el modelo de gobernanza global existente liderado por el CAD de la OCDE, aún diseñaría e implementaría una estrategia independiente de cooperación para el desarrollo. Específicamente, el gobierno de Obama identificó seis áreas centrales que se basan en las fortalezas de EE. UU.: crecimiento económico sostenible, seguridad alimentaria, salud global, cambio climático, democracia y gobernanza, y asistencia humanitaria (Departamento de Estado de EE. UU. y USAID 2010: x). El gobierno de Obama también determinó que EE. UU. debería construir una red y asociaciones inclusivas para avanzar en su diplomacia de cooperación para el desarrollo.

Bajo la bandera del poder civil, el informe sugiere que el gobierno de EE. UU. unifique la experiencia de varias organizaciones civiles involucradas en la diplomacia estadounidense. La diplomacia en el siglo XXI continúa presenciando el surgimiento de actores emergentes como agencias gubernamentales, redes transnacionales, empresas, fundaciones, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones religiosas y civiles. Para adaptarse a esta realidad cambiante, el gobierno de EE. UU. debe utilizar y coordinar el poder civil, fortalecer los vínculos regionales y globales, y crear redes con las ONG. La cooperación para el desarrollo debe crear una nueva asociación con el sector civil para adaptarse a este entorno cambiante en lugar de depender únicamente de la USAID o el Departamento de Estado. Al hacerlo, el informe argumenta que el gobierno de EE. UU. podría desempeñar un papel de liderazgo en la reconstrucción de la arquitectura global de cooperación para el desarrollo en una que "podría ayudar a las naciones a unirse como socios para resolver problemas compartidos" (Departamento de Estado de EE. UU. y USAID 2010: 19). Esto significa que el gobierno de EE. UU. busca impulsar un cambio significativo en la arquitectura global existente de cooperación para el desarrollo sin negar fundamentalmente sus cimientos, guiado principalmente por los miembros del CAD de la OCDE. Sin embargo, el simple hecho de que EE. UU., el mayor donante, esté persiguiendo una nueva política de cooperación para el desarrollo ejerce presión sobre el orden actual de cooperación para el desarrollo.

China también muestra una naturaleza estratégica similar en su política de ayuda exterior. Equipada con sus enormes recursos financieros, China ha intentado aumentar su contribución de ayuda exterior, acorde con su estatus económico como la segunda economía más grande del mundo. El ascenso de China en la cooperación para el desarrollo contrasta marcadamente con Japón, que ha estado en relativo declive en el siglo XXI. El CAD de la OCDE estima que China gastó US$ 2.85 mil millones en asistencia financiera concesional en 2012. China ocuparía el puesto 13 en la lista de países del CAD de la OCDE (base de datos CRS de la OCDE). Sin embargo, dado que China adopta una definición más amplia de ayuda exterior para incluir préstamos concesionales, alivio de la deuda e inversión, la cantidad de ayuda exterior de China aumenta sustancialmente bajo esta definición. Dentro de estas circunstancias, un estudio estima que la cantidad de ayuda exterior china en realidad alcanzó alrededor de US$ 30 mil millones en 2007, lo que demuestra que China ya ha surgido como un donante importante en la cooperación para el desarrollo (Lum et al. 2008). Además, el alcance de la ayuda exterior de China es global, ya que ofrece ayuda exterior a 123 países (Oficina de Información del Consejo de Estado 2011). Esto refleja el hecho de que China utiliza la ayuda exterior para profundizar las relaciones diplomáticas, así como para asegurar sus suministros de energía. Un ejemplo de esto es cómo China concentra el 45.7 por ciento de su ayuda exterior en países africanos (Oficina de Información del Consejo de Estado 2011).

Al igual que EE. UU., vinculando estrechamente la ayuda exterior a sus intereses nacionales, China intenta utilizarla para aumentar su influencia global. A pesar de las crecientes críticas a la ayuda exterior de China, sin embargo, China ha utilizado con cierto éxito la ayuda exterior para mejorar su poder blando (Kurlantzick 2007). Además, promoviendo un objetivo de ayuda exterior bastante diferente al de otros donantes avanzados, China ha fortalecido de manera bastante efectiva su posición en la cooperación para el desarrollo (Lum et al. 2008)...(Continuado)