[韩国民主主义退行诊断系列] ② 韩国总统制的民主主义退行因素

Ⅰ. 导论：危机源于权力结构吗？

2024年12月，尹锡悦总统突然 선포的紧急戒严，难以仅仅理解为某个政权的统治失败或暂时的政局混乱。此事件随后引发了激烈的阵营冲突，并扩大为总统弹劾和提前大选的一系列宪政危机，这表明韩国政治体制正面临动摇民主主义根基的结构性威胁。那么，正如政界和媒体异口同声指出的那样，韩国民主主义的危机是否源于总统制这一权力结构？还是说，这是尹锡悦总统这一特殊个人特性的失误所引发的事件？

本文不将这些问题视为简单的二元选择。而是综合分析总统制的制度设计、政党运营结构、政治文化特性以及运用这些的政治行为者的统治行为如何相互作用并麻痹民主主义的功能。特别是韩国政治中反复出现的“强势总统-弱势政党”结构，以及依赖民粹主义情感动员的对抗政治的反复，与总统制这一制度固有的危险性相结合，持续削弱着民主主义的基础。

本文旨在分阶段考察：第一，总统权力结构性集中的制度性运作方式；第二，政党和国会为何未能作为独立的政治主体发挥功能；第三，这种制度运营在实际政治中以何种民主主义退行现象呈现。

Ⅱ. 民主主义的退行或危机？

正如许多研究者指出的那样，民主主义退行（democratic backsliding）与民主主义崩溃（democratic breakdown）是不同的。民主主义退行并非以暴力方式颠覆，而是民主政体在内部逐渐被侵蚀的体制变动。这是因为，在获得公民支持并通过民主程序选举上台的政治家们，在合法制度范围内损害民主主义的价值和原则。在此过程中，行政权力膨胀，对在野党的打压全面展开，国家权力干预选举也开始受到怀疑（Bermo 2016）。

韩国也主要在民主主义退行的框架内进行讨论。历经朴槿惠总统弹劾以及文在寅、尹锡悦政府，民主主义退行的典型征兆已显现。行政权力增大，但行政部和总统对国会制约的反应性下降。利用检察机关对在野党的调查搅动了政界。其结果是，行政部门的权力影响民主选举过程不可避免（权赫容 2023）。严重的是，所有这些民主主义退行过程都以阵营政治的形式发生。情感两极化取代了政党间的意识形态对立，选举变成了这些阵营间情感的代理战争。根据宋浩根（2025）的观点，在此过程中，公民并非政治的主动主体，而是沦为政治动员的对象，参与式民主陷入功能失调状态。此外，总统与在野党之间围绕否决权和弹劾案展开的激烈对抗，导致了民主化以来韩国政治中作为默示规范的制度性克制和相互尊重的缺失。双方都毫不犹豫地行使了赋予自己的法律权力。结果是，政治家乃至市民都陷入意识形态两极化，对抗性甚至敌对性的政治环境剥夺了合作与妥协的空间。

尹锡悦总统 선포的紧急戒严，将此前在民主主义退行框架内讨论的韩国民主主义危机状况推向了新的层面。因为，与以往的民主主义退行讨论都动用了合法手段的渐进式退行不同，此次事件被普遍评价为民主主义崩溃类型中发现的亲卫政变尝试。由于是使用非法和暴力手段颠覆民主主义的尝试，从严格意义上讲，超越了民主主义退行讨论的指导方针是正确的。结果，尽管紧急戒严的尝试被市民和国会阻止，但民主主义国家中由市民支持选出的政治家也可能为了扩大权力而考虑亲卫政变，这一点得到了确认。曾是模范民主化案例的韩国民主主义，不仅面临渐进式退行，还面临被暴力亲卫政变颠覆的危险，这一事实无疑令人震惊。

紧急戒严后弹劾过程中确认的情况使韩国民主主义更加艰难。情感两极化轻易地跨越了民主主义和宪政秩序的界限。虽然执政党也公开煽动，但对在野党政治家的憎恨，在舆论调查中明确显示出不接受违反宪法和法律的总统弹劾的趋势。在对尹锡悦总统的搜查和逮捕过程中，一些情绪激动的极端势力甚至动用暴力侵入法院。执政党国民力量党在此过程中，不仅被极端势力所裹挟，甚至一些政治家还公开煽动他们。宪法机关受到物理攻击的极端势力通过主流保守政党国民力量党接近权力中心这一事实，无论从哪个方面都只能被解读为韩国民主主义亮起了红灯。

Ⅲ. 总统制的制度脆弱性与民主主义的后退

韩国民主主义的危机是制度或结构问题，还是主要政治领导人的缺陷所致？这个问题的答案也显然存在分歧。有人从总统制的一般特性或韩国总统制的固有性质中寻找问题根源，也有人关注总统个人的统治能力不足或领导力缺陷。

