[韩国民主退行诊断系列] ① 序论：民主退行在全球的扩散与韩国

Ⅰ. 民主退行在全球的扩散

自21世纪末期以来，世界进入了民主主义后退的逆行时期。有两个关于民主的全球性报告，通过提出政权类型分类而引起了研究者和媒体的关注。首先是瑞典哥德堡大学民主多样性研究所（V-Dem Institute）每年3月发布的报告。2025年报告调查了全球179个国家，评估认为，全球公民个人享有的民主水平已回落至1985年的水平，而从一个国家的民主水平来看，则回到了1996年的水平（V-Dem Institute 2025）。该研究所的学者们将过去25年称为“威权主义的第三波（Third Wave of Autocratization）”。在言论自由、结社自由、公正选举、法治等领域，退行现象尤为突出，从地域上看，东欧、南亚、中亚的退行尤为严重。其结果是，2024年民主国家（88个）的数量首次少于专制国家（91个），全球72%的人口生活在独裁统治之下。如今，在民主国家群体中，自由民主国家仅剩29个，在四种政权类型——自由民主、选举民主、选举专制、封闭专制——中成为最少的一类。

其次是英国《经济学人》杂志每年3月发布的《民主指数》报告。2025年报告分析认为，全球民主指数的平均分自2010年以来持续下降，尤其在公民自由、选举过程及多元化、法治等领域呈现退行趋势（Economist EIU 2025）。这种持续退行的结果是，截至2024年，“完全民主（Full Democracy）”国家仅有25个，占167个调查对象国家和地区的15%，占调查对象人口的6.6%。“有缺陷的民主（Flawed Democracy）”有46个，占调查对象的27.5%，人口的38.4%。将完全民主和有缺陷的民主加起来，共占43%，人口的45%。另一方面，“威权政权（Authoritarian Regime）”的数量为60个，占调查对象地区的35.9%，人口的39.2%。其余的“混合政权（Hybrid Regime）”有36个国家，占调查对象地区的20.6%，人口的15.7%。

民主国家数量减少的全球趋势促使了对民主退行现象的研究。一群研究者开始关注民主制度的退行过程，而非像过去那样一夜之间因军事政变而崩溃。这种过程在选举过程中逐渐侵蚀民主，并被纳入法律框架内。在此介绍几种代表性的研究。Bermeo将民主退行分为三种类型（Bermeo 2016: 10）。第一种是“承诺性政变（promissory coups）”，即推翻民选政府，并以“捍卫民主法治”为名进行合理化。承诺性政变的发动者承诺未来将通过选举恢复民主。泰国或缅甸的军事政变是典型的例子。在缅甸，军方于2021年2月1日发动政变宣布国家进入紧急状态并承诺举行选举，但至今已五年未举行选举。第二种是“行政权力膨胀（executive aggrandizement）”，即在不改变政权的情况下，现任民选政府逐渐削弱制约行政部门的制度或机构，以削弱反对派力量。通常，他们首先控制立法或司法部门，并利用它们来清除反对派。土耳其、匈牙利以及许多进行选举的民主国家发生的退行现象大多属于此类。第三种是战略性地“操纵选举”，采用不同于过去舞弊选举的巧妙方法。这包括不给予候选人公平的竞选机会、阻碍媒体接触、仅向执政党候选人竞选活动提供政府资金、增加选举登记难度、在选举管理委员会中安插亲信等多种方法。当然，这些方法也可能结合使用。

民主多样性研究所网络学者们也发表了关注民主退行与恢复过程的研究。其中一位代表性学者Lührmann解释了威权化阶段的进展如下。第一阶段是加剧威权化风险的结构性、背景性挑战。在此阶段，经济危机、不平等、移民问题、政治两极分化、社交媒体等引发了民众的普遍不满。此时，如果缺乏民主政党或民主程序，并且公民的民主规范薄弱，就会进入第二阶段——反多元主义。当反多元主义政党和领导人成功动员选民并在选举中获胜时，就会发生威权化初现（onset autocratization）。然而，如果制衡机制有效运作，并且公民、公民团体、政党等反对威权化的力量得以凝聚，就有可能扭转退行趋势。当然，如果缺乏这种恢复力，最终将导致民主的崩溃（democratic breakdown）（Lührmann 2021）。

在与退行相反的恢复力层面，可以区分两种：一是防止威权化现象发生的“初期恢复力（onset resilience）”，二是即使威权化发生也能阻止民主崩溃的“崩溃恢复力（breakdown resilience）”。Boese等人的研究分析了1900年至2019年间64个民主国家的4,372个案例，令人欣慰的是，在98%的情况下，并未发生独裁。然而，一旦发生威权化，民主的死亡率很高，只有19个案例（23%）避免了民主的崩溃。有趣的是，这64个案例中有60%发生在冷战结束后，即1993年之后。这些研究通过统计分析了有助于民主恢复力的因素：司法部门的制衡，正如“民主的最后堡垒”所言，是阻止退行并防止退行导致民主崩溃的最强有力因素。经济发展在防止退行发生阶段有帮助，但一旦退行开始，无论经济发达与否，阻止其进展没有差异。这些研究还发现，民主国家在地理上的邻近性以及长期的民主化经验历史，有助于阻止退行并防止民主崩溃（Boese et al. 2021）。

