[韓国民主主義後退診断シリーズ] ② 韓国大統領制の民主主義後退要因

Ⅰ. 序論：危機は権力構造から始まったのか？

2024年12月、尹錫悦（ユン・ソンニョル）大統領が電撃的に布告した非常戒厳は、単なる一政権の統治失敗や一時的な政局の混乱として理解することは難しい。この事件は、直ちに極端な陣営対立を経て、大統領弾劾と早期大統領選挙という一連の憲政危機へと拡大し、韓国の政治体制が民主主義の根幹を揺るがす構造的な脅威にさらされていることを示唆した。では、政界とメディアが一致して指摘するように、韓国民主主義の危機は大統領制という権力構造から始まったのか、それとも尹錫悦大統領という特別な個人の特性の誤りによって発生した事件なのか？

本稿は、こうした問いを単純な二者択一の問題として捉えない。むしろ、大統領制の制度設計、政党運営構造、政治文化の特性、そしてそれらを運用する政治行為者たちの統治行動が、どのように相互作用し、民主主義の機能を麻痺させているのかを総合的に分析する。特に、韓国政治で繰り返されてきた「強い大統領-弱い政党」構造と、ポピュリズム的な感情動員に依存する対決政治の繰り返しは、大統領制という制度が持つ危険性と結びつき、民主主義の基盤を継続的に弱体化させてきた。

本稿は、第一に、大統領権力の構造的集中が制度的にどのように作動するのか、第二に、政党と国会はなぜ独立した政治主体として機能できないのか、第三に、こうした制度運営が実際の政治においてどのような民主主義後退の様相として現れるのかを段階的に考察しようとするものである。

Ⅱ. 民主主義の後退、あるいは危機？

多くの研究者が指摘するように、民主主義の後退（democratic backsliding）と民主主義の崩壊（democratic breakdown）は区別される。民主主義の後退は、暴力的な方法で転覆されるのではなく、民主政が内部から徐々に侵食される体制変動である。なぜなら、市民の支持を受けて選挙という民主的な手続きを通じて執権した政治家たちが、合法的な制度の範囲内で民主主義の価値と原則を毀損する過程だからである。その過程で、行政権力が肥大化し、野党への嫌がらせが本格化し、国家権力の選挙介入も疑われ始める（Bermeo 2016）。

韓国もまた、民主主義後退の枠組みの中で主に議論されてきた。朴槿恵（パク・クネ）大統領の弾劾と文在寅（ムン・ジェイン）、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権を経て、民主主義後退の典型的な兆候が感知された。行政権力は増大したが、議会による牽制に対する行政部と大統領の反応性は低下した。検察を活用した野党捜査は政界を揺るがした。その結果、民主的な選挙過程に政府権力が影響を及ぼすことは避けられなかった（権赫容 2023）。深刻なのは、この全ての民主主義後退の過程が、陣営政治の形式で発生していることである。情緒的な二極化は政党間の理念的対立に取って代わり、選挙はこれらの陣営間の感情の代理戦争へと変質した。宋鎬根（ソン・ホグン）によれば（2025）、この過程で市民は政治の能動的主体ではなく政治的動員の対象に転落し、参加民主主義は機能不全状態に陥る。さらに、大統領と野党の間で法律案拒否権と弾劾案を巡って繰り広げられる激しい対決は、民主化以降の韓国政治における暗黙の規範であった制度的自制と相互尊重の喪失につながった。双方は自身に与えられた法的権限を躊躇なく行使した。政治家はもちろん、市民も理念的二極化に囚われた結果、対決的で、さらには敵対的でさえある政治環境は、協治と妥協が入る余地を奪った。

尹錫悦大統領の非常戒厳布告は、民主主義後退という枠組みの中で議論されてきた韓国民主主義の危機状況を新たな次元へと押しやった。これまでの一連の民主主義後退の議論は、すべて合法的な手段を行使した漸進的な後退であったのに対し、今回の事件は民主主義崩壊の類型で見られる親衛クーデター未遂という評価が支配的であるためである。不法かつ暴力的な手段を用いた民主主義転覆未遂であったため、厳密な意味で民主主義後退議論のガイドラインを超えたと見るのが正しい。結果的に非常戒厳未遂は市民と国会によって阻止されたが、民主主義国家において市民の支持を得て当選した政治家も、権力拡大のために親衛クーデターを考慮しうるという点が確認された。模範的な民主化事例であった韓国民主主義が、漸進的な後退でもなく、暴力的な親衛クーデターによって、短時間ではあったが崩壊の危機に瀕したという事実は、衝撃的と言わざるを得なかった。

