Ordre mondial multicouche et diplomatie de puissance moyenne de la Corée du Sud : Le cas de la politique de coopération au développement

Document de travail EAI MPDI n° 6

Auteur

Seungjoo Lee est professeur au département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université Chung-Ang. Le professeur Lee a obtenu sa licence et sa maîtrise de l'Université Yonsei, et son doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley. Il a précédemment été professeur adjoint en sciences politiques à l'Université nationale de Singapour, professeur adjoint en relations internationales à l'Université Yonsei et boursier postdoctoral au Berkeley APEC Study Center. Ses publications récentes comprennent « Northeast Asia: Ripe for Integration? » (2008) et « Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interest, and Domestic Institutions » (2010). Le professeur Lee a également publié de nombreux articles de recherche dans des revues de premier plan telles que « The Korean Political Science Review, Comparative Political Studies, The Pacific Review, et Asian Survey ». Ses domaines de recherche actuels couvrent la régionalisation en Asie de l'Est, les réseaux mondiaux d'ALE, la diplomatie des puissances moyennes et la coopération au développement.

I. Introduction : La diplomatie des puissances moyennes dans la coopération au développement

Alors que l'ère des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) devait prendre fin en 2015, les principaux acteurs de la coopération au développement ont partagé un consensus croissant sur la nécessité absolue d'un nouvel ordre mondial. Cependant, contrairement à la fin des années 1990, où les donateurs traditionnels exerçaient une domination écrasante dans l'élaboration du nouvel agenda des OMD, le paysage mondial de la coopération au développement est devenu beaucoup plus complexe au XXIe siècle. La transition vers la nouvelle ère ne se déroule pas dans un vide politique, car un large éventail d'acteurs et de parties prenantes aux vues divergentes et aux rôles changeants participent activement à la discussion mondiale sur le développement. Je soutiens que trois facteurs sont clairement à l'œuvre dans la création du nouvel ordre mondial de la coopération au développement au XXIe siècle : le changement de pouvoir, la nature complexe de la gouvernance mondiale en matière de coopération au développement et les stratégies nationales de politique de coopération au développement. Premièrement, sous-tendant cette dynamique de coopération et de compétition, se trouve le changement de pouvoir symbolisé par l'ascension de la Chine et le déclin relatif des États-Unis, alors que les deux pays s'efforcent de forger une architecture mondiale qui puisse systématiquement mieux refléter leurs intérêts dans la nouvelle ère. À cet égard, les États-Unis et la Chine sont entrés dans une rivalité architecturale, définissant un contour fondamental dans l'établissement du nouvel ordre de la coopération au développement.

Deuxièmement, l'environnement international à l'approche de l'ère post-2015 est très différent de celui de l'époque où les OMD ont été formulés, car le nombre de donateurs émergents, tant étatiques que non étatiques, a rapidement augmenté au XXIe siècle. En termes d'acteurs étatiques, des pays non membres du Comité d'aide au développement (CAD), tels que les BRICS et les pays arabes, sont apparus comme de nouveaux donateurs. Les donateurs non étatiques ont également augmenté non seulement en nombre mais aussi en influence. Tant les organisations intergouvernementales (OIG) que les organisations non gouvernementales (ONG), allant de GAVI, le Fonds mondial de lutte contre le sida, le Fonds pour l'environnement mondial à la Fondation Bill & Melinda Gates, ont prospéré. Comme le démontre le fait que la Fondation Gates se classe troisième en aide au secteur de la santé après les États-Unis et le Fonds mondial en 2009, les donateurs non étatiques ont déjà fermement établi leur statut et leurs rôles dans la coopération au développement.

La complexité des questions a également considérablement augmenté, car des questions qui étaient séparées dans le passé sont maintenant entrelacées, appelant à une nouvelle réflexion sur la coopération au développement. Plus important encore, il est nécessaire de rechercher une sagesse collective capable de démêler les questions entrelacées, d'identifier les liens entre elles et d'offrir des solutions constructives aux problèmes. Le changement climatique, les catastrophes naturelles, les maladies et les crises économiques ne sont que quelques exemples pour lesquels une telle sagesse collective est absolument nécessaire. De plus, il existe un consensus largement partagé au sein de la communauté de la coopération au développement qu'un seul acteur, qu'il soit étatique ou non étatique, ne peut pas traiter les questions émergentes seul (Manning 2006). Ces nouveaux développements signifient qu'il est temps de penser à « une réponse mondiale aux problèmes mondiaux » (Martin 2005).

Troisièmement, bien que la majorité des pays coopèrent pour poursuivre les objectifs intrinsèques de la coopération au développement, il est difficile de dissocier complètement la politique de coopération au développement des intérêts des pays individuels. En réalité, les principaux acteurs de la coopération au développement ont affiché une double dynamique de coopération et de compétition dans la construction du nouvel ordre. D'une part, ils partagent une vision commune selon laquelle il est de la plus haute importance de trouver un nouveau cadre de gouvernance mondiale pour le développement durable. D'autre part, ils se font concurrence pour aligner le prochain ordre mondial de la coopération au développement sur leurs intérêts.