韩国的案例将是研究全球民主退行与恢复现象的重要对象。退行与恢复是相互对抗的力量。韩国如何转变方向，如何集中力量，将成为国际研究的重要参考案例。

Ⅱ. 韩国民主主义的退行

去年年底，韩国发生了全球瞩目的发达民主国家退行现象。韩国作为亚洲代表性的民主国家，其戒严令的发布在国际社会引起了巨大冲击。解除戒严令后，韩国按照宪法程序弹劾了总统，并重新举行选举组建了新政府。从这个意义上说，它确实展现了回归民主的恢复力。然而，这一过程给韩国民主留下了巨大的创伤，包括分裂民众的大规模示威、对法律程序的争议、以及首次发生的法院骚乱事件。上述报告不可能忽略这些。民主多样性研究所的报告将自20世纪90年代初以来一直被归类为自由民主国家的韩国，归类为选举民主（世界排名第41位）。《经济学人》的报告也将韩国从完全民主国家归类为有缺陷的民主国家（世界排名第32位，亚洲排名第5位）。该报告长期以来高度评价韩国民主的选举过程、多元化和公民自由，但对其政治文化评价很低。

尽管导致韩国民主退行的因素众多，但从国家权力机关层面来看，存在总统的帝王式权力、政党对立导致的立法瘫痪、政治的司法化、司法部门的政治化等问题；从社会整体层面来看，则存在政治两极分化、社会矛盾加剧、虚假信息传播、少数极端主义势力抬头等问题。同时，阻止退行的恢复力也相当可观。最重要的是，积极的公民参与在每次政治危机中都成为恢复力的源泉，而对宪法秩序的尊重则起到了限制退行范围的“瓶塞”作用。没有韩国人民对争取民主的民族自尊心，就不会产生这种阻止退行的力量。尽管如此，去年年底的戒严令和随后混乱的善后处理过程，给韩国民主研究者敲响了警钟。

“韩国民主退行诊断”研究系列是为应对这一警钟而进行的学术努力。本研究出发点在于，只有正确诊断韩国民主的退行，才能找到有效的解决方案。为了阻止民主退行，大多数讨论都集中在制度改革上，例如通过修宪改变权力结构，或修改选举法以摆脱政治两极分化。然而，这些制度改革是否能改变政党或政治人物的行为，能否改善政治文化，令人怀疑。四位学者带着这样的问题意识，决定考察制度与行为。

在系列的第一篇《韩国总统制的民主退行因素》中，裴镇石教授分析了近期韩国反复出现的民主退行现象是否源于总统制这一权力结构。他诊断认为，2024年尹锡悦总统宣布紧急戒严及其引发的宪政危机，是总统制这一政治制度的结构性属性、政党与公民社会的不对称发展以及韩国社会政治文化相结合而产生的复杂结果。从国际比较的视角来看，韩国总统制在宪法权力方面，虽然称得上是集权式的，但权力并未达到极端集中的程度。然而，总统通过执政党议员提名、预算、人事、舆论等方式控制立法和行政的方方面面，此外，青瓦台为中心的统治、垂直的政治结构、分权政府下的政治僵局、单任制的僵化性、二元合法性冲突等，都成为韩国总统制民主退行的因素。因此，对总统权力的制度性问责和制约变得脆弱，政党沦为总统的选举机器，公民仅作为情感动员的对象，这种政治格局正在固化。作者提出了制度改革的双重战略。第一，为了实现不修宪也能达成的垂直权力结构改革，需要推进党内民主化、确保提名过程的透明度、扩大公民参与。第二，通过修宪的任务包括调整总统与国会之间的权力、限制紧急权力、统一选举周期等。作者强调，制度、结构和政治文化是相互关联的，因此要消除退行因素，必须同时进行制度再设计、通过行动体现的实践以及民主文化的传播。

在系列第二篇《戒严前后韩国宪政民主的危机》中，金正教授认为，戒严前后的宪政危机是由于未能遵守宪法条款所产生的非正式规范，即相互容忍和制度性权力克制。他指出，尹锡悦总统行使紧急戒严权，是由于国会掌握决策权的在野党连续对行政部高官提起弹劾诉讼，以及对此总统连续行使否决权的回应，两者相互作用的结果。金教授认为，双方的“宪政施压战术”长期化，总统行使的紧急戒严权属于为打破僵局而采取的“宪政压制战术”。他主张，选择这种战术之所以成为可能，是因为过去半个世纪以来，在保守派和进步派之间激化的选举竞争中，“国民叙事（national narrative）”被党派化、两极化。特别是近十年来，两大政党支持者之间的重叠度下降，情感距离大幅拉大，出现了情感两极化，政党的得票策略从说服中间选民转向动员支持者。这为在野党的宪政施压战术和总统的宪政压制战术在争取选票方面提供了可行性。由于双方的这种战术，应克制制度性权力的民主规范在很大程度上被打破，尹锡悦总统选择的戒严令起到了降低破坏相互容忍规范的政治成本的效果，因此韩国民主的退行在短期内似乎不可避免。

