多層的な世界秩序と韓国の中間層外交：開発協力政策の事例

EAI MPDIワーキングペーパーNo. 6

著者

李承珠は中央大学政治学・国際関係学科の教授である。李教授は延世大学で学士号と修士号を取得し、カリフォルニア大学バークレー校で政治学の博士号を取得した。以前はシンガポール国立大学政治学部助教授、延世大学国際関係学部助教授、およびバークレーAPEC研究センターのポスドク研究員を務めた。最近の出版物には、「Northeast Asia: Ripe for Integration?」（2008年）および「Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interest, and Domestic Institutions」（2010年）がある。李教授はまた、「韓国政治学レビュー、比較政治学、太平洋レビュー、アジア調査」などの著名な学術誌に多くの研究論文を発表している。現在の研究関心分野は、東アジア地域主義、グローバルFTAネットワーク、中間層外交、開発協力である。

I. 序論：開発協力における中間層外交

ミレニアム開発目標（MDGs）時代が2015年に終了する予定であることから、開発協力の主要なアクターの間で、新しい世界秩序が絶対に必要であるという共通認識が高まっている。しかし、1990年代後半に伝統的なドナーがMDGsのための新しいアジェンダ形成において圧倒的な支配力を誇っていたのとは対照的に、21世紀の開発協力のグローバルな様相ははるかに複雑になっている。新しい時代への移行は政治的真空の中で起こるのではなく、多様なアクターやステークホルダーが、異なる見解や変化する役割を持ちながら、開発に関するグローバルな議論に積極的に参加している。私は、21世紀の開発協力における新しい世界秩序を創造する上で、3つの要因が明確に作用していると主張する。すなわち、パワーシフト、開発協力におけるグローバル・ガバナンスの複雑な性質、そして開発協力政策の国家戦略である。第一に、この協力と競争のダイナミクスの根底にあるのは、中国の台頭とアメリカの相対的な衰退によって象徴されるパワーシフトである。両国は、新しい時代において自国の利益をより体系的に反映できるグローバル・アーキテクチャを形成するために懸命に努力している。この点で、米国と中国はアーキテクチャ上のライバル関係に入り、開発協力の新しい秩序を確立する上で基本的な輪郭を設定している。

第二に、ポスト2015年に向かう国際環境は、MDGsが策定された時とは大きく異なっている。なぜなら、国家および非国家アクターの両方で、新興ドナーの数が21世紀に急速に増加しているからである。国家アクターの観点からは、BRICsやアラブ諸国などの開発援助委員会（DAC）非加盟国が新たなドナーとして登場している。非国家ドナーも数だけでなく影響力においても増加している。GAVI、グローバルファンド、地球環境ファズム、ビル＆メリンダ・ゲイツ財団など、国際政府間組織（IGOs）と非政府組織（NGOs）の両方が繁栄している。2009年にはゲイツ財団が保健分野への援助額で米国とグローバルファンドに次いで第3位になったという事実が示すように、非国家ドナーはすでに開発協力においてその地位と役割を確立している。

また、問題の複雑性も劇的に増大しており、過去には分離されていた問題が現在では相互に関連しており、開発協力における新しい思考が求められている。最も重要なことは、絡み合った問題を整理し、それらの間の関連性を特定し、問題に対する建設的な解決策を提供する集団的知恵を求める必要があることである。気候変動、自然災害、病気、経済危機は、そのような集団的知恵が絶対に必要とされる例の一部にすぎない。さらに、開発協力コミュニティの間では、単一のアクター、国家または非国家を問わず、新たな問題を単独で対処することはできないという広く共有されたコンセンサスがある（Manning 2006）。これらの新しい展開は、「グローバルな問題に対するグローバルな答え」（Martin 2005）について考える時が来たことを示している。

第三に、大多数の国が開発協力の本来の目標を追求するために協力しているにもかかわらず、開発協力政策を個々の国の利益から完全に切り離すことは困難である。現実には、開発協力の主要なアクターは、新しい秩序を構築する上で、協力と競争の二重のダイナミズムを示している。一方では、持続可能な開発のために新しいグローバル・ガバナンスの枠組みを見つけることが最も重要であるという共通の見解を共有している。他方では、来るべき開発協力のグローバル秩序を自国の利益に合わせて再編成するために互いに競争している。

