Recalibrer la diplomatie des puissances moyennes : Les marques changeantes de « puissance douce » de la République de Corée et du Canada en perspective comparative

EAI MPDI Working Paper No. 11

Auteur

Andrew F. Cooper est professeur au Département de science politique de l'Université de Waterloo et de la Balsillie School of International Affairs, et ancien directeur associé du Centre pour l'innovation dans la gouvernance internationale (CIGI). Il est actuellement également chercheur principal associé au Centre de recherche sur la coopération mondiale à Duisbourg, en Allemagne, et chercheur associé à l'Université des Nations Unies – Institut d'intégration régionale comparative (UNU-CRIS) à Bruges, en Belgique. Il a obtenu son doctorat de l'Université d'Oxford et a été chercheur invité à l'Université Harvard, à l'Université nationale australienne, à l'Université de Stellenbosch, à la SAIS John-Hopkins, et chercheur Léger au sein du personnel politique du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada. En 2009, il a été titulaire de la chaire de recherche Fulbright Canada-États-Unis sur la diplomatie publique à l'Université de Californie du Sud. Parmi ses livres, qu'il a écrits/coécrits, édités/coédités, figurent le Oxford Handbook of Modern Diplomacy (2013), le Group of Twenty (2012), le The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience (2012), le Rising States, Rising Institutions: Challenges for Global Governance (2010), la Canadian Foreign Policy: Old Habits and New Directions (1997) et Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order (1993). Ses publications savantes comprennent également des articles dans des revues de premier plan telles que International Organization, International Affairs, World Development, International Studies Review, International Interactions, Political Science Quarterly, Global Policy Journal, Washington Quarterly, Journal of Democracy, Global Governance et New Political Economy.

I. Introduction

La reconfiguration du système mondial exige une réévaluation fondamentale de ce que les puissances moyennes doivent faire pour naviguer dans la géométrie du pouvoir mondial en évolution rapide. Dans un monde qui privilégie la mise à l'échelle, de la part des grands pays émergents à un concert des puissances englobant l'ensemble, avec une portée étendue d'autorité réglementaire, et des réseaux transnationaux élaborés et bien financés entre le secteur public et le secteur privé, les acteurs secondaires pourraient être marginalisés. Cependant, le modèle des puissances moyennes fait preuve d'une capacité de revitalisation impressionnante, bien que non contestée, comme lors des ères de transition passées, avec un éloignement d'un pôle de pouvoir unipolaire. De plus, il est fortement prouvé que cette trajectoire de relocalisation peut évoluer vers une extension plutôt qu'une contraction, au-delà du modèle des puissances moyennes traditionnelles. Ce que l'on peut décrire comme un « milieu en plein essor » élargi, englobant à la fois les puissances moyennes établies et non traditionnelles, bien que toujours structurellement contraint à bien des égards, fait preuve d'une capacité d'innovation en tant que récepteurs et agents de changement.

Nulle part ce « milieu en plein essor » n'est plus visible qu'en Asie de l'Est. La République de Corée (Corée du Sud) en particulier a fait de grands efforts pour se positionner comme une puissance moyenne combinant une présence au sein du G20 avec une abondance de capacités en matière de puissance douce intellectuelle, entrepreneuriale et technique. Le thème fondamental de ce chapitre est que la Corée du Sud n'a pas seulement de l'importance en tant que cas spécifique, mais aussi en tant que chef de file d'une vague plus large en Asie de l'Est. Ce faisant, la Corée du Sud s'est appuyée sur la marque projetée par les puissances moyennes traditionnelles, notamment le Canada, tout en s'en étant écartée. Dans ce contexte, une comparaison entre la Corée du Sud, un cas exceptionnel en Asie de l'Est, et le Canada, l'exemple du modèle traditionnel de puissance moyenne, mérite une attention particulière.

Depuis la fin des années 1960, le Canada a bâti une marque distinctive dans l'utilisation de la puissance douce, s'appuyant sur une plateforme institutionnelle associée au statut de puissance moyenne, privilégiant notamment les Nations Unies (ONU) et l'utilisation d'initiatives fonctionnelles allant du maintien de la paix à diverses formes de médiation. La nature intégrée de cette approche peut être observée aussi tard qu'en 1995, lorsqu'une revue de la politique étrangère canadienne a reconnu la promotion de la culture et des valeurs comme un « troisième pilier » de la politique étrangère du Canada ; en théorie, il était égal aux deux premiers piliers de la promotion de la croissance économique et de la paix et de la sécurité internationales. Pourtant, ces dernières années, le Canada est devenu plus instrumental, déplaçant l'accent de la représentation symbolique vers la prestation concrète, privilégiant les domaines économique et de la sécurité. La Corée du Sud, à la tête d'une vague est-asiatique, a par comparaison élargi sa marque, s'éloignant des notions traditionnelles d'États développementalistes axés sur l'économie pour devenir un pays doté d'un dynamisme culturel.

