[両極化と韓国民主主義シリーズ] ⑨ 両極化と外交政策

I. はじめに

国内政治の両極化は外交政策の両極化をもたらしている。派閥間の対立と葛藤が主要な外交政策の課題を巡って再燃しているのである。これは世界的な現象である。米国や欧州の先進国では、派閥間の敵対感情の高まり、政治的麻痺、ポピュリズムの台頭といった一連の現象が現れており、それらの国々の間で対外脅威認識の違いが拡大し、政策的対応も異なっている。米国の例では、共和党と民主党の間で主要な国際問題に対する見解の相違が大きくなり、政権交代による政策転換の幅が広がるにつれて、両極化に対する現実的な懸念が増大し、ついに2018年のシカゴ国際問題協議会（Chicago Council on Global Affairs）の世論調査では、専門家たちは米国が直面する脅威の第一に国内政治の両極化を挙げた。

さらに、韓国のように民族分断、強国に囲まれた地政学的位置、対外依存型の経済構造を持つ国は、国際問題から圧倒的な影響を受けるため、賢明な外交政策の樹立は国家の命運を左右する。韓国は、トランプ・リスク、強国間の戦略競争、核の脅威といった国際的な激変に直面し、国益に基づいた超党派的な大戦略を 마련し推進すべき時に、むしろ国内政治の派閥的な圧力に晒されている。

東アジア研究院（以下、EAI）が実施した一連の世論調査（2021-2025）の分析結果は、以下の7つのポイントに要約できる。

第一に、韓国外交は大きな枠組みとして米韓同盟を中心軸とし、開放的な国際経済秩序を支持し、国際社会の一員として国際機関に積極的に関与・貢献するという点で超党派的な基盤を持っているように見えるが、具体的な政策においては派閥間の差が歴然としている。対米政策において優先考慮すべき事項として、保守層（国民の力支持者）は米韓同盟の強化を強調する一方、進歩層（共に民主党支持者）は対米関係の水平的な構築を優先する。対北朝鮮政策においては、保守層は安保体制の強化を、進歩層は南北交流の拡大を挙げている。対日政策においては、保守層は機能的な分野での未来志向的な協力を、進歩層は歴史問題の解決を強調する。

第二に、外交政策の両極化の程度は、課題領域によって差が見られる。全体的に両極化の程度が上昇している中で、対日政策や対北朝鮮政策は他の領域よりもはるかに両極化している一方、対米政策では派閥間の差が小さい。興味深いことに、対中政策に関しては、一般国民の高い反中感情の影響で、派閥間の収斂が見られる。

第三に、両陣営間の政策スタンスの差は、国際政治を見る信念、価値観、観念体系の本質的な違いから生じるものではなく、国内政治的両極化の延長線上から生じるものである。陣営対立の次元で、相手の政策に反対する傾向が国際政治の課題にもそのまま反映される。相手陣営の成果を阻止したり貶めたりすることが、共通の利益（＝国益）を増進することよりも優先されるということである。

第四に、両極化の程度が高い対北朝鮮政策や対日政策の事例に見られるように、両陣営は互いを善と悪に分け、相手を非愛国的・非道徳的な集団として中傷し、意味のある政治的交渉や妥協を拒否する。「親北朝鮮」「反国家勢力」「親日」「土着倭寇」「屈辱外交」といった表現に見られるように、外交政策の課題を合理的な思考ではなく感情と偏見で判断する傾向が強まっている。

第五に、今回の世論調査で明らかになった国民の分裂は、かなりの部分、陣営指導者の利害関係と政治的操作に起因する側面がある。指導者間の両極化は支持者に伝播・拡散し、国民の分裂を強化する（Bullock 2011）。極端な場合、彼らは主要政策を分裂的な争点（wedge issue）としてフレーミングし、国民を分断し、二者択一を強いることで政治的支持を強固にしようとする。特に大統領は、競合する派閥の意見を無視し、自派閥の（盲目的な）支持を基盤に自身の議題を一方的に推進する傾向を示す。これは政府の民主的な責任性を毀損する行為である。