La nature rapidement changeante de la coopération au développement au XXIe siècle offre une noble opportunité aux puissances moyennes. Premièrement, comme le soutient avec concision John Ravenhill, ce sont les contextes changeants, et non les changements dans les conditions matérielles, qui sont cruciaux pour que les puissances moyennes accroissent leur influence dans la politique mondiale (Ravenhill 1998). Conscientes de leurs contraintes matérielles, les puissances moyennes chercheront probablement une diplomatie de niche où elles concentreront leurs ressources sur des domaines spécifiques (Evans et Grant 1991). La coopération au développement est un candidat naturel pour la diplomatie de niche.

Deuxièmement, le simple fait que divers acteurs de la coopération au développement révèlent des intérêts potentiellement conflictuels laisse amplement de marge de manœuvre aux puissances moyennes. En supposant que la politique mondiale d'aujourd'hui soit organisée de manière réticulaire plutôt qu'hiérarchique (Kahler 2009), les puissances moyennes pourront accroître leur visibilité et leur influence, même si elles ne sont pas dotées du pouvoir matériel nécessaire pour dicter l'ordre mondial. Les puissances moyennes sont mieux placées entre les différents acteurs de la coopération au développement : pays développés et en développement, donateurs traditionnels et émergents, acteurs étatiques et non étatiques. En tirant parti de leurs positions au sein du réseau complexe, les puissances moyennes pourront exercer un pouvoir positionnel (Kim 2009).

Troisièmement, bien sûr, la possession de positions favorables au sein du réseau ne garantit pas l'influence et le prestige des puissances moyennes. Pour jouir des avantages matériels découlant de telles positions, les puissances moyennes doivent être capables de devenir un « leader entrepreneurial » dans la politique mondiale (Young 1991). Contrairement aux puissances moyennes traditionnelles qui se contentaient largement du « premier suivi » (Cooper 1989), les puissances moyennes du XXIe siècle, dans le domaine de la coopération au développement, ont tendance à rechercher un rôle plus actif. Le rôle des puissances moyennes est extrêmement important dans l'architecture actuelle de la coopération au développement. Les discussions mondiales sur la coopération au développement du XXIe siècle ont eu lieu dans divers forums tels que l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les Nations Unies (ONU), la Banque mondiale, le Sommet du Groupe des vingt (G20), indiquant un besoin accru de liens systématiques entre eux. Cependant, les principaux acteurs de la coopération au développement n'ont pas encore trouvé comment établir des liens. Allant au-delà des intérêts nationaux étroitement définis, les puissances moyennes sont susceptibles d'accommoder les intérêts des autres acteurs pour organiser la gouvernance mondiale de la coopération au développement en reliant plusieurs forums.

En bref, le paysage actuel de la coopération au développement nécessite que les puissances moyennes prennent plus d'initiatives et assument un rôle élargi. Ce changement coïncide également avec le lancement ambitieux par la Corée du Sud de sa stratégie de diplomatie de puissance moyenne. Sous la bannière de la « diplomatie de contribution », le gouvernement Lee Myung-bak a identifié la coopération au développement comme un moyen crucial d'élever la diplomatie sud-coréenne au niveau supérieur. Le gouvernement Lee a affirmé qu'il était temps pour la Corée du Sud de se joindre aux efforts internationaux pour résoudre les problèmes mondiaux. Dès son entrée en fonction, le gouvernement subséquent de Park Geun-hye a lancé avec ambition sa « diplomatie de puissance moyenne » en conjonction avec le processus de paix dans la péninsule coréenne et l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est comme objectifs diplomatiques. La coopération au développement est apparue comme l'un des domaines prometteurs pour la diplomatie de puissance moyenne. C'est-à-dire que la coopération au développement et la diplomatie de puissance moyenne ont été combinées pour former un pilier important de la diplomatie sud-coréenne.

Ce document est organisé comme suit. La section deux examine la manière dont la complexité a considérablement augmenté dans la coopération au développement au cours de la dernière décennie. La section trois explore le processus de transition vers l'ère post-2015 à partir de la période des OMD. La section quatre identifie les questions en conflit entre les principales parties prenantes afin d'examiner les possibilités pour la diplomatie de puissance moyenne de la Corée du Sud. La section cinq examine comment la Corée du Sud a exécuté sa diplomatie de puissance moyenne dans le domaine de la coopération au développement, en particulier depuis son adhésion au CAD de l'OCDE. La section six tire des implications théoriques et pratiques.

II. Changement de pouvoir et architecture mondiale changeante en matière de coopération au développement

La concurrence entre les États-Unis et la Chine s'est intensifiée dans la coopération au développement. Ce n'est pas seulement parce qu'ils tentent de prendre des positions plus favorables dans la définition de la nouvelle architecture mondiale de la coopération au développement, mais parce qu'ils ont tendance à utiliser l'aide étrangère comme moyen d'étendre leur influence mondiale (Lum et al. 2008). La rivalité entre les deux grandes puissances exerce des pressions imminentes sur l'ordre mondial actuel de la coopération au développement soutenu par les membres du CAD de l'OCDE qui partagent des objectifs et des normes mondiaux.