非常戒厳後の弾劾過程で確認された状況は、韓国民主主義をさらに困難な状況へと追い込んでいる。情緒的な二極化は、民主主義と憲政秩序のガイドラインを容易に越えさせた。執権与党が公然と煽った側面もあるが、野党政治家に対する憎悪は、明らかに憲法と法律に違反した大統領の弾劾を受け入れない世論調査結果として感知された。尹錫悦大統領の捜査および逮捕過程で、感情的に激昂した一部の極端勢力が暴力を振るって裁判所を侵奪する事態まで発生した。執権与党である国民の力（ククミンイム）は、この過程で極端勢力に捕捉されるレベルにとどまらず、一部政治家たちは彼らを公然と扇動した。憲法機関を物理的に攻撃する極端勢力が、主流保守政党である国民の力を経由して権力の中枢に接近しているという事実は、多方面から韓国民主主義に赤信号が灯ったと解釈せざるを得ない。

Ⅲ. 大統領制の制度的脆弱性と民主主義の後退

韓国民主主義の危機は、制度や構造の問題なのか、それとも主要な政治指導者たちの欠陥から生じた問題なのか？この問いに対する答えも、明確に分かれる。大統領制の一般的特性または韓国大統領制固有の性格に問題の原因を求める立場がある一方で、大統領個人の統治能力不足やリーダーシップの欠陥に注目するアプローチも存在する。

まず、構造的アプローチを優先する立場がある。崔光垠（チェ・グァンウン）は、大統領制が持つ構造的な病理が民主主義を脅かす核心原因だと把握している。尹錫悦大統領の親衛クーデター未遂は、特別な性格を持つある大統領の個人的で突出した行動として見ることはできないというのだ。むしろ、大統領に過度に集中した権限と、それを牽制するには力不足な立法府と司法府は、我々の憲法の構造的な脆弱性として指摘される。この過程で、政界とメディアは「帝王的大統領制」が問題だと声を高めた。当然、解決策は大統領権限の分散であった。

一方、尹汝雋（ユン・ヨジュン）／韓潤亨（ハン・ユンヒョン）のアプローチは反対である。責任ある有能なリーダーが登場すれば、制度的な限界を克服できるというのだ。彼らに言わせれば、問題はむしろ統治哲学や行政能力が不足した政治指導者が大統領になる構造である。解決策は制度改革に見出すのではなく、正しい統治者の選択に見出すべきだというのである。「資格のないリーダー」が繰り返し登場することで、韓国民主主義の混乱も増大するというのが彼らの観察である。

宋鎬根（ソン・ホグン）は、この二つの立場を総合する第三の立場を提示する。彼は盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権の改革独走、朴槿恵（パク・クネ）政権の権威主義、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権の軍事的非常措置試みのすべてが、大統領制という同一の制度の中で繰り返されたことを指摘し、制度の病理と個人の問題は分離されたものではなく、相互補完的に作動すると見ている。朴相勲（パク・サンフン）もまた、大統領個人の行動が問題である可能性もあるが、それを可能にし繰り返させる構造自体、すなわち青瓦台（チョンワデ：大統領府）中心の統治構造と政党の従属性も、必ず共に改革されなければならないと強調する。

行為者的観点と構造的観点は、非常戒厳布告を解釈する立場においても鮮明に対比される。両観点の原因究明も異なるが、それに伴って強調される制度改善の優先順位と再発防止の方向性も大きく異なる。行為者的観点からは、尹大統領の国政運営の未熟さ、コミュニケーション能力の欠如などを主要原因と指摘し、コミュニケーション能力とリーダーシップを兼ね備えた政治指導者の養成と発掘を代替案として提示するだろう。一方、構造的アプローチは、非常事態関連の憲法条項の不備と青瓦台中心の統治方式を根本原因と把握するため、権限分散を核心とする憲法改正と法整備を解決策と見なすだろう。

いわゆる「帝王的大統領制」論争も、類似の文脈で議論されうる。大統領権限が過度に強いと見る立場は、その集中された権力が民主主義の発展を阻害すると判断する。彼らに言わせれば、他の大統領制国家と比較して、韓国大統領は憲法的に過度な権限を保有している。一方、問題の核心は、強大な大統領権限ではなく、脆弱な政党政治にあるという主張も存在する。彼らの観察によれば、韓国大統領の憲法上の権限は、過度に広範ではない。両者の見解の相違にかかわらず、逆説的なことに、韓国政治は任期初盤には「帝王的大統領」の姿で、中盤以降は「脆弱な大統領」の姿で現実に存在する（Bae and Park 2018）。

