Перекалибровка дипломатии средних держав: меняющиеся бренды «мягкой силы» Республики Корея и Канады в сравнительной перспективе

Рабочий документ EAI MPDI № 11

Автор

Эндрю Ф. Купер — профессор кафедры политологии Университета Ватерлоо и Международной школы им. Бальсилли, а также бывший заместитель директора Центра инноваций в области глобального управления (CIGI). В настоящее время он также является приглашенным старшим научным сотрудником Центра исследований глобального сотрудничества в Дуйсбурге, Германия, и научным сотрудником Института сравнительной региональной интеграции ООН (UNU-CRIS) в Брюгге, Бельгия. Он получил докторскую степень в Оксфордском университете и был приглашенным исследователем в Гарвардском университете, Австралийском национальном университете, Университете Стелленбос, SAIS Джонса Хопкинса, а также стипендиатом Леже в отделе политики Министерства иностранных дел и международной торговли Канады. В 2009 году он занимал должность председателя по исследованиям в области общественной дипломатии Фулбрайта-Канада в Центре общественной дипломатии Университета Южной Калифорнии. Среди его книг, написанных им самим или в соавторстве, отредактированных или совместно отредактированных, — «Oxford Handbook of Modern Diplomacy» (2013), «Group of Twenty» (2012), «The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience» (2012), «Rising States, Rising Institutions: Challenges for Global Governance» (2010), «Canadian Foreign Policy: Old Habits and New Directions» (1997) и «Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order» (1993). Его научные публикации также включают статьи в ведущих журналах, таких как International Organization, International Affairs, World Development, International Studies Review, International Interactions, Political Science Quarterly, Global Policy Journal, Washington Quarterly, Journal of Democracy, Global Governance и New Political Economy.

I. Введение

Перестройка глобальной системы требует фундаментального переосмысления того, что необходимо средним державам для навигации в быстро меняющейся глобальной геометрии власти. В мире, который отдает предпочтение масштабированию, от крупных развивающихся стран до всеобъемлющего концерта держав с расширенной сферой регуляторных полномочий и сложными, хорошо финансируемыми транснациональными сетями государственно-частного партнерства, второстепенные игроки могут оказаться на обочине. Однако модель средних держав демонстрирует впечатляющую, хотя и не бесспорную, способность к возрождению, как и в прошлые эпохи перехода с отходом от униполярного центра силы. Более того, существуют веские доказательства того, что эта траектория перепозиционирования может двигаться в сторону расширения, а не сокращения, за пределы модели традиционных средних держав. То, что можно описать как расширяющийся «восходящий средний класс», охватывающий как устоявшиеся, так и нетрадиционные средние державы, хотя и остается структурно ограниченным во многих отношениях, демонстрирует способность к инновациям как в качестве получателей, так и в качестве агентов перемен.

Нигде этот «восходящий средний класс» не проявляется так ярко, как в Восточной Азии. Республика Корея (Южная Корея) в частности приложила немало усилий, чтобы позиционировать себя как среднюю державу, сочетающую присутствие в G20 с изобилием интеллектуального, предпринимательского и технического потенциала «мягкой силы». Основная тема этой главы заключается в том, что Южная Корея имеет значение не только как конкретный случай, но и как лидер в более широкой волне Восточной Азии. В этом отношении Южная Корея опиралась на бренд, проецируемый традиционными средними державами, особенно Канадой, но и отличалась от него. Учитывая этот контекст, сравнение Южной Кореи как выдающегося представителя Восточной Азии с Канадой как образцом традиционной модели средних держав заслуживает внимания.