第六に、国内的な分裂は対外的な交渉力を弱めるだけでなく、しばしば決定の延期や場当たり的な対応につながる。両面ゲーム（two-level game）が進行される外交交渉の場合、国内的な承認と支持を得られなければ、対外交渉において相手国に信頼のシグナル（credible signal）を与えることができず、交渉力が弱まる。過去、2014-17年のTHAAD（高高度防衛ミサイル）導入を巡る国内的な分裂は、韓国の対中交渉力を著しく低下させ、論争を巻き起こした2017年の韓中合意につながり、2018-19年には大法院（最高裁判所）の徴用工判決に対する国内の分裂の中で、政府は後続措置を延期し、場当たり的な対応で日韓関係の危機を招いた。

最後に、陣営対立と分裂が続けば、国民の多数を占める中道の声はかき消され、超党派的な外交政策の樹立を期待することは困難になる。米国覇権の衰退に伴う国際秩序の根本的な変化、グローバリゼーションの後退に伴う国際経済秩序の大混乱、AIを筆頭とする先端技術革新を巡る国家間の競争、そして北朝鮮の核・ミサイル高度化の脅威などにより、韓国はかつてないほど「一貫的で持続的な国家戦略」あるいは「国家大戦略」の樹立に向けた政治的合意を必要とする状況に置かれている。両極化克服に向けた制度改革は、韓国民主主義、民主的ガバナンスの回復だけでなく、韓国の対外的な役割と影響力の向上における核心条件となるだろう。

II. 世論と両極化

一般的に両極化とは、集団間で政治的、社会的、経済的な見解や感情、行動、利益が分離し深化する場合を指す。イデオロギー的な両極化は、二つの集団のイデオロギー的傾向が遠ざかり、中間地帯が縮小する現象である。例えば、保守的な傾向を持つ集団が、進歩的な傾向を持つ集団とイデオロギー的にますます遠ざかり、中道的な傾向や無党派層が減少する場合である（ハ・サンウン 2022, 330）。

一方、中道層や無党派層の規模は変わらないまま、有権者の政党支持が明確に分かれる場合、特に特定の政党支持者が相手政党を感情的に嫌悪する程度が大きい場合、これを感情的両極化（affective polarization）あるいは派閥的両極化（partisan polarization）と呼ぶ。この場合、両極化は特定の課題に基づくイデオロギー的な違いとは無関係に、相手に対する非好感度によって決定される（ハ・サンウン 2022, 332）。

東アジア研究院が2021年10月に実施した「大統領の成功条件国民認識調査」と2025年1月に実施した「両極化認識調査」の結果を比較すると、国民のイデオロギー的傾向の分布は過去4年間、特に変化はなかった。進歩層と保守層はそれぞれ27%台と26%台、中道層は46%台であり、イデオロギー的な両極化は現れていない（[表1]）。

[表1] 韓国人のイデオロギー地図：2021年と2025年

このようにイデオロギー的傾向の変化がほとんどないにもかかわらず、回答者の半数以上が共に民主党と国民の力に非好感を示している。回答者の54.1%は共に民主党に非好感を示し、25.7%は100点満点中10点未満の強い非好感を示した。国民の力の જોক্ষেত্রেはさらに深刻で、回答者の68.7%が非好感を示し、40%は100点満点中10点未満の強い非好感を示した。この数値は4年前に比べて10%以上増加したものである（[表2]、[表3]）。

一方、共に民主党支持者と国民の力支持者が相手に対して感じる非好感は圧倒的である。国民の力支持者の実に93.3%が共に民主党に対して非好感を示しており、下位10%の強い非好感度も58.8%に達する。共に民主党支持者の国民の力に対する非好感も同様である（[表4]、[表5]）。さらに、非好感を示した回答者のうち44%は、共に民主党が「吐き気がする、政界から見たくない」と自身の立場を表明し、国民の力に対しては60.6%が同じ表現を選択した（[表6]）。回答者の過半数前後が両党の退場を希望するほど強い感情的な嫌悪感を示しているのである。

