Recalibrando la Diplomacia de las Potencias Medias: Las Marcas Cambiantes de ‘Poder Blando’ de la República de Corea y Canadá en Perspectiva Comparada

Documento de Trabajo No. 11 de EAI MPDI

Autor

Andrew F. Cooper es Profesor en el Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Waterloo y de la Balsillie School of International Affairs, y ex Director Asociado del Centre for International Governance Innovation (CIGI). Actualmente también es Investigador Senior Asociado del Centre for Global Cooperation Research, Duisburg, Alemania, e Investigador Asociado del UNU-CRIS (Institute on Comparative Regional Integration), Brujas, Bélgica. Obtuvo su Doctorado en la Universidad de Oxford, y ha sido Profesor Visitante en la Universidad de Harvard, la Universidad Nacional Australiana, la Universidad de Stellenbosch, SAIS John-Hopkins, y el Léger Fellow, Policy Staff, del Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional de Canadá. En 2009 fue Cátedra Fulbright de Investigación Canadá-EE. UU. en el Center on Public Diplomacy de la Universidad del Sur de California. Entre sus libros, de los que es autor/coautor, editor/coeditor, se encuentran el Oxford Handbook of Modern Diplomacy (2013), Group of Twenty (2012), The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience (2012), Rising States, Rising Institutions: Challenges for Global Governance (2010), Canadian Foreign Policy: Old Habits and New Directions (1997) y Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order (1993). Sus publicaciones académicas también incluyen artículos en revistas líderes como International Organization, International Affairs, World Development, International Studies Review, International Interactions, Political Science Quarterly, Global Policy Journal, Washington Quarterly, Journal of Democracy, Global Governance y New Political Economy.

I. Introducción

La remodelación del sistema global exige una reevaluación fundamental de lo que las potencias medias necesitan hacer para navegar la geometría de poder global en rápida transformación. En un mundo que privilegia la ampliación, desde los grandes países emergentes hasta un concierto de potencias general con un alcance ampliado de autoridad regulatoria, y redes transnacionales elaboradas y bien financiadas público-privadas, los actores secundarios podrían quedar marginados. Sin embargo, el modelo de potencia media exhibe una capacidad impresionante, aunque no sin desafíos, para la revitalización, como en épocas pasadas de transición con un alejamiento de un locus de poder unipolar. Además, hay pruebas sólidas de que esta trayectoria de reubicación puede moverse hacia una extensión en lugar de una contracción, más allá del modelo de las potencias medias tradicionales. Lo que puede describirse como un ‘medio emergente’ extendido, que abarca tanto potencias medias establecidas como no tradicionales, si bien todavía estructuralmente limitadas en muchos aspectos, exhibe una capacidad de innovación tanto como receptores como agentes de cambio.

En ningún lugar es más visible este ‘medio emergente’ que en Asia Oriental. La República de Corea (Corea del Sur) en particular se ha esforzado por presentarse como una potencia media que combina una presencia dentro del G20 con una abundancia de capacidad de poder blando intelectual, emprendedora y técnica. El tema fundamental de este capítulo es que Corea del Sur no solo tiene importancia como caso específico, sino como líder en una ola más amplia de Asia Oriental. Al hacerlo, Corea del Sur se ha basado, pero también se ha desviado, de la marca proyectada por las potencias medias tradicionales, en particular Canadá. Dado este contexto, una comparación entre Corea del Sur como destacado en Asia Oriental y Canadá como el ejemplo del modelo tradicional de potencia media merece atención.

Desde finales de la década de 1960, Canadá ha construido una marca distintiva en el uso del poder blando, basándose en una plataforma institucional asociada con el estatus de potencia media, privilegiando en particular a las Naciones Unidas (ONU) y el uso de iniciativas funcionales que van desde el mantenimiento de la paz hasta formas de mediación. La naturaleza arraigada de este enfoque se puede ver hasta 1995, cuando en una revisión de la política exterior canadiense, la promoción de la cultura y los valores fue reconocida como un ‘tercer pilar’ de la política exterior de Canadá; en teoría, era igual a los dos primeros pilares de promoción del crecimiento económico y la paz y seguridad internacionales. Sin embargo, en años más recientes, Canadá se ha vuelto más instrumental, alejando el énfasis de la representación simbólica a la entrega concreta, privilegiando los dominios económico y de seguridad. Corea del Sur, a la cabeza de una ola de Asia Oriental, por el contrario, ha expandido su marca más allá de las nociones tradicionales de estados de desarrollo orientados a la economía hacia países que poseen dinamismo cultural.