С конца 1960-х годов Канада создавала самобытный бренд в использовании «мягкой силы», опираясь на институциональную платформу, связанную со статусом средней державы, отдавая предпочтение Организации Объединенных Наций (ООН) и использованию функциональных инициатив, начиная от миротворчества и заканчивая различными формами посредничества. Встроенный характер этого подхода можно увидеть еще в 1995 году, когда в обзоре внешней политики Канады продвижение культуры и ценностей было признано «третьим столпом» внешней политики Канады; теоретически он был равен первым двум столпам — содействию экономическому росту и международному миру и безопасности. Тем не менее, в более недавние годы Канада стала более инструментальной, сместив акцент с символического представления на конкретные результаты, отдавая предпочтение экономическим и безопасностным сферам. Южная Корея, возглавляющая волну Восточной Азии, по сравнению с этим расширила свой бренд от традиционных представлений об экономически ориентированных государствах развития до стран, обладающих культурной динамикой.

Хотя объяснения этих сдвигов требуют изучения внутренней политики, выходящего за рамки данной главы, изменение брендинга — Канада переходит от «мягкой силы» к сфокусированным формам реализации, а Корея становится более ассоциированной с комплексным подходом — также связано с глобальной структурной трансформацией. Рост канадской «мягкой силы» совпал с расширением возможностей Канады на мировой арене. В конце 1960-х годов для Канады, как средней державы, не было большой конкуренции, кроме Австралии и некоторых небольших, хотя и значимых, европейских стран, таких как Нидерланды и Швеция. В своей возрожденной форме в конце 1990-х годов нишевая дипломатия Канады уловила волну постхолодной глобализации норм. Канада могла выделяться как средняя держава без опасений снижения своего статуса. Как будет подробно показано в следующих разделах статьи, структурные изменения в мировой политике за последнее десятилетие ограничили пространство для такого брендинга. Еще до прихода к власти правительства премьер-министра Стивена Харпера в 2003 году возникла негативная реакция на традиционный канадский «мягкий» бренд. Канаде нужно было не демонстрировать символические атрибуты своего статуса средней державы, а использовать в ощутимой форме виды деятельности, которые позволили бы Канаде получить признание в мировой системе.

Парадоксально, но это чувство незащищенности усилилось с созданием новых форумов, будь то БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай и Южная Африка) или G20, членом которой была Канада. Оба они сократили пространство для Канады. Вместо того чтобы рассматривать G20 как повышение статуса и, безусловно, как платформу, с помощью которой она могла бы усилить возрожденную форму «мягкой силы», Канада сохраняла свое участие в G20 в максимально экономной манере. В отличие от Южной Кореи, G20 не представляла собой главную игру канадской дипломатии. Вместо этого Канада подчеркивала свою роль как основного члена G7, сосредоточившись как на уникальных, так и на общих качествах, присущих ее членству в этом основном форуме.

Создание G20, для сравнения, предоставило Южной Корее значимую новую платформу для продвижения своего бренда на мировой арене. Подобно Канаде, Южная Корея была членом ОЭСР. Но помимо этой связи, до создания G20 Южная Корея не имела присутствия ни в одном из центральных неформальных институтов. Помимо Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Южная Корея была ограничена присутствием в региональных форумах, таких как Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС) и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) плюс три.

G20 стала игрой-переломным моментом. Несмотря на структурный вес, уступающий не только Китаю, но и Японии и Индии, Корея опередила всех, чтобы получить право принимать первую встречу G20 за пределами Запада. В этом она стремилась усилить свою «связующую» роль в контексте своего перехода от развивающейся страны к развитому (ОЭСР) государству. Хотя Корея и не была одинока в своих амбициях, ее уникальный бренд здесь важен. Как заявил президент Ли Мён Бак в преддверии саммита G20 в Сеуле: «Мир можно разделить на две группы: одна группа устанавливает мировые правила, другая следует им. Южная Корея успешно трансформировалась из пассивного последователя в активного разработчика повестки дня».

Однако в этом видении Корея стремилась диверсифицировать свой бренд от модели самопомощи, основанной на предпринимательстве и развитии (связанной с успехом крупных бизнес-групп или чеболей и тесными отношениями между корейским государством и корпоративными гигантами, такими как Samsung), к модели, обладающей привлекательной культурной, социальной и экономической составляющей.