他の大統領制国家の大統領権限と比較した場合、韓国大統領の権限は帝王的と言えるほど突出して強いのか？シュガーツとキャリー（Shugart and Carey 1992）の指標は、大統領の憲法上の権限比較に最も広く用いられる指標である。この指標は、大統領の権限を立法権限と非立法権限に区分した後、各項目を4点尺度で計量化した。彼らが評価した韓国大統領の権限は、立法権限が9点、非立法権限が2点であり、合計11点である。大統領権限が非常に強いことで知られる中南米諸国は、ブラジル19点、アルゼンチン19点、チリ14点などである。米国は12点であり、韓国よりわずかに高い水準であった。したがって、韓国大統領の権限は憲法的に「帝王的」と言えるほど強くはない。韓国大統領の権限を憲法上の次元で「帝王的」と断定する根拠は見出しにくい。

それにもかかわらず、韓国大統領制が「帝王的」と評価される理由は、明文化された法的権限よりも実際の政治的影響力（de facto）がはるかに強く作用するためである。大統領は、公認推薦への介入、予算編成の主導、人事の統制、世論形成など、公式な権限を超える多様な非公式な手段を用いて政治全般に影響力を行使する。特に与党との関係においては、党代表を超える実質的な権限を有しており、国会議員候補の公認推薦だけでなく、党内予選構造全体に介入しうる。さらに、実質的な国政運営が長官ではなく青瓦台（チョンワデ：大統領府）の首席補佐官を中心に 이루어지는「青瓦台政府」も、憲法に規定されていないにもかかわらず、大統領の権力集中を後押ししている。このように、法的には中程度の権限を持つと評価されても、実際の政治の作動方式においては構造的に非常に強い統治力が可能であるため、「帝王的」という批判が提起される。

結局、韓国大統領制の問題は、憲法に明示された権限の範囲を超えて、実際の政治が作動する方式の中で増幅される。制度とリーダーシップのいずれか一方に原因を帰属させるよりも、両者の結合の中で作動する構造的な悪循環を認識しなければならない。大統領に許容された法的・非法的権限の総和、それを制御できない制度、そしてそれを行使する政治行為者の戦略が結合し、韓国民主主義は繰り返し危機を迎えている。

Ⅳ. 大統領制と執権党の関係

韓国大統領は、憲法上の権限に加え、多様な非公式な手段を通じて執権党を掌握してきた。特に1987年の民主化以降も、「3金（キム）政治」の時期まで、大統領は執権党総裁として党と政府の両方に強い影響力を行使し、これは「帝王的大統領」という評価につながった。たとえ盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権以降、党政分離原則が強化されたとしても、大統領の党掌握力は構造的に持続している。大韓民国において、大統領の執権党掌握は主に公認推薦権、人事権、予算編成権という三つの手段を通じて行われる。

まず、公認推薦権は公式な大統領の権限ではない。しかし、実際の政治の現場では、公認推薦権が強力な執権党統制手段として定着した。民主化以降、韓国政治の地域主義が深化するにつれて、地域政治エリートたちは公認推薦を政治的影響力維持の核心手段とした。その結果、国会議員候補たちは本選競争よりも党内公認推薦過程にさらに大きな比重を置くようになった。これにより、大統領の意向が自然に公認推薦過程に反映される構造が形成された。

次に、大統領の人事権は執権党統制のもう一つの核心的経路として作用する。韓国大統領は、長官・次官級公務員から公共機関長に至るまで、広範な人事権を単独で決定できる。特に国会議員の兼任が可能な制度的特性により、大統領の人事権は立法府と行政府間の牽制と均衡という大統領制本来の趣旨を大きく損なう。

最後に、予算編成権もまた、大統領が執権党を掌握する重要な通路である。韓国の大統領制は、純粋な大統領制とは異なり、大統領が予算案編成の実質的主体として強力な権限を行使する。この過程で、大統領は各地域区の議員に予算配分を通じて影響力を行使できる。議員にとって地域予算は再選可能性に直結する問題である。「メモ予算」のような慣行を通じて、大統領の政治的影響力が直接的に具現化されることがしばしばあった。このような構造的特性は、李明博（イ・ミョンバク）政権の党・青（大統領府）一体化政策や、朴槿恵（パク・クネ）政権時代の非主流政治家の公認推薦排除事例を通じてよく現れた（Hur 2017）。

結論として、韓国では名目上および制度上は党政分離が存在するが、現実では大統領が公認推薦権、人事権、予算編成権などを通じて執権党を継続的に統制し、大統領個人に権力が集中するメカニズムが構造的に作動している。