[表2] 政党の好感度：共に民主党

[表3] 政党の好感度：国民の力

[表4] 国民の力支持者の共に民主党好感度

[表5] 共に民主党支持者の国民の力好感度

[表6] 政党および政治家に対する立場

このように、韓国の両極化は政党アイデンティティ（party identity）と重なり、相手政党に対する感情的な反応、すなわち非好感を示す現象を見せている。これは、支持政党と指導者に対する無条件の支持、競合する政党と指導者に対する無条件の反対として現れている。問題は、超党派的な外交政策で国益を追求すべき韓国で、主要な外交政策の両極化が現れている点である。

III. 両極化と外交政策

最近、国際政治学界で政治の両極化が一つのテーマとして注目されるようになったのは、米国外交政策における両極化の問題である。米国政治の過度な両極化は、米国の覇権的な影響力を縮小させ、対外交渉力、対外イメージ、ソフトパワーを弱体化させるという懸念が高まった（Walt 2019）。このような文脈で、民主党と共和党の間で主要な国際問題に対する認識と政策の違いの拡大、政治の両極化がもたらす制度的な結果、そして外交政策の実行力への影響などをテーマに、多くの研究が行われている（Friedrichs and Tama 2024）。

両極化は米国だけでなく、欧州や先進国に共通する現象であるため、韓国も例外ではない。伝統的に韓国外交において北朝鮮問題を巡って南北間の対立があったことは周知の事実である。しかし、一般的に韓国国民と指導者は、主要な外交原則に関しては超党派的な支持を維持しているように見える。保守層と進歩層、国民の力と共に民主党の支持者の大多数は、米韓同盟を安保の核心軸とし、開放的な国際経済秩序を支持し、世界の課題を扱う国際機関に積極的に関与することについて、大きな異論はない。

一方、具体的な政策領域においては、両党の支持者は政策の優先順位において相当な差を示している。東アジア研究院の2025年世論調査結果（[表7]）を見ると、対米政策において優先考慮すべき事項として、保守層（国民の力支持者）は米韓同盟の強化を強調する一方、進歩層（共に民主党支持者）は対米関係の水平的な構築を優先する。保守層の50.4%は同盟強化を挙げたのに対し、進歩層は26.6%で、23.8%ポイントの差が見られる。一方、対米関係の水平的な構築については、進歩層の32.6%、保守層の9.8%が優先順位として挙げた。両者の差は22.8%ポイントである。

[表7] 対米外交で優先考慮すべき課題：イデオロギー的傾向別

対北朝鮮政策において優先考慮すべき事項として、保守層は安保体制の強化を、進歩層は南北交流の拡大を挙げている。安保体制の強化については、保守層の41.5%、進歩層の17%が挙げており、両者の差は24%である。一方、南北交流の拡大については、進歩層が44.6%、保守層が15.7%で、両者の差は28.9%ポイントである。水平的な対米関係については、進歩層の32.6%、保守層の9.8%が優先順位として挙げた。両者の差は22.8%ポイントである（[表8]）。

[表8] 対北朝鮮外交で優先考慮すべき課題：イデオロギー的傾向別

対日政策の場合、保守層は機能的な分野での未来志向的な協力を、進歩層は歴史問題の解決を強調する。未来志向的な協力を挙げた保守層は55.5%、進歩層は26.8%で、両者の差は28.7%ポイントである。一方、歴史問題の解決については、進歩層が56.2%、保守層が24%で、両者の差は32.2%ポイントである（[表9]）。

[表9] 対日外交で優先考慮すべき課題：イデオロギー的傾向別

最後に、対中政策に関しては、保守層と進歩層の間で一定の収斂が見られる。両陣営とも経済交流の拡大を優先しており、保守層が28.1%、進歩層が33.6%で、両者の差は5.5%ポイント程度と僅かである。2位も両者とも微細粉塵/環境/気候変動/感染症を挙げており、保守層22.6%、進歩層23.6%であり、3位の経済制裁への対応もそれぞれ19.7%、20.8%で差はない（[表10]）。保守、進歩を問わず、中国に対する強い非好感を示している点も同様のパターンである。