在系列第三篇《韩国政治精英与民主退行》中，朴善京教授将韩国民主危机的性质界定为“自上而下的民主危机”。也就是说，危机并非源于大众认知或行为的变化，而是政治精英未能解决问题、加剧政治冲突的责任更大。作者运用胡安·林茨（Juan Linz）提出的“忠诚的民主主义者”和“半吊子民主主义者”的分类来理解政治精英的行为。他认为，国民力量党中有相当一部分政治人物相信并传播关于选举舞弊的说法，并且有极少数该党籍政治人物似乎在淡化西部地方法院骚乱事件的意义，因此，当时执政党中“半吊子民主主义者”更多。作者提出了“自上而下的民主危机”发生的三个主要背景原因。第一是现象性原因。由于反复在首都圈的国会选举中失利，保守党内中间派政治人物的影响力减弱，地方性强硬派政治人物主导了党内，导致党内民主的自我净化功能减弱。第二是跨党派交流和政治学习机会的减少。通过分析国会议员研究团体的现状，确认了跨党派交流和学习机会的减少。第三是激励结构的变化。由于少数强硬支持者和部分偏颇的新媒体的压力，政治人物对少数极端群体的声音比对多数公民的声音更为敏感，并且在紧急戒严后，“半吊子民主主义者”利用这一点加强了他们在党内的地位。

在系列第四篇《韩国民主的危机与自下而上的退行？》中，姜宇昌教授也认为，近期韩国民主的退行是“自上而下的退行”，而非“自下而上的退行”。前者表现为掌握政治权力的精英，特别是行政首脑的权力增强或扩张的结果，而后者则发生在公民自发接受民主或不给予民主制度规范性支持时。作者分析了2003年至2025年七次问卷调查数据，分析了韩国公民对民主的态度。结果发现，韩国对民主的支持率持续上升，即使在最近的政治混乱中也未出现大幅动摇。在韩国社会，民主已成为“唯一的游戏规则”。然而，产业化一代男性、千禧一代（M世代）男性、Z世代男性在2025年的调查中，相比过去调查，对民主的支持率有所下降，对独裁的支持率有所上升。但X世代男性、M世代和Z世代女性对民主的支持率有所上升，整体回应比例并未发生大的变动。M世代男性和Z世代男性的民主支持率相对较低，尤其在戒严时期出现显著下降，但仍有60%-70%的人支持民主。作者认为，韩国公民对民主的坚定支持将成为克服自上而下的退行的重要资产。

Ⅲ. 今后的研究课题

希望本研究系列能成为深入研究韩国民主退行现象的开端。在八年间发生了两次总统弹劾。这对于那些仅凭韩国民主的外在表现就创造出“K-民主”一词的人来说，是可耻的。保守党必须深刻反省被弹劾的总统均出自保守党这一事实，并着手进行保守派的全面改革和重建。进步党也应虚心接受“立法独裁”的批评，克制自身力量，并与竞争政党合作。司法独立是阻止民主退行发生的最后堡垒，这一点已被所有民主退行研究者指出。因此，有必要审慎研究改善法律和制度，使司法部门摆脱党派利益的干扰。在每次政治危机中成为民主恢复动力的民众示威，也需要从应对退行后的街头动员，发展为防止退行发生的制度化政治参与。朝野立场会发生变化，民众支持也会随之变化，这是政治的本质。因此，政治界不应沉溺于短期党派利益，而应着手进行长期、跨党派的政治改革，真正实现与国民水平相符的政治运作。希望所有这些都能成为实证研究的课题。

此外，还应关注全球范围内正在发生的民主退行现象。在学术上，需要进行比较研究，区分不同国家观察到的民主退行现象的异同点，同时也要区分民主得以恢复和未能恢复的条件。希望2025年成为扭转韩国民主退行、恢复健康民主的一年。■

参考文献

Bermeo, Nancy. 2016. “On Democratic Backsliding.” Journal of Democracy 27, 1: 5-19.

Boese, Vanessa A., Amanda B. Edgell, Sebastian Hellmeier, Seraphine F. Maerz, and Staffan I. Lindberg. 2021. “How democracies prevail: democratic resilience as a two-stage process.” Democratization 28, 5: 885-907.

Economist EIU. 2025. “Democracy Index 2024: What’s wrong with representative democracy?” https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2024/ (检索日期：2025. 5. 14.)

Lührmann, Anna. 2021. “Disrupting the autocratization sequence: towards democratic resilience.” Democratization 28, 1: 22-42.

V-Dem Institute. 2025. Democracy 2025: 25 Years of Autocratization - Democracy Trumped? March 2025. https://www.v-dem.net/documents/61/v-dem-dr__2025_lowres_v2.pdf (检索日期：2025. 5. 14.)

■ 李淑宗东亚研究院高级研究员，成均馆大学特任教授。曾任亚洲民主研究网络（ADRN）主席。

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