首先，存在优先考虑结构性 접근 的立场。崔光银（2025）认为，总统制固有的结构性病理是威胁民主主义的核心原因。他认为，尹锡悦总统的亲卫政变尝试不能被视为某个具有特殊性的总统的个人突发行为。反而，过度集中于总统的权力，以及对立法部和司法部来说不足以制约的状况，被指为我们宪法的结构性脆弱性。在此过程中，政界和媒体高声疾呼“帝王式”总统制是问题所在。理所当然，解决方案是权力分散。

相反，尹汝俊/韩润亨（2025）的 접근法则相反。他们认为，只要出现负责任且有能力的领导者，就能克服制度性局限。他们认为，问题在于出现缺乏统治哲学或行政能力的政治领导人担任总统。解决方案不应在制度改革中寻找，而应在选择正确的统治者中寻找。他们观察到，随着“不合格的领导者”反复出现，韩国民主主义的混乱也加剧了。

宋浩根（2025）提出了综合这两种观点的第三种观点。他指出，卢武铉政府的改革独走、朴槿惠政府的权威主义、尹锡悦政府的军事紧急措施尝试，都在总统制这一同一制度内反复出现，他认为制度的病理和个人的问题并非分离，而是相互补充地运作。朴相勋（2018）也强调，虽然总统个人的行为可能是问题，但促成并反复出现这种情况的结构本身，即以青瓦台为中心的统治结构和政党的从属性，也必须一并改革。

行为者视角和结构性视角在解释紧急戒严 선포 的立场上也鲜明对比。两种观点的因果分析不同，但由此强调的制度改善的优先顺序和再次发生 방지 方向也大不相同。行为者视角将尹总统的国政运营不熟练、沟通能力不足等视为主要原因，并将培养和发掘兼备沟通能力和领导力的政治领导人作为对策提出。相反，结构性 접근法则将紧急事态相关宪法条款的不足和以青瓦台为中心的统治方式视为根本原因，并将以权力分散为核心的修宪和法律整备视为解决方案。

所谓的“帝王式总统制”争论也可以在相似的脉络下讨论。认为总统权力过强的立场判断其集中的权力阻碍民主主义发展。在他们看来，与其他总统制国家相比，韩国总统拥有宪法上过度的权力。另一方面，也存在认为问题的核心不在于强大的总统权力，而在于脆弱的政党政治的观点。根据他们的观察，韩国总统的宪法权力并不算过度广泛。无论双方观点差异如何，具有讽刺意味的是，韩国政治在任期初期以“帝王式总统”的面貌出现，而在任期中后期则以“脆弱总统”的面貌存在于现实中（Bae and Park 2018）。

与其他总统制国家的总统权力相比，韩国总统的权力是否强到足以被称为“帝王式”？舒格特和凯里（Shugart and Carey 1992）的指标是比较总统宪法权力最广泛使用的指标。该指标将总统的权力区分为立法权和非立法权，然后将各项量化为4点量表。他们评估的韩国总统权力，立法权力为9分，非立法权力为2分，总计11分。总统权力被认为非常强的拉丁美洲国家，如巴西19分、阿根廷19分、智利14分等。美国为12分，略高于韩国。因此，韩国总统的权力在宪法上并不强到足以被称为“帝王式”。在宪法层面，难以找到韩国总统权力被称为“帝王式”的依据。

尽管如此，韩国总统制之所以被评价为“帝王式”，是因为实际政治影响力（de facto）远比明文规定的法律权力发挥更大的作用。总统通过干预提名、主导预算编制、控制人事、形成舆论等超越正式权力的各种非正式手段，对整个政治施加影响。特别是在与执政党的关系中，总统拥有超越党代表的实际权力，不仅可以干预国会议员候选人的提名，还可以干预整个党内预选结构。此外，尽管“青瓦台政府”以首席秘书为中心进行实际国政运营，而非以长官为中心，但这种并非宪法规定的现象也支撑了总统权力的集中。像这样，即使在法律上被评价为中等水平的权力，由于实际政治运作方式在结构上可能实现非常强大的统治力，因此产生了“帝王式”的批评。

归根结底，韩国总统制的问题超越了宪法明示的权力范围，在实际政治运作方式中被放大。与其将原因归咎于制度或领导力中的任何一个，不如认识到两者结合下运作的结构性恶性循环。总统被允许的法律和非法律权力的总和，无法制约这些权力的制度，以及利用这些权力的政治行为者的战略相结合，导致韩国民主主义反复面临危机。

