[两极分化与韩国民主系列] ⑨ 两极分化与外交政策

一、引言

国内政治的两极分化正导致外交政策的两极分化。党派间的对立与冲突正在主要外交政策议题上重演。这是全球性现象。在美国和欧洲等发达国家，出现了党派间敌意加剧、政治瘫痪、民粹主义兴起等一系列现象，与此同时，他们对外部威胁的认知差异在扩大，政策应对也随之改变。以美国为例，共和党和民主党在重大国际问题上的分歧日益加剧，政权更迭带来的政策转变幅度加大，使得人们对两极分化的担忧日益增加。最终，在2018年芝加哥国际事务委员会（Chicago Council on Global Affairs）的民意调查中，专家们将国内政治两极分化列为美国面临的首要威胁。

此外，对于韩国这样地处分裂、强国环绕的地缘政治位置、拥有对外依存型经济结构的国家而言，制定明智的外交政策关系到国家命运。在韩国面临特朗普风险、大国战略竞争、核威胁等国际剧变之际，本应基于国家利益制定和推进跨党派总体战略的时期，却受到了国内政治派系压力的影响。

对东亚研究员（EAI）进行的一系列民意调查（2021-2025）分析结果可归纳为以下七个要点：

首先，韩国外交在宏观层面似乎具有跨党派基础，即以韩美同盟为中心，支持开放的国际经济秩序，并积极参与和贡献于国际社会，但在具体政策上，党派差异显著。在对美政策方面，保守派（国民力量党支持者）强调加强韩美同盟，而进步派（共同民主党支持者）则优先构建与美国平等的伙伴关系。在对朝政策方面，保守派主张加强安全态势，进步派则主张扩大南北交流。在对日政策方面，保守派强调功能性领域的面向未来合作，进步派则强调历史遗留问题的解决。

其次，外交政策两极分化的程度因议题领域而异。虽然两极分化程度总体呈上升趋势，但对日政策和对朝政策的两极分化程度远高于其他领域，而对美政策的党派差异较小。有趣的是，在对华政策方面，由于普通民众强烈的反华情绪，出现了党派间的趋同。

第三，两大阵营政策立场（stance）的差异，与其说是源于看待国际政治的信念、价值观、观念体系的本质差异，不如说是国内政治两极分化的延伸。在阵营对立的层面，反对对方政策的倾向也 그대로体现在国际政治议题上。这意味着，阻止或贬低对方的成就，比增进共同利益（=国家利益）更为优先。

第四，正如在两极分化程度较高的对朝政策或对日政策的案例中所示，两大阵营将对方视为善恶对立，将对方妖魔化为不爱国、不道德的群体，并拒绝有意义的政治谈判或妥协。从“亲共”、“分裂国家分子”、“亲日”、“本土倭寇”、“屈辱外交”等词语可以看出，以情感和偏见而非理性思考来评判外交政策议题的倾向日益增强。

第五，此次民意调查显示出的民众分裂，在相当程度上源于阵营领导人的利益和政治操纵。领导人之间的两极分化会转移和扩散到支持者，从而加剧民众的分裂（Bullock 2011）。在极端情况下，他们试图通过将主要政策框架化为分裂性议题（wedge issue），来分裂民众并迫使他们二选一，从而巩固政治支持。特别是总统倾向于忽视竞争党派的意见，仅凭自身党派（盲目）的支持单方面推进自己的议程。这是破坏政府民主责任感的行为。

第六，国内分裂不仅削弱对外谈判能力，还常常导致决策推迟或权宜之计。在涉及双层博弈（two-level game）的外交谈判中，如果无法获得国内的认可和支持，就无法向对方传递可信信号（credible signal），从而削弱谈判能力。过去2014-17年围绕萨德（THAAD）部署的国内分裂，显著削弱了韩国对华谈判能力，导致了2017年中韩争议性协议的达成；而在2018-19年大法院强制劳工判决引发的国内分裂背景下，政府推迟了后续措施，以权宜之计处理，导致了韩日关系危机。