Bien que les explications de ces changements nécessitent des explorations de la politique intérieure qui dépassent le cadre de ce chapitre, l'inversion de la marque – le Canada passant de la puissance douce à des formes de prestation ciblées et la Corée devenant davantage identifiée à une approche plus globale, est également liée à la transformation structurelle mondiale. La montée de la puissance douce canadienne s'est accompagnée d'un espace accru pour le Canada sur la scène mondiale. À la fin des années 1960, il n'y avait pas beaucoup de concurrence pour le Canada en tant que puissance moyenne, à l'exception de l'Australie et de certains petits pays européens, bien qu'importants, comme les Pays-Bas et la Suède. Dans sa forme renouvelée à la fin des années 1990, la diplomatie de niche canadienne a surfé sur la vague de la mondialisation des normes après la guerre froide. Le Canada pouvait se démarquer en tant que puissance moyenne sans craindre une dégradation de son statut. Comme cela sera détaillé dans les sections suivantes de l'article, les changements structurels dans la politique mondiale au cours de la dernière décennie ont restreint l'espace pour cette image de marque. Avant même l'arrivée au pouvoir du Premier ministre Stephen Harper en 2003, une réaction s'était développée contre la marque « douce » traditionnelle canadienne. Ce que le Canada devait faire n'était pas de mettre en avant des attributs symboliques concernant son statut de puissance moyenne, mais de tirer parti de manière tangible de formes d'activités qui permettraient au Canada de gagner en reconnaissance dans le système mondial.

Paradoxalement, ce sentiment d'insécurité a été renforcé par la création de nouveaux forums, qu'il s'agisse des BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) ou du G20 auquel le Canada était membre. Les deux ont encombré l'espace du Canada. Plutôt que de considérer le G20 comme une amélioration, et certainement comme une plateforme lui permettant de renforcer une forme revigorée de puissance douce, le Canada a maintenu son implication dans le G20 de la manière la plus parcimonieuse possible. Contrairement à la Corée du Sud, le G20 ne représentait pas le principal enjeu de la diplomatie canadienne. Le Canada a plutôt accentué son rôle de membre clé du G7, en se concentrant sur les qualités uniques et génériques inhérentes à son appartenance à ce forum central.

La création du G20, en comparaison, a fourni à la Corée du Sud une nouvelle plateforme importante pour projeter sa marque sur la scène mondiale. À l'instar du Canada, la Corée du Sud était membre de l'OCDE. Mais au-delà de cette connexion, jusqu'à la création du G20, la Corée du Sud n'avait de présence dans aucune institution informelle centrale. Au-delà de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la Corée du Sud était limitée à une présence dans des forums régionaux tels que la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) et l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN) Plus Trois.

Le G20 a agi comme un game changer. Nonobstant un poids structurel inférieur non seulement à celui de la Chine, mais aussi du Japon et de l'Inde, la Corée s'est rapidement positionnée pour obtenir le droit d'accueillir le premier G20 en dehors de l'Occident. Ce faisant, elle a cherché à amplifier son rôle de « pont » dans son évolution d'un pays en développement à un pays développé (membre de l'OCDE). Bien qu'elle ne soit pas seule dans ses ambitions, la marque unique de la Corée est importante ici. Comme l'a déclaré le président Lee Myung-bak à l'approche du G20 de Séoul : « Le monde peut être divisé en deux groupes : un groupe établit les règles mondiales, l'autre les suit. La Corée du Sud s'est transformée avec succès d'un suiveur passif en un acteur qui définit l'agenda ».

Dans cette vision, cependant, la Corée a cherché à diversifier sa marque, s'éloignant d'un État développementaliste entrepreneurial autodidacte (associé au succès des grands groupes d'affaires ou Chaebols, et à la relation étroite entre l'État coréen et des géants de l'entreprise tels que Samsung) pour adopter celle d'un pays doté d'un modèle culturel, social et économique attrayant.