[表10] 対中外交で優先考慮すべき課題：イデオロギー的傾向別

国民世論の支持を受けていると認識される、日米韓の軍事安保協力強化に関する意見も、かなりの両極化現象を示している。保守層の圧倒的多数（84.6%）がこれを支持する一方、進歩層は29.5%ポイント低い55.1%が支持している。これに反対する意見は、進歩層が32.9%、保守層が12.6%で、20.3%ポイントの差が見られる（[表11]）。

[表11] 日米韓安保協力強化に対する立場：イデオロギー的傾向別

このように、外交政策の両極化の程度は、課題領域によって差が見られる。全体的に両極化の程度が上昇している中で、対日政策や対北朝鮮政策は他の領域よりもはるかに両極化している一方、対米政策では派閥間の差が小さく、対中政策に関しては派閥間の差がほとんどない。

ここで、両陣営間の外交政策スタンスの差は、国際政治を見る信念、価値観、観念体系の本質的な違いから生じるとは考えにくい。共に民主党を支持する進歩層の場合、北朝鮮への関与拡大、米国との水平的な関係調整、日本との歴史問題解決重視、中国との経済交流拡大といった政策に共通するイデオロギー的な分母を見出すことは難しい。同様に、国民の力支持者が優先順位として挙げている対北朝鮮抑止体制の強調、米韓同盟の強化、日本との機能的な協力重視、中国との経済交流拡大といった政策選好が、保守イデオロギーに基づいていると説明することも難しい。

前述したように、韓国の両極化は、たとえ保守対進歩の構図で語られていても、それがイデオロギー的な隔たりの拡大というよりは、両派閥・陣営間の感情的な隔たりの拡大、すなわち相互の非好感の増加として理解される。したがって、外交政策の選好も、国内政治的、派閥的な両極化の延長線上にあるものと見なすべきである。保守陣営の政策選好は、競合する政府（文在寅政権）の政策に対する批判と反対であり、進歩陣営の政策選好は、競合する政府（尹錫悦政権）の政策に対する批判と反対に帰結する。相手陣営の成果を阻止したり貶めたりすることが、共通の利益（＝国益）を増進することよりも優先されるということである。

最近、両極化が顕著な日韓関係を見ると、派閥的な利害関係が日本に対する印象、対日政策の選好に影響を与えていることがわかる。過去4年間の世論の推移を見ると、韓国政府の対日政策（関係改善）に対する態度に関する回答において、保守層は否定的な立場から肯定的へ、進歩層は肯定的から否定的へと変化した（[表12]）。保守層の場合、2023年3月に尹錫悦大統領が徴用工問題の解決策としていわゆる「第三者弁済案」を提案し、両国関係が改善ムードに乗った後急上昇した一方、進歩層は政権交代がなされた2022年から急落傾向を見せた。すなわち、派閥的な立場によって、日本関連の課題に対する支持と反対が分かれるのである。

[表12] 韓国政府の日韓関係改善に対する態度：イデオロギー的傾向別

対日政策の選好度において、世代間の格差も明確に現れている。韓国政府の関係改善に対する態度について、70代は2024年から支持する立場に急変し、全年齢層の中で最も高くなった（[表13]）。これまで70代が日本に対して最も否定的な印象を示してきた年齢層であることを考えると、驚くべき変化である。EAIが日本の言論NPOと共同で実施した「日韓国民相互認識調査」（2013-2023）の記録を見ると、日本に対する肯定的な印象を牽引したのは20代と30代の若年層、最も否定的な印象を示したのは70代以上であった（ソン・ヨル・イ・ジョンファン 2024）。一方、40代は政府の対日政策に対して最も否定的な認識を示している。このような変化は、派閥的な選択の結果と解釈できる。なぜなら、70代は国民の力の支持が最も強い年齢層であり、40代は共に民主党の支持基盤が最も大きい年齢層だからである。