Au lendemain de la crise financière mondiale, en 2010, le gouvernement Obama a annoncé la Revue quadriennale de la diplomatie et du développement (QDDR) qui spécifiait l'unification de la défense, de la diplomatie et du développement (U.S. State Department and USAID 2010). Dans ce rapport, le gouvernement américain a clairement indiqué que tout en maintenant une position coopérative vis-à-vis du modèle de gouvernance mondial existant dirigé par le CAD de l'OCDE, il concevrait et mettrait en œuvre une stratégie indépendante de coopération au développement. Plus précisément, le gouvernement Obama a identifié six domaines clés qui s'appuient sur les forces des États-Unis : croissance économique durable, sécurité alimentaire, santé mondiale, changement climatique, démocratie et gouvernance, et aide humanitaire (U.S. State Department and USAID 2010 : x). Le gouvernement Obama a également affirmé que les États-Unis devraient construire un réseau et des partenariats englobants pour faire progresser leur diplomatie de coopération au développement.

Sous la bannière du pouvoir civil, le rapport suggère que le gouvernement américain unifie l'expertise de diverses organisations civiles impliquées dans la diplomatie américaine. La diplomatie au XXIe siècle continue d'être témoin de l'ascension d'acteurs émergents tels que les agences gouvernementales, les réseaux transnationaux, les entreprises, les fondations, les organisations non gouvernementales (ONG), les organisations religieuses et les civils. Pour s'adapter à cette réalité changeante, le gouvernement américain devrait utiliser et coordonner le pouvoir civil, renforcer les liens régionaux et mondiaux, et créer des réseaux avec les ONG. La coopération au développement devrait créer un nouveau partenariat avec le secteur civil pour s'adapter à cet environnement changeant plutôt que de dépendre uniquement de l'USAID ou du Département d'État. Ce faisant, le rapport soutient que le gouvernement américain pourrait jouer un rôle de leader dans la reconstruction de l'architecture mondiale de la coopération au développement en une qui « pourrait aider les nations à se réunir en tant que partenaires pour résoudre des problèmes communs » (U.S. State Department and USAID 2010 : 19). Cela signifie que le gouvernement américain cherche à inaugurer un changement significatif dans l'architecture mondiale actuelle de la coopération au développement sans en nier fondamentalement les fondements, principalement guidés par les membres du CAD de l'OCDE. Cependant, le simple fait que les États-Unis, le plus grand donateur, poursuivent une nouvelle politique de coopération au développement met à rude épreuve l'ordre actuel de la coopération au développement.

La Chine affiche également une nature stratégique similaire dans sa politique d'aide étrangère. Forte de ses énormes ressources financières, la Chine a tenté d'augmenter sa contribution à l'aide étrangère, à la mesure de son statut économique de deuxième économie mondiale. L'ascension de la Chine dans la coopération au développement contraste fortement avec le Japon, qui est en déclin relatif au XXIe siècle. L'OCDE estime que la Chine a dépensé 2,85 milliards de dollars US en assistance financière concessionnelle en 2012. La Chine se classerait 13e sur la liste des pays du CAD de l'OCDE (base de données CAD de l'OCDE). Cependant, étant donné que la Chine adopte une définition plus large de l'aide étrangère pour inclure les prêts concessionnels, l'allégement de la dette et les investissements, le montant de l'aide étrangère chinoise augmente considérablement selon cette définition. Dans ces circonstances, une étude estime que le montant de l'aide étrangère chinoise a en fait atteint environ 30 milliards de dollars US en 2007, démontrant que la Chine est déjà devenue un donateur majeur dans la coopération au développement (Lum et al. 2008). De plus, la portée de l'aide étrangère de la Chine est mondiale car elle offre une aide étrangère à 123 pays (Bureau de l'information du Conseil d'État 2011). Cela reflète le fait que la Chine utilise l'aide étrangère pour approfondir ses relations diplomatiques ainsi que pour sécuriser ses approvisionnements énergétiques. Une illustration de cela est la façon dont la Chine concentre 45,7 % de son aide étrangère dans les pays africains (Bureau de l'information du Conseil d'État 2011).

À l'instar des États-Unis, en liant étroitement l'aide étrangère à ses intérêts nationaux, la Chine tente de l'utiliser pour accroître son influence mondiale. Malgré les critiques croissantes à l'égard de l'aide étrangère chinoise, la Chine a néanmoins réussi à utiliser l'aide étrangère pour renforcer son soft power (Kurlantzick 2007). De plus, en promouvant un objectif d'aide étrangère très différent de celui des autres donateurs avancés, la Chine a considérablement renforcé sa position dans la coopération au développement (Lum et al. 2008)... (Suite)