Aunque las explicaciones de estos cambios requieren exploraciones de la política interna que van más allá del alcance de este capítulo, la inversión en la marca, con Canadá pasando del poder blando a formas de entrega enfocadas y Corea volviéndose más identificada con un enfoque más integral, también se relaciona con la transformación estructural global. El auge del poder blando canadiense coincidió con un mayor espacio para Canadá en el ámbito global. A finales de la década de 1960, no había mucha competencia para Canadá como potencia media fuera de Australia y algunos países europeos pequeños pero significativos como los Países Bajos y Suecia. En su forma revivida a finales de la década de 1990, la diplomacia de nicho canadiense aprovechó la ola de globalización de normas posterior a la Guerra Fría. Canadá podía destacar como potencia media sin consideraciones de movilidad descendente. Como se detallará en las próximas secciones del documento, sin embargo, los cambios estructurales en la política global durante la última década han restringido el espacio para esta marca. Incluso antes de que el gobierno del Primer Ministro Stephen Harper asumiera el cargo en 2003, se desarrolló una reacción contra la marca ‘blanda’ tradicional canadiense. Lo que Canadá necesitaba hacer no era exhibir atributos simbólicos sobre su estatus de potencia media, sino aprovechar de manera tangible formas de actividad que permitieran a Canadá obtener reconocimiento en el sistema global.

Paradójicamente, esta sensación de inseguridad se vio reforzada por la creación de nuevos foros, ya sea el BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) o de hecho el G20 del cual Canadá era miembro. Ambos congestionaron el espacio para Canadá. En lugar de ver el G20 como una mejora, y ciertamente como una plataforma para impulsar una forma revitalizada de poder blando, Canadá mantuvo su participación en el G20 de la manera más parsimoniosa posible. A diferencia de Corea del Sur, el G20 no representó el principal objetivo de la diplomacia canadiense. Más bien, Canadá acentuó su papel como miembro central del G7, con un enfoque tanto en las cualidades únicas como genéricas que estaban integradas en su membresía en este foro central.

La creación del G20, en comparación, proporcionó a Corea del Sur una nueva plataforma significativa para proyectar su marca en el escenario mundial. Al igual que Canadá, Corea del Sur era miembro de la OCDE. Pero más allá de esta conexión, hasta la creación del G20, Corea del Sur no tenía presencia en ninguna institución informal central. Más allá de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Corea del Sur se limitaba a una presencia en foros regionales como la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) Plus Three.

El G20 actuó como un punto de inflexión. A pesar de un peso estructural inferior no solo al de China, sino también al de Japón e India, Corea se adelantó para obtener el derecho a albergar la primera cumbre del G20 fuera de Occidente. Al hacerlo, buscó magnificar su papel de ‘puente’ con respecto a su evolución de país en desarrollo a país desarrollado (miembro de la OCDE). Aunque no estaba sola en sus ambiciones, la marca única de Corea es importante aquí. Como declaró el presidente Lee Myung-bak en el período previo a la cumbre del G20 de Seúl: ‘El mundo se puede dividir en dos grupos: un grupo establece las reglas globales, el otro las sigue. Corea del Sur se ha transformado con éxito de un seguidor pasivo a un actor que marca la agenda’.

En esta visión, sin embargo, Corea se movió para diversificar su marca, alejándose de un estado de desarrollo empresarial de autoayuda (asociado con el éxito de los grandes grupos empresariales o Chaebols, y la estrecha relación entre el estado coreano y gigantes corporativos como Samsung) a uno que poseía un modelo cultural, social y económico atractivo.