Une façon pour la Corée du Sud de modifier sa marque a été de se présenter directement comme un pays passé du statut de pays en développement à celui de pays développé. La Corée n'est pas seulement une puissance moyenne, mais aussi une économie nouvellement développée, une trajectoire qui lui confère une crédibilité considérable pour projeter sa marque auprès des pays en développement. Un élément crucial de cette projection a été l'accent mis sur le Programme de partage des connaissances, qui prend pleinement en compte la condition politique et socio-économique des pays partenaires. Dans le contexte de la réunion du G20 de Séoul en 2010, les dirigeants, dans le document final appelé le « Consensus de Séoul pour le développement et le partage », ont convenu de travailler à permettre aux pays à faible revenu d'améliorer leur potentiel de croissance pour l'équilibre mondial et de gérer les risques, et le gouvernement coréen s'est efforcé d'inclure le partage des connaissances comme l'un des neuf piliers.

Cependant, de manière indirecte, il y a eu aussi une tentative de surfer sur la « hallyu » ou « vague coréenne » dans le cadre d'une approche plus large de promotion de la puissance douce. Une telle approche pouvait dans une certaine mesure être promue par le gouvernement, à travers des programmes soutenus par le ministère de la Culture et du Tourisme. Cependant, contrairement à d'autres domaines de promotion de la puissance douce, notamment le Programme de partage des connaissances, l'utilisation de la vague coréenne a dépassé le contrôle gouvernemental.

II. Pressions dues au changement hiérarchique dans l'ordre mondial

Comme l'expose une riche littérature, la hiérarchie mondiale, en termes d'États, est en train d'être remodelée au 21e siècle. L'ascension de la Chine, de l'Inde et du Brésil, communément considérés individuellement et collectivement à travers le modèle des BRICS, a contribué à corriger les déséquilibres dans le processus de mondialisation, qui jusqu'à présent reflétait principalement l'influence accrue des États puissants de longue date dans les régions centrales du « monde trilatéral » : l'Amérique du Nord, l'Europe et le Japon. Pourtant, ce n'est pas seulement à la couche supérieure du système mondial qu'un changement fondamental est en cours. D'une manière imprévue, un certain nombre d'États secondaires possèdent une capacité considérable à influencer la scène mondiale sur une base thématique spécifique.

Une telle transformation présente de nombreux attributs positifs pour la vie politique et économique mondiale. Elle inverse les mécanismes d'action collective historiquement faibles associés à des forums tels que le Groupe des 77 et le Mouvement des non-alignés (MNA), et elle contrecarre les effets de fragmentation de la « concurrence politique » qui a été associée au comportement diplomatique des États en développement. De plus, elle offre une plus grande latitude à ces puissances émergentes pour tirer des leçons de leur expérience afin de surmonter la vulnérabilité au développement.

Aux niveaux systémique et national, ces dynamiques sont communément dépeintes comme des game changers. Cette présomption laisse cependant en suspens la question de la motivation, du lieu et des moyens de ce jeu. Systématiquement, la crise financière mondiale de 2008 a renforcé la position du multilatéralisme sélectif en tant que principal enjeu mondial, avec une certaine dynamique vers des modes de gouvernance plus épais, bien que toujours restreints à des domaines spécifiques. Néanmoins, une interrogation sérieuse doit être menée sur les raisons, les modalités et le degré d'engagement des pays de l'ancien noyau trilatéral et du groupe des puissances émergentes envers cette forme de multilatéralisme reconfiguré.

L'image d'un changement pour les puissances moyennes est accentuée par deux autres facteurs importants. Dans un monde d'hégémonie américaine diminuée, il est beaucoup plus difficile pour les puissances moyennes d'entreprendre un répertoire d'activités familières au-delà de la médiation. À la fin de la guerre froide, les puissances moyennes pouvaient se repositionner à la fois comme soutiens et comme contrepoids occasionnels à la puissance dominante. Dans certaines limites et directives de base, les puissances moyennes jouaient des rôles clés à la fois en tant que loyalistes et en tant que dissidents sur des questions spécifiques. La voie à suivre semblait contenir des composantes dualistes, voire paradoxales, bien que les deux aient des caractéristiques fonctionnelles. D'une part, dans un monde unipolaire, les puissances moyennes étaient poussées à jouer le rôle de suiveurs, que ce soit dans le domaine de la sécurité centrale (la première guerre du Golfe), dans l'arène économique (le passage de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) à l'Organisation mondiale du commerce (OMC)) et sur les questions sociales (droits de l'homme, démocratisation). D'autre part, dans des niches spécifiques, les puissances moyennes disposaient d'un espace et d'une incitation considérables pour former des coalitions qui s'opposaient aux États-Unis, que ce soit sur les mines terrestres, la Cour pénale internationale (CPI) ou les enfants soldats...(Suite)