最后，如果阵营对立和分裂持续存在，占多数的中间派的声音将逐渐被淹没，难以期待建立跨党派外交政策。随着美国霸权衰落导致国际秩序的根本性变化，全球化后退引发国际经济秩序的大混乱，以人工智能（AI）为首的技术创新引发的国家间竞争，以及朝鲜核武器和导弹的不断升级威胁，韩国比以往任何时候都更需要建立“一贯且持续的国家战略”或“国家总体战略”的政治共识。克服两极分化及其制度改革，将是恢复韩国民主、民主治理，以及提升韩国对外作用和影响力的关键条件。

二、民意与两极分化

通常，两极分化是指群体在政治、社会、经济等方面的看法、情感、行为、利益发生分离和加剧的现象。意识形态两极分化是指两个群体的意识形态倾向逐渐疏远，中间地带缩小。例如，倾向保守的群体与倾向进步的群体在意识形态上渐行渐远，而中间派或无党派人士减少的现象（河相应2022，330）。

另一方面，如果中间派或无党派人士的规模保持不变，但选民对政党的支持却明显分化，特别是某个政党的支持者对另一政党的情感厌恶程度很高的情况下，这种现象被称为情感两极分化（affective polarization）或党派两极分化（partisan polarization）。在这种情况下，两极分化并非基于特定议题的意识形态差异，而是由对对方的厌恶程度决定的（河相应2022，332）。

对比东亚研究员2021年10月实施的《总统成功条件国民认知调查》和2025年1月实施的《两极分化认知调查》的结果，可以看出过去四年国民的意识形态倾向分布没有明显变化。进步派和保守派分别为27%和26%左右，中间派为46%左右，并未显现出意识形态两极分化（[表1]）。

[表1] 韩国人的意识形态格局：2021年和2025年

尽管意识形态倾向几乎没有变化，但超过半数的受访者对共同民主党和国民力量党表示反感。54.1%的受访者对共同民主党表示反感，其中25.7%表示强烈反感（以100分为满分，得分低于10分）。国民力量党的情况更为严重，68.7%的受访者表示反感，其中40%表示强烈反感（得分低于10分）。这一数据比四年前增加了10%以上（[表2]，[表3]）。

此外，共同民主党和国民力量党的支持者对对方的厌恶感极为强烈。国民力量党支持者中高达93.3%对共同民主党表示反感，其中低至10%的强烈反感也占58.8%。共同民主党支持者对国民力量党的反感程度也无差异（[表4]，[表5]）。进一步来看，在表示反感的受访者中，44%表示共同民主党“令人作呕，不希望在政界看到”，而对国民力量党，有60.6%选择了相同的表述（[表6]）。近半数或更多的受访者表达了强烈的感情厌恶，甚至希望两党退出政坛。

[表2] 政党好感度：共同民主党

[表3] 政党好感度：国民力量党

[表4] 国民力量党支持者对共同民主党的好感度

[表5] 共同民主党支持者对国民力量党的好感度

[表6] 对政党及政治人物的态度

由此可见，韩国的两极分化与政党认同（party identity）重叠，表现为对对方政党的情感反应，即表示反感。这表现为对支持政党和领导人的无条件支持，以及对竞争政党和领导人的无条件反对。问题在于，在需要以跨党派外交政策追求国家利益的韩国，主要外交政策的两极分化却日益显现。

三、两极分化与外交政策

近期国际政治学界将政治两极分化作为研究主题受到关注，源于美国外交政策中的两极分化问题。人们普遍担忧，美国政治的过度两极分化正在削弱美国的霸权影响力，并损害其对外谈判能力、对外形象和软实力（Walt 2019）。在此背景下，出现了许多关于民主党和共和党在重大国际问题上的认知和政策分歧扩大、政治两极分化带来的制度性后果以及对外交政策执行力的影响等主题的研究（Friedrichs and Tama 2024）。

两极分化不仅是美国，也是欧洲和发达国家的普遍现象，韩国也不例外。传统上，韩国外交在朝韩问题上存在国内分歧是众所周知的。然而，一般而言，韩国国民和领导人似乎对主要外交原则持跨党派支持态度。保守派和进步派、国民力量党和共同民主党的大多数支持者，在将韩美同盟作为安全核心支柱、支持开放的国际经济秩序以及积极参与处理世界事务的国际组织等方面，没有大的分歧。