[表13] 韓国政府の日韓関係改善に対する態度：世代別

日韓関係と対日政策に関する世論調査で明らかになった国民の分裂は、共に民主党支持者対国民の力支持者、あるいは進歩陣営対保守陣営、あるいは40代対70代という構図であり、両陣営は相手方が政権を握っている場合は反対のための反対、すなわち否定的党派主義（negative partisanship）に陥りやすい。相手陣営が共通の目標（あるいは国益）達成よりも失敗することを願いながら反対するという意味である。例えば、日韓関係改善や日米韓安保協力促進の価値を理解し評価するが、その成果が政府（相手陣営）の成功に帰着することは望まない。

逆に、政権を握る勢力の指導者（大統領）は、競合する派閥の意見を無視し、自派閥の（盲目的な）支持を基盤に自身の議題を一方的に推進する傾向を示す。例えば、現政権は日韓関係の膠着状態を打開するために第三者弁済案を提示し、前向きな姿勢を示した後、一連の首脳会談を通じて政府レベルの信頼回復に貢献したが、競合する派閥との協議なしに一方的に推進した結果、世論の分裂を招く一因となった。

IV. おわりに

現在、韓国で進行中の政治の両極化は、韓国民主主義の後退、権威主義（さらには独裁）の擁護、ポピュリズムの台頭、ガバナンスと政策革新の後退などを招く一つの要因であるだけでなく、外交政策を巡る世論の分裂をもたらしている。分裂した世論は、国際政治を見る信念、価値観、観念体系の違いから生じるのではなく、国内の派閥的な陣営対立と分裂の延長線上にあるものであり、これは政治エリートによって助長される傾向がある。指導者間の対立は、支持者に伝播・拡散し、国民の両極化と対立、分裂を強化している。

国内的な分裂は対外的な交渉力を弱めるだけでなく、しばしば決定の延期や場当たり的な対応につながる。何よりも、陣営対立と分裂が続けば、国民の多数を占める中道の声はかき消され、超党派的な外交政策の樹立を期待することは困難になる。米国覇権の衰退に伴う国際秩序の根本的な変化、グローバリゼーションの後退に伴う国際経済秩序の大混乱、AIを筆頭とする先端技術革新を巡る国家間の競争、そして北朝鮮の核・ミサイル高度化の脅威などにより、韓国はかつてないほど「一貫的で持続的な国家戦略」あるいは「国家大戦略」の樹立に向けた政治的合意を必要とする状況に置かれている。両極化克服に向けた制度改革は、韓国民主主義、民主的ガバナンスの回復だけでなく、韓国の対外的な役割と影響力の向上における核心条件となるだろう。現在の政界で改革論議は、帝王的な大統領制の改革に焦点が当てられている。これと共に、深化する派閥的な両極化に隠された多数の中道の声を引き出し、代弁できる政治改革が必要である。■

参考文献

ソン・ヨル. 2024. 「政治的二極化に揺れる日韓関係：2024年世論調査で明らかになった関係改善と世論の分裂」『EAI 이슈브리핑』. 東アジア研究院。

ソン・ヨル・イ・ジョンファン. 2024. 『世論で見る日韓関係、2013-2023』. 東アジア研究院。

ハ・サンウン. 2024. 「韓国有権者レベルでの政治的二極化」『韓国の社会動向 2022』. 統計庁統計開発院。

Friedrichs, Gordon and Jordan Tama, eds. 2024. Polarization and Foreign Policy: When Politics Crosses the Water’s Edge. London: Palgrave.

Walt, Stephen. 2019. “America’s Polarization is a Foreign Policy Problem.” 外交政策3月11日。

■ ソン・ヨル_EAI院長、延世大学国際大学院教授。

■ 担当・編集:ソン・チェリン、EAI研究員

   問い合わせ・編集: 02 2277 1683 (内線211) | crsong@eai.or.kr