Una forma en que Corea del Sur cambió su marca fue proyectarse directamente como un país que había pasado de ser un país en desarrollo a uno desarrollado. Corea no es solo una potencia media, sino también una economía recién desarrollada, una trayectoria que le otorga una gran credibilidad para proyectar su marca a los países en desarrollo. Un componente crucial en esta proyección ha sido el énfasis en el Programa de Intercambio de Conocimientos, que tiene plenamente en cuenta la condición política y socioeconómica de los países socios. En el contexto de la reunión del G20 de Seúl de 2010, los líderes, en el documento final llamado el ‘Consenso de Seúl sobre Desarrollo para el Intercambio’, acordaron trabajar para permitir que los países de bajos ingresos mejoren su potencial de crecimiento para el equilibrio global y gestionen los riesgos, y el gobierno coreano se esforzó por incluir el intercambio de conocimientos como uno de los nueve pilares.

Sin embargo, de manera indirecta, también hubo un intento de aprovechar la ‘hallyu’ o ‘Ola Coreana’ como parte de un enfoque más amplio de marca de poder blando. Tal enfoque podría ser promovido hasta cierto punto por el gobierno, a través de programas apoyados por el Ministerio de Cultura y Turismo. Sin embargo, a diferencia de otras áreas de marca de poder blando, en particular el Programa de Intercambio de Conocimientos, la utilización de la Ola Coreana trascendió el control gubernamental.

II. Presiones del Cambio Jerárquico en el Orden Global

Como se expone en una rica bibliografía, la jerarquía global en términos de estados está siendo remodelada en el siglo XXI. El ascenso de China, India y Brasil, comúnmente vistos tanto individual como colectivamente a través del modelo BRICS, ha servido para abordar los desequilibrios en el proceso de globalización, uno que hasta ahora ha reflejado principalmente la mayor influencia de estados poderosos de larga data en las regiones centrales del ‘mundo trilateral’: América del Norte, Europa y Japón. Sin embargo, no es solo en la capa superior del sistema global donde se observan signos de una transición fundamental. De manera imprevista, una serie de estados secundarios poseen una considerable capacidad para influir en el ámbito global sobre una base específica de temas.

Tal transformación tiene muchos atributos positivos para la vida política y económica global. Revierte los mecanismos históricamente débiles de acción colectiva asociados con foros como el Grupo de los 77 y el Movimiento de Países No Alineados (MNOAL), y contrarresta los efectos de fragmentación de la ‘competencia política’ que se ha asociado con el comportamiento diplomático de los estados en desarrollo. Además, permite una mayor libertad para que estas potencias emergentes forjen lecciones aprendidas para superar la vulnerabilidad del desarrollo.

Tanto a nivel sistémico como nacional, estas dinámicas se representan comúnmente como puntos de inflexión. Sin embargo, esta presunción deja sin resolver cuál es la motivación, el sitio y los medios de este juego en primer lugar. Sistemáticamente, la crisis financiera global de 2008 ha mejorado la posición del selectivo multilateralismo como el principal juego global, con cierto impulso hacia modos de gobernanza más densos, aunque todavía restringidos al dominio. No obstante, debe realizarse una seria interrogación sobre las preguntas de por qué, cómo y en qué medida, los países tanto del antiguo núcleo trilateral como del grupo de potencias emergentes están comprometidos con esta forma de multilateralismo reconfigurado.

La imagen de un cambio para las potencias medias se acentúa por otros dos factores importantes. En un mundo de hegemonía estadounidense disminuida, es mucho más difícil para las potencias medias asumir un repertorio de actividades familiares más allá de la mediación. Al final de la Guerra Fría, las potencias medias podían reubicarse tanto como partidarios como contrapuntos ocasionales del poder dominante. Dentro de algunos límites y directrices básicos, las potencias medias desempeñaron papeles clave tanto como leales como disidentes en temas específicos. El camino a seguir parecía contener componentes dualistas e incluso paradójicos, aunque ambos tenían características funcionales. Por un lado, en un mundo unipolar, las potencias medias se vieron obligadas a desempeñar el papel de seguidoras, ya sea en el dominio de la seguridad central (la primera Guerra del Golfo), la arena económica (el paso del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) a la Organización Mundial del Comercio (OMC)) y en cuestiones sociales (derechos humanos, democratización). Por otro lado, en nichos selectos, las potencias medias tenían un espacio e incentivo considerables para formar coaliciones que se enfrentaran a EE. UU., ya sea en el tema de las minas terrestres, la Corte Penal Internacional (CPI) o los niños soldados...(Continuación)