然而，在具体的政策领域，两大政党的支持者在政策优先顺序上存在显著差异。根据东亚研究员2025年民意调查结果（[表7]），在对美政策方面，保守派（国民力量党支持者）强调加强韩美同盟，而进步派（共同民主党支持者）则优先构建与美国平等的伙伴关系。保守派中有50.4%选择加强同盟，而进步派中为26.6%，相差23.8个百分点。另一方面，关于与美国建立平等伙伴关系，进步派中有32.6%选择此项，保守派中有9.8%，两者相差22.8个百分点。

[表7] 对美外交的优先考虑议题：按意识形态倾向划分

在对朝政策方面，保守派主张加强安全态势，进步派则主张扩大南北交流。在加强安全态势方面，保守派占41.5%，进步派占17%，两者相差24%。另一方面，在扩大南北交流方面，进步派占44.6%，保守派占15.7%，两者相差28.9个百分点。关于与美国建立平等伙伴关系，进步派中有32.6%选择此项，保守派中有9.8%，两者相差22.8个百分点（[表8]）。

[表8] 对朝外交的优先考虑议题：按意识形态倾向划分

在对日政策方面，保守派强调功能性领域的面向未来合作，进步派则强调历史遗留问题的解决。选择面向未来合作的保守派占55.5%，进步派占26.8%，两者相差28.7个百分点。另一方面，在解决历史遗留问题方面，进步派占56.2%，保守派占24%，两者相差32.2个百分点（[表9]）。

[表9] 对日外交的优先考虑议题：按意识形态倾向划分

最后，在对华政策方面，保守派和进步派之间出现了一定程度的趋同。两大阵营都优先考虑扩大经济交流，保守派占28.1%，进步派占33.6%，两者差距仅为5.5个百分点。第二优先事项方面，双方都选择了微尘/环境/气候变化/传染病。保守派占22.6%，进步派占23.6%，差距很小。第三优先事项——应对经济制裁，双方也分别占19.7%和20.8%，没有明显差异（[表10]）。无论保守派还是进步派，对中国都表现出强烈的反感，这也是相似的模式。

[表10] 对华外交的优先考虑议题：按意识形态倾向划分

关于被认为获得民众舆论支持的韩美日军事安全合作加强的意见，也显示出相当程度的两极分化现象。绝大多数保守派（84.6%）支持此举，而进步派的支持率为55.1%，低30个百分点左右。反对意见方面，进步派占32.9%，保守派占12.6%，相差20.3个百分点（[表11]）。

[表11] 对加强韩美日安全合作的立场：按意识形态倾向划分

由此可见，外交政策两极分化的程度因议题领域而异。虽然两极分化程度总体呈上升趋势，但对日政策和对朝政策的两极分化程度远高于其他领域，而对美政策的党派差异较小，对华政策的党派差异则几乎没有。

在此，两大阵营在外交政策立场上的差异，很难归因于看待国际政治的信念、价值观、观念体系的本质差异。共同民主党支持者的进步阵营，其在对朝政策上主张扩大接触，对美政策上主张平等关系调整，对日政策上重视历史问题解决，对华政策上主张扩大经济交流，这些政策的意识形态共同点难以寻找。同样，也难以解释国民力量党支持者优先考虑的加强对朝威慑体系、韩美同盟、重视与日功能性合作、扩大对华经济交流等政策偏好是基于保守意识形态。

如前所述，韩国的两极分化虽然被称为保守派vs.进步派的结构，但与其说是意识形态差距的扩大，不如理解为两大党派/阵营间情感差距的扩大，即相互厌恶感的增加。因此，外交政策偏好也应被视为国内政治、党派两极分化的延伸。保守派的政策偏好是对竞争政府（文在寅政府）政策的批评和反对，进步派的政策偏好则归结为对竞争政府（尹锡悦政府）政策的批评和反对。这意味着，阻止或贬低对方的成就，比增进共同利益（=国家利益）更为优先。

从最近两极分化显著的韩日关系来看，党派利益正影响着对日本的印象和对日政策的偏好。过去四年民意趋势显示，在对韩国政府对日政策（关系改善）的态度方面，保守派从负面转为正面，进步派则从正面转为负面（[表12]）。保守派在2023年3月尹锡悦总统提出所谓的“第三方赔偿方案”作为解决强征劳工问题的方案，两国关系出现改善势头后，支持率急剧上升；而进步派则在政权更迭的2022年以后呈急剧下降趋势。也就是说，支持和反对与日本相关议题的立场因党派立场而异。