21世紀における開発協力の急速な変化は、中間層に高貴な機会をもたらす。第一に、ジョン・ラヴェンヒルが簡潔に論じているように、中間層が国際政治における影響力を高める上で重要なのは、物質的条件の変化ではなく、文脈の変化である（Ravenhill 1998）。中間層は、物質的な制約を認識しており、中間層が特定の問題領域に資源を集中させるニッチ外交を求める可能性が高い（Evans and Grant 1991）。開発協力はニッチ外交の自然な候補である。

第二に、開発協力の様々なアクターが潜在的に相反する利益を示しているという事実そのものが、中間層が操るための十分な余地を与えている。今日の国際政治が階層的ではなくネットワーク化された形で組織されていると仮定すると（Kahler 2009）、中間層は、世界秩序を決定できる物質的な力を持っていなくても、その可視性と影響力を高めることができるだろう。中間層は、先進国と途上国、伝統的なドナーと新興ドナー、国家アクターと非国家アクターといった、開発協力の様々なアクターの間に位置する方が有利である。複雑なネットワーク内での自らの位置を活用することで、中間層は位置的権力を行使することができるだろう（Kim 2009）。

第三に、もちろん、ネットワーク内での有利な位置の保有は、中間層の影響力と威信を保証するものではない。そのような位置から生じる物質的な利益を享受するためには、中間層は国際政治における「起業家的なリーダー」になることができる必要がある（Young 1991）。「最初の追随者」に主に満足していた伝統的な中間層とは異なり（Cooper 1989）、21世紀の開発協力分野における中間層は、より積極的な役割を求める傾向がある。中間層の役割は、現在の開発協力のアーキテクチャの下で非常に重要である。21世紀の開発協力に関するグローバルな議論は、経済協力開発機構（OECD）、国連（UN）、世界銀行、G20サミットなどの様々なフォーラムによって行われており、それらの間の体系的な連携の必要性が高まっていることを示している。しかし、開発協力の主要なアクターは、それらの連携をどのように確立するかについての方法をまだ見つけていない。狭く定義された国益を超えて、中間層は、複数のフォーラムを連携させることによって、開発協力のグローバル・ガバナンスを組織するために、他者の利益を調整する可能性がある。

要するに、現在の開発協力の様相は、中間層がより多くのイニシアチブを取り、拡大された役割を受け入れることを必要としている。この変化は、韓国の野心的な中間層外交戦略の開始とも一致する。李明博政権は、「貢献外交」という旗印の下で、開発協力を韓国の外交を次のレベルに引き上げるための重要な手段として特定した。李政権は、韓国が地球規模の問題に対処するための国際的な努力に参加する時が来たと主張した。その後の朴槿恵政権は、就任後、「朝鮮半島の平和プロセス」と「北東アジア平和協力構想」を外交目標として、野心的に「中間層外交」を開始した。開発協力は、中間層外交の有望な分野の一つとして浮上した。すなわち、開発協力と中間層外交が組み合わさって、韓国外交の重要な柱を形成したのである。

本稿は次のように構成されている。第2節では、過去10年間で開発協力がどのように劇的に複雑化したかを検討する。第3節では、MDG時代からポスト2015年への移行プロセスを探る。第4節では、韓国の中間層外交の可能性を探るために、主要なステークホルダー間の論争となっている問題を特定する。第5節では、特にOECD DACへの加盟以来、韓国が開発協力分野で中間層外交をどのように実行してきたかを検討する。第6節では、理論的および実践的な含意を導き出す。

II. 開発協力におけるパワーシフトと変化するグローバル・アーキテクチャ

米国と中国の開発協力における競争は激化している。それは、開発協力の新しいグローバル・アーキテクチャの形成において、より有利な立場を取ろうとしているからだけでなく、外国援助を自国の世界的影響力を拡大するための手段として利用しようとしているからである（Lum et. al. 2008）。この二大国のライバル関係は、グローバルな目標と規範を共有するOECD DAC加盟国によって支えられている現在の開発協力のグローバル秩序に差し迫った圧力を与えている。