Ⅳ. 总统制与执政党的关系

韩国总统除了宪法规定的权力外，还通过各种非正式手段掌控执政党。特别是1987年民主化之后，直到“三金政治”时期，总统作为执政党总裁，对党和政府都施加了强大的影响，这导致了“帝王式总统”的评价。虽然卢武铉政府之后加强了党政分离原则，但总统对党的掌控力在结构上仍在持续。在韩国，总统掌控执政党主要通过提名权、人事权、预算编制权这三种手段来实现。

首先，提名权并非总统的正式权力。但实际上，提名权已成为掌控执政党的强大手段。民主化后，韩国政治的地区主义加剧，地区政治精英将提名视为维持政治影响力的核心手段。结果，国会议员候选人比本选竞争更看重党内提名过程。由此形成了总统意愿自然反映在提名过程中的结构。

其次，总统的人事权是掌控执政党的另一个关键途径。韩国总统可以单独决定从部长级官员到公共机构负责人等广泛的人事。特别是由于国会议员可以兼任国务委员的制度性特点，总统的人事权极大地损害了总统制原本的制约与平衡立法部和行政部的初衷。

最后，预算编制权也是总统掌控执政党的重要途径。与纯粹的总统制不同，韩国总统作为预算案编制的实际主体行使强大权力。在此过程中，总统可以通过分配预算来影响各地区议员。地区预算对议员的连任可能性直接相关。总统的政治影响力常常通过“纸条预算”等惯例直接实现。这种结构性特点在李明博政府的党政一体化政策或朴槿惠政府时期排除非主流政治家提名等事例中得到了充分体现（Hur 2017）。

总而言之，在韩国，名义上和制度上存在党政分离，但在现实中，总统通过提名权、人事权、预算编制权等持续控制执政党，总统个人权力集中的机制在结构上运作。

这种权力集中是韩国政治中选举重要性异常膨胀，以及政治紧张和敌对感加剧的原因。总统能够独立决定人事权的结构，同时产生了因选举结果而可能全面改变国家资源和主要人事构成的期待和不安感。结果，选举不再是妥协与竞争的场所，而是转变为关乎生存的全面战争，政党也更专注于夺取政权而非合作。在此过程中，政治中的合作消失，政治的逻辑流向情感动员和敌对的格局。

政权交替时反复出现的对前政权人事“积弊”的指控和搜查·处罚，也形成了政治报复的恶性循环。这强化了将对方政派视为犯罪集团的敌对认识，并固化了朝野双方都重复忠诚与斗争政治的结构。事实上，根据皮尤研究中心的调查，韩国和美国的政党支持者间的社会冲突是世界上最严重的水平之一（Silver 2022），这可以解释为权力结构制度设计与极端阵营对立相结合的结果。

Ⅴ. 民主主义退行与反复的领导力危机

韩国总统们在任期中后期会经历严重的国政动力丧失和支持率下降。所谓的“跛脚鸭”现象是源于制度性特征的必然现象。由于单任制，总统难以构建长期的政治基础，也难以与国会维持稳定的合作关系。决定性的是，频繁的国会和地方选举急剧削弱了总统国政运营的动力。总统的权力和影响力在就职初期达到顶峰，但随着时间的推移必然会减弱。初期可以大胆推进改革政策，但到后期则只能停留在政治孤立和防御性国政运营上。这种不平衡源于总统任期与国会选举日程之间的结构性不协调。

韩国的总统制由于总统和国会选举的分离，经常导致分享政府（divided government）的状况。虽然看起来与美国总统制相似，但由于韩国政治脆弱的政党制度和严重的内部派系斗争，政治冲突和僵局现象更为突出。总统的国政主导意志与国会的制约功能之间的冲突是日常的，当与执政党内部分裂或总统支持率下降相结合时，总统的政治孤立会更加严重。

在这种政治状况下，总统会选择回避或绕过国会制约的战略。他们会利用行政命令和施行令等替代手段，或试图通过动员舆论来 확보大众支持（O’Donell 1994）。这种 접근 从长远来看，会损害民主主义的基本原则——权力分立和国会的地位，降低横向责任性，并加剧总统中心的权力集中。结果是，行政部和立法部之间平衡的制约功能被破坏，政治冲突和社会两极化进一步加深。

韩国的总统制是经国民直接选举产生的总统行使强大权力的形式，前提是具备一定水平的责任性。但是，这种责任性主要集中在总统与选民之间的垂直责任结构上，而国会、司法部、媒体等横向制约机构的实际控制力有限。特别是当总统以高舆论支持为基础强行推行单方面和独断的政策决定时，立法部和政党无法有效制约。最终，权力分立这一总统制的民主核心原则被削弱，民主主义面临危机（朴相勋 2018）。