[表12] 韩国政府对韩日关系改善的态度：按意识形态倾向划分

在对日政策偏好方面，代际差异也十分明显。对于韩国政府改善关系的态度，70多岁的老年人从2024年开始急剧转为支持立场，在所有年龄段中居于首位（[表13]）。考虑到70多岁的老年人以往对日本的印象最为负面，这是一种惊人的变化。EAI与日本言论NPO共同进行的《韩日国民相互认知调查》（2013-2023）记录显示，引领对日正面印象的年龄层是20多岁和30多岁的年轻一代，而表现出最负面印象的年龄层是70多岁以上（孙烈·李正焕 2024）。相反，40多岁的人对政府的对日政策持最负面的看法。这种变化可以解释为党派选择的结果。因为70多岁是国民力量党支持最强的年龄层，而40多岁是共同民主党支持者最多的年龄层。

[表13] 韩国政府对韩日关系改善的态度：按年龄划分

在韩日关系和对日政策的民意调查中显示的民众分裂，是共同民主党支持者vs.国民力量党支持者，或进步阵营vs.保守阵营，或40多岁vs.70多岁之间的结构，而两大阵营在对方执政时，很容易陷入“反对而反对”即负面党派主义（negative partisanship）。这意味着，他们宁愿看到对方失败，也不愿其实现共同目标（或国家利益）。例如，他们理解并认可韩日关系改善或韩美日安全合作加强的价值，但不希望其成果成为现政府（对方阵营）的成功。

反之，执政阵营的领导人（总统）倾向于忽视竞争党派的意见，仅凭自身党派（盲目）的支持单方面推进自己的议程。例如，现政府为了打破韩日关系的僵局，提出了第三方赔偿方案，采取了积极姿态，并通过一系列首脑会谈为恢复政府层面的信任做出了贡献，但却在未与竞争党派协商的情况下单方面推进，结果加剧了舆论的分裂。

四、结语

目前韩国正在经历的政治两极分化，不仅是导致韩国民主后退、助长威权主义（甚至独裁）、民粹主义兴起、治理和政策创新衰退的一个因素，还导致了围绕外交政策的舆论分裂。分裂的舆论并非源于看待国际政治的信念、价值观、观念体系的差异，而是国内党派阵营对立和分裂的延伸，并且往往由政治精英所煽动。领导人之间的对立转移并扩散到支持者，从而加剧了民众的两极分化、对立和分裂。

国内分裂不仅削弱对外谈判能力，还常常导致决策推迟或权宜之计。最重要的是，如果阵营对立和分裂持续存在，占多数的中间派的声音将逐渐被淹没，难以期待建立跨党派外交政策。随着美国霸权衰落导致国际秩序的根本性变化，全球化后退引发国际经济秩序的大混乱，以人工智能（AI）为首的技术创新引发的国家间竞争，以及朝鲜核武器和导弹的不断升级威胁，韩国比以往任何时候都更需要建立“一贯且持续的国家战略”或“国家总体战略”的政治共识。克服两极分化及其制度改革，将是恢复韩国民主、民主治理，以及提升韩国对外作用和影响力的关键条件。当前政治界关于改革的讨论主要集中在改革君主制总统制。与此同时，需要进行政治改革，以吸引和代表被加剧的党派两极分化所掩盖的多数中间派的声音。■

参考文献

孙烈. 2024. “被政治两极分化动摇的韩日关系：2024年民意调查揭示的关系改善与舆论分裂。”《EAI专题简报》. 东亚研究员。

孙烈·李正焕. 2024. 《以民意看韩日关系，2013-2023》. 东亚研究员。

河相应. 2024. “韩国选民层面的政治两极分化。”《韩国社会动向 2022》. 统计厅统计发展院。

Friedrichs, Gordon and Jordan Tama, eds. 2024. Polarization and Foreign Policy: When Politics Crosses the Water’s Edge. London: Palgrave.

Walt, Stephen. 2019. “America’s Polarization is a Foreign Policy Problem.” 外交政策3月11日。

■ 孙烈_EAI院长，延世大学国际学研究生院教授。

■ 负责人及编辑：宋彩琳，EAI研究员

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