世界金融危機の後、2010年にオバマ政権は、国防、外交、開発の統合を指定する四半期外交開発レビュー（QDDR）を発表した（米国国務省およびUSAID 2010）。この報告書で、米国政府は、OECD DACが主導する既存のグローバル・ガバナンス・モデルに協力的な姿勢を維持しながらも、独立した開発協力戦略を設計・実施することを明確にした。具体的には、オバマ政権は、米国の強みを活かす6つの主要分野を特定した。すなわち、持続可能な経済成長、食料安全保障、グローバルヘルス、気候変動、民主主義とガバナンス、人道支援（米国国務省およびUSAID 2010: x）である。オバマ政権はまた、米国が開発協力外交を推進するために包括的なネットワークとパートナーシップを構築する必要があることを確認した。

「市民権力」という旗印の下で、この報告書は、米国政府が米国の外交に関与する様々な市民組織の専門知識を統合することを提案している。21世紀の外交は、政府機関、超国家的ネットワーク、企業、財団、非政府組織（NGO）、宗教組織、市民などの新興アクターの台頭を目撃し続けている。この変化する現実に適応するために、米国政府は市民権力を利用・調整し、地域的および地球的な連携を強化し、NGOとのネットワークを創造する必要がある。開発協力は、USAIDや国務省だけに依存するのではなく、この変化する環境に適応するために市民セクターとの新しいパートナーシップを創造する必要がある。そうすることで、米国政府は、開発協力のグローバル・アーキテクチャを、「国家が共通の問題を解決するためのパートナーとして団結できる」ようなものに再構築する上で主導的な役割を果たすことができるだろう（米国国務省およびUSAID 2010: 19）。これは、米国政府が、主にOECD DAC加盟国によって導かれる開発協力の既存のグローバル・アーキテクチャの基盤を根本的に否定することなく、開発協力の既存のグローバル・アーキテクチャに意味のある変化をもたらそうとしていることを示している。しかし、最大のドナーである米国が新しい開発協力政策を追求しているという事実だけでも、現在の開発協力の秩序に負担をかけている。

中国もまた、その外国援助政策において同様の戦略的性質を示している。莫大な財政資源を背景に、中国は、世界第2位の経済大国としての経済的地位に見合った外国援助の貢献を増やそうとしている。開発協力における中国の台頭は、21世紀に相対的に衰退してきた日本とは対照的である。OECD DACの推定によると、中国は2012年に28億5000万ドルの譲許性金融支援を費やした。この場合、中国はOECD DAC諸国のリストで13位にランクされることになる（OECD CRSデータベース）。しかし、中国は外国援助の定義を譲許性融資、債務救済、投資を含むように広くとらえているため、この定義の下では中国の外国援助の額は大幅に増加する。このような状況下で、ある研究では、中国の外国援助の額は2007年には約300億ドルに達したと推定されており、中国がすでに開発協力における主要なドナーとして登場していることを示している（Lum et. al. 2008）。さらに、中国の外国援助の範囲は世界的であり、123カ国に外国援助を提供している（中国国務院新聞弁公室 2011）。これは、中国が外交関係を深め、エネルギー供給を確保するために外国援助を利用していることを反映している。その一例として、中国がアフリカ諸国に外国援助の45.7パーセントを集中させていることが挙げられる（中国国務院新聞弁公室 2011）。

米国と同様に、外国援助を自国の国益と tightly に結びつけている中国は、それを自国の世界的影響力を高めるために利用しようとしている。しかし、中国の外国援助に対する批判が高まっているにもかかわらず、中国は外国援助をソフトパワーの強化にかなり効果的に利用してきた（Kurlantzick 2007）。さらに、他の先進ドナーとはかなり異なる目標を推進している中国は、開発協力において自国の地位をかなり効果的に強化してきた（Lum et. al. 2008）。..(続く)