このような権力集中は、韓国政治において選挙の重要性を異常に増幅させ、政治的緊張と敵対感を高める原因となる。大統領が人事権を独自に決定できる構造は、選挙結果によって国家資源と主要な人的構成が全面的に変わる可能性があるという期待と不安感を同時に生む。その結果、選挙は妥協と競争の場ではなく、生存をかけた全面戦に転換され、政党は協力よりも政権掌握に集中する。この過程で、政治における協治は消え失せ、政治の論理は感情動員と敵対の構図へと流れていく。

政権交代時に繰り返される前政権の人事に対する「積弊（チェクピ）」規定と捜査・処罰も、政治報復の悪循環を形成する。これは、相対的な政派を犯罪集団と見なす敵対的な認識を強化し、与野党ともに忠誠と闘争の政治を繰り返す構造を固定化させる。実際にピュー・リサーチ・センターの調査によれば、韓国と米国は政党支持者間の社会的な対立が世界で最も深刻な水準で現れており（Silver 2022）、これは権力構造の制度設計と極端な陣営対立が結合した結果と解釈できる。

Ⅴ. 民主主義の後退と繰り返されるリーダーシップ危機

韓国の大統領たちは、任期中盤以降、深刻な国政動力喪失と支持率低下を経験する。いわゆる「レームダック」現象は、制度的な特性から生じる避けられない現象である。単任制であるため、大統領は長期的な政治的基盤を構築することが難しく、議会と安定的な協力関係を維持することも難しい。決定的に、頻繁な総選挙と地方選挙は、大統領の国政運営の動力を急激に弱体化させる。大統領の権力と影響力は、就任初期に頂点に達するが、時間が経つにつれて必然的に弱まる。初期には大胆な改革政策の推進が可能だが、後半になるにつれて政治的孤立と防御的な国政運営にとどまることになる。このような不均衡は、大統領任期と議会選挙日程間の構造的な不調和から拡大する。

韓国の大統領制は、大統領と国会選挙の分離により、しばしば分点政府状況を招来する。米国大統領制と類似しているように見えるが、韓国政治の脆弱な政党制度と深刻な内部派閥対立により、政治的対立と膠着現象はさらに顕著になる。大統領の国政主導意思と議会の牽制機能との間の衝突は日常的であり、与党内部の分裂や大統領支持率の低下と重なる場合、大統領の政治的孤立はさらに深刻になる。

このような政治状況において、大統領は議会の牽制を回避したり迂回する戦略を選択する。行政命令や施行令などの代替手段を活用したり、世論動員を通じて大衆的支持を確保しようとする（O’Donell 1994）。このようなアプローチは、長期的には民主主義の根本原則である権力分立と議会の地位を毀損し、水平的な責任性を低下させ、大統領中心の権力集中を深化させる。結果的に、行政府と立法府間の均衡の取れた牽制機能は崩壊し、政治的対立と社会的な二極化はさらに深まる。

韓国の大統領制は、国民によって直接選挙された大統領が強大な権限を行使する形態であり、一定水準以上の責任性が前提となる。しかし、この責任性は主に大統領と有権者間の垂直的な責任構造に集中しており、国会と司法府、メディアのような水平的な牽制機関の実質的な統制力は限定的である。特に、大統領が高い世論の支持を基盤に一方的で独断的な政策決定を強行する場合、立法府と政党はこれを効果的に制御できない。結局、権力分立という大統領制の民主的な核心原則は弱体化し、民主主義は危機に直面する（朴相勲 2018）。

現代民主主義は、単なる選挙参加以上の、政策決定過程における合理的で公開的な討論を重視する。しかし、韓国政治では、理性的で審議的な討論が、情緒的で敵対的な政治対決に取って代わられる現象が現れている。大統領が世論を活用して反対勢力を圧迫したり、国会の権限を無力化する時、政治的言説は合理性よりも感情的な対立へと転落する。宋鎬根（ソン・ホグン）は、このような現象を「情緒的動員の政治」と称し、熟議民主主義の土台が崩れ、民主主義の危機が加速していると警告する。

Ⅵ. 制度改革と民主主義回復の課題

韓国民主主義の危機は、行為者、制度、構造、文化的な次元が複合的に絡み合っており、その様相は非常に複雑である。制度改革にアプローチする際には、単純な観点を警戒しなければならない。したがって、韓国民主主義の問題点を改善する上で、憲法改正なしに解決できる領域、憲法改正を通じてのみ解決可能な領域、そして憲法改正しても解決できない領域を明確に区分しようとする努力が非常に重要である。