现代民主主义不仅重视选举参与，更重视政策决定过程中的合理和公开的讨论。然而，在韩国政治中，理性而审议性的讨论被情感化和敌对性的政治对抗所取代的现象正在发生。当总统利用舆论压制反对势力或使国会权力无效时，政治话语就从理性滑向情感对立。宋浩根（2025）将这种现象称为“情感动员的政治”，并警告说审议式民主的基础正在崩溃，民主主义的危机正在加速。

Ⅵ. 制度改革与民主主义恢复的课题

韩国民主主义面临的危机是行为者、制度、结构、文化层面复杂交织，其表现形式非常复杂。在 접근 制度改革时，应警惕简单的视角。因此，在改善韩国民主主义问题时，区分哪些领域可以通过修宪解决，哪些领域只能通过修宪解决，哪些领域即使修宪也无法解决，并努力明确区分，这一点非常重要。

在不触及现行宪法的权力结构的情况下，仅通过现行法律的制定和修改就能解决的政治改革领域确实存在。最典型的就是选举制度改革。选举制度改革是通过提高得票率和议席率之间的比例性，加强当选政治家的责任性，从而促进政党体系稳定，缓解胜者全得结构的核心领域。

修改《政党法》也很重要。现行《政党法》的过度管制限制了代表各地各种利益的政治结社团体的活动。除了全国性政党外，仅以参与地方选举为目的的地区政党制度，有望为韩国政治体制的分权化做出相当大的贡献。通过修改《公职选举法》和政党内部规定，使提名决定过程更加民主化，有望缓解总统与执政党之间的垂直从属结构。

确实存在不通过修宪就无法解决的结构性问题。总统-总理-国会之间政治主体间的权力设定，只能依赖规定权力结构的宪法。此外，应对紧急事态的权限、军队统帅权、预算编制权等宪法规定的基本权力修改，只能通过修宪来实现。存在问题的总统-国会任期不一致问题也只能通过修宪解决。是同时举行总统和国会议员选举，还是以中期评估的形式确定国会议员选举，这些都是左右总统所属政党在国会权力分布的决定性因素。同时选举将朝着强化总统权力的方向进行，但具有明确总统-国会关系责任性的效果。反之，中期选举将成为总统行使权力的制约因素，因此可以期待权力分散的效果，但由于分享政府下责任的不明确性，难以避免僵局持续的困难。如果大幅修改权力结构为议会内阁制、双重政府制或四年连任总统制，恢复政界信任和社会共识是必不可少的。

归根结底，旨在恢复民主主义的制度改革不能是单一维度的。宪法层面的修改努力和法律层面的修改努力必须同时在不同维度上进行。

Ⅶ. 结论：民主主义危机的总体诊断与应对战略

韩国民主主义所经历的危机，由于各种因素的交织，无法用单一原因来缩小。因此，仅凭个别和人物中心的分析，如特定总统的道德性不足或领导力缺陷，难以完全解释这场危机。当前状况是总统制的内在问题、韩国政治独特的文化特性以及政治领导人的个人能力复杂相互作用的结果。

本文开头提出的问题是“韩国民主主义所处的危机的本质在于权力结构，还是源于领导人的无能？”。总而言之，已确认仅凭二选一的 접근 无法找到充分的答案。韩国的总统制理论上追求三权分立，但在实际运作中，权力过度集中于总统。这种权力集中结构，无力化了民主主义的核心原则——制约与平衡，并导致总统中心孤立的决策和僵化的国政运营方式。

本分析聚焦于民主主义危机的多个层面。过度集中的总统权力与制约机制的失效、政党的制度性不成熟与总统中心运营、反复的领导力危机与选举周期的不协调、基于情感的动员政治的扩散等因素复杂作用，充分展现了韩国政治已严重偏离理想民主主义模式的现实。

为应对此，必须并行以下战略。第一，在修宪可以解决的领域之外，通过政治行为者自发的改革意愿和立法，实现政党民主化，并制度化公民参与。第二，对于修宪不可避免的结构性问题，需要在中长期的社会共识和政治领导下重新设计权力结构。调整总统-国会关系、探讨议会内阁制或双重政府制、决定是否统一选举周期、引入不信任投票制等是其例子。第三，对于任何制度改革都难以在短期内解决的文化瓶颈，即政治家缺乏制度性克制和相互尊重、依赖负面党派性导致的政治两极化、情感动员政治等，需要通过教育、公民运动、恢复公共讨论空间等长期战略。

归根结底，民主主义不仅由制度构成，更通过实践它的文化和态度，以及制度与现实间的不断协调来实现。韩国民主主义的危机正是这些实践和协调失败的结果，而其克服，只能通过同时涵盖制度、结构、文化的总体性改革来实现。■

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■ 裴镇锡_庆尚国立大学 政治外交学系教授.

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