Одним из способов, которым Южная Корея изменила свой бренд, было прямое позиционирование себя как страны, перешедшей от статуса развивающейся к развитой. Корея — это не только средняя держава, но и недавно развитая экономика, траектория, которая придает ей огромный авторитет в продвижении своего бренда развивающимся странам. Важным компонентом этой проекции является акцент на Программе обмена знаниями, которая полностью учитывает политические и социально-экономические условия стран-партнеров. В контексте встречи G20 в Сеуле в 2010 году лидеры в итоговом документе под названием «Сеульский консенсус развития для обмена» согласились работать над тем, чтобы позволить странам с низким уровнем дохода повысить свой потенциал роста для глобального баланса и управления рисками, а правительство Кореи предприняло усилия по включению обмена знаниями в число девяти основных направлений.

Однако косвенно также предпринималась попытка использовать «халью» или «Корейскую волну» как часть более широкого подхода к брендингу «мягкой силы». Такой подход мог в некоторой степени продвигаться правительством через программы, поддерживаемые Министерством культуры и туризма. Однако, в отличие от других областей брендинга «мягкой силы», в частности Программы обмена знаниями, использование Корейской волны вышло за рамки государственного контроля.

II. Давление иерархических изменений в мировом порядке

Как показано в обширной литературе, глобальная иерархия в государственно-центричном смысле перестраивается в XXI веке. Возвышение Китая, Индии и Бразилии, обычно рассматриваемых как индивидуально, так и коллективно через модель БРИКС, способствовало устранению дисбалансов в процессе глобализации, который до сих пор в основном отражал большее влияние давно существующих влиятельных государств в основных регионах «трилатерального мира»: Северной Америки, Европы и Японии. Однако не только на верхнем уровне мировой системы наблюдается фундаментальный переход. Неожиданным образом ряд второстепенных государств обладают значительной способностью влиять на глобальные процессы на основе конкретных вопросов.

Такая трансформация имеет множество положительных аспектов для глобальной политической и экономической жизни. Она обращает вспять исторически слабые механизмы коллективных действий, связанные с такими форумами, как Группа 77 и Движение неприсоединения (ДНП), и противодействует раздробляющим эффектам «конкуренции политики», которая ассоциировалась с дипломатическим поведением развивающихся государств. Кроме того, она предоставляет этим восходящим державам большую свободу для извлечения уроков для преодоления уязвимости в развитии.

Как на системном, так и на национальном уровне эти динамики обычно изображаются как меняющие правила игры. Однако это предположение оставляет открытым вопрос о том, какова мотивация, место и средства этой игры в первую очередь. Системно, мировой финансовый кризис 2008 года усилил позицию избирательного мультилатерализма как главной мировой игры, с некоторым импульсом к более глубоким, хотя и все еще ограниченным по областям, формам управления. Тем не менее, необходимо провести серьезное исследование вопросов о том, почему, как и в какой степени страны как из старого трилатерального ядра, так и из кластера восходящих держав привержены этой форме реконфигурированного мультилатерализма.

Образ меняющегося положения средних держав усугубляется двумя другими важными факторами. В мире ослабленной гегемонии США средним державам гораздо труднее заниматься привычным набором действий, выходящих за рамки посредничества. В конце Холодной войны средние державы могли позиционировать себя как сторонников, так и иногда оппонентов доминирующей державы. В рамках некоторых основных границ и руководящих принципов средние державы играли ключевые роли как лоялистов, так и диссидентов по конкретным вопросам. Путь вперед, казалось, содержал дуалистические и даже парадоксальные компоненты, хотя оба имели функциональные особенности. С одной стороны, в униполярном мире средние державы были вынуждены играть роль последователей, будь то в основной сфере безопасности (первая война в Персидском заливе), экономической сфере (переход от Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) к Всемирной торговой организации (ВТО)) и по социальным вопросам (права человека, демократизация). С другой стороны, в отдельных нишах средние державы имели значительное пространство и стимул для формирования коалиций, которые противостояли бы США, будь то по вопросу о наземных минах, Международному уголовному суду (МУС) или детям-солдатам... (Продолжение)