現行憲法の権力構造に触れずに、現行法規の制定・改正のみで解決できる政治改革領域が確かに存在する。代表的なものが選挙制度改革である。選挙制度改革は、得票率と議席率間の比例性を高め、選出職政治家たちの責任性を強化することで、政党体系の安定を図り、勝者独占構造を緩和できる核心領域である。

政党法改正も重要である。現行政党法の過度な規制は、各地域の多様な利害関係を代弁する政治結社たちの活動を制限している。全国政党の他に、地方選挙参加のみを目的とする地域政党制は、韓国政治体制の分権化に相当な寄与をすると期待できる。公職選挙法と政党内部規定の改正を通じて、公認推薦決定過程をより民主的に転換できれば、大統領と執権党間の垂直的な従属構造の緩和まで期待できるだろう。

憲法改正なしには解決できない構造的な問題も確かに存在する。大統領-首相-議会につながる政治主体間の権限設定は、権力構造を明示している憲法に依存せざるを得ない。この他に、非常事態対応権限、軍統帥権、予算編成権など、憲法で規定されている基本的な権限の修正は、憲法改正を通じてのみ可能である。問題となっている大統領と国会の任期不一致問題も、憲法改正を通じてのみ解決できる。大統領と国会議員選挙を同時に実施するか、中間評価の形式で国会議員選挙を行うかなど、大統領所属政党の院内権力分布を左右する決定的な要因である。同時選挙は、大統領の権限を強化する方向に進むだろうが、大統領-国会関係の責任性を明確にする効果がある。逆に中間選挙は、大統領の権限行使に制約要因となるため、権限分散効果を期待できるが、分点政府における責任の不明確さから膠着状況が持続する困難を避けられない。議員内閣制や二元政府制、あるいは4年重任制大統領制に権力構造を大幅に改正する場合、政界の信頼回復と社会的な合意が不可欠である。

結局、民主主義を回復しようとする制度的改革は、単線的ではありえない。憲法レベルの改正努力と法律レベルの改正努力が、同時に異なる次元で進められなければならない。

Ⅶ. 結論：民主主義危機の総体的診断と対応戦略

韓国民主主義が経験している危機は、一つの理由に縮小できないほど多様な要因が絡み合っている。したがって、特定の С大統領の道徳性不足やリーダーシップ欠如といった個別的かつ人物中心の分析だけでは、この危機を完全に説明することは難しい。現状況は、大統領制の内在的問題、韓国政治の独特な文化的特性、そして政治指導者たちの個人的能力が複合的に相互作用した結果である。

本稿の冒頭で提起した問いは、「韓国民主主義が直面している危機の本質は権力構造にあるのか、それとも指導者の無能力に起因するのか」であった。結論から言えば、両者択一的なアプローチでは十分な解答を見出すことはできないという点が確認された。韓国の大統領制は、理論的には三権分立を追求するが、実際の運営においては大統領に権限が過度に集中する特徴を持っている。このような権力集中構造は、民主主義の核心原則である牽制と均衡を無力化し、大統領中心の孤立した意思決定と硬直した国政運営方式を招来している。

この分析は、民主主義危機の複数の層に焦点を当てる。過度な大統領権限集中と牽制装置の無力化、政党の制度的未成熟と大統領中心の運営、繰り返されるリーダーシップ危機と選挙周期の不調和、感情基盤の動員政治の拡散などが複合的に作用し、韓国政治が理想的な民主主義モデルから相当に 벗어난現実を如実に示している。

これに対応するためには、以下の戦略が並行されなければならない。第一に、憲法改正なしに可能な領域では、政治行為者たちの自発的な改革意思と立法を通じて、政党民主化を実現し、市民参加を制度化しなければならない。第二に、憲法改正が不可避な構造的問題については、中長期的な社会的合意と政治的リーダーシップの下で、権力構造の再設計が必要である。大統領-国会関係の調整、議員内閣制や二元政府制の検討、選挙周期統一の可否、不信任投票制の導入などがその例である。第三に、どのような制度改編でも短期間で解決しがたい文化的なボトルネック、すなわち政治家たちの制度的自制と相互尊重の欠如、否定的な党派性に依存する政治的二極化、感情動員政治などについては、教育、市民運動、公論場回復などの長期的な戦略が要求される。

究極的に、民主主義は制度だけで成立するのではなく、それを実践する文化と態度、そして制度と現実間の絶え間ない調整の中で具現される。韓国民主主義の危機は、まさにこのような実践と調整が失敗してきた結果であり、その克服は制度、構造、文化を共に包括する総体的な改革を通じてのみ可能となるだろう。■

参考文献

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■ 裵ジソク_慶尚国立大学 政治外交学科 教授.

■ 担当および編集: パク・ハンス_